CORTE SUPREMA DE JUSTICIA José Joaquín Valero Gutiérrez Vs. La Nación – Min. Transporte - INVIAS. Rad. No. 13354 José Joaquín Valero Gutiérrez Vs. La Nación – Min. Transporte - INVIAS. Rad. No. 13354 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACION LABORAL Radicación No. 13354 Acta No. 13 Magistrado Ponente: GERMAN G. VALDES SANCHEZ. Santa Fe de Bogotá D.C., cuatro (4) de abril de dos mil (2000).

Resuelve la Corte el recurso de casación que interpuso José Joaquín Valero Gutiérrez contra la sentencia del Tribunal de Bogotá, dictada el 16 de julio de 1999 en el juicio ordinario laboral que promovió el recurrente contra La Nación, Ministerio de Transporte y el Instituto Nacional de Vías.

ANTECEDENTES José Joaquín Valero Gutiérrez demandó a La Nación, Ministerio de Transporte, y al Instituto Nacional de Vías, Invías, para obtener, de manera principal, la declaración de ilegalidad e ineficacia de la terminación del contrato de trabajo y la consecuencial reinstalación del trabajador al cargo desempeñado por él o a otro de similares características, la declaración de continuidad del contrato, así como el pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir; y demandó, de manera subsidiaria, el pago de los reajustes por liquidación del contrato de trabajo y por razón de la indemnización con base en todos los factores legales y convencionales del salario y con los verdaderos extremos de la relación laboral, la pensión sanción y la indemnización moratoria.

De manera general pidió cualquier otra suma que resulte probada y sea efecto de la relación laboral en ejercicio de las facultades extra y ultra petita y ajuste por devaluación monetaria. Para fundamentar las pretensiones afirmó que se vinculó por contrato de trabajo y como trabajador oficial desde el 1° de mayo de 1974; que el Gobierno Nacional, en ejercicio de la facultad que le dio el artículo 20 transitorio de la Carta Política sobre reestructuración de la administración pública decidió en diciembre de 1994 el retiro del actor cuando llevaba 20 años, 8 meses y 1 día de labores; que el actor se encuentra amparado por la convención colectiva de trabajo, la cual le da estabilidad laboral en el sentido de no poder ser retirado de su empleo sino por las causas consagradas en el CST y por los procedimientos establecidos en la convención; que la supresión de cargos como motivo del retiro del servicio no está contemplada dentro de las normas que regulan las relaciones laborales de los trabajadores oficiales; que su retiro del servicio a partir del 1° de enero de 1995 por una pretendida supresión del cargo, constituyen una terminación unilateral e ilegal y por lo tanto nula o inexistente; y que agotó la vía gubernativa.

La entidad demandada se opuso a las pretensiones, sostuvo que la terminación del contrato no había sido injusta, sino de carácter autónomo, especial y preferente por estar basada en la Constitución y propuso excepciones. El Juzgado 20 Laboral de Bogotá, mediante sentencia del 25 de mayo de 1999, condenó a Invías a pagar una pensión especial de jubilación a partir de la fecha del despido del actor, si para entonces tenía 50 años de edad o desde la fecha en que los cumpla, y lo absolvió de lo demás. Así mismo, absolvió al Ministerio de Transporte.

LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL Apelaron ambas partes y el Tribunal de Bogotá, en la sentencia aquí acusada, revocó parcialmente la del Juzgado en punto a la pensión sanción de jubilación, de la cual absolvió. En lo demás, la confirmó. Dijo el Tribunal que la supresión de un cargo en la administración pública no es justa causa de terminación del contrato de trabajo según el decreto 2127 de 1945.

Sobre el reintegro expresó que el caso de autos constituye una excepción al principio de estabilidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución Nacional, como lo precisó la Corte en su sentencia del 19 de junio de 1997, por lo cual el reintegro solicitado es improcedente. Sobre la pensión proporcional de jubilación afirmó que también era improcedente por cuanto el actor se encontraba cubierto por la seguridad social en cuanto al riesgo de vejez y por ello la ley 100 de 1993 no le reconocía ese derecho.

