16488(06-12-01) — Corte Suprema

16488(06-12-01)Corte Suprema de Justicia · Sala Laboral2001

De qué trata

Tema: PROCEDIMIENTO LABORAL » RECLAMACIÓN ADMINISTRATIVA - Se entenderá agotada por silencio negativo, en el régimen de prima media, con la tardanza de un mes o más en resolver la solicitud y en el régimen de ahorro individual, con la tardanza de cuatro meses Tesis: «El censor parte en el fondo del supuesto que dicha disposición resultó derogada por los artículos 19 del Decreto 656 de 1994 y 326 numeral 7º del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, adicionado por el artículo 3º, letra d) numeral 1 del Decreto 1284 de 1994. Tal planteamiento, sin embargo, no es de recibo para la Sala por cuanto el Decreto 656 de 1994 se limitó a establecer “el régimen jurídico y financiero de las sociedades que administren fondos de pensiones”, o sea, que sus destinatarias son exclusivamente las entidades de pensiones del régimen de ahorro individual con solidaridad, concepto en el que no cabe el Instituto de Seguros Sociales ni las administradoras del régimen de prima media con prestación definida, que encajan más bien en la expresión “institución o entidad de derecho social”. De suerte que en estricto sentido el plazo de cuatro meses establecido en el artículo 19 del mencionado decreto con que cuentan las citadas sociedades para decidir las solicitudes de pensión, a lo sumo es aplicable únicamente a ellas y no al ISS. Pero es que además esa disposición es un decreto reglamentario y como tal no puede dejar sin efecto lo señalado en una ley expedida por el congreso, dado que la derogación sólo es posible mediante fuentes normativas de igual o superior rango y jerarquía». PROCEDIMIENTO LABORAL » PETICIÓN ANTES DE TIEMPO - No se configura si antes de acudir a la jurisdicción se agota el procedimiento gubernativo o reglamentario ante las administradoras de pensiones RECURSO DE CASACIÓN » REQUISITOS DE LA DEMANDA » VÍA DIRECTA - Si la inconformidad radica en temas jurídicos -entendimiento y alcance de una disposición legal-, el ataque debe orientarse por esta vía RECURSO DE CASACIÓN » REQUISITOS DE LA DEMANDA » VÍA DIRECTA - Si la inconformidad radica en temas jurídicos -determinar si se agota la vía gubernativa en el evento en que se devuelva la reclamación administrativa de reconocimiento pensional, aduciendo falta de competencia para resolverla-, el ataque debe orientarse por esta vía CONSIDERACIONES I: El Tribunal dio por establecido que efectivamente la actora elevó solicitud de pensión de sobrevivientes al ISS (folio 6) con el fin de agotar la vía gubernativa, anexando los documentos pertinentes y con el lleno de todos los requisitos establecidos, petición que fue devuelta unos días más tarde por la entidad receptora alegando que la misma debió presentarse en el Centro de Atención al Pensionado, actitud que calificó de inadmisible y violatoria del artículo 4 del Código de Procedimiento Civil en cuanto dicha norma establece que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley laboral, bajo el entendido que si algún empleado de una entidad pública recibe un pedido de un tercero “lo correcto no es devolverle su reclamación, con la finalidad de que la vuelva a presentar, sino que la obligación de los funcionarios es ordenar el trámite interno que le corresponda y por los empleados que deban atenderla, sin más dilaciones…”. Aunque no lo dijo expresamente para el juzgador de segundo grado la devolución de la solicitud de pensión invocando incompetencia del empleado o dependencia que la recibió no suspende ni elimina la obligación de responder ni tampoco enerva el lapso que tiene la entidad para resolver pues de todas maneras el término sigue corriendo y si llegare a agotarse sin respuesta se configura en esta materia el cumplimiento de la vía gubernativa en virtud del llamado silencio negativo, situación que se da cuando no hay contestación en el término de 30 días, conforme lo señala el artículo 7º de la Ley 24 de 1947. En este caso, precisa, no se aplica el término establecido en el artículo 19 del Decreto 656 de 1994 pues en tal norma “el Gobierno Nacional no ha fijado un plazo concreto para que las Administradoras decidan acerca de las solicitudes de pensiones, razón por la cual, consideramos que no es el máximo del tiempo señalado en el cual el Seguro Social debe resolver sobre las solicitudes que se le presenten. Además, no hay norma que nos indique, que quien pretenda demandar al Seguro Social para el reconocimiento de alguna pensión, deba dejar transcurrir ese lapso de tiempo…”. Encontró, asimismo, que la libelista dio oportunidad al seguro social para que se pronunciara sobre la reclamación formulada en la demanda, cumpliendo de esa manera con su deber de agotar la vía gubernativa. Para rebatir esos razonamientos la censura imputa al ad quem haber dado por demostrado, sin estarlo, que la vía gubernativa fue debidamente agotada, dislate en el que a su juicio incurrió a causa de apreciar erróneamente la demanda inicial ( folio 1 y ss), la petición elevada por la actora (fl. 6), el oficio de devolución de la anterior solicitud (fl 8) y el oficio emanado del ISS reportando semanas cotizadas en el cual se indica que en sus archivos no aparece “solicitud de prestación económica por sobrevivientes a favor de Luz Omaira López Ocampo”. A su modo de ver dichas pruebas indican, en síntesis, que la documentación inicialmente presentada fue devuelta y que por tal motivo en los archivos del Instituto no figura ningún expediente a favor de la actora, de donde debe seguirse que la vía gubernativa no fue agotada en debida forma. Delimitado así el objeto de la controversia, claramente se advierte que el cargo resulta inestimable toda vez que la conclusión del ad quem acerca de que en el presente caso se cumplió con el presupuesto de agotamiento de la vía gubernativa se apoya básicamente en consideraciones de índole jurídica, como quiera que de acuerdo con su criterio basta para que tal hecho se tenga por satisfecho la simple presentación de la solicitud por parte del interesado sin que sea relevante que lo haga o no ante el funcionario competente de la entidad, porque en todo caso, de conformidad con el artículo 4º del C. de P. C. la receptora queda obligada a atenderla y no le es dado devolverla, pero si lo hace, aduciendo la razón antes anotada (incompetencia) la devolución resulta inane en tanto no elimina la presentación hecha ni impide que corra el término del que dispone para dar contestación. Esas motivaciones, entonces, por corresponder, como antes se dijo, a argumentos esencialmente jurídicos ya que tienen que ver con el entendimiento y alcance de unas disposiciones legales, no es posible socavarlas por la vía de los hechos escogida por el actor; por lo tanto, en este aspecto el cargo adolece de insuperable defecto técnico que impide su examen de fondo. Es que en realidad la tesis central de la censura consiste en alegar que cuando la petición se dirige al funcionario que no es el competente no puede ocurrir el agotamiento de la vía gubernativa, mientras que el fallo recurrido sostiene justamente lo contrario, posturas que ponen al descubierto que la discusión gira en torno a planteamientos de naturaleza jurídica, lo cual se reitera, no puede discutirse en un cargo dirigido por la vía indirecta. Lo inadecuado