CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar las medidas de carácter general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, como mecanismo para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos por el ordenamiento.

(…). Las características de este control corresponden a las siguientes: [1] Es un proceso judicial, ya que el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 (y así lo ratificó el artículo 189 del C.P.A.C.A.) otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos para desarrollar los decretos legislativos que expide el Presidente de la República, al amparo de los estados de excepción. (…). [2] Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el acto administrativo general, debe ser enviado para que se ejerza el control correspondiente y, en caso de que no se envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto (artículo 136 C.P.A.C.A.).

(…). [3] Es autónomo, pues es posible adelantar el control antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. [4] Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad de la decisión con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos del estado de excepción. (…). [N]o se trata propiamente de confrontar todo el ordenamiento jurídico, sino de examinar el acto de cara a los requisitos formales y de fondo a los que ha debido sujetarse, esto es, los límites formales y materiales: proporcionalidad, conexidad y, desde luego, la sujeción con las normas superiores que le sirvieron de fundamento.

(…). [5] La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA). (…). En definitiva, el examen de legalidad que corresponde a esta Corporación se realiza mediante la confrontación del acto con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control oficioso.

Como se examina la juridicidad de un acto con carácter general, impersonal y abstracto ─acto normativo o reglamento, originado en el poder de reglamentación que la Constitución y la ley otorga al poder ejecutivo para asegurar la cumplida ejecución de la ley─, resulta útil el estudio de legalidad a partir de los elementos del acto administrativo: órgano competente; formas y procedimiento; motivo y motivación; finalidad, objeto o contenido, pues ocurre que las causales de nulidad de todo acto administrativo están estructuradas a partir de tales elementos al tenor de lo previsto en el artículo 137 C.P.A.C.A. NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características y alcance del control inmediato de legalidad, consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de marzo de 2012, M.P. Hugo Bastidas Bárcenas, expediente 2010-00369-00;

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente 2009-00549-00. En cuanto a que el control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar las medidas de carácter general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, como mecanismo para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos por el ordenamiento, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicado 11001-03-15-000-2009- 00549-00;

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16 de junio de 2009, M.P. Enrique Gil, expediente 11001-03-15- 000-2009-00305-00. En cuanto a que el control inmediato de legalidad es una limitación al poder de las autoridades administrativas, en tanto que busca impedir la aplicación de normas ilegales, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994.

Sobre la sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA), consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, expediente 2010-00196. Sobre la potestad reglamentaria y que está gobernada por el principio de necesidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 10 de septiembre de 2015, M.P. Hugo Bastidas Bárcenas, expediente 21025, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicado 11001-03-15-000-2009-00549-00.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 212 A 215 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 136, 137, 189 / LEY 137 DE 1994 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Examen de legalidad de la resolución No. 2020020185 del 23 de junio de 2020 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de forma / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Decreto legislativo 491 de 2020 La Sala observa que el acto cumple con los requisitos de forma, pues contiene la exposición de los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar a su expedición, una parte resolutiva que concuerda con los motivos que lo sustentaron, así como con los elementos que permiten su identificación adecuada, -numeración, identificación temática, entre otros-.

(…). [L]as medidas de urgencia establecidas en el Decreto Legislativo [491 de 2020] se orientaron a impedir la extensión de los efectos que dieron lugar a la expedición del Decreto 417 [de 2020], tal como lo fue la afectación del desarrollo normal de las actividades a cargo del Estado, con ocasión de la adopción de las medidas sanitarias de aislamiento preventivo y distanciamiento social para la prevención, manejo y control del COVID-19.

Adicionalmente, eran medidas necesarias. Desde lo fáctico, porque la utilización de las tecnologías de la información en los servicios a cargo de las autoridades permite el desarrollo de actividades a distancia, lo que contribuye a mitigar el riesgo de transmisión del virus al reducir el contacto físico entre los diferentes agentes. (…). Desde lo jurídico, porque las facultades ordinarias de regulación reglamentaria a cargo del Gobierno Nacional no permitían el establecimiento, en términos generales, de las medidas dispuestas en el Decreto Legislativo [491 de 2020].

(…). [V]ale anotar que las sentencias proferidas por la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a control, dentro de los que se encuentran, entre otros, los decretos legislativos que dicte el Gobierno Nacional con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro, a menos que esa Corporación resuelva lo contrario (Ley 270 de 1996, artículo 45).

De ahí, entonces, que la sentencia C-242 de 2020 tenga efectos a futuro, pues en ella no se adoptó una determinación diferente. Sin embargo, los argumentos expuestos en ella sirven de pauta o parámetro interpretativo para el servidor judicial encargado de analizar actos proferidos antes de su expedición, tal como sucede en el caso concreto.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 212, 213, 215 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 - ARTÍCULO 3, 4, 6 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 45 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Verificación de la competencia El acto fue expedido por el servidor competente en el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, como lo es el Director General.

(…). [E]l Director General era el competente, como primera autoridad ejecutiva y en cumplimiento de su función de dirección, para dictar la Resolución Nro. 2020020185 del 23 de junio de 2020, pues en tal acto se adoptaron medidas necesarias para el funcionamiento de la entidad con ocasión del COVID-19 y en concordancia con las habilitaciones establecidas para el efecto por el Decreto Legislativo 491 [de 2020], cuyas previsiones eran aplicables al INVIMA cobijado bajo la acepción de “autoridades” utilizada por el legislador extraordinario (artículo 2, Decreto 491).

De ahí, que la competencia para la expedición del acto se sustentara tanto en la función ordinaria de dirección de la entidad como en la habilitación que el legislador extraordinario otorgó, entre otras, para la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, que aparejaba, además, la posibilidad de su reanudación. No se trataba, pues, del simple ejercicio de competencias ordinarias, puesto que las mismas no habilitaban al Director General del INVIMA para la suspensión de términos en actuaciones administrativas ni para su reanudación. Prueba de eso es que se requirió de la expedición de Decretos Legislativos para consagrar tales habilitaciones: los Decretos 417, 491 y 637 de 2020.

Se satisfacen, entonces, los dos componentes que atañen a la competencia. El material u objetivo, relacionado con las funciones asignadas por la ley a un órgano de la administración (…). El componente subjetivo, referido a la persona natural que asume como servidor público (el Director General del INVIMA). FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 / DECRETO 2078 DE 2012 - ARTÍCULO 10 NUMERAL 1 Y 22 / LEY 489 DE 1998 - ARTÍCULO 78 LITERAL A CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Verificación de los motivos del acto Para lo que aquí interesa, los motivos que dieron lugar a la expedición del acto controlado se relacionan, para lo que aquí interesa, con (i) la declaratoria como pandemia del COVID-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS), (ii) la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y de Protección Social, (iii) la expedición del Decreto 491 de 2020 por medio del que se adoptaron medidas de urgencia dirigidas, entre otras, a mitigar la afectación de la prestación del servicio a cargo de las diferentes autoridades públicas en atención a las medidas sanitarias de distanciamiento social y de aislamiento obligatorio dispuestas para la prevención, manejo y control del COVID-19 y (iv) la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica mediante Decreto 637 del 6 de mayo de 2020.