EL RECURSO DE CASACION Lo interpuso la parte demandante. Con el pretende, de manera principal, la anulación del fallo del Tribunal en cuanto confirmó la absolución de la demandada en materia invalidez de la terminación unilateral del contrato y reintegro; y de manera subsidiaria en cuanto revocó la resolución sobre pensión sanción. Con ese propósito formula dos cargos contra la sentencia, uno para la petición principal y otro para la subsidiaria.

Los cargos fueron replicados. CARGO PARA LA PETICION PRINCIPAL Acusa al Tribunal “por vía indirecta, por no haberle dado la valoración y alcance que le corresponde a la Cláusula 2ª, consignada en la Convención Colectiva celebrada entre el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y su Sindicato de Trabajadores Oficiales en 1968, de efectos jurídicos ratificados en la cláusula 10ª de la convención suscrita en marzo de 1994 (Folios 201 y 225, del cuaderno principal (respectivamente), con plena fuerza vinculante para los contratantes, de conformidad con los artículos 467 y 476 del C.S.T., corroborados por el artículo 1602 del C.C.; artículo 49 de la Ley 6ª de 1945; artículo 19 del Decreto Reglamentario 2127 de 1945, desarrollos legales de los artículos 55 inciso 1°, en concordancia con el 53, 25,1° y Preámbulo constitucionales; motivo por el cual el Juzgador de instancia erróneamente aplicó las siguientes normatividades, promulgadas en desarrollo del artículo 20 constitu​cional transitorio: Decreto 2171 del 30 de diciembre de 1992, artí​culos 40, 49, 51, 52, 55-9, 62, 63, 65, 66, 139, 140, 141, 142, 143, 145 y 148 (Folios 4 a 84 de uno de los anexos), por el cual se rees​tructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministe​rio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional;

Resolución 009117 (Folios 27 a 29 del cuaderno principal y 324 a 326 de uno de los anexos), por la cual se retiran unos servidores públicos del Distrito de Obras Públicas No. 13, Villavicencio, dependiente de la Subdirección Transitoria del Instituto Nacional de Vías a partir del 31 de diciembre de 1994; Resolución 30359 (Folios 92 y 93 cuaderno principal), por la cual se líquida, reconoce y ordena el pago de la indemnización al demandante”.

Después de hacer una explicación de la razón por la cual escoge la vía indirecta y de referirse a la sentencia del Tribunal, el recurrente dice: “Con todo respeto me permito discrepar de las anteriores consideraciones plasmadas en el fallo impugnado, por las siguientes razones: “No hay discusión sobre el hecho de haberse dado la desvinculación con base en el Decreto 2171 de 1992, por medio del cual se rees​tructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministe​rio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional, tampoco existe discrepan​cia sobre la base constitucional de dicho decreto, ni de los demás Decretos y Resoluciones que en desarrollo del primeramente citado, condujeron al retiro del servicio del demandante por supresión del cargo.

“Mis objeciones se basan, en principio, sobre el alcance de la norma original, es decir, del artículo 20 transitorio de la Constitución Política de 1991, tal norma ordenó al Gobierno Nacional, suprimir, fusio​nar o reestructurar las entidades de la Rama Ejecutiva, los estable​cimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional, fijando para ello, un plazo fijo y sujetándolo a la previa evaluación y recomendaciones de una comisión integrada en la forma como el mismo artículo esta​blece.

“Como se puede apreciar, la precitada orden transitoria en momento alguno contempla que su desarrollo pueda conllevar el desconocimiento, o terminación de la vigencia, de las cláusulas convenciona​les pactadas entre el mismo Gobierno Nacional, para nuestro caso Ministerio de Obras Públicas y Transporte y su sindicato de trabaja​dores oficiales, como tampoco suspende la normativa permanente del artículo 55 constitucional que garantiza el derecho de negocia​ción colectiva para regular las relaciones laborales, desarrollado le​galmente por los artículos 1602 del C.C., como principio general de derecho según el cual el contrato legalmente celebrado es una ley para las partes, y sin posibilidad de ser invalidado sino por el con​sentimiento mutuo o por causas legales, y por los artículos 467 y 476 del C.S.T. conforme a cuyas disposiciones, en primer término, da a las convenciones colectivas de trabajo la fijación de las condi​ciones que regirán los contratos de trabajo y luego otorga a los tra​bajadores obligados por convención, la acción para exigir su cumplimiento o el pago de daños y perjuicios.