del ataque aflora mas nítidamente de la circunstancia de que pese al esfuerzo desplegado por el recurrente, éste no logra demostrar los yerros probatorios que denuncia ya que en el fondo termina dando a las pruebas reportadas el mismo alcance que les dio el Tribunal; por consiguiente, no acredita que tales medios demostrativos tengan un contenido material distinto al deducido por el ad quem. Así, ambos dieron por establecido la presentación de la solicitud de pensión y su devolución unos días después; la discrepancia radica en esencia en los efectos de tales hechos, pero como esas consecuencias las dedujo el Tribunal no del examen de las probanzas en sí mismas consideradas sino a partir de un ejercicio hermenéutico de las disposiciones que atrás se indicaron, el ataque por la vía fáctica, se repite, resulta infructuoso. Finalmente, ninguna razón asiste al impugnante cuando acusa al Tribunal de haber creído que el funcionario que ordenó la devolución de los documentos tenía la oficina en la misma dirección donde la actora debía volverlos a presentar, por cuanto en el fallo impugnado no se hace ninguna manifestación en tal sentido, luego no pudo incurrir en el indicado yerro. Por lo dicho, el cargo no resulta de recibo pues es técnicamente inadecuado pretender desvirtuar razonamientos netamente jurídicos apelando a un ataque por la vía de los hechos. Se desestima la acusación. CONSIDERACIONES II: En el presente cargo el recurrente apunta a controvertir la tesis esbozada por el Tribunal en el sentido de que la vía gubernativa se entiende agotada siempre que la entidad destinataria tarde un mes o más en responder la petición elevada, conforme lo establece el artículo 7º de la Ley 24 de 1947. Sostiene, por el contrario, que dicho lapso debe ser de cuatro (4) meses tal como lo establece el artículo 19 del Decreto 656 de 1994, aplicable al ISS en virtud de lo consignado en el artículo 3 del Decreto 1284 de 1994; discusión relevante pues de acogerse el segundo criterio se llegaría a la conclusión que en el presente caso la demanda fue presentada antes de tiempo. Al respecto es pertinente recordar que esta Sala tradicionalmente ha entendido que el agotamiento de la vía gubernativa en materia laboral y en los eventos señalados en el artículo 6 del Código Procesal del Trabajo, se gobierna por el artículo 7º de la Ley 24 de 1947, particularmente el segmento que dice “Para estos efectos, se entenderá haberse agotado el procedimiento la tardanza de un mes o más en resolver la solicitud”, que no es otra cosa que la configuración del silencio negativo, cuya realización implica el transcurso de un mes o más sin que haya respuesta a una petición presentada, en este caso, a una entidad pública pagadora de pensiones. De acuerdo con lo precedente debe dejarse en claro que si bien la Ley 24 es anterior al Código Procesal del Trabajo hay lugar a entender que el fragmento antes transcrito de la primera quedó incorporado al artículo sexto del segundo integrándose una disposición que ordena agotar de manera previa el procedimiento gubernativo o reglamentario correspondiente siempre que se trate de demandar a una entidad de derecho público, una persona administrativa autónoma o una institución o entidad de derecho social, requisito que se entenderá satisfecho si se presenta una tardanza de un mes o más en responder la solicitud, salvo que exista un trámite reglamentario especial. Por otro lado, debe destacarse, que la jurisprudencia laboral no ha aceptado que en este ámbito tengan aplicación las disposiciones que han señalado otros términos para que el silencio de la entidad genere como consecuencia el agotamiento del procedimiento gubernativo, como es el caso del consagrado en el artículo 40 del Decreto 01 de 1984, pues se ha considerado que aquella norma (la Ley 24) es especial y prima sobre la general (no se puede dejar de lado que la citada ley se profirió con el fin de adicionar el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y dictar “otras disposiciones de carácter social”), y además en razón de la premura con que deben ser satisfechos los créditos sociales, que justifica la existencia de un plazo corto que abra la posibilidad de acudir a la protección judicial rápidamente en caso de silencio de la entidad destinataria de la solicitud. El censor parte en el fondo del supuesto que dicha disposición resultó derogada por los artículos 19 del Decreto 656 de 1994 y 326 numeral 7º del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, adicionado por el artículo 3º, letra d) numeral 1 del Decreto 1284 de 1994. Tal planteamiento, sin embargo, no es de recibo para la Sala por cuanto el Decreto 656 de 1994 se limitó a establecer “el régimen jurídico y financiero de las sociedades que administren fondos de pensiones”, o sea, que sus destinatarias son exclusivamente las entidades de pensiones del régimen de ahorro individual con solidaridad, concepto en el que no cabe el Instituto de Seguros Sociales ni las administradoras del régimen de prima media con prestación definida, que encajan más bien en la expresión “institución o entidad de derecho social”. De suerte que en estricto sentido el plazo de cuatro meses establecido en el artículo 19 del mencionado decreto con que cuentan las citadas sociedades para decidir las solicitudes de pensión, a lo sumo es aplicable únicamente a ellas y no al ISS. Pero es que además esa disposición es un decreto reglamentario y como tal no puede dejar sin efecto lo señalado en una ley expedida por el congreso, dado que la derogación sólo es posible mediante fuentes normativas de igual o superior rango y jerarquía. La anterior conclusión hace innecesario referirse a la falta de aplicación del artículo 3º, letra d) numeral 1 del Decreto 1284 de 1994, aun cuando es pertinente destacar que dicha disposición antes que señalar de manera clara un nuevo plazo para la configuración del silencio negativo, lo que en realidad establece es una facultad de vigilancia a favor de la Delegatura para Entidades Administradoras de Pensiones y Cesantías de la Superintendencia Bancaria para que constate que las administradoras de pensiones del régimen de prima media con prestación definida reconozcan las pensiones dentro de los mismos términos establecidos para las administradoras del Régimen de Ahorro Individual, cuya inobservancia a lo sumo podrá acarrear sanciones administrativas a la incumplida más no la extensión del lapso para que se configure el silencio negativo. Así las cosas, no incurrió el ad quem en dislate alguno al considerar que en el sub judice se configuró el silencio negativo por haber transcurrido más de un mes desde la presentación de la solicitud al ISS sin ninguna respuesta. Por tanto, el cargo no prospera.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia 1 4 República de Colombia Corte Suprema de Justicia Casación No. 16488 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACION LABORAL Magistrado Ponente: CARLOS ISAAC NÁDER Acta No. 56 Radicación No. 16488 Bogotá D.C., seis (6) de diciembre de dos mil uno (2001). Resuelve la Corte el recurso de casación interpuesto por el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES contra la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín el 17 de octubre de 2000, dentro del proceso ordinario laboral instaurado por LUZ OMAIRA LOPEZ OCAMPO.

