CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación Nro. 10132 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL Magistrado Ponente: Dr. Fernando Vásquez Botero Radicación Nro. 10132 Acta Nro. 002 Santafé de Bogotá, D.C., enero veintinueve (29) de mil novecientos noventa y ocho (1998) Decide la Corte el recurso de casación interpuesto por el apoderado del Municipio de Caldono (Cauca), contra la sentencia del 16 de mayo de 1997, proferida por la Sala Civil - Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, en el juicio seguido por José Felix Rosales Paladines al recurrente.

ANTECEDENTES José Felix Rosales Paladines demandó al Municipio de Caldono en aras de la prosperidad de las siguientes pretensiones: que se condene al ente territorial demandado a pagarle cesantías, intereses a la cesantía, primas semestrales de servicios, salarios e indemnización moratoria por falta de pago de prestaciones sociales. Como fundamento de sus pretensiones expuso: que mediante un contrato de trabajo a término fijo estuvo vinculado al ente demandando entre el 26 de mayo de 1992 y el 30 de junio de 1994; que su remuneración mensual fue de $390.000.00 y 468.000.00; que la relación contractual laboral la terminó unilateralmente el ente municipal, a través de comunicación del 29 de junio de 1994, sin que se le diera el preaviso que exige el Código Sustantivo del Trabajo; que debió entablar acción de tutela para que la alcaldesa del municipio reclamado le respondiera un derecho de petición relacionado con su situación laboral; que el artículo 5º del decreto 3135 de 1968 establece que el trabajador oficial se vincula a la administración mediante contrato de trabajo; que los conflictos que se suscitan entre los trabajadores oficiales y las entidades empleadoras se ventilan ante la justicia del trabajo, y que su caso lo debe conocer un juez civil del circuito ante la carencia de un juez laboral del mismo nivel.

La demanda se contestó con oposición a las pretensiones, y sostiene que el demandante no fue ni empleado público, ni trabajador oficial suyo, sino que estuvo ligado a él, pero a través de un contrato de prestación de servicios. Se formularon las excepciones de falta de jurisdicción y falta de competencia, como previas, y prescripción, caducidad, inexistencia de la obligación y falta de legitimación en la causa con el carácter de perentorias.

La contención la dirimió en primera instancia el Juzgado Civil del Circuito de Santander de Quilichao, con sentencia del 6 de junio de 1996, en la que absolvió a la entidad demandada de “los cargos que da cuenta el libelo de demanda”. Recurrió en apelación el actor y la Sala Civil - Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, a través de sentencia del 16 de mayo de 1997, revocó en su totalidad la de primer grado, declaró que entre las partes existió un contrato de trabajo, el cual fue terminado unilateral e injustamente por el empleador, y le impuso las siguientes condenas: por de prestaciones sociales, $1.835.833; de indemnización por despido injusto, $5.616.000.00, debidamente indexada; y sanción moratoria a razón de $15.600.00 diarios desde el 29 de septiembre de 1994.

En su proveído, argumentó el Tribunal, que las modalidades bajo las cuales un municipio puede vincular a su personal son las de empleados públicos y trabajadores oficiales, es decir, en el caso de estos últimos, los dedicados a la construcción y sostenimiento de obras públicas; que algunos profesionales pueden eventualmente ser enganchados a través de contratos a los que se les aplica la ley 80 de 1993, que reemplazó el decreto 222 de 1983; que el artículo 292 del decreto 1333 de 1986 señala que todos los servidores municipales son empleados públicos, pero se sustraen de tal condición los de construcción, sostenimiento y mantenimiento, acotando, dice, que el decreto no se limita a estas funciones, ni las clasifica, por lo que no se puede encasillar a esas labores precisas, ya que ese no es el sentido de la ley, pues tampoco ésta distingue si predomina la actividad intelectual o la material.