“Pues bien, ni el artículo 20 constitucional transitorio, ni el Decreto 2171, ordenaron la pérdida de la vigencia o la derogatoria de las cláusulas convencionales, lo cual quiere decir que el Estado empleador, mediante el Decreto en mención, incumplió la convención, en cuanto en esta; en la cláusula 2ª de la firmada en 1968, se había pactado la imposibilidad de despedir sin justa causa debidamente comprobada y la acción de reintegro para el trabajador desvinculado con violación a lo convenido y protegido conforme a los artículos de los códigos del trabajo y civil arriba citados y explicados, los cuales como igualmente se vio, tienen respaldo constitucional.

“Pero como si ello fuera poco, la estabilidad conseguida por los trabajadores convencionalmente, no vendría a ser sino un desarrollo instrumental contractual de la consagrada en el artículo 53 de la misma Carta Política, la cual además, en su artículo 25 ordena al Estado, prestarle especial protección en todas sus modalidades y dentro de condiciones dignas y justas, lo cual es apenas lógico si se tiene en cuenta que desde el preámbulo se dice que la constitución se dicta, para entre otros fines, el de asegurar a los integrantes de la Nación, El Trabajo, lo cual se reitera en el artículo primero donde se tiene Al Trabajo como fundamento de nuestro Estado social de derecho.

“Lo anterior quiere decir que las convenciones colectivas tanto en el sector público, como en el privado tienen plena vigencia. “Pero esa vigencia no implica que se le pueda desconocer aplicabilidad a las convenciones ante una norma nacional de supresión de empleos, por el contrario, en cuanto a los trabajadores particulares la contratación colectiva, no deroga, pero si supera y se torna de aplicación preferente a las normas laborales, por cuanto el artículo 13 del C.S.T. aclara que las disposiciones del mencionado estatuto solo contienen el mínimo de derechos y garantías consagradas a favor de los trabajadores, esta norma, claro solo es aplicable para los trabajadores particulares; pero las ya vistas sobre convenciones colectivas son aplicables tanto en el sector particular como en el pú​blico, artículo 30 ibídem; sin embargo la situación es más clara para los trabajadores oficiales, pues conforme al artículo 49 de la Ley 68 de 1945: “ arbitrales; a su turno, las cláusulas de éstas sustituyen de derecho las de los contratos individuales, anterio​res o subsiguientes, en cuanto sean de mayor beneficio para los trabajadores>.

“Y el artículo 19 del Decreto 2127 de 1945, incorpora, entre otras normatividades, las cláusulas convencionales a los contratos de trabajo, cuando sean más favorables. “Pues bien, conforme a las anteriores normas, ante la aplicabilidad del Decreto 2171 de 1992 y la cláusula segunda convencional (folio 201 cuaderno principal), cuando el Decreto permite supresión de cargos y por tanto retiro de los trabajadores, despojándolos de la estabilidad y el contrato colectivo que la otorga, la aplicación de este último es evidente.

“Se argumenta que conforme al artículo 47 del Decreto Reglamenta​rio 2127 de 1945, el contrato de trabajo termina: f) Por liquidación definitiva de la empresa, o por clausura o suspensión total o parcial de sus actividades durante más de ciento veinte días, por razones técnicas o económicas, siempre que se haya dado el aviso de que trata el ordinal 3° del artículo 44, o que se haya pagado un mes de salarios y sin perjuicio de los derechos emanados de contratos a término fijo.