ANTECEDENTES 1. Luz Omaira López Ocampo demandó al Instituto de Seguros Sociales con el propósito de que se ordenara el reconocimiento y pago a su favor de la pensión de sobrevivientes que le corresponde por la muerte de su compañero Saúl Darío Cardona Sánchez, con las mesadas adicionales de junio y diciembre y los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.

Afirma la demandante que su compañero, Saúl Darío Cardona, con quien hizo vida marital desde 1983 aproximadamente, falleció en la ciudad de Medellín el día 18 de octubre de 1998; Que el causante laboró durante más de 18 años en la empresa Editorial La Colina y con el producto de su trabajo atendía las necesidades de ella y de su hija menor Diana Patricia, a quien trató como si fuera su verdadero padre;

Que tiene derecho a la pensión de sobrevivientes por cuanto convivió con el finado más de 15 años, bajo el mismo techo, hasta el momento de su muerte, formando un hogar con todas las características de la vida matrimonial, organizada y reconocida por familiares, vecinos y amigos; Que desde junio de 1999 viene reclamando la pensión y hasta la fecha no ha obtenido respuesta pese a aportar todos los documentos requeridos para el efecto; por el contrario, la documentación le fue devuelta en lugar de remitirla a la oficina indicada por el ISS, para que allí se surtiera el trámite correspondiente. 2.

El demandado al hacer uso del derecho de defensa (folios 20 a 22) se opuso a las pretensiones incoadas; no admitió los hechos de la demanda y propuso las excepciones de falta de agotamiento de la vía gubernativa, inexistencia de la obligación y falta de causa. El juez del conocimiento al pronunciarse en la primera audiencia de trámite sobre una de las excepciones propuestas resolvió: “Téngase por no configurada la excepción previa de falta de competencia, que sería la que se estructuraría en caso de no haber sido agotada la vía gubernativa, porque con el documento de folios 8 se establece que la actora hizo la reclamación del caso ante la parte accionada” (folio 28). 3.