(…). Siendo así, se cumple con el elemento de la motivación del acto. De una parte, porque en el acto objeto de control se expusieron las razones que tuvo la entidad para dictarlo. De otra, porque las razones que sustentaron el acto, como acaba de verse, no fueron falsas, sino que obedecieron a motivos reales. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 637 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Verificación de la finalidad y el objeto del acto Examinado el acto controlado, la Sala Especial de Decisión considera que su contenido no implica el desconocimiento de esos objetivos [artículos 3, 4 y 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020].

Por el contrario, se propende por su realización a través de herramientas para el manejo del riesgo de transmisión y de contagio de COVID-19 acatando las medidas sanitarias de distanciamiento social y aislamiento preventivo. (…). Siendo así, esta Sala Especial de Decisión considera que en el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del INVIMA tampoco se advierte una desviación de poder.

Por ende, no se desconoció la finalidad y objetivo asociado a las medidas establecidas por el legislador extraordinario en los artículos 3º, 4º y 6º del Decreto 491 de 2020. Tampoco se observa el desconocimiento de las normas en las que el acto debería fundarse, pues consideró el contenido del Decreto 491 de 2020, a más de que la competencia se ejerció dentro de los límites establecidos por el legislador extraordinario.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 - ARTÍCULO 3, 4, 6 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Verificación de la conexidad Según se anotó, en la Resolución Nro. 2020020185 del 23 de junio de 2020 se reanudaron algunos términos, se ordenó la notificación de los actos administrativos por medios electrónicos y se mantuvieron las medidas adoptadas en la Resolución Nro. 2020012926 del 3 de abril de 2020 que no fueron objeto de modificación por el acto que ocupa la atención de la Sala; determinaciones cuya vigencia no superó la de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social.

A juicio de esta Sala Especial de Decisión, esos aspectos son conexos con lo regulado en el Decreto Legislativo 491 de 2020 (artículos 3, 4 y 6), pues mientras el decreto autorizó (i) la suspensión del servicio presencial, (ii) la notificación o comunicación de actos administrativos por medios electrónicos, y (iii) habilitó la suspensión total o parcial de términos administrativos o jurisdiccionales en sede administrativa por un período determinado -lo que apareja, además, la competencia para su reanudación-, la resolución objeto de análisis hizo uso de esas habilitaciones de cara a algunas actuaciones administrativas a su cargo sin desconocer, se repite, el límite temporal establecido por el legislador extraordinario -ninguna de las medidas se extendió por un tiempo superior al de la emergencia sanitaria-.

Adicionalmente, las medidas guardan relación con los Decretos 417 y 637 [de 2020], que declararon la emergencia económica, social y ecológica pues se orientaron al manejo de una de las causas que dieron origen a su expedición, esto es, el tratamiento del factor de transmisión del virus con miras a su reducción, para proteger la vida, salud e integridad personal de los servidores y los usuarios de los servicios a cargo del Estado.

Finalmente, en el acto examinado también se determinó la publicación del acto y se determinó su vigencia (arts. 8 y 9); aspectos conexos con el Decreto 491 [de 2020] porque corresponden a la definición de un momento cierto para el inicio de las medidas establecidas por la entidad como desarrollo de las autorizaciones establecidas en dicha codificación. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 - ARTÍCULO 3, 4, 6, 8, 9 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 637 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Verificación de la proporcionalidad de las medidas adoptadas en el acto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Reanudación de términos en actuaciones administrativas La Resolución Nro. 2020020185 del 23 de junio de 2020 dispuso la reanudación de (i) los términos de los procesos de Control Interno Disciplinario y las acciones de inspección, vigilancia y control – IVC de las medidas sanitarias de seguridad;

(ii) la totalidad de los términos de los trámites a cargo de las Direcciones de Responsabilidad Sanitaria, de Alimentos y Bebidas, de Cosméticos, Aseo, Plaguicidas y Productos de Higiene Doméstica, y de Operaciones Sanitarias; y (iii) la reanudación de los términos de los trámites específicos que se definieron en el acto y que se encontraban a cargo de las Direcciones de Medicamentos y Productos Biológicos, y Dispositivos Médicos y Otras Tecnologías.

Además, se dispuso la continuación de la suspensión de los demás procesos, actuaciones y trámites definidos en el artículo 1 de la Resolución Nro. 2020012926 del 3 de abril de 2020. Para esta Sala Especial de Decisión tales medidas son proporcionales y razonables. Primero, porque se orientaron a la satisfacción de finalidades legítimas. En efecto, la reanudación de términos propugnó por garantizar la continuidad de la prestación del servicio a cargo del INVIMA, sin desconocer el deber de aseguramiento de la vida, salud e integridad personal de los servidores de la entidad y de los usuarios de esta.

(…). Segundo, porque se trataba de previsiones necesarias. En efecto, la reanudación de términos era necesaria para garantizar la continuidad de la prestación de los servicios, más cuando se trataba de trámites para los cuales se dispuso el uso de medios electrónicos, tal como se señaló expresamente en la parte motiva del acto. (…). Tercero, porque la reanudación de términos suspendidos y la continuación de la suspensión de algunos de los términos definidos en la resolución que se modificó son medidas proporcionales a la gravedad de los hechos que dieron lugar a su expedición, por cuanto no suspenden ni desconocen principios o prerrogativas constitucionales.

Por el contrario, garantizan los derechos a la vida y salud de los intervinientes en esas actuaciones administrativas, a más de que protegen las garantías procesales de los ciudadanos que actúan en los trámites en cuestión. Cuarto, porque dado el carácter transitorio de la suspensión de términos de las actuaciones, la misma no afecta sustancialmente el tipo de procedimientos en los que se registró, a más de que es apta no solo para mitigar las causas que dieron origen al estado de excepción, sino también como mecanismo de transición para la adopción de una nueva forma de atención al público que no incluya atención presencial -digitalización de los elementos que integran los expedientes para proceder con su atención virtual-.

(…). Por último, se observa que en el parágrafo 1° del artículo 2° del acto controlado [resolución No. 2020020185 del 23 de junio de 2020] se indica que el cómputo de términos se reanudará a partir del día hábil siguiente a la publicación del acto; medida que se estima como es necesaria y proporcional pues brinda una fecha cierta para reanudar el conteo de los términos por lo que garantiza el debido proceso para las partes.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 USO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y COMUNICACIONES / NOTIFICACIÓN ELECTRÓNICA En el parágrafo segundo del artículo 2 y en parágrafo del artículo 2 (sic) [resolución No. 2020020185 del 23 de junio de 2020] se establecen medidas relacionadas con las notificaciones de las decisiones adoptadas en los trámites administrativos correspondientes.

(…). Esas medidas son proporcionales porque la notificación electrónica se orienta a garantizar el principio de publicidad, sin afectar los derechos al debido proceso y a la vida, salud e integridad personal de los servidores de la entidad y de sus usuarios. Lo anterior, porque las herramientas dispuestas para el efecto permitían conocer el contenido de las decisiones que se notificaban o comunicaban sin requerir la presencia física de los sujetos a quienes se comunicaba o notificaba una determinación específica, ni de los servidores que llevaban a cabo esos actos de enteramiento.

De esa manera, los administrados podrían conocer las razones o motivos que sustentaban las diferentes decisiones y adoptar las determinaciones que estimaran pertinentes y procedentes de acuerdo con las posiciones jurídicas que adoptaran. Ahora, (…), estas medidas corresponden al desarrollo del artículo 4 del Decreto 491 de 2020, el cual, (…), fue declarado exequible condicionalmente con el fin de que no se convirtiera en limitante para quienes no contaran con herramientas tecnológicas, por lo que debía permitirse el uso de medios alternativos.