“Nótese, en primer lugar, que la anterior norma, no prohibe disposición convencional en contrario, luego ello puede darse, siendo que, por otra parte, la empresa empleadora no se ha liquidado, ni clausu​rado, ni suspendido, es posible, si, que por razones técnicas o eco​nómicas se haya producido la reestructuración del Ministerio empleador, sin que la reestructuración esté contemplada como causal de terminación, pero se puede argumentar que dicha reestructura​ción conllevaba necesariamente supresión de cargos y consiguien​temente, despidos; sin embargo, el empleador Ministerio es el Esta​do y este es en últimas el responsable por el cumplimiento de sus entes y en relación con sus acuerdos contractuales”.

En seguida transcribe un aparte de la sentencia de tutela número 323 de 1995 y después dice: “Si lo anterior se predica en casos de obligaciones de entidades creadas por el Estado, con mayor razón y aún la responsabilidad salta más de bulto, cuando se trata de Ministerios, los cuales con el Presidente conforman nada menos que el Gobierno, es decir, el Estado mismo, máxime cuando las obligaciones nacen de un acto de Gobierno Nacional, pues el pluricitado Decreto 2171 fue dictado por el Presidente y sus Ministros, por ello se demandó a La Nación, Ministerio de Transporte e Instituto Nacional de Vías.

“Y es imposible predicar la imposibilidad de reintegro ante la respon​sabilidad del Estado como Rama Ejecutiva del poder público del or​den nacional. “En cuanto a la necesidad de reestructurar, suprimir cargos y desvin​cular para realizar obras públicas, donde estaría de por medio el in​terés general, ante el cual debe ceder el interés particular, encon​tramos la Sentencia de la Honorable Corte Constitucional T 321 de 10 de mayo de 1999, Ponente el Honorable Magistrado Dr. José Gregorio Hernández Galindo, de la cual extractamos los siguientes planteamientos: (los extracta).

“( ) “En realidad con la Modernización del Estado realizada a partir del artículo constitucional 20 transitorio, se abrió paso la teoría según la cual, el Estado es un mal administrador, como ejecutor, constructor y productor, por ello se enfrentó la tarea de minimizar al Estado, en cuanto a tareas y personal a él vinculado, para dar el paso al Estado contratante a fin de realizar las obras públicas y prestar los servi​cios que corresponden a sus fines fundamentales o no, a través de variedades de contratos.

Conforme a esta teoría se dio paso a la consideración de la realización de obras públicas sin la carga laboral de trabajadores oficiales convencionados, siendo lo cierto que el Estado ha resultado tan malo o ineficiente para sus realizaciones por contratos como cuando las efectuaba directamente. Al parecer este primer objetivo no se logró, pero a cambio si se realizó la vulne​ración a otro aspecto social de interés general, la violación de los derechos contractualmente adquiridos y de las conquistas laborales de los trabajadores sindicalizados.

El estado basado en la sempiter​na costumbre del clientelismo político no era buen ejecutor, ni es, ni será buen contratante de obras. La pérdida del trabajo de miles de trabajadores oficiales también representaba un interés general, si se tiene en cuenta que del trabajo depende no solo el bienestar del tra​bajador, sino de su familia, la apertura a la inoperancia de las con​venciones colectivas de trabajo, lleva a la destrucción del derecho de asociación como que estas son su principal objetivo.

“Por lo anteriormente expuesto, considero que es aplicable la estabilidad convencional propuesta en la demanda y la prosperidad del cargo contra la sentencia impugnada”. Dice la entidad opositora, por su parte, que el cargo no puede prosperar puesto que según la jurisprudencia de la Corte Suprema no existe interpretación errónea del artículo 53 de la Constitución cuando el ad quem ha concluido que el reintegro no procede por resultar contrario al interés general en virtud del cual se reestructuró el Estado.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE El cargo semeja un juicio de constitucionalidad sobre el alcance de los artículos 53 de la Carta Política y 20 transitorio de la misma en orden a demostrar que al Gobierno Nacional no le estaba dado suprimir, ni siquiera excepcionalmente, la estabilidad en el empleo que garantiza el artículo 476 del CST en concordancia con la norma primeramente citada.