El fallo de primera instancia, dictado por el Juez Once Laboral del Circuito de Medellín, el 30 de mayo de 2000, declaró probada la excepción de petición antes de tiempo. II. LA SENTENCIA IMPUGNADA Del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante conoció el Tribunal Superior de Medellín, el cual, mediante la sentencia aquí impugnada, revocó la de primer grado y, en su lugar, condenó al ISS a reconocerle y pagarle a Luz Omaira López Ocampo la pensión de sobrevivientes a partir del 18 de octubre de 1996, decisión aclarada mediante providencia del 24 de noviembre siguiente en el sentido de que la pensión se concede a partir del 18 de octubre de 1998.

El Tribunal luego de transcribir el artículo 19 del Decreto 656 de 1994, señala que en dicha disposición “el Gobierno Nacional no ha fijado un plazo concreto para que las Administradoras decidan acerca de las solicitudes relacionadas con pensiones, razón por la cual, consideramos que no es el máximo del tiempo señalado en el cual el seguro social debe resolver sobre las solicitudes que se le presenten.

Además, no hay norma que nos indique, que quien pretenda demandar al Seguro Social para el reconocimiento de alguna pensión, deba dejar transcurrir ese lapso de tiempo, sino que el artículo 6º del C. de P. Laboral solamente le exige al interesado que agote el procedimiento gubernativo o reglamentario correspondiente, lo que consideramos son los hechos a los cuales se refiere la demandada al proponer la excepción de no agotamiento de la vía gubernativa, cuando afirmó”: A continuación señala que la demandante presentó su solicitud (folio 6) al Seguro Social con el fin de agotar la vía gubernativa y para ello adjuntó los registros civiles de defunción y de nacimiento del compañero, el registro de nacimiento de ella, el formato exigido por el ISS, debidamente diligenciado, el carnet del finado y dos declaraciones extra proceso sobre convivencia. Explica que resulta contradictoria la actitud de la demandada, quien después de recibir una solicitud con el lleno de todos los requisitos para la reclamación de una pensión de sobrevivientes la devuelve arguyendo que dichas peticiones deben ser presentadas en los Centros de Atención al Pensionado (folio 8) e indicando en la misma comunicación cuáles son dichos Centros, o sea, que la devuelve para que la presente de nuevo, comportamiento “inadmisible, porque no debe perderse de vista el principio contenido en el artículo cuarto del C. de P. Civil, de aplicación analógica en el Procedimiento Laboral (art. 145), cuando dice que siempre se debe tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial, lo que nos indica, que cuando se presenta un caso como el acusado por la demandante, que si de pronto se recibe una petición por parte de funcionarios de una entidad, lo correcto no es devolverle su reclamación, con la finalidad de que la vuelva a presentar, sino que la obligación de los funcionarios es ordenar el trámite interno que le corresponda y por los empleados que deban atenderla, sin más dilaciones, teniendo siempre en cuenta que, como en el caso reclamado, apunta a uno que es de naturaleza esencialmente alimentario, como lo es la pensión de sobrevivientes”.

Retoma enseguida el tema del plazo con que cuenta la entidad destinataria de una petición pensional para pronunciarse al respecto, manifestando que es el señalado en el artículo 7º de la Ley 24 de 1947 y como en la presente actuación quedó acreditado que “la libelista dio oportunidad al Seguro Social para que se pronunciara sobre la reclamación formulada en la demanda, con antelación a la presentación del libelo, tal como se desprende de la copia de la petición que aparece a fls. 6 del proceso, y que presentó la demanda dos meses después de haber formulado la reclamación, que es precisamente el fin que se persigue con el agotamiento de la vía gubernativa.” III.

EL RECURSO DE CASACION Lo interpone el instituto demandado, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procederá a resolverlo, previo estudio de los dos cargos formulados, que no fueron replicados. A través del recurso extraordinario pretende que la Corte case parcialmente la sentencia impugnada para que, en sede de instancia, confirme la de primer grado.

A. PRIMER CARGO Acusa a la sentencia impugnada de violar indirectamente la ley sustancial por aplicación indebida de los artículos 46,47, 48, 50 y 51 de la Ley 100 de 1993; 1 de la Ley 12 de 1975, a través de una violación de medio del artículo 6º del Código Procesal del Trabajo; 7 de la Ley 24 de 1945 (sic), modificatorio del inciso 2º del artículo 58 de la Ley 6a de 1945; y en la modalidad de falta de aplicación del D.R. 656 de 1994, en relación con el numeral 7º del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, adicionado por el “artículo 3º, numeral d)” (sic), número 1 del Decreto 1284 de 1994;

“del artículos (sic) 152, numeral 2, en relación con los preceptos 85, 97, 157, 174, 187, 188, 194, 195, 200, 252, 253, 254, 258, 268, 279, 302, 305 y 306 del Código de Procedimiento Civil y con los artículos 19 del C.S.T. y 145 del Código Procesal Laboral, “como consecuencia de los evidentes errores de hecho en que incurrió el sentenciador de segunda instancia al no dar por demostrado, estándolo que no se agotó debidamente la vía gubernativa y al dar por demostrado, sin estarlo, que ella se hubiera agotado en debida forma”.

Enfatiza que el quebranto normativo se produce por haber dictado el ad quem sentencia de mérito, “sin haber el presupuesto procesal básico de competencia judicial por falta de agotamiento de la vía principal administrativa, lo cual permitió reconocer el derecho sustancial consagrado en los artículos 46 y 47 de la ley 100 de 1993, lo que resulta contrario a la ley y, en defecto de lo anterior, no haber decretado la nulidad de lo actuado derivada de la falta de competencia, resultante de la falencia del agotamiento de la vía gubernativa”.

