CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 23 Casación: Rad. 16255 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL MAGISTRADO PONENTE JOSÉ ROBERTO HERRERA VERGARA Referencia: Radicación No. 16255 Acta No. 34 Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil uno (2001). Decide la Corte el recurso de casación interpuesto por WALTER DE JESÚS BAENA PIEDRAHITA, contra la sentencia de fecha 10 de noviembre de 2.000 proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, en el juicio seguido por el recurrente contra las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. I-.

ANTECEDENTES El demandante citado accionó contra las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.P.S., en procura del reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, mensual y vitalicia, en cuantía equivalente al 100% de la suma percibida en el último año de servicios. En subsidio solicitó la pensión de jubilación con fundamento en los Acuerdos Municipales y manifestó que opta por aquella pensión que le sea más beneficiosa.

Como consecuencia de lo anterior pidió condena al pago de las mesadas pensionales causadas desde el momento de la causación de la pensión de jubilación reconocida en su favor, los aumentos pensionales a que tenga derecho, los intereses moratorios sobre las mesadas pensionales causadas y no pagadas en forma oportuna, la corrección monetaria de las mesadas causadas y las costas del proceso.

Las afirmaciones del demandante se sintetizan así: Laboró para la demandada, mediante contrato de trabajo en calidad de trabajador oficial, desde el 20 de abril de 1.959 hasta el 26 de diciembre de 1.993, es decir por más de 25 años continuos. De conformidad con los Acuerdos Municipales pertinentes adquirió el status de pensionado el 20 de abril de 1.984 y por ello tiene derecho a su pensión de jubilación en cuantía igual al 100% de la remuneración promedia percibida en el año inmediatamente anterior y con cualquiera edad.

Al momento de su desvinculación se le reconoció su pensión de jubilación, con fundamento en la Ley 6ª de 1.945 y su cuantía fue tasada en el 75% de la remuneración promedia por él percibida en el último año de servicios en la entidad demandada. La pensión consagrada en los Acuerdos resulta más favorable que la otra. La convocada al proceso en la contestación de la demanda negó los hechos, con excepción del reconocimiento de la pensión de jubilación al actor.

Se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones de falta de causa y carencia de acción, pago y subsidiariamente prescripción. El Juzgado del conocimiento que lo fue el Noveno Laboral del Circuito de Medellín, mediante fallo del 18 de agosto de 2.000 absolvió a la demandada de todas las pretensiones incoadas en su contra y le impuso las costas al demandante.

II-. SENTENCIA DEL TRIBUNAL Por apelación de la parte demandante conoció el Tribunal Superior de Medellín, Sala Laboral, que mediante sentencia del 10 de noviembre de 2.000 confirmó la del juzgado y no impuso costas en la instancia. Consideró el ad quem con fundamento en la jurisprudencia nacional, que los Acuerdos Municipales no se aplican a las Empresas Municipales de Medellín, y que cuando así ha sucedido es porque de manera expresa y directa los mismos Acuerdos así lo han dispuesto.

Anotó que los Concejos Municipales no pueden cogobernar con las entidades descentralizadas. Agregó, que otras Salas de Decisión Laboral, en casos semejantes al presente, han sostenido que los Acuerdos Municipales que el actor desea se le apliquen desaparecieron del ordenamiento jurídico por mandato de la Ley 11 de 1.986, sin que exista norma alguna que los haya reproducido.

III-. RECURSO DE CASACIÓN Inconforme la parte demandante interpuso el recurso de casación, el cual, una vez concedido por el tribunal y admitido por esta Sala, se procede a resolver, previo estudio de la demanda de casación y del escrito de réplica. Pretende el recurrente se “ C A S E T O T A L M EN T E la sentencia objeto del recurso para que, al proferir la sentencia que ha de sustituir la anulada, y PREVIA REVOCATORIA DE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA, profiera sentencia en la cual SE ACOJAN LAS SUPLICAS DE LA DEMANDA, condenando a la Entidad demandada en las costas del proceso.