(…). Es por ello, que la legalidad de estas medidas debe estar sujeta a la anterior condición, de modo que no puede exigirse un correo electrónico si el usuario no cuenta con ello y, en su lugar, brinda otro medio que permita la notificación. (…). Así las cosas, se considera que dicha medida es necesaria, razonable y adecuada a lo dispuesto por esta Corporación. NOTA DE RELATORÍA: Con relación a la notificación de las actuaciones surtidas en los procesos sancionatorios, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 21, sentencia del 1 de julio de 2020, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, expediente 11001-03-15-000-2020-01714-00.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 - ARTÍCULO 4 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Vigencia y publicación del acto administrativo En el artículo 9 del acto controlado [Resolución No. 2020020185 del 23 de junio de 2020] se dispuso la continuidad de las medidas adoptadas en los artículos de la Resolución Nro. 2020012926 del 3 de abril de 2020 que no se modificaron; medidas que corresponden a la priorización de trámites y la suspensión temporal de la atención presencial al público.

(…). Esta Sala Especial de Decisión comparte esos argumentos, razón por la que considera que la continuación de las medidas de la Resolución Nro. 2020012926 es ajustada a derecho, máxime que no existen dentro del proceso elementos de convicción que permitan arribar a una conclusión diferente. (…). En los artículos 1, 8 y 9 del acto bajo examen se dispuso la vigencia de las medidas durante la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud, se ordenó la publicación en el Diario Oficial y se señaló que la vigencia del acto se registraría a partir de la fecha de su publicación. La primera medida es proporcional porque no sobrepasa los plazos establecidos en el Decretos Legislativo 491 [de 2020], puesto que sus efectos están limitados a la emergencia sanitaria declarada, tal como lo prevén las normas que se desarrollaron o reglamentaron (artículos 3, 4 y 6 ibídem).

La publicación del acto para efectos de su vigencia se estima proporcional. De un lado, porque acata la regla establecida en el C.P.A.C.A. respecto del momento a partir del cual los actos generales, como el examinado, producen efectos jurídicos, esto es, a partir de su publicación, so pena de su inoponibilidad. Del otro, porque no se trata de una medida de imposible cumplimiento para la entidad.

(…). En síntesis, para esta Sala Especial de Decisión la Resolución Nro. 2020020185 del 23 de junio de 2020 se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, por cuanto no desconoce lo previsto en la Ley 137 de 1994, habida cuenta de que (i) no implica la suspensión de derechos humanos ni de libertades fundamentales, (ii) no apareja la interrupción del funcionamiento normal de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado y (iii) no suprime ni modifica los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

Adicionalmente, respetó la finalidad y los elementos dispuestos por el legislador extraordinario. Por último, las medidas adoptadas en el acto fueron proporcionales, entre otras, porque (i) se orientaron a la consecución de una finalidad legítima, (ii) eran necesarias debido a la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para la prevención, manejo y control del COVID-19, y (iii) no aparejaron el incumplimiento de las competencias del INVIMA.

Cabe anotar que las determinaciones adoptadas en el parágrafo segundo del artículo 2 y del parágrafo del artículo 2 (sic) del acto examinado, relativas a las notificaciones o comunicaciones a través de medios electrónicos, son ajustadas al ordenamiento jurídico bajo el entendido de que ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, ella podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / LEY 137 DE 1994 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN No. 2020020185 DE 2020 (23 de junio) INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS (INVIMA) (Ajustada al ordenamiento / Legalidad condicionada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 13 Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03060-00 Actor: INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS (INVIMA) Demandado: RESOLUCIÓN No. 2020020185 DEL 23 DE JUNIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA [pic] Como no existe causal de nulidad procesal que invalide lo actuado, la Sala Especial de Decisión Nro. 13 procede a dictar sentencia en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES 1. Acto objeto de control judicial El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos -INVIMA- expidió la Resolución Nro. 2020020185 del 23 de junio de 2020, cuyo control inmediato de legalidad corresponde ejercer a esta Sala Especial de Decisión. La resolución es del siguiente tenor: RESOLUCION No. 2020020185 DEL 23 DE JUNIO DE 2020 Por medio de la cual se modifica la Resolución No. 2020012926 del 03 abril de 2020, por la cual se adoptaron medidas administrativas transitorias en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional por causa del COVID19 EL DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS - INVIMA En ejercicio de sus facultades legales y reglamentarias, en especial las conferidas por el artículo 78 de la Ley 489 de 1998, los numerales 1 y 22 del artículo 10° del Decreto 2078 de 2012, y el artículo 6 del Decreto 491 de 2020, y

CONSIDERANDO

Que como es de conocimiento público el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud-OMS declaró la pandemia por el brote del Coronavirus COVID-19. Que mediante el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 por el cual se adoptan, entre otras, medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de las servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en su artículo 3° dispuso que las autoridades deben dar a conocer en su página web, los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán sus servicios, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones.

Que el artículo 4 ibídem (sic), establece que: hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos. Para el efecto en todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la autorización. En relación con las actuaciones administrativas que se encuentren en curso a la expedición del precitado Decreto 491, los administrados deberán indicar a la autoridad competente la dirección electrónica en la cual recibirán notificaciones o comunicaciones.

Las autoridades, dentro de los tres (3) días hábiles posteriores a la expedición del mismo, deberán habilitar un buzón de correo electrónico exclusivamente para efectuar las notificaciones o comunicaciones a que se refiere el mencionado artículo. Que, la citada norma en su artículo 6 dispuso que las autoridades administrativas incluidas dentro del ámbito de aplicación del mismo, entre las cuales se encuentra el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - lnvima, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años Que así mismo, el artículo 6 ídem (sic), establece que la suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones, no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia Que de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Legislativo 440 del 20 de marzo de 2020, "Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19", el lnvima debe garantizar la continuidad de los procesos de selección a su cargo.

Que, en virtud de la normativa citada, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - lnvima expidió la Resolución No. 2020012926 del 03 de abril de 2020 adoptando medidas administrativas transitorias, con el fin de orientar su funcionamiento para atender los trámites necesarios en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional por causa del COVID-19.

Que el Gobierno Nacional en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, mediante Decreto 637 del 06 de mayo de 2020 declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el termino de treinta (30) días calendario, dotando de facultades al Presidente de la Republica para dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Que, el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución No. 844 del 26 de mayo de 2020, prorrogó la emergencia sanitaria causada por el COVID-19 hasta el 31 de agosto de 2020, modificando la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada a su vez por las Resoluciones 407 y 450 de 2020. Dicha prórroga podrá finalizar previamente en caso de que desaparezcan las causas que dieron origen a esta o, prorrogarse nuevamente si estas persisten o se incrementan.

Que mediante el Decreto Legislativo 749 del 28 de mayo de 2020, se impartieron instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria, estableciendo en el numeral 12 de su artículo 3°, la circulación de las personas en los siguientes casos o actividades: " los servidores públicos, contratistas del Estado, particulares que ejerzan funciones públicas y demás personal necesario para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID - 19, y garantizar el funcionamiento de los servicios del Estado".