Los errores anotados se derivan de la equivocada apreciación de los documentos visibles a folios 1 y siguientes (demanda de la actora), 6, 8 y (56 – 57) 61 y 62. Para demostrar el cargo sostiene que “el tema del agotamiento de la vía gubernativa fue propuesto en la contestación de la demanda, analizado y aceptada su deficiencia en la sentencia de primera instancia, y tenida por satisfecha, en la de segunda”.

Para llegar a su conclusión, prosigue, el Tribunal apreció la demanda de modo ostensiblemente errado pues a pesar del alcance confesorio del escrito en el sentido de que la petición de reconocimiento del derecho sustancial deprecado le había sido devuelta por no ser la oficina que lo había recibido la competente para resolverla, decidió, no obstante la clara confesión de la actora demostrativa de la falta de agotamiento de la vía gubernativa, que ésta se había surtido;

“siendo evidente que de la manifestación hecha en la demanda que ello no podía ni material ni jurídicamente haber ocurrido, toda vez que, finalmente, la petición no llegó a la oficina autorizada del Instituto de Seguros Sociales en Medellín”. Agrega que de conformidad con lo establecido en las leyes orgánicas de las entidades descentralizadas como el ISS, el trámite de las peticiones se somete a las reglamentaciones internas que obligan tanto a los funcionarios como a los particulares; así lo expresó la entidad demandada a la actora en el oficio del 13 de junio de 1999 (folio 8) en virtud del cual se devolvió la documentación, indicándole donde debía dirigirse para el trámite regular y eficaz de la petición, “con base en la Resolución No 6138 de 1998, norma reglamentaria de alcance nacional y general”.

Aduce que “lo debido era que la actora hubiera obrado en consecuencia, según la instrucción de la administración, dada en su propia ventaja para evitar una decisión viciada de incompetencia, y haber agotado ante la autoridad pertinente la vía gubernativa; no lo quiso y buscó atacar en vía judicial directamente, sin que ello le estuviera permitido por la norma clara del artículo 6º del C. P. L., y el artículo 19 del Decreto 656 de 1994, en relación con el numeral 7 del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, adicionado en lo pertinente, por el artículo 3º, letra d), numeral 1 del Decreto 1284 de 1994, e incluso, si duda hubiere y fueren pertinentes, los artículos 58 de la ley 6ª de 1945 y 7º de la 24 de 1947.”.

Explica inmediatamente que en lo que tiene que ver con el documento de folio 6, el yerro de apreciación se originó en la falta de integración de los distintos medios de convicción, pues analizado a la luz del contenido del folio 3 número 7 y 8, se amerita que la petición fue devuelta a la actora, circunstancia que conduce a tener por no agotada la vía gubernativa en tanto no hubo pronunciamiento expreso ni tácito de parte de la oficina competente; distinta hubiese sido la consecuencia si la actora insiste, bien ante quien dirigió el oficio inicial, o ante la autoridad a quien se le sugirió lo hiciera.

El oficio de folio 8, que hace fe de su contenido, sin que hubiese discusión acerca “de que lo que en él se expresó no fuera cierto en el sentido de que los reglamentos internos - Resolución No 6138 de 1985 – ordenaban presentar la solicitud de agotamiento de la vía gubernativa en otras dependencias; todo lo cual se acompasa con el alcance probatorio de los documentos públicos en cuanto son indivisibles y hacen fe de su contenido y de su parte enunciativa, por lo cual tal documento hace plena prueba de que las resoluciones internas y reglamentarias indicaban y ordenaban remitir que la actora se dirigiera a las oficinas que se le señalaron y no a las que ella caprichosamente hubiera pretendido.

“Por lo demás, el agotamiento de la vía gubernativa por ocurrencia del silencio administrativo negativo supone que quien se haya abstenido de decidir sea el competente; si la petición se dirige a funcionario que no es el competente, mal puede ocurrir agotamiento de la vía gubernativa, pues bastaría dirigirle cualquier petición a cualquier autoridad pública de una entidad para que, al no decidirse por aquella una petición cualquiera en forma expresa, se tuviera considerado como ocurrido el silencio administrativo negativo y producido el fenómeno del silencio correspondiente”.

Añade que el dislate apreciativo del sentenciador de segundo grado estriba, además, en que creyó que el funcionario que ordenó la devolución de la petición de la actora tenía su oficina en el mismo lugar en donde ella podía volverla a presentar, lo cual no está probado ni se puede inferir de la documental valorada, la que indica por el contrario, una dirección diferente, como se observa en los pies de página.