(Folio 10 del cuaderno de la Corte). Para tal efecto formuló dos cargos así: PRIMER CARGO.-“Con fundamento en la causal primera de casación contemplada por el art. 86 del C. de Procedimiento laboral, modificado por el art. 60 del decreto 528 de 1.964, acuso la sentencia que aquí hago objeto del recurso de casación de ser directamente violatoria, POR INFRACCIÓN DIRECTA, de las normas de derecho sustancial contenidas en el art. 146 de la Ley 100 de 1.993, EN RELACIÓN DIRECTA con el artículo sexto del Acuerdo 82 de 1.959 y con el artículo primero del Acuerdo 20 de 1.985, así como en los arts 1º, 2º, 3º y 4º de la Ley 4ª de 1.976, en el artículo 1º de la Ley 71 de 1.988, y en los artículos 14, 141 y 143 de la Ley 100 de 1.993 al dejar de darles aplicación al caso sometido a su estudio siendo regulados por tales normas, y por haber violado directamente, POR APLICACIÓN INDEBIDA, los arts. 41, 42 y 43 de la Ley 11 de 1.986 al regular la situación sometida a su consideración mediante la aplicación de éstos siendo ellos totalmente ajenos a la misma y por lo mismo no regulada por éstos artículos, como así paso a demostrarlo.” (Folios 12 y 13 del cuaderno de la Corte).

En la demostración del cargo sostiene que el Tribunal ni siguiera se refiere a las normas que el demandante invoca como fundamento de su derecho, es decir el artículo 146 de la Ley 100 de 1.993 y el artículo 6º del Acuerdo 82 de 1.959 modificado por el Acuerdo 20 de 1.985, que exigen para pensionarse como único requisito haber laborado para la entidad empleadora 25 años o más, cualquiera sea su edad.

Anota que el objeto de la pretensión es que se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de una pensión de jubilación cuya cuantía ha de ser igual al ciento (100%) de las sumas percibidas por él, por todo concepto constitutivo de salario, en el último año de servicios. La causa para pedir, la precisa en el hecho de que el actor completó los 25 años de labor el 20 de abril de 1.984, es decir, en una fecha anterior a la vigencia tanto de la Ley 11 de 1.986, como del artículo 146 de la Ley 100 de 1.993, artículo este último que entró en vigencia el día 23 de diciembre de 1.993.

Precisa que cuando la Ley 100 de 1.993 determina que también tendrán derecho a pensionarse con arreglo a los requisitos exigidos por las normas departamentales y municipales que establezcan pensiones de jubilación extralegales no está haciendo otra cosa que, en ejercicio de la facultad legal, determinar las condiciones en que el derecho pensional por ella establecido puede ser adquirido, determinación legal de condiciones que el operador jurídico no puede desconocer sin incurrir en clara y manifiesta violación de la norma legal.

Resalta que por disposición expresa de la Ley 11 de 1.986 como de la Constitución Política de 1.991, el régimen prestacional d los servidores públicos de las entidades territoriales solo puede ser establecido por la Ley, requisito que se cumple cabalmente en este caso, pues nadie pude poner en tela de juicio que la normatividad que el actor invoca en su favor, el artículo 146 de la Ley 100 de 1.993, es de ese linaje, de linaje legal.

Reitera que cuando el artículo 146 de la Ley 100 de 1.993, expresa “También tendrán derecho a pensionarse” está indicando sin lugar a dubitación alguna un derecho pensional. Por lo tanto, ese fue el campo jurídico en el cual ha debido dirimir el litigio el Tribunal autor de la sentencia que se cuestiona en el recurso. Agrega, que de conformidad con el mismo artículo 146 de la Ley 100 de 1.993 ese derecho pensional fue instituido “A favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados” y además “ quienes hayan cumplido o cumplan con anterioridad a la vigencia de este artículo o dentro de los dos años siguientes los requisitos exigidos en tales normas”.

Cueles normas? “Las disposiciones municipales que establecen pensiones de jubilación extralegales…” Por todo lo anterior concluye que la situación fáctica expuesta por el demandante, exigía del Tribunal que ella fuera regulada por el artículo 146 de la Ley 100 de 1.993, pues en el caso de autos se reunían a cabalidad todos los elementos requeridos para su aplicación. Aclara que los derechos de seguridad social se encuentran considerados por la doctrina internacional como “derechos de segunda generación”, también llamados “derecho prestación”.

Derecho cuyos titulares pueden demandar su cumplimiento con fundamento en las normas legales, pues exigen ser desarrollados legislativamente para poder ser eficaces. Y por ello en el artículo 48 de la Constitución Política de 1.991 se dice que es un servicio público de carácter obligatorio que ha de prestarse en los términos que establezca la ley.

Es decir, que se le ha conferido al legislador las facultades para que, en desarrollo de la Seguridad Social, establezca la forma y las condiciones de edad, tiempo de servicio o densidad de cotizaciones requeridas para acceder al goce de las pensiones legales. Aspectos que regula la Ley 100 de 1.993, al determinar las condiciones en que el derecho pensional por ella establecido puede ser adquirido, determinación legal de condiciones que el operador legal no puede desconocer sin incurrir en clara y manifiesta violación de la norma legal.