Expresa, asimismo, que en el caso del actor está demostrado con el documento de folio 12 que a él no se le vinculó a través de un contrato de prestación de servicios, sino a través de un contrato de trabajo, por lo que debe rotulársele como un trabajador oficial; que a estos tipos contractuales los diferencia el elemento subordinación que sólo es propio del laboral y que los de prestación de servicios, al tenor de la ley 80 de 1993, sólo pueden darse en algunos casos; que las funciones del demandante, como jefe de la “UMATA”, eran de asistencia técnica a los campesinos, como se deduce de los documentos de folios 56 a 60; que en frente de la prueba de folio 12, el municipio demandado no demostró que el vínculo del demandante era de carácter legal o por medio de un contrato de prestación de servicios y que en el derecho administrativo laboral opera el principio de la primacía de la realidad por encima de los aspectos formales que los sujetos contractuales hayan establecido.

A partir de la conclusión de que entre las partes existió un contrato de trabajo, el ad quem dedujo que este nexo lo extinguió unilateral e injustamente la empleadora, y que al actor el ente demandado le adeuda diversos créditos laborales, incluida indemnización moratoria. EL RECURSO DE CASACION Fue propuesto por el municipio convocado al proceso, concedido por el Tribunal de conocimiento, admitido por esta Corporación, que procede a resolverlo, previo estudio de la demanda que lo sustenta.

No hubo réplica. Al delimitar el alcance de su impugnación dijo el recurrente: “Aspiro, para mi representado, a que esa Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia case totalmente la sentencia recurrida para que, en su lugar, como ad quem, confirme la proferida por el a- quo; o, en subsidio, a que la case parcialmente en cuanto a sus condenas por intereses sobre la cesantía, primas de servicios, indemnización por despido y su indexación e indemnización por mora para que, en su defecto, como Tribunal de instancia, confirme las absoluciones impartidas por el a quo a tales aspectos; en uno u otro caso con la provisión sobre costas que sea pertinente.” Con fundamento en la causal primera de casación, el censor planteó contra la sentencia del ad quem dos cargos, así: PRIMER CARGO Acusa el proveído del Tribunal de interpretar erróneamente el artículo 292 del decreto 1333 de 1986, en relación el artículo 291 ibídem y los preceptos 32-3 de la ley 80 de 1993, 16-3, 163,164,167 y 168 del decreto 222 de 1983, a consecuencia de los cual, dice, aplicó indebidamente el artículo 17-A de la ley 6 de 1945, 1 del decreto 2767 de 1945, 1 y 2 de la ley 65 de 1946, 1,2,y 5 del decreto 1160 de 1947, 1 de la ley 52 de 1975, 306 del CST, 11 de la ley 6 de 1945, 51 del decreto 2127 de 1945, 230 de la Constitución Nacional, 8 de la ley 153 de 1887, 19, 46, 64,65,146,147 y 148 del CST, 1613 a 1617, 1627 y 1649 del Código Civil, 847 del Código de Comercio, 178 del Código Contencioso Administrativo, 308 del Código de Procedimiento Civil y 1 del decreto 797 de 1949, en relación con los artículos 145 del C.P.L., 1 de la ley 6 de 1945, 5 del decreto 3135 de 1968, 38, 43 y 47 del decreto 2127 de 1945 y 3º, 4º, 491 y 492 del CST.

En la demostración de la acusación dice el impugnante que para dilucidar la índole del vínculo laboral entre las partes, aspecto central del debate, el Tribunal transcribió el inciso primero del artículo 292 del decreto 133 de 1986, pero su interpretación, en el sentido de que esta norma permite que en los municipios existan trabajadores oficiales que ejecuten labores distintas a las de construcción y el sostenimiento de obras públicas, es claramente equivocada, pues contradice su perentorio texto.

SE CONSIDERA La naturaleza de la relación del demandante con el ente territorial demandado es el aspecto central del conflicto jurídico planteado en este asunto, pues mientras aquél asume que fue enganchado a la función pública en el municipio de Caldono (Cauca) a través de un contrato de trabajo, razón por la cual, en su sentir, tendría la condición de trabajador oficial, el ente territorial demandado no niega la vinculación, pero sí la calificación jurídica citada, y arguye que la labor cumplida se rigió por un contrato de prestación de servicios.