Que, teniendo en cuenta las diferentes medidas que ha adoptado el Gobierno Nacional con el fin de reactivar la economía del país, entre estas la expedición de los Decretos 593 y 636 de 2020, el lnvima considera necesario, como establecimiento público del orden nacional, de carácter científico y tecnológico, cuyo objetivo es actuar como institución de referencia nacional en materia sanitaria y ejecutar las políticas formuladas por el Ministerio de Salud y Protección Social en materia de vigilancia sanitaria y de control de calidad de los medicamentos, productos biológicos, alimentos, bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos médico-quirúrgicos, odontológicos, productos naturales homeopáticos y los generados por biotecnología, reactivos de diagnóstico, y otros que puedan tener impacto en la salud individual y colectiva, de conformidad con lo señalado en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993, modificar algunas de las medidas administrativas adoptadas mediante la Resolución No. 2020012926 del 03 de abril de 2020.

Que de la misma manera y teniendo en cuenta que es importante proteger el derecho fundamental a la salud de funcionarios, contratistas y usuarios del Instituto, la atención se continuara prestando de manera virtual por los canales dispuestos en la página web del Instituto, evitando la atención presencial. Que, en este orden de ideas, durante el período de Aislamiento Preventivo Obligatorio de todas las personas habitantes de la Republica de Colombia, ordenado por medio del Decreto 749 del 28 de mayo de 2020, el lnvima adelantará las actividades y trámites a su cargo, a través de los medios electrónicos y canales virtuales, así como correos electrónicos, a los cuales se puede acceder a través de la página web https:// www.invima.gov.co/, habilitados para tal fin.

Que, en mérito de lo expuesto, el Director General del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – lnvima RESUELVE Artículo 1°. Objeto. Modificar las medidas administrativas transitorias adoptadas mediante la Resolución No. 2020012926 del 03 de abril de 2020, mientras se encuentre vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Artículo 2°. Modificar el Artículo 1° de la Resolución No. 2020012926 del 03 de abril de 2020, en el siguiente sentido: Reanudar los términos legales en los siguientes trámites, procesos y actuaciones adelantados por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - lnvima, establecidos en el artículo 1° de la Resolución No. 2020012926 del 03 de abril de 2020, así: Los procesos de Control Interno Disciplinario, las acciones de inspección, vigilancia y control - IVC que se adelantan en el marco del modelo de gestión de riesgo, adoptado por la Dirección General para tal fin, y en la aplicación, seguimiento y decisión sobre las medidas sanitarias de seguridad relacionadas con los productos de competencia del lnvima, de conformidad con las normas sanitarias legales vigentes.

Parágrafo primero. El cómputo de términos legales en los procesos, actuaciones administrativas y trámites indicados en la presente resolución se reanudará a partir del día hábil siguiente a la publicación del presente acto administrativo en el Diario Oficial. Parágrafo segundo. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación o comunicación de los actos administrativos expedidos por el lnvima, se realizará por medios electrónicos, de conformidad con lo previsto en el artículo 4 del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020.

Parágrafo tercero. Los demás procesos, actuaciones administrativas y trámites definidos en el artículo 1° de la Resolución No. 2020012926 del 03 de abril de 2020 continuarán suspendidos en los términos allí establecidos. Artículo 2°. Trámites a cargo de la Dirección de Responsabilidad Sanitaria. Modificar el artículo 5° de la Resolución No. 2020012926 del 03 de abril de 2020, resolviendo reanudar los términos legales en los procesos sancionatorios, actuaciones administrativas y demás trámites a cargo de la Dirección de Responsabilidad Sanitaria del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - lnvima.

Parágrafo. Las notificaciones de los actos administrativos expedidos dentro de los procesos sancionatorios se continuarán realizando por medios electrónicos, de conformidad con lo previsto en el artículo 4 del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020. Se advierte que, reanudados los términos legales mediante la presente resolución, la notificación o comunicación respectiva queda surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo, fecha y hora que deberá certificar la administración. Artículo 3°.

Trámites a cargo de la Dirección de Alimentos y Bebidas. Modificar el artículo 6° de la Resolución 2020012926 del 03 de abril de 2020, en el sentido de reanudar de manera general, los términos legales en todas las actuaciones y trámites a cargo de la Dirección de Alimentos y Bebidas. Artículo 4°. Trámites a cargo de la Dirección de Medicamentos y Productos Biológicos.

Modificar el artículo 7° de la Resolución 2020012926 del 03 de abril de 2020, resolviendo reanudar los términos legales en las siguientes actuaciones y trámites a cargo de la Dirección de Medicamentos y Productos Biológicos: 1. Los trámites relacionados con productos a base de Cannabis, Fitoterapéuticos, Homeopáticos y Suplementos Dietarios, incluyendo aquellos que se adelantan ante la respectiva Sala Especializada. 2.

Protocolos de investigación y trámites asociados. 3. Autorizaciones de publicidad OTC para medicamentos, productos fitoterapéuticos y homeopáticos de venta libre, y todos los suplementos dietarios. 4. Renovaciones y modificaciones automáticas de medicamentos de síntesis química. 5. Trámites de exclusiones de IVA. 6. La programación y realización de las visitas de certificación de Buenas Prácticas.

(BPx) virtuales o mixtas, de solicitudes radicadas antes de la entrada en vigencia de la Resolución 2020012926 del 03 de abril de 2020. Artículo 5°. Trámites a cargo de la Dirección de Dispositivos Médicos y Otras Tecnologías. Modificar el artículo 8° de la Resolución 2020012926 del 03 de abril de 2020, resolviendo reanudar términos legales en las siguientes actuaciones y trámites a cargo de la Dirección de Dispositivos Médicos y Otras Tecnologías: 1.

Modificaciones de registros sanitarios y permisos de comercialización 2. Autorizaciones de agotamiento de producto y de publicidad. 3. Solicitudes de permisos de comercialización para equipos biomédicos de tecnología controlada. 4. Visitas de Certificación de Capacidad de Almacenamiento y Acondicionamiento. 5. Certificación y visita en Condiciones sanitarias para Bancos de tejido y médula ósea. 6.

Certificación y visita en Buenas Prácticas (BP) para: Bancos de Tejidos y de Médula ósea. 7. Visita de verificación de requerimientos de Buenas Prácticas (BP) para Bancos de tejidos. 8. Visita de verificación de centros de almacenamiento temporal de tejidos. 9. Visitas de verificación de requisitos sanitarios de unidades de biomedicina reproductiva, bancos de semen y todos los demás bancos de componentes anatómicos. 10.

Trámites de la Sala Especializada de Dispositivos Médicos y Reactivos de Diagnóstico In Vitro. Artículo 6°. Trámites a cargo de la Dirección de Cosméticos, Aseo, Plaguicidas y Productos de Higiene Doméstica. Modificar el artículo 9° de la Resolución 2020012926 del 03 de abril de 2020, en el sentido de reanudar de manera general, los términos legales en todas las actuaciones y trámites a cargo de la Dirección de Cosméticos, Aseo, Plaguicidas y Productos de Higiene Doméstica.

Artículo 7°. Trámites a cargo de la Dirección de Operaciones Sanitarias. Modificar el artículo 10° de la Resolución 2020012926 del 03 de abril de 2020, en el sentido de reanudar de manera general, los términos legales en todas las actuaciones y trámites a cargo de la Dirección de Operaciones Sanitarias. Artículo 8°. Publicación. Publicar la presente resolución en el Diario Oficial, la página web Institucional, y en un lugar visible de las dependencias Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - lnvima.