Respecto del error de apreciación de las documentales visibles a folios a folios 56, 57 ó 61 y 62, recalca que radica en que “mientras el funcionario competente informa y afirma que en la Entidad no reposa prueba de la petición tendiente a agotar la vía gubernativa, el sentenciador la dio por cumplida, contrariando manifiestamente el claro contenido de los documentos que sí apreció como que en ellos se basó para tener por demostrada la existencia de las semanas cotizadas por el afiliado, demostrativo de su existencia, en concordancia con las otras documentales ya señaladas.” “Tales yerros, reitera, le impidieron aplicar normas rituales, como las consagradas, en el orden de la administración activa, en el Artículo 19 Decreto 656 de 1994, en relación con las ya referidas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y sus disposiciones complementarias que lo extienden al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, también aludidas antes y, en su lugar, aplicar indebidamente, las otras de procedimiento, contenidas en la ley 6ª de 1945, art. 58 y el artículo 7º de la 24 de 1947, todo ello en el concepto de violación de medio que permitió aplicar las reguladoras de las normas consagratorias del derecho sustancial reclamado”.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE El Tribunal dio por establecido que efectivamente la actora elevó solicitud de pensión de sobrevivientes al ISS (folio 6) con el fin de agotar la vía gubernativa, anexando los documentos pertinentes y con el lleno de todos los requisitos establecidos, petición que fue devuelta unos días más tarde por la entidad receptora alegando que la misma debió presentarse en el Centro de Atención al Pensionado, actitud que calificó de inadmisible y violatoria del artículo 4 del Código de Procedimiento Civil en cuanto dicha norma establece que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley laboral, bajo el entendido que si algún empleado de una entidad pública recibe un pedido de un tercero “lo correcto no es devolverle su reclamación, con la finalidad de que la vuelva a presentar, sino que la obligación de los funcionarios es ordenar el trámite interno que le corresponda y por los empleados que deban atenderla, sin más dilaciones…”.

Aunque no lo dijo expresamente para el juzgador de segundo grado la devolución de la solicitud de pensión invocando incompetencia del empleado o dependencia que la recibió no suspende ni elimina la obligación de responder ni tampoco enerva el lapso que tiene la entidad para resolver pues de todas maneras el término sigue corriendo y si llegare a agotarse sin respuesta se configura en esta materia el cumplimiento de la vía gubernativa en virtud del llamado silencio negativo, situación que se da cuando no hay contestación en el término de 30 días, conforme lo señala el artículo 7º de la Ley 24 de 1947.

En este caso, precisa, no se aplica el término establecido en el artículo 19 del Decreto 656 de 1994 pues en tal norma “el Gobierno Nacional no ha fijado un plazo concreto para que las Administradoras decidan acerca de las solicitudes de pensiones, razón por la cual, consideramos que no es el máximo del tiempo señalado en el cual el Seguro Social debe resolver sobre las solicitudes que se le presenten.

Además, no hay norma que nos indique, que quien pretenda demandar al Seguro Social para el reconocimiento de alguna pensión, deba dejar transcurrir ese lapso de tiempo…”. Encontró, asimismo, que la libelista dio oportunidad al seguro social para que se pronunciara sobre la reclamación formulada en la demanda, cumpliendo de esa manera con su deber de agotar la vía gubernativa.

Para rebatir esos razonamientos la censura imputa al ad quem haber dado por demostrado, sin estarlo, que la vía gubernativa fue debidamente agotada, dislate en el que a su juicio incurrió a causa de apreciar erróneamente la demanda inicial ( folio 1 y ss), la petición elevada por la actora (fl. 6), el oficio de devolución de la anterior solicitud (fl 8) y el oficio emanado del ISS reportando semanas cotizadas en el cual se indica que en sus archivos no aparece “solicitud de prestación económica por sobrevivientes a favor de Luz Omaira López Ocampo”.

A su modo de ver dichas pruebas indican, en síntesis, que la documentación inicialmente presentada fue devuelta y que por tal motivo en los archivos del Instituto no figura ningún expediente a favor de la actora, de donde debe seguirse que la vía gubernativa no fue agotada en debida forma. Delimitado así el objeto de la controversia, claramente se advierte que el cargo resulta inestimable toda vez que la conclusión del ad quem acerca de que en el presente caso se cumplió con el presupuesto de agotamiento de la vía gubernativa se apoya básicamente en consideraciones de índole jurídica, como quiera que de acuerdo con su criterio basta para que tal hecho se tenga por satisfecho la simple presentación de la solicitud por parte del interesado sin que sea relevante que lo haga o no ante el funcionario competente de la entidad, porque en todo caso, de conformidad con el artículo 4º del C. de P. C. la receptora queda obligada a atenderla y no le es dado devolverla, pero si lo hace, aduciendo la razón antes anotada (incompetencia) la devolución resulta inane en tanto no elimina la presentación hecha ni impide que corra el término del que dispone para dar contestación. Esas motivaciones, entonces, por corresponder, como antes se dijo, a argumentos esencialmente jurídicos ya que tienen que ver con el entendimiento y alcance de unas disposiciones legales, no es posible socavarlas por la vía de los hechos escogida por el actor; por lo tanto, en este aspecto el cargo adolece de insuperable defecto técnico que impide su examen de fondo.

Es que en realidad la tesis central de la censura consiste en alegar que cuando la petición se dirige al funcionario que no es el competente no puede ocurrir el agotamiento de la vía gubernativa, mientras que el fallo recurrido sostiene justamente lo contrario, posturas que ponen al descubierto que la discusión gira en torno a planteamientos de naturaleza jurídica, lo cual se reitera, no puede discutirse en un cargo dirigido por la vía indirecta.