El Tribunal de conocimiento solucionó el debate afirmando que a las partes las ligó un contrato de trabajo, en dirección de lo cual expuso: “La vinculación que hacen los municipios del personal que debe prestar sus servicios solo puede hacerse bajo las modalidades que establece la ley y no hay lugar a presunciones de otra índole, aunque las partes le den otra denominación. Esas modalidades se resumen en la vinculación reglada o reglamentaria para empleados públicos ya sean de carrera o de libre nombramiento y remoción y por contrato de trabajo pero esta modalidad solo para trabajadores oficiales contando entre ellos los dedicados a la construcción y sostenimiento de obras públicas” (flo 148 cdno 1) “El Art. 292 del Decreto 1333 de 1986, expresa: ‘Los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales’.

La norma transcrita es contundente en señalar que todos los servidores municipales son empleados públicos, pero se substraen de la regla general, los que prestan servicios de construcción, sostenimiento y mantenimiento, pero el Decreto no hace alusión solamente a estas funciones, ni las clasifica, por ello no se puede encasillar a esas labores precisas, ya que ese no es el criterio o el sentido de la ley, tampoco esta distingue si predomina una actividad material o intelectual, dichas tareas tienen relación con el sostenimiento de obras oficiales (flo 148 cdno 1) “En el caso en cuestión, el señor JOSE FELIX ROSALES PALADINES, se desempeñó como Jefe de la Unidad de Asistencia Técnica, directa a productores de economía campesina (UMATA), del MUNICIPIO DE CALDONO. Actividad que en ningún momento se estableció por medio de un contrato de prestación de servicios.

Obra un documento allegado al proceso, visto a folios (sic) 12, donde consta un contrato de trabajo, en una modalidad genérica, que contiene todos los elementos que le son característicos (flo 149 cdno 1) “La naturaleza jurídica de los trabajadores oficiales se desarrolla en el campo contractual y su forma de vinculación está garantizada mediante un contrato de trabajo, que opera entre un ente estatal y el servidor público.

(flo 149 cdno 1) En criterio de la censura, la conclusión matriz del ad quem: la existencia entre los contendientes de un contrato de trabajo, es consecuencia de una errónea interpretación del artículo 292 del decreto 1333 de 1986, aserción que comparte la Sala por lo siguiente: No se atiene de ninguna manera a la literalidad del inciso 1º del artículo 292 del decreto 1333 de 1986, la afirmación del Tribunal según la cual esta norma, aparte del desempeño de funciones referentes a la construcción y sostenimiento de obras públicas –criterio funcional—, como directriz para identificar al trabajador oficial en las entidades territoriales del orden municipal, contiene además otras actividades cuyo cumplimiento por un servidor público pudiera dar lugar a ubicarlo en el servicio civil como trabajador oficial.

A todas luces el entendimiento cabal del precepto en comento es todo lo contrario a lo interpretado por el ad quem, pues su contenido es inequívocamente puntual en circunscribir en el municipio colombiano la presencia del trabajador oficial, vinculado mediante contrato de trabajo, única y exclusivamente a los servidores públicos dedicados a cumplir actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas.

Por ende, el desarrollo de labores diferente a ésta, que es la referida textualmente por la norma, posibilita identificar la existencia de trabajadores oficiales en un municipio como el demandado. Ciertamente la disposición legal en comento no clasifica cuáles son las funciones de construcción y sostenimiento de obras públicas a las que alude, pero en su contenido actúan rigurosamente dos términos rectores: construcción y sostenimiento, y una categoría jurídica: obra pública, que el juzgador debe determinar en su significado y extensión para interpretarla y así establecer si un servidor del nivel municipal es trabajador oficial, para lo cual puede y debe acudir a lo que dispone el artículo 29 del código civil.