Artículo 9°. Vigencia y derogatorias. El presente acto administrativo entrará en vigencia a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial, y modifica los artículos 1°, 5°, 6°, 7° y 8°, 9° y 10° de la Resolución 2020012926 del 03 de abril de 2020. Los demás aspectos contemplados en la precitada resolución continuaran vigentes.

PUBLIQUESE Y CUMPLASE, Dada en Bogotá D.C. a los JULIO CÉSARL ALDANA BULA Director General Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos –Invima 2. Intervención del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA[1] El INVIMA remitió los antecedentes del caso, que corresponden a los siguientes: Resoluciones Nro. 380 y 385 de marzo, 2020012926 del 3 de abril, y 844 de mayo, todas de 2020;

Decretos Legislativos Nro. 417, 440, 491 y 637 de 2020; Decretos Nro. 2078 de 2012, y, 457 y 749 de 2020. 3 Concepto del Ministerio Público[2] El Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado solicitó que se declarara la legalidad del acto sometido a control por cumplir con los requisitos de forma y de fondo exigidos por la jurisprudencia para el efecto.

El procurador consideró que los requisitos de forma fueron satisfechos porque el acto se identificó plenamente con número, fecha, destinatarios, asunto y fundamento jurídico. Así mismo, indicó que fue expedido por funcionario competente, esto es el Director General del INVIMA, con fundamento en el artículo 78 de la Ley 489 de 1998 y los numerales 1 y 12 del artículo 10 del Decreto 2078 de 2012, los cuales le asignan la competencia para dirigir, coordinar, vigilar, entre otros, las funciones o programas de la entidad y su personal, al tiempo que lo autorizan para “impartir lineamientos para la participación del instituto en los grupos interinstitucionales de control a la ilegalidad que se conformen al interior del Estado, para adelantar las acciones de inspección, vigilancia y control, en las materias de su competencia”.

Sostuvo que la resolución controlada no limita los derechos fundamentales de las personas puesto que no contrarió los fines por los cuales se decretó el estado de emergencia económica, social y ecológica. Adicionalmente, se expidió en desarrollo del artículo 6° del Decreto 491 de 2020 de acuerdo con el cual el INVIMA está facultado para suspender de manera parcial o total algunas o todas sus actuaciones, así como para reanudarlas, razón por la que se satisface el presupuesto de conexidad.

Por último, señaló que las medidas adoptadas en el acto examinado modifican parcialmente el contenido de la Resolución Nro. 2020012926 del 3 de abril de 2020, acto este último que fue declarado ajustado a derecho en sentencia del 30 de junio de dicha anualidad[3], con excepción de lo previsto en el parágrafo 3 del artículo 5; aspecto este último que debe tenerse en cuenta al momento de examinar la legalidad del parágrafo del artículo 2° de la resolución que se controla en el proceso de la referencia. CONSIDERACIONES 1.

Competencia De conformidad con los artículos 111-8, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -C.P.A.C.A.-, 23 del Reglamento de la Corporación y según lo decidido por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sesión 10 del 1º de abril de 2020, esta Sala Especial de Decisión es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que expiden las autoridades del orden nacional al amparo de los estados de excepción para desarrollar o reglamentar un decreto legislativo. 2.

Delimitación del problema jurídico Previo a plantear el problema jurídico de fondo, esta Sala Especial de Decisión observa que se cumplen los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad en el caso concreto, pues la Resolución Nro. 2020020185 del 23 de junio 2020 es un acto administrativo general dictado por una autoridad del orden nacional para desarrollar un decreto legislativo.

Es un acto administrativo general, porque corresponde a la expresión unilateral de la voluntad de la administración orientada a producir efectos jurídicos generales. Reanudar los términos para determinados procesos[4] y mantener la suspensión de otros procedimientos ordenada en la Resolución Nro. 2020012926 del 3 de abril de 2020 al igual que otras medidas adoptadas en este último acto administrativo (la priorización de trámites y la suspensión temporal de atención presencial al público), son decisiones de contenido general, impersonal y abstracto.

El acto fue proferido por una autoridad del orden nacional. El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos es un “establecimiento público del orden nacional, de carácter científico y tecnológico, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Salud y Protección Social y perteneciente al Sistema de Salud[5]”.

Por tal razón, hace parte del sector descentralizado por servicios del nivel central de la rama ejecutiva del poder público[6]. La resolución controlada reglamenta un decreto legislativo, específicamente el Decreto Legislativo 491 de 2020[7]. En efecto, los artículos 3°, 4° y 6º de ese decreto autorizaron a las diferentes autoridades, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social para (i) suspender el servicio presencial, (ii) notificar o comunicar actos administrativos por medios electrónicos, y (iii) suspender, total o parcialmente, términos administrativos o jurisdiccionales en sede administrativa, competencia esta última que apareja la de su reanudación. Y, justamente, por medio del acto objeto de control se ejercieron esas autorizaciones: dispuso la reanudación de términos para algunos procedimientos que se encontraban suspendidos; ordenó utilizar la notificación por medios electrónicos, al tiempo que mantuvo la suspensión de otros procesos definidos mediante Resolución Nro. 2020012926 del 3 de abril de 2020, así como otras medidas adoptadas en dicho acto administrativo (v.gr., priorización de trámites y la suspensión temporal de atención presencial al público).

Así las cosas, el acto examinado reglamentó un decreto legislativo, pues fijó los pormenores para la debida aplicación de algunos de sus artículos dentro de la entidad, actuación que corresponde con el propósito de la potestad reglamentaria el cual se orienta a “señalar aquellos detalles y pormenores necesarios que permitan la debida aplicación de la ley, sin que en ningún caso puedan modificarla, ampliarla o restringirla en cuanto a su contenido material o alcance”[8] Precisado lo anterior, le corresponde a esta Sala Especial de Decisión examinar la juridicidad de la Resolución Nro. 2020020185 del 23 de junio de 2020, proferida por el INVIMA.

En concreto, debe definir si, desde el punto de vista formal y material, se encuentra conforme con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, con los decretos legislativos que le sirvieron de fundamento y con las demás normas superiores que resulten aplicables. Para tal propósito, se procederá con la presentación de las características y alcance del control inmediato de legalidad y, seguidamente, se realizará el examen de legalidad en el caso concreto. 3.

Características y alcance del control inmediato de legalidad. Reiteración de jurisprudencia[9] El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar las medidas de carácter general[10] que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, como mecanismo para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos por el ordenamiento, según lo ha establecido la doctrina judicial de esta Corporación[11].

En igual sentido, la Corte Constitucional ha considerado que el control inmediato de legalidad es una limitación al poder de las autoridades administrativas, en tanto que busca impedir la aplicación de normas ilegales[12]. Las características de este control corresponden a las siguientes: • Es un proceso judicial, ya que el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 (y así lo ratificó el artículo 189 del C.P.A.C.A.) otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos para desarrollar los decretos legislativos que expide el Presidente de la República, al amparo de los estados de excepción. El proceso se tramita en etapas procesales cortas y, por regla general, culmina con una sentencia. • Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el acto administrativo general, debe ser enviado para que se ejerza el control correspondiente y, en caso de que no se envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto (artículo 136 C.P.A.C.A.).