Recuerda que las normas legales deben ser interpretadas en la forma que produzcan un efecto práctico, y por ello en el caso presente se le debió aplicar acogiendo las pretensiones de la demanda. Finalmente, anota, que de conformidad con los conceptos de la Sala de Consulta del Consejo de Estado, las pensiones de jubilación extralegales contenidas en disposiciones departamentales o municipales forman parte del régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades del orden territorial y de sus entidades descentralizadas.

El opositor por su parte manifiesta: “Este ataque, mediante las largas disquisiciones que contiene, intenta demostrar que los Acuerdos expedidos por el Concejo de Medellín para crear prestaciones extralegales a favor de los empleados de ese Municipio, son aplicables también a los trabajadores de las Empresas Públicas de Medellín y que, por virtud de lo estatuido en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, tales Acuerdo recobraron su plena vigencia y alcanzaron alcurnia legal, a pesar de lo dispuesto anteriormente por la Ley 11 de 1986, que remitió exclusivamente al Legislador la potestad de establecer el régimen de prestaciones e indemnizaciones de los servidores del Estado en todos sus rangos y en todas las entidades o agencias oficiales distribuidas por todo el territorio nacional.

“Pero acontece que ya la vieja data, como en los fallos del 20 de octubre de 1998 y del 5 de abril de 2000 (radicación No. 11.157, juicio de Lucio Chiquito Caicedo v/s Empresas Públicas de Medellín, Magistrado Ponente Dr. Germán G. Valdés Sánchez; y Radicación 13.216, juicio de Hernando de Jesús López Molina contra las mismas Empresas, Magistrado Ponente: Dr. Fernando Vásquez Botero, respectivamente), la H. Sala tiene definido que los Acuerdos expedidos por el Concejo de Medellín para establecer prestaciones a favor de los empleados de ese Municipio, no son aplicables de por sí a los trabajadores de las Empresas Públicas de Medellín, por constituir Empresas y Municipio dos personas jurídicas distintas y autónomas entre sí, con patrimonios también independientes.

“Y acontece también que el sistema pensional establecido por la Ley 100 de 1993 (que es el tema sub judice) solo empezó a regir para las llamadas entidades territoriales, incluso sus entes descentralizados, el 30 de junio de 1995, es decir mucho después de haber fenecido el contrato de trabajo que antaño ligaba a Baena Piedrahita con las Empresas, o sea el 26 de diciembre de 1993, y, por ende, la pretensión contenida en el cargo de que se aplique en el presente caso la Ley 100 de 1993 equivale al conato de darle efecto retroactivo a esa Ley, lo cual es un imposible jurídico frente a los dictados de la Carta Política y demás normas relacionadas con el efecto de las leyes, hacia el futuro y no hacia el pasado.

“Dado que el fallo recurrido acoge integralmente la clara, certera e incontrovertible doctrina de la H. Sala, mencionada al principio, y que la aplicabilidad ahora del artículo 146 de la dicha ley 100 de 1993 es totalmente improcedente, ha de concluirse que este cargo no merece triunfar.” (Folios 64 y 65 del cuaderno de la Corte). S E G U N D O CARGO.- “Con fundamento en la causal primera de casación contemplada por el art. 86 del C. de Procedimiento Laboral, modificado por el art. 60 del Decreto 528 de 1.964, acuso la sentencia que aquí hago objeto del recurso de casación de ser directamente violatoria POR INTERPRETACIÓN ERRÓNEA, de las normas de derecho sustancial contenidas en el art. 146 de la Ley 100 de 1.993, EN RELACION DIRECTA con el artículo sexto del Acuerdo 82 de 1.959 y con el artículo primero del Acuerdo 20 de 1.985, así como en los arts. 1º, 2º, 3º y 4º de la Ley 4ª de 1.976, en el artículo 1º de la Ley 71 de 1.988, y en los artículos 14, 141 y 143 de la Ley 100 de 1.993 al dejar de darles aplicación al caso sometido a su estudio siendo regulados por tales normas.

De igual manera, la sentencia es directamente violatoria, POR APLICACIÓN INDEBIDA, los arts. 41, 42 y 43 de la Ley 11 de 1.986 al regular la situación sometida a su consideración mediante la aplicación de éstos siendo ellos totalmente ajenos a la misma y por el mismo no regulada por éstos artículos, como así paso a demostrarlo.” (Folios 19 y 20 del cuaderno de la Corte).