El enunciado inicial del cargo apunta a que el Tribunal produjo una sentencia indirectamente violatoria de la ley sustancial laboral que el propio recurrente traduce en la ineficacia de la convención colectiva de trabajo. Textualmente afirma que acusa al Tribunal “por vía indirecta, por no haberle dado la valoración y alcance que le corresponde a la Cláusula 2ª, consignada en la Convención Colectiva celebrada entre el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y su Sindicato de Trabajadores Oficiales en 1968, de efectos jurídicos ratificados en la cláusula 10ª de la convención suscrita en marzo de 1994 ( )”.

Pasa por alto la censura que el juicio de legalidad que puede formulársele por la vía indirecta a una sentencia producida en juicio ordinario laboral solo puede plantearse como consecuencia de la falta de apreciación o la errada apreciación de la prueba (la calificada, en principio); y que dejar de apreciar una prueba o apreciarla erróneamente no es igual a sostener, sobre la base de una argumentación puramente jurídica, que el sentenciador de que se trate le ha restado eficacia legal.

La apreciación errónea, por el contrario, es alteración del contenido demostrativo de la prueba y la falta de apreciación, su omisión; todo para concluir en un hecho que no aparece demostrado en el expediente o al contrario. Pero el planteamiento puramente jurídico del cargo, como lo es sostener que el sentenciador le restó eficacia jurídica a una convención que consagra la estabilidad en el empleo, por cuanto el artículo 20 transitorio de la Carta Política supuestamente no autorizó el desconocimiento del reintegro convencional, es un planteamiento que no puede formularse por la vía indirecta.

El cargo, en consecuencia, se desestima. No sobra recordar, por lo demás, que la jurisprudencia que invoca el Tribunal en su sentencia, como la del 19 de junio de 1997, se ha mantenido sin modificaciones y es la que informa las resoluciones de la Sala Laboral de la Corte. CARGO PARA LA PETICION SUBSIDIARIA Acusa la sentencia del Tribunal “por vía directa, por aplicación indebida de la ley o falsa selección de la misma, al haber aplicado a la situa​ción de hecho, sobre la cual no hay controversia, el artículo 133 de la Ley 100 de 1993 y no el artículo 8° de la ley 171 de 1961, como bien lo hiciera el Juez de Primera Instancia”.

Para la demostración del cargo dice: “El ad quem tuvo como fundamentos de derecho para revocar la condena de primera instancia en cuanto reconoció a favor del demandante y a cargo del Instituto Nacional de Vías el derecho al pago de la pensión sanción, por cuanto según La Sala Laboral Del Hono​rable Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, el Juez de primera instancia basó la condena en una norma jurídica derogada para el momento en que ocurrió la terminación de la rela​ción laboral.

“Argumenta diciendo que el demandante fue retirado del servicio el 31 de diciembre de 1994 y que el artículo 8° de la Ley 171 de 1961 fue derogada a partir del 1° de abril de 1994, fecha en la cual entró a regir el Sistema General de Pensiones y por ende el artículo 133 de la Ley 100 de 1993. “Sobre el particular considero que la norma aplicable es el artículo 8 de la Ley 171 de 1961 y no el artículo 133 de la Ley 100 de 1993, por las siguientes razones: “En primer terminó, conforme al 8° de la precitada Ley 171 de 1961, el trabajador oficial adquiría el derecho a la pensión sanción cuando fuera despedido sin justa causa y cumpliera 60 años de edad, si había laborado para la misma entidad durante más de 10 años y me​nos de quince, o cuando cumpliese 50 años de edad y tuviese más de 15 años de servicios.

“De lo anterior se desprende que la norma en cita contempla dos situaciones bien distintas: “El derecho a la pensión sanción que requería de tres circunstancias a saber: “- Despido Injusto. “- Mínimo 10 o más años de servicios a la misma entidad. “- Edad de 60 o 50 años, según el tiempo servido. “Pero también estatuye el derecho a no ser despedido injustamente, so pena del pago patronal de la pensión patronal restringida, este derecho, con un solo requisito: “- Mínimo 10 o más años de servicios a la misma entidad.