Luego, no se requiere la publicación del acto para la procedencia del control, porque es suficiente la sola expedición. • Es autónomo, pues es posible adelantar el control antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. • Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad de la decisión con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos del estado de excepción. Con todo, conviene precisar que no se trata propiamente de confrontar todo el ordenamiento jurídico, sino de examinar el acto de cara a los requisitos formales y de fondo a los que ha debido sujetarse, esto es, los límites formales y materiales: proporcionalidad, conexidad y, desde luego, la sujeción con las normas superiores que le sirvieron de fundamento.

Aunque el control pretende ser integral no es completo ni absoluto, ya que es compatible con los medios de control de nulidad simple y de nulidad por inconstitucionalidad, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Ese rasgo está reforzado por la siguiente característica. • La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA).

En cuanto a esta característica, la sala ha explicado[13]: “Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no impide ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma”.

En definitiva, el examen de legalidad que corresponde a esta Corporación se realiza mediante la confrontación del acto con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control oficioso.

Como se examina la juridicidad de un acto con carácter general, impersonal y abstracto ─acto normativo o reglamento, originado en el poder de reglamentación que la Constitución y la ley otorga al poder ejecutivo para asegurar la cumplida ejecución de la ley─, resulta útil el estudio de legalidad a partir de los elementos del acto administrativo: órgano competente; formas y procedimiento; motivo y motivación; finalidad, objeto o contenido, pues ocurre que las causales de nulidad de todo acto administrativo están estructuradas a partir de tales elementos al tenor de lo previsto en el artículo 137 C.P.A.C.A. No puede perderse de vista, además, que la potestad reglamentaria está gobernada por el principio de necesidad, que justamente permite determinar hasta dónde es necesario completar el alcance de la ley (o norma con fuerza de ley, como en el caso de los decretos legislativos): cuanto más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más forzosa es su reglamentación; a contrario sensu, cuando la ley ha detallado todos los elementos que se requieren para aplicar esa situación al caso particular, no amerita expedir el reglamento o expedirlo de manera un poco menos prolija[14].

Ese análisis, desde luego, exige determinar si la decisión de la administración, expedida en el escenario de excepcionalidad, cumple los requisitos de proporcionalidad y razonabilidad frente las causas que dieron lugar al estado de excepción. 4. Examen de legalidad de la Resolución Nro. 2020020185 del 23 de junio de 2020 4.1. Requisitos de forma La Sala observa que el acto cumple con los requisitos de forma, pues contiene la exposición de los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar a su expedición, una parte resolutiva que concuerda con los motivos que lo sustentaron, así como con los elementos que permiten su identificación adecuada, -numeración, identificación temática, entre otros-. 4.2 Requisitos de fondo Previo al examen material del acto controlado, la Sala Especial de Decisión estima necesario referirse, en lo pertinente, al decreto que fundamentó la resolución objeto de control, específicamente a los artículos 3º, 4º y 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020[15]. 4.2.1.

Decreto Legislativo 491 de 2020 Los artículos 3º, 4º y 6º del Decreto Legislativo 491 prevén, en su tenor literal, lo siguiente: “Artículo 3. Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial.

No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Parágrafo. En ningún caso, los servidores públicos y contratistas del Estado que adelanten actividades que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado podrán suspender la prestación de los servicios de forma presencial.

Las autoridades deberán suministrar las condiciones de salubridad necesarias para la prestación del servicio presencial. Artículo 4. Notificación o comunicación de actos administrativos. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos.

Para el efecto en todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la autorización. En relación con las actuaciones administrativas que se encuentren en curso a la expedición del presente Decreto, los administrados deberán indicar a la autoridad competente la dirección electrónica en la cual recibirán notificaciones o comunicaciones.

Las autoridades, dentro de los tres (3) días hábiles posteriores a la expedición del presente Decreto, deberán habilitar un buzón de correo electrónico exclusivamente para efectuar las notificaciones o comunicaciones a que se refiere el presente artículo. El mensaje que se envíe al administrado deberá indicar el acto administrativo que se notifica o comunica, contener copia electrónica del acto administrativo, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.

La notificación o comunicación quedará surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo, fecha y hora que deberá certificar la administración. En el evento en que la notificación o comunicación no pueda hacerse de forma electrónica, se seguirá el procedimiento previsto en los artículos 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.

Parágrafo. La presente disposición no aplica para notificación de los actos de inscripción o registro regulada en el artículo 70 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.” La Corte Constitucional, en sentencia C-242 del 9 de julio de 2020, abordó el control de constitucionalidad del Decreto 491.

Para lo que aquí interesa: • Declaró la exequibilidad del artículo 3º. • Declaró la exequibilidad condicionada del artículo 4º, “bajo el entendido de que, ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos”. • Declaró exequible el artículo 6º, salvo el parágrafo 1º que se declaró inexequible.

Además, condicionó la exequibilidad del parágrafo 2º ibídem bajo el entendido de que “cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma”. Lo anterior, en términos generales, porque las medidas de urgencia establecidas en el Decreto Legislativo se orientaron a impedir la extensión de los efectos que dieron lugar a la expedición del Decreto 417[16], tal como lo fue la afectación del desarrollo normal de las actividades a cargo del Estado, con ocasión de la adopción de las medidas sanitarias de aislamiento preventivo y distanciamiento social para la prevención, manejo y control del COVID-19[17].

Adicionalmente, eran medidas necesarias. Desde lo fáctico, porque la utilización de las tecnologías de la información en los servicios a cargo de las autoridades permite el desarrollo de actividades a distancia, lo que contribuye a mitigar el riesgo de transmisión del virus al reducir el contacto físico entre los diferentes agentes. Además, porque “[l]as medidas que permiten la suspensión de las actuaciones en sede administrativa o amplían los plazos de ciertos trámites le otorgan a las autoridades un tiempo prudencial para realizar los ajustes requeridos para cumplir su objeto misional y retomar racionalmente sus actividades, ya sea implementado las tecnologías disponibles o estableciendo los protocolos para asegurar la atención presencial en los casos que la misma sea imprescindible”.

Desde lo jurídico, porque las facultades ordinarias de regulación reglamentaria a cargo del Gobierno Nacional no permitían el establecimiento, en términos generales, de las medidas dispuestas en el Decreto Legislativo. Considérese que la regulación de la prestación de los servicios a cargo de las autoridades por medio de la modalidad de trabajo en casa, la implementación de las tecnologías de la información y las comunicaciones en el sector público, y la regulación de las formas en las que deben adelantarse los procedimientos son competencias del legislador (arts. 123 y 150 de la Constitución).

Frente al artículo 3º, la autorización para suspender la atención presencial y la habilitación del trabajo en casa (i) es proporcional ya que se orienta a la consecución de una finalidad legítima, como lo es la de asegurar la prestación de los servicios a cargo de las autoridades en medio de las restricciones sociales adoptadas para enfrentar el riesgo epidemiológico asociado al coronavirus COVID-19;

(ii) es adecuada, en tanto permite que [se] adelanten determinadas labores que contribuyan a la prestación adecuada de los servicios a cargo de las autoridades y, a su vez, disminuye el contacto social entre los funcionarios y los usuarios; y (iii) es necesaria, porque el desempeño de las funciones por parte de los servidores y contratistas del Estado de forma presencial, como se venía realizando en las sedes de las entidades, resulta peligroso desde una perspectiva de salud pública, porque se podrían propiciar múltiples puntos de contagio”.