En la demostración del cargo manifiesta que las empresas demandadas por su misma naturaleza jurídica no son más que una forma indirecta de actuar del Municipio de Medellín, y por lo tanto los Acuerdos Municipales le son aplicables así no lo digan expresamente. Tampoco comparte el que al establecerse un régimen prestacional a través de Acuerdos Municipales se atente contra la autonomía administrativa o independencia de los entes descentralizados, pues ellos solo disfrutan de una “autonomía administrativa” pero en todo momento están sometidas a la vigilancia, al control y a la tutela del organismo al cual están adscritas.

No es cierto que los Acuerdos perdieron vigencia a partir de la expedición de la Ley 11 de 1.986, pues ésta rige hacia el futuro, en cuanto a las prestaciones sociales de los servidores públicos, como de manera terminante se consagró en la Constitución de 1.991. Con anterioridad a esas normas era posible y legal que las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales pudieran establecer las prestaciones sociales de sus servidores.

Todo lo anterior encontró amplio respaldo en la jurisprudencia nacional de la época. Reitera que las normas de los Acuerdo Municipales no han sido derogadas expresamente pues no existe disposición en la Ley 11 de 1.986 que así lo ordene; ni tampoco tácitamente al no darse las circunstancias contempladas en los artículos 71 y 72 del Código Civil.

A manera de ejemplo se refiere a los Códigos de nuestro país, la mayoría de los cuales fueron expedidos en virtud de facultades extraordinarias, pero por ello no se puede afirmar que dejaron de regir por el hecho de que la nueva Constitución Política prohibió ese tipo de facultades. Insiste en que las Empresas Públicas de Medellín no es una entidad autónoma, independiente y diferente del Municipio de Medellín, sino que es este mismo actuando en forma indirecta, lo cual está acorde con la legislación, doctrina y jurisprudencia patria, pues solo se trata de una descentralización por servicios que no genera para sus servidores una forma de vinculación diferente, ni modifica para ellos, en sentido alguno, su situación laboral de servidores del orden municipal.

Resalta las diferencias entre las personas jurídicas en el derecho privado y las entidades descentralizadas creadas y organizadas en el derecho público, en especial en cuanto estas últimas no dejan de ser parte integrante del Estado, ni constituyen una persona jurídica diferente a la de la entidad en la cual ellas han sido organizadas. Agrega que su autonomía no es total ni absoluta, sino simplemente administrativa, pues la matriz conserva la facultad de ejercer una permanente vigilancia, conocida como tutela administrativa o control administrativo.

Lo anterior lo completa con una amplia referencia a la naturaleza jurídica y evolución legislativa de las entidades públicas descentralizadas, al igual que citas jurisprudenciales al respecto, en especial la de esta Corporación de fecha 29 de mayo de 1.970. Concluye que el Municipio de Medellín y las Empresas Públicas de Medellín son Estado, es decir, una misma cosa, y por lo tanto a estas últimas le son aplicables los Acuerdos Municipales, sea cual fuere la materia de que ellos se ocupen.

Por su parte el opositor sostiene: “Este ataque invoca como forma del quebranto normativo la interpretación errónea de los mismos textos incluidos en la proposición jurídica del primer cargo. “E insiste ahora en la tesis de que la Ley 11 de 1986 no derogó los Acuerdos Municipales de Medellín que crearon prestaciones especiales para sus servidores, y, que por ende, están vigentes en la actualidad y cobijan a los empleados de las Empresas Públicas.

“Pero acontece que al comparar las prolijas, copiosas y fatigantes alegaciones que contiene este ataque con las precisas, claras e incuestionables argumentaciones contenidas en el fallo acusado, fatalmente se concluye que aquellas no logran desvirtuar o destruir a estas últimas, que por cierto se inspiran en el irrebatible, sobrio y contundente criterio de la H. Sala mencionado al estudiar el primer cargo.

“Fluye así la conclusión de que este segundo ataque tampoco merece prosperar.” (Folio 66 del cuaderno de la Corte). IV-. CONSIDERACIONES DE LA CORTE En atención a que ambos cargos se formulan por idéntica vía y con fundamento en las mismas normas, se estudiarán de manera conjunta. En el primero se acusa la infracción directa y en el segundo la interpretación errónea de los preceptos enlistados en la proposición jurídica.