“Ahora bien, el demandante, conforme a la Resolución 30350 de 1994, folio 92 del cuaderno principal, trabajó para el Ministerio de Obras Públicas y Transporte - Distrito 13 de Carreteras – Instituto Nacional de Vías, un total de 7.267 días que representan más de 19 años. “Luego para el 1° de abril de 1994, siete meses antes de su despido, había trabajado más de quince años y tenía derecho a no ser des​pedido sin justa causa, so pena para su empleador de reconocerle la pensión sanción. Es decir, no puede ser aplicado el artículo 133 de la ley 100 por este concepto, por cuanto ello equivaldría a hacer retroactiva en sus efectos dicha norma, contra todo principio gene​ral de derecho y además contrario a lo determinado por la misma Ley 100 en su artículo 11 en el cual se expresa que se respetarán y, por tanto, mantendrán su vigencia los derechos adquiridos de con​formidad con leyes anteriores.

“Por otra parte, el artículo 133 de la actual ley de Seguridad Social al agregar a las circunstancias ya vistas para acceder a la pensión sanción la de no haber estado afiliado el trabajador Al Sistema General de Pensiones, se refiere es al sistema creado por ella misma, el cual cuenta con dos Regímenes, el Solidario de Prima Media con Prestación Definida y el de Ahorro Individual con Solidaridad, por lo menos este último desconocido hasta 1993, pues antes de la Ley 100, mal se podía hablar de Sistema General de Pensiones, cuando solamente existía El Seguro Social para el Sector Particular y La Previsión Social para el Sector Público, regímenes totalmente dife​rentes al actual Sistema.

“Por lo demás, hay constancia en el expediente sobre vinculación del trabajador a la Caja Nacional de Previsión, no al Sistema General de Pensiones y en cuanto a las acotaciones del Juez de Segunda Ins​tancia en torno a haber estado el trabajador afiliado al ISS, por ha​ber escogido este Régimen (folio 226 cuaderno principal) se refiere es a una señora quien trabajaba para el Distrito.

“Con las anteriores consideraciones dejo sustentado este cargo”. Dice la entidad opositora, por su parte, que el cargo no podía formularse por la vía directa y que, en todo caso, conforme al artículo 133 de la ley 100 de 1993 el artículo 8° de la ley 171 de 1961 no está vigente puesto que el demandante estaba afiliado a la Caja Nacional de Previsión Social por lo cual no se cumplen las condiciones para adquirir la pensión restringida de jubilación establecida por la citada ley 100.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE En el juicio no se discute que el demandante prestó sus servicios por un espacio temporal superior a los veinte años. Bajo esas circunstancias no es aplicable el artículo 8° de la ley 171 de 1961, el que, como en amplísimo número de decisiones lo ha sostenido la Corte Suprema, no fue expedido para beneficio de trabajadores con más de veinte años de servicios, esto es, con aquéllos cuyo derecho pensional pleno solo está pendiente del cumplimiento de la edad por haber completado ya el de servicios.

La razón de ser de esa jurisprudencia está en que el citado artículo 8° de la ley 171 busca imponer el pago de una pensión proporcional al empleador que, por una decisión unilateral e injusta suya ponga término final al contrato, impide que el trabajador acceda a la pensión plena de jubilación. En esas condiciones resulta ineficaz proponer la violación de la ley sustancial (artículo 8° de la ley 171 de 1961), puesto que aún en el hipotético caso de que el Tribunal hubiese infringido la ley 100 de 1993, la de 1961 no tendría operancia en este concreto caso.

Por tanto el cargo no prospera y por ello las costas corren a cargo de la parte recurrente. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia del Tribunal de Bogotá, la dictada el 16 de julio de 1999 en el juicio ordinario laboral que promovió José Joaquín Valero Gutiérrez contra La Nación, Ministerio de Transporte, e Instituto Nacional de Vías, Invías.

Costas en casación a cargo de la parte demandante. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. GERMAN G. VALDES SANCHEZ FRANCISCO ESCOBAR HENRIQUEZ JOSE ROBERTO HERRERA VERGARA CARLOS ISAAC NADER RAFAEL MENDEZ ARANGO LUIS GONZALO TORO CORREA FERNANDO VASQUEZ BOTERO LAURA MARGARITA MANOTAS GONZALEZ Secretaria PAGE 21