Por demás, con el fin de evitar que el uso de las tecnologías de la información se convirtiera en una barrera de acceso a los servicios prestados por las autoridades, se precisó que “cuando una actuación administrativa no pueda ser adelantada de manera razonable y adecuada por medios virtuales conforme a la normatividad vigente, … la administración está en la obligación de examinar si resulta pertinente suspender su trámite, como lo habilita el artículo 6° del Decreto 491 de 2020, o proseguir con el mismo de forma presencial, siempre que se adopten las medidas sanitarias pertinentes”.

Con relación al artículo 4º se afirmó que (i) persigue una finalidad legítima como lo es la de satisfacer el principio de publicidad en medio de las restricciones sanitarias adoptadas para enfrentar la pandemia -aislamiento preventivo y distanciamiento social-; (ii) el medio utilizado para el logro del fin referido es adecuado, puesto que los elementos virtuales facilitan el conocimiento del contenido de un acto o decisión administrativa sin necesidad de la entrega de una copia física de la misma;

(iii) la medida adoptada es necesaria ante la imposibilidad de acudir a métodos que impliquen el contacto físico, como herramienta para la prevención, control y manejo del riesgo de transmisión del COVID-19. Con todo, con el fin de que el acceso a herramientas tecnológicas no constituyera una barrera o limitación para quienes no contaran con ese tipo de elementos, se condicionó el contenido de la disposición en comento para permitir el uso de medios alternativos.

Esto bajo el entendido “de que, ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, [ella] podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos, por ejemplo, a través de una llamada telefónica, el envío de un mensaje de texto o de voz al celular o un aviso por una estación de radio comunitaria”.

Tratándose del artículo 6º, se concluyó que la medida de suspensión de términos de actuaciones administrativas y jurisdiccionales en sede administrativa, (i) persigue una finalidad válida, como lo es la de superar las afectaciones causadas al desarrollo de las actividades a cargo de las autoridades, al igual que asegurar el debido proceso de los ciudadanos[18];

(ii) es adecuada, pues “otorga la posibilidad de interrumpir algunos procesos a las autoridades a fin de que puedan retomar de forma organizada sus actividades[19]”; (iii) es necesaria por la imposibilidad de que las autoridades realicen sus actividades con igual nivel de celeridad que en las condiciones previas al COVID-19 debido a las restricciones de movilidad impuestas para su prevención, manejo y control[20]; y (iv) es proporcional porque no afecta derechos iusfundamentales, a más de que corresponde a una medida transitoria, que no es automática, que requiere de una motivación calificada[21] y que consideró la incidencia sobre tiempos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la ley.

Pese a lo anterior, como se mencionó, se declaró la inexequibilidad del parágrafo 1° del artículo en mención, relativo a la suspensión del pago de sentencias, por vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva[22], y, se declaró la exequibilidad condicionada del parágrafo 2º de la misma disposición, relacionado con la posibilidad de que los Fondos Cuenta sin personería jurídica suspendieran los trámites a su cargo[23].

Por último, vale anotar que las sentencias proferidas por la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a control, dentro de los que se encuentran, entre otros, los decretos legislativos que dicte el Gobierno Nacional con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro, a menos que esa Corporación resuelva lo contrario (Ley 270 de 1996, artículo 45).

De ahí, entonces, que la sentencia C-242 de 2020 tenga efectos a futuro, pues en ella no se adoptó una determinación diferente. Sin embargo, los argumentos expuestos en ella sirven de pauta o parámetro interpretativo para el servidor judicial encargado de analizar actos proferidos antes de su expedición, tal como sucede en el caso concreto. 4.2.2.

Verificación de la competencia para la expedición del acto El acto fue expedido por el servidor competente en el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, como lo es el Director General. Téngase en cuenta que el director de un establecimiento público es el encargado de “[d]irigir, coordinar, vigilar y controlar la ejecución de las funciones o programas de la organización y de su personal” (Ley 489 de 1998 art. 78 literal a).

Así mismo, son funciones del Director General del INVIMA “[d]irigir, planear, coordinar y controlar el desarrollo de las funciones asignadas al Invima y la evaluación de su gestión” y “[e]xpedir los actos administrativos propios de su cargo, incluidos los que se refieren a la expedición, modificación y renovación de registros sanitarios” (Decreto 2078 de 2012, artículo 10 numerales 1 y 22, respectivamente).

En esas condiciones, el Director General era el competente, como primera autoridad ejecutiva y en cumplimiento de su función de dirección, para dictar la Resolución Nro. 2020020185 del 23 de junio de 2020, pues en tal acto se adoptaron medidas necesarias para el funcionamiento de la entidad con ocasión del COVID-19 y en concordancia con las habilitaciones establecidas para el efecto por el Decreto Legislativo 491, cuyas previsiones eran aplicables al INVIMA cobijado bajo la acepción de “autoridades” utilizada por el legislador extraordinario (artículo 2, Decreto 491).

De ahí, que la competencia para la expedición del acto se sustentara tanto en la función ordinaria de dirección de la entidad como en la habilitación que el legislador extraordinario otorgó, entre otras, para la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, que aparejaba, además, la posibilidad de su reanudación. No se trataba, pues, del simple ejercicio de competencias ordinarias, puesto que las mismas no habilitaban al Director General del INVIMA para la suspensión de términos en actuaciones administrativas ni para su reanudación. Prueba de eso es que se requirió de la expedición de Decretos Legislativos para consagrar tales habilitaciones: los Decretos 417, 491 y 637 de 2020.

Se satisfacen, entonces, los dos componentes que atañen a la competencia. El material u objetivo, relacionado con las funciones asignadas por la ley a un órgano de la administración (en este caso la autorización mencionada a las “autoridades”, concepto del que hace parte el INVIMA). El componente subjetivo, referido a la persona natural que asume como servidor público (el Director General del INVIMA). 4.2.3.

Verificación de los motivos del acto Para lo que aquí interesa, los motivos que dieron lugar a la expedición del acto controlado se relacionan, para lo que aquí interesa, con (i) la declaratoria como pandemia del COVID-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS), (ii) la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y de Protección Social, (iii) la expedición del Decreto 491 de 2020 por medio del que se adoptaron medidas de urgencia dirigidas, entre otras, a mitigar la afectación de la prestación del servicio a cargo de las diferentes autoridades públicas en atención a las medidas sanitarias de distanciamiento social y de aislamiento obligatorio dispuestas para la prevención, manejo y control del COVID-19 y (iv) la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica mediante Decreto 637 del 6 de mayo de 2020[24].

Esos motivos son reales. En efecto, desde el 11 de marzo del año 2020 la OMS declaró el COVID-19 como pandemia e instó a los Estados a adoptar decisiones urgentes para su prevención, manejo o control, para lo cual recomendó la medida no farmacológica de distanciamiento social y aislamiento, que justificó, entre otras, acudir a las herramientas de las tecnologías de la información y las comunicaciones como elemento para lograr la protección de la vida, salud y la integridad personal, de un lado, y la continuidad de la prestación del servicio por el otro.

Así se señaló en el Decreto 417 de 2020 al manifestar: “Que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actuar brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 como una pandemia', esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la República Popular China se había multiplicado en 13 veces, mientras que el número de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confinación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos y tratamiento de los casos confirmados.