Lo inadecuado del ataque aflora mas nítidamente de la circunstancia de que pese al esfuerzo desplegado por el recurrente, éste no logra demostrar los yerros probatorios que denuncia ya que en el fondo termina dando a las pruebas reportadas el mismo alcance que les dio el Tribunal; por consiguiente, no acredita que tales medios demostrativos tengan un contenido material distinto al deducido por el ad quem.

Así, ambos dieron por establecido la presentación de la solicitud de pensión y su devolución unos días después; la discrepancia radica en esencia en los efectos de tales hechos, pero como esas consecuencias las dedujo el Tribunal no del examen de las probanzas en sí mismas consideradas sino a partir de un ejercicio hermenéutico de las disposiciones que atrás se indicaron, el ataque por la vía fáctica, se repite, resulta infructuoso.

Finalmente, ninguna razón asiste al impugnante cuando acusa al Tribunal de haber creído que el funcionario que ordenó la devolución de los documentos tenía la oficina en la misma dirección donde la actora debía volverlos a presentar, por cuanto en el fallo impugnado no se hace ninguna manifestación en tal sentido, luego no pudo incurrir en el indicado yerro.

Por lo dicho, el cargo no resulta de recibo pues es técnicamente inadecuado pretender desvirtuar razonamientos netamente jurídicos apelando a un ataque por la vía de los hechos. Se desestima la acusación. B. SEGUNDO CARGO Acusa la sentencia de ser violatoria por infracción directa del artículo 6º del Código Procesal del Trabajo y consecuencialmente la aplicación indebida de los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, la falta de aplicación del artículo 326, numeral 7 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, adicionado por el artículo 3º, letra d), numeral 1 del Decreto 1284 de 1994 y del art. 19 del Decreto 656 de 1994, lo que llevó a aplicar indebidamente el artículo 58 de la Ley 6ª de 1945, modificado por el 7º de la Ley 47 de 1945 (sic), en relación con los artículos 1 y 40 de la Ley 153 de 1887, 19 del C. S. del T. y 145 del D.P.L. (sic), todo lo cual condujo a la indebida efectivización de las disposiciones de los artículos 46, 47, 48, 50 y 51 de la Ley 100 de 1993, y el artículo 1º de la Ley 12 de 1975.

Para demostrar el cargo, el recurrente discurre así: “La violación de la ley sustancial atributiva del derecho reconocido en la sentencia a la demandante, provino de la apreciación que erróneamente hizo el ad quem sobre el alcance del contenido del artículo 19 del decreto 656 de 1994, y la inaplicación del artículo 326 numeral 7 del Estatuto Orgánico del Ssistema (sic) Financiero, adicionado por el artículo 3º., letra d) numeral 1) del Decreto 1284 de 1994, y por tanto la errada conclusión sobre la pertinencia del artículo 7º. de la ley 24 de 1947, que lo llevó a considerar que por haber pasado un término superior a un mes contado a partir de la fecha de presentación de la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, se había producido el silencio administrativo negativo y agotado de ese modo la vía gubernativa, para darle entrada a la decisión de fondo, cuando frente a la recta inteligencia de las normas de procedimiento gubernativo citadas…, tal fenómeno sólo puede producirse una vez superado el plazo máximo de los cuatro meses que se otorga por dichas normas específicamente a las Administradoras de Pensiones, - a las cuales, por no existir entonces no puede referirse el artículo 7º de la ley 24 de 1947, - amén de que ésta norma se refiere a las solicitudes que los trabajadores formulan a los patronos, y no a las Administradoras de Pensiones, a las que sí se refiere expresamente el artículo 19 del Decreto 656 de 1994 y a ellas lo hace igualmente el artículo 3º., letra d), número 1 del Decreto 1284 de 1994, modificatorio del numeral 7 del Artículo 326 del E.O.S.F. “La aplicación de la analogía implícita en el fallo, viola sus exigencias lógicas internas, pues ella es procedente para casos o materias semejantes y no resultan ser semejantes ni el destinatario ni la materia de las normas jurídicas de 1947 con los de la norma jurídica de 1994; lo que evidencia el texto 19 del Decreto 656 de 1994, es que las Administradoras de Pensiones, en cuanto tales y no como patronos, tienen hasta cuatro meses para definir las peticiones que se les formulen entorno (sic) al reconocimiento de las diferentes prestaciones que en él se mencionan, lo que no permite analógicamente extenderles a ellas lo previsto en general para otros sujetos y materias en las normas de 1947, ya que si bien toda esa regulación hace parte de la órbita de las relaciones laborales, la últimamente referidas (sic) no tienen la especificidad de destinatario y materias que presenta el Decreto de 1994 y que refuerza el texto citado del estatuto Orgánico del Sistema Financiero, cuya ignorancia por parte del sentenciador permitió la interpretación errónea del alcance del artículo 19 del Decreto 656 de 1994.

“No puede desconocerse, sin errar en su inteligencia, que la norma del numeral 1) de la letra d) del artículo 3º del Decreto 1284 de 1994, ordena que las referentes a las Sociedades Administradoras de pensiones del régimen de ahorro individual con solidaridad, se extienden al Instituto de Seguros Sociales, así éste administre el régimen de pensiones de prima media con prestación definida.”.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE En el presente cargo el recurrente apunta a controvertir la tesis esbozada por el Tribunal en el sentido de que la vía gubernativa se entiende agotada siempre que la entidad destinataria tarde un mes o más en responder la petición elevada, conforme lo establece el artículo 7º de la Ley 24 de 1947. Sostiene, por el contrario, que dicho lapso debe ser de cuatro (4) meses tal como lo establece el artículo 19 del Decreto 656 de 1994, aplicable al ISS en virtud de lo consignado en el artículo 3 del Decreto 1284 de 1994; discusión relevante pues de acogerse el segundo criterio se llegaría a la conclusión que en el presente caso la demanda fue presentada antes de tiempo.