Acierta el opositor cuando sostiene que el punto jurídico en discusión ya fue definido por esta Corporación, entre otros pronunciamientos, en las sentencias que se citan en su escrito de réplica. Los extensos y abigarrados alegatos con que se sustentan los dos cargos no llevan a la Corte a variar su ya reiterada jurisprudencia sobre el tema por la sencilla razón de que no hay ninguna disposición que obligue a la empresa demandada al pago de una pensión en las condiciones privilegiadas pretendidas por el recurrente, quien tiene derecho es a la que la ley instituye en su beneficio pero no a la establecida para los trabajadores de una entidad diferente como es el Municipio de Medellín. En casos similares al presente ha dejado sentando esta Corporación: “La obligación del municipio la extiende el Tribunal a la demandada con el único argumento de que “en múltiples oportunidades esta Corporación ha sostenido que los acuerdos municipales, emitidos con antelación a la vigencia de la Ley 11 de 1986, eran extensivos a los servidores de las entidades como la aquí demandada….

Pero este argumento no puede ser aceptado, pues al exponerlo se omite indicar la norma precisa que sirve de apoyo y la razón por la cual se concluye que su respaldo es el pertinente, por lo que la decisión queda cimentada en fallos anteriores y bien se sabe que las determinaciones judiciales deben fundamentarse en la ley y no simplemente en motivaciones doctrinarias, que únicamente pueden tenerse como criterios auxiliares de la actividad judicial.

La ausencia de fundamento legal para extender a la demandada la obligación consagrada en los acuerdos, hace que la decisión termine dependiendo solo de lo contemplado en el texto de los mismos, en los que aparece claramente que la prestación reclamada está instituida a favor de los trabajadores del Municipio de Medellín, sin que en ellos obre explicación de por qué se la impone a las Empresas Públicas de Medellín, persona jurídica diferente a la obligada por los acuerdos, tal como debe entenderse del hecho mismo de dirigirse contra ella la demanda, como bien lo indica el recurrente, entidad esta última a la que el actor prestó sus servicios.

Lo expuesto lleva necesariamente a concluir que está demostrada la violación de la ley, pues partiendo de la apreciación de los acuerdos 26 de 1947 y 34 de 1970 expedidos por el Concejo Municipal de Medellín, no resulta admisible concluir que la pensión pretendida se encuentra a cargo de las Empresas Públicas de Medellín.” (Rad. 11.157). “Acierta el opositor en su critica al cargo en cuanto el censor enlista en su proposición jurídica preceptos de acuerdos emanados del Concejo de Medellín, pues como fácilmente se puede advertir, dichas normas, por tener alcance sólo a nivel local, no son las que técnicamente deben formar parte del acervo jurídico normativo del ataque en casación, toda vez que por su restringido ámbito de aplicación no pueden catalogarse como disposiciones sustantivas de proyección nacional.” (Rad. 13.216).

Cierto es que las personas jurídicas de derecho privado tienen un régimen jurídico distinto al de los entes de derecho público, pero es sofístico colegir de ello que todos los organismos del sector oficial se aplique un mismo régimen prestacional, con el argumento de que “son una misma cosa ”, como lo pregona equivocadamente la censura. Si bien la nación, los departamentos, los municipios, los distritos, las entidades descentralizadas de todos los órdenes territoriales, forman parte del Estado, sus servidores están sujetos al régimen salarial y prestacional, que determine la ley o las demás fuentes de derecho, según el caso, sin que sea válido pretender una extensión normativa por atracción, porque ello implica el desconocimiento de los atributos constitucionales y legales de los entes administrativos y del régimen jurídico especial de sus servidores.

La entidad demandada posee personería jurídica, patrimonio independiente del municipio y autonomía administrativa, y de conformidad con su régimen legal está obligada a reconocer y pagar las prestaciones sociales que normativamente correspondan a sus servidores. Lo que no puede es aplicar los recursos públicos de que dispone, que tienen una destinación oficial concreta, al pago de prestaciones estatuidas exclusivamente para empleados de entidades distintas.

No se equivocó pues el tribunal al confirmar el fallo de primer grado, dado que lo resuelto por él no quebranta ninguna disposición aplicable al caso litigado; por el contrario aplicó rectamente la ley consultando su real voluntad abstracta. Lo dicho es suficiente para que no prosperen los cargos primero y segundo. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia de fecha 10 de noviembre de 2.000, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, en el juicio seguido por WALTER DE JESÚS BAENA PIEDRAHITA contra EMPRESA PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. Costas en casación a cargo del recurrente.

Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase al tribunal de origen. José Roberto Herrera Vergara Francisco Escobar Henríquez Carlos Isaac nader Luis Gonzalo toro Correa Germán G. Valdés Sánchez ISAURA VARGAS DIAZ Fernando Vásquez Botero JESÚS ANTONIO PASTAS PERUGACHE Secretario