Que la misma Organización señaló que describir la situación como una pandemia no significaba que los países afectados pudieran darse por vencidos, pues esto significarla terminar enfrentándose a un problema mayor ya una carga más pesada para el sistema de salud, que a la postre requerirla medidas más severas de control y por tanto, los países debían encontrar un delicado equilibrio entre la protección a la salud, la prevención de los trastornos sociales y económicos y el respeto de los derechos humanos, razón por la cual hizo un llamado a los países afectados para que adopten una estrategia de contención. (…) Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos”.

Atendiendo la magnitud de la pandemia, el Gobierno Nacional, entre otras medidas dispuestas para su manejo, declaró la emergencia sanitaria nacional y dispuso el aislamiento preventivo obligatorio. La declaratoria de emergencia sanitaria tuvo lugar mediante la Resolución Nro. 385 del 12 de abril de 2020 -acto prorrogado por las Resoluciones Nro. 844 del 26 de mayo, 1462 del 25 de agosto, 2230 del 27 de noviembre, las tres de 2020, y 222 del 25 de febrero y 738 del 26 de mayo de 2021; medida que, a la fecha de expedición de esta sentencia, se extiende hasta el 31 de agosto de la presente anualidad.

El aislamiento preventivo obligatorio se registró desde el 24 de marzo hasta el 30 de agosto de 2020, de conformidad con los Decretos Ordinarios Nro. 457 del 22 de marzo, 531 del 8 de abril, 593 del 24 de abril, 636 del 6 de mayo, 689 del 22 de mayo, 749 del 28 de mayo, 878 del 25 de junio, 990 del 9 de julio, y 1076 del 28 de julio[25]. Finalmente, mediante Decreto Nro. 637 del 6 de mayo 2020, se declaró, nuevamente, el Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica por un término de 30 días.

Siendo así, se cumple con el elemento de la motivación del acto. De una parte, porque en el acto objeto de control se expusieron las razones que tuvo la entidad para dictarlo. De otra, porque las razones que sustentaron el acto, como acaba de verse, no fueron falsas, sino que obedecieron a motivos reales. 4.2.4. Verificación de la finalidad y el objeto del acto El artículo 3º del Decreto 491 de 2020, que autorizó la suspensión presencial del servicio, tuvo por fin garantizar la seguridad tanto para los servidores y contratistas de las diferentes entidades como para los usuarios.

Esto, considerando que las medidas sanitarias no farmacológicas para la prevención, manejo y control del COVID-19 consistieron en el aislamiento preventivo obligatorio y en el distanciamiento social. Lo anterior se confirma al tener presente que en el Decreto 491 de 2020 esa medida se justificó en la necesidad de proteger la vida, salud e integridad personal de los servidores y los usuarios en un contexto en el que la prestación del servicio podría realizarse, en determinadas condiciones, bajo las herramientas de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Fue por eso que en la parte motiva del decreto legislativo en comento se señaló lo siguiente: “Que las entidades y organismos del Estado deben proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.” El artículo 4º del Decreto 491 de 2020, que autorizó la realización de notificaciones o comunicaciones por medios electrónicos, se encaminó a asegurar la publicidad de las decisiones de la administración, así como a garantizar el derecho al debido proceso de los administrados, puesto que el acto de enteramiento permite, entre otras cuestiones, definir si se hará uso de herramientas para la discusión o debate de la determinación adoptada por la administración. Y el artículo 6º del Decreto 491 de 2020, que autorizó la suspensión de los términos de actuaciones administrativas y jurisdiccionales en sede administrativa, se orientó a garantizar la seguridad jurídica, el debido proceso de los ciudadanos, y los derechos a la vida, salud e integridad personal de los usuarios de los servicios a cargo del Estado al igual que de los servidores encargados de su prestación. Esto, ante la imposibilidad de la prestación de los servicios de manera virtual o presencial.

Esa conclusión se impone al considerar que en el Decreto 491 se justificó la expedición del artículo en comento en la necesidad de “tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales”; cuestión congruente con lo dispuesto en el Decreto 417 en el que sobre el particular se señaló lo siguiente: “Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales”.

Examinado el acto controlado, la Sala Especial de Decisión considera que su contenido no implica el desconocimiento de esos objetivos. Por el contrario, se propende por su realización a través de herramientas para el manejo del riesgo de transmisión y de contagio de COVID-19 acatando las medidas sanitarias de distanciamiento social y aislamiento preventivo, mediante: • La reanudación de términos para procesos específicos, como los procesos de Control Interno Disciplinario y las acciones de inspección, vigilancia y control – IVC de las medidas sanitarias de seguridad (art. 2) y los adelantados por varias Direcciones como Responsabilidad Sanitaria (art. 2 sic), Alimentos y Bebidas (art. 3), Medicamentos y Productos Biológicos (art. 4), Dispositivos Médicos y Otras Tecnologías (art. 5), Cosméticos, Aseo, Plaguicidas y Productos de Higiene Doméstica (art. 6), y Operaciones Sanitarias (art. 7). • La notificación de los actos administrativos por medios electrónicos (parágrafo segundo art. 2 y parágrafo artículo 2 (sic)). • La continuación de la suspensión de los demás procesos definidos en la Resolución Nro. 2020012926 del 3 de abril de 2020 (parágrafo tercero art. 2), así como de las demás medidas de dicho acto que no se modificaron por la resolución que se examina en el proceso de la referencia -v.gr., la priorización de trámites y la suspensión temporal de atención presencial al público (art. 9)-. • La orden de publicación del acto (art. 8) y la determinación de la vigencia de las medidas (art. 9), lo que da cuenta de un momento cierto a partir del cual se da cumplimiento a las finalidades relacionadas (al tratarse de elementos para su materialización o concreción en la entidad) y que, por demás, acata la regla general establecida por la Ley 1347 de 2011 en la materia (art 65).

Siendo así, esta Sala Especial de Decisión considera que en el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del INVIMA tampoco se advierte una desviación de poder. Por ende, no se desconoció la finalidad y objetivo asociado a las medidas establecidas por el legislador extraordinario en los artículos 3º, 4º y 6º del Decreto 491 de 2020.

Tampoco se observa el desconocimiento de las normas en las que el acto debería fundarse, pues consideró el contenido del Decreto 491 de 2020, a más de que la competencia se ejerció dentro de los límites establecidos por el legislador extraordinario. 4.2.5. Verificación de la conexidad Según se anotó, en la Resolución Nro. 2020020185 del 23 de junio de 2020 se reanudaron algunos términos, se ordenó la notificación de los actos administrativos por medios electrónicos y se mantuvieron las medidas adoptadas en la Resolución Nro. 2020012926 del 3 de abril de 2020 que no fueron objeto de modificación por el acto que ocupa la atención de la Sala; determinaciones cuya vigencia no superó la de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social[26].

A juicio de esta Sala Especial de Decisión, esos aspectos son conexos con lo regulado en el Decreto Legislativo 491 de 2020 (artículos 3, 4 y 6), pues mientras el decreto autorizó (i) la suspensión del servicio presencial, (ii) la notificación o comunicación de actos administrativos por medios electrónicos, y (iii) habilitó la suspensión total o parcial de términos administrativos o jurisdiccionales en sede administrativa por un período determinado -lo que apareja, además, la competencia para su reanudación-, la