No sobra anotar que en lo que atañe a la categoría jurídica obra pública, la jurisprudencia de la Corte de vieja data ha asumido que su significado y extensión está vertido en el artículo 81 del decreto 222 de 1983. Así lo sostuvo en sus providencias del 31 de enero de 1985, 6 de mayo de 1987 y más recientemente en la del 11 de marzo de 1997 (Rad 8882), en la cual expresó: “Esta argumentación de la sentencia del Tribunal, a juicio de la Corte, es suficiente para concluir que, aunque tácitamente, dicho fallador sí aplicó la norma del artículo 81 del decreto 222 de 1983, que define qué es una obra pública, y la que para este asunto era pertinente tener en cuenta, no solo por estar vigente al momento de producirse la desvinculación laboral de la demandante, sino por ser la que precisó conceptualmente que debía entenderse por obra pública (…)” Ahora bien, a partir de lo que es el eje central del argumento del fallo recurrido la amplitud conceptual de las funciones referidas en el artículo 292 del decreto 1333 de 1986, que, según su entendimiento, permitiría trascender las específicas de construcción y sostenimiento de obra pública que contiene esta norma –intelección, por lo visto, abiertamente equivocada—, no podía el Tribunal, como lo hizo, otorgarle al actor la condición de trabajador oficial, vinculado al municipio demandado por medio de un contrato de trabajo, pues en estricto sentido las funciones de aquél, que ciertamente son las citadas en los documentos de flos 12 y 56 a 60 del expediente, cuyo contenido no se discute, no encajan en las actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas que exige la disposición legal bajo análisis.

En consecuencia, es indudable que la aludida interpretación errónea de la norma del estatuto municipal fue lo que llevó al juzgador de segunda instancia a deducir también la existencia entre las partes de un contrato de trabajo en consideración del documento de folio 12, olvidando que la acertada exégesis del artículo 292 ibídem implica negar la condición de trabajador oficial aún en desmedro de los aspectos formales que rodeen el vínculo –textos contractuales laborales—, pero privilegiando el análisis de otros como el orgánico (naturaleza del empleador), y el funcional (contenido de las actividades desarrolladas en cumplimiento del vínculo).

Precisamente la operancia del principio de la primacía de la realidad en asuntos como el sub examine, al que alude el fallador de segundo grado para apoyar su fallo, reclama atenerse más a los factores orgánico y funcional antes mencionados, que a las simples exterioridades o formas que rodeen la vinculación, pues en el caso de los trabajadores oficiales de los entes territoriales municipales aquellas nada indican, a la postre, en camino de la configuración del contrato laboral, pues las circunstancias que realmente lo delinean son la realidad de la naturaleza jurídica del empleador (el municipio) y el contenido de las actividades del servidor público (relación con la construcción y sostenimiento de obras públicas).

Ciertamente la aplicación del principio de la primacía de la realidad, mencionado por el Tribunal, debió haberlo llevado a una conclusión diametralmente opuesta a la que dejó consignada en su proveído. Lo hasta ahora precisado no obsta para advertir que la subordinación que encontró demostrada el Tribunal en este asunto, por lo dicho, no era suficiente para deducir la existencia de un contrato de trabajo, ya que tal elemento también se da cuando los servicios son prestados en virtud de una relación reglamentaria, o sea, cuando se tiene no el carácter de trabajador oficial sino de empleado público.

Por lo tanto, el cargo prospera. Al resultar avante la primera acusación de la demanda que sustenta el recurso extraordinario, que implica la anulación total de la sentencia del ad quem, se hace innecesario el estudio del segundo cargo que a la postre perseguía el mismo objetivo porque con el se reclamaba dejar sin efecto las condenas impuestas.

En sede de instancia y por las razones ya expuestas, para la prosperidad del cargo en casación, la Corte confirmará la providencia de primer grado, sin que haya lugar a costas en las instancias porque, además de no aparecer causadas, es sabido que de acuerdo con el artículo 392 del código de procedimiento civil los municipios, entre otros, no pueden ser condenados a pagar agencias en derecho.

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CASA TOTALMENTE la sentencia proferida por la Sala Civil - Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, fechada el 16 de mayo de 1997, en el juicio seguido por José Felix Rosales Paladines al Municipio de Caldono (Cauca).

En sede de instancia, confirma la sentencia de primer grado dictada en este asunto. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. FERNANDO VÁSQUEZ BOTERO FRANCISCO ESCOBAR HENRÍQUEZ JOSÉ ROBERTO HERRERA VERGARA RAFAEL MÉNDEZ ARANGO JORGE IVÁN PALACIO PALACIO GERMÁN G. VALDÉS SÁNCHEZ RAMÓN ZÚÑIGA VALVERDE LAURA MARGARITA MANOTAS GONZÁLEZ Secretaria 14