Al respecto es pertinente recordar que esta Sala tradicionalmente ha entendido que el agotamiento de la vía gubernativa en materia laboral y en los eventos señalados en el artículo 6 del Código Procesal del Trabajo, se gobierna por el artículo 7º de la Ley 24 de 1947, particularmente el segmento que dice “Para estos efectos, se entenderá haberse agotado el procedimiento la tardanza de un mes o más en resolver la solicitud”, que no es otra cosa que la configuración del silencio negativo, cuya realización implica el transcurso de un mes o más sin que haya respuesta a una petición presentada, en este caso, a una entidad pública pagadora de pensiones.

De acuerdo con lo precedente debe dejarse en claro que si bien la Ley 24 es anterior al Código Procesal del Trabajo hay lugar a entender que el fragmento antes transcrito de la primera quedó incorporado al artículo sexto del segundo integrándose una disposición que ordena agotar de manera previa el procedimiento gubernativo o reglamentario correspondiente siempre que se trate de demandar a una entidad de derecho público, una persona administrativa autónoma o una institución o entidad de derecho social, requisito que se entenderá satisfecho si se presenta una tardanza de un mes o más en responder la solicitud, salvo que exista un trámite reglamentario especial.

Por otro lado, debe destacarse, que la jurisprudencia laboral no ha aceptado que en este ámbito tengan aplicación las disposiciones que han señalado otros términos para que el silencio de la entidad genere como consecuencia el agotamiento del procedimiento gubernativo, como es el caso del consagrado en el artículo 40 del Decreto 01 de 1984, pues se ha considerado que aquella norma (la Ley 24) es especial y prima sobre la general (no se puede dejar de lado que la citada ley se profirió con el fin de adicionar el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y dictar “otras disposiciones de carácter social”), y además en razón de la premura con que deben ser satisfechos los créditos sociales, que justifica la existencia de un plazo corto que abra la posibilidad de acudir a la protección judicial rápidamente en caso de silencio de la entidad destinataria de la solicitud.

El censor parte en el fondo del supuesto que dicha disposición resultó derogada por los artículos 19 del Decreto 656 de 1994 y 326 numeral 7º del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, adicionado por el artículo 3º, letra d) numeral 1 del Decreto 1284 de 1994. Tal planteamiento, sin embargo, no es de recibo para la Sala por cuanto el Decreto 656 de 1994 se limitó a establecer “el régimen jurídico y financiero de las sociedades que administren fondos de pensiones”, o sea, que sus destinatarias son exclusivamente las entidades de pensiones del régimen de ahorro individual con solidaridad, concepto en el que no cabe el Instituto de Seguros Sociales ni las administradoras del régimen de prima media con prestación definida, que encajan más bien en la expresión “institución o entidad de derecho social”.

De suerte que en estricto sentido el plazo de cuatro meses establecido en el artículo 19 del mencionado decreto con que cuentan las citadas sociedades para decidir las solicitudes de pensión, a lo sumo es aplicable únicamente a ellas y no al ISS. Pero es que además esa disposición es un decreto reglamentario y como tal no puede dejar sin efecto lo señalado en una ley expedida por el congreso, dado que la derogación sólo es posible mediante fuentes normativas de igual o superior rango y jerarquía. La anterior conclusión hace innecesario referirse a la falta de aplicación del artículo 3º, letra d) numeral 1 del Decreto 1284 de 1994, aun cuando es pertinente destacar que dicha disposición antes que señalar de manera clara un nuevo plazo para la configuración del silencio negativo, lo que en realidad establece es una facultad de vigilancia a favor de la Delegatura para Entidades Administradoras de Pensiones y Cesantías de la Superintendencia Bancaria para que constate que las administradoras de pensiones del régimen de prima media con prestación definida reconozcan las pensiones dentro de los mismos términos establecidos para las administradoras del Régimen de Ahorro Individual, cuya inobservancia a lo sumo podrá acarrear sanciones administrativas a la incumplida más no la extensión del lapso para que se configure el silencio negativo.

Así las cosas, no incurrió el ad quem en dislate alguno al considerar que en el sub judice se configuró el silencio negativo por haber transcurrido más de un mes desde la presentación de la solicitud al ISS sin ninguna respuesta. Por tanto, el cargo no prospera. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la república y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín el 17 de octubre de 2000, dentro del proceso laboral ordinario instaurado por Luz Omaira López Ocampo contra el Instituto de Seguros Sociales.

Sin costas en el recurso de casación, por cuanto no hubo oposición. Cópiese, notifíquese e insértese en la Gaceta Judicial. CARLOS ISAAC NADER FRANCISCO ESCOBAR HENRÍQUEZ JOSÉ ROBERTO HERRERA VERGARA LUIS GONZALO TORO CORREA GERMAN G. VALDÉS SANCHEZ ISAURA VARGAS DÍAZ FERNANDO VÁSQUEZ BOTERO JESÚS A. PASTÁS PERUGACHE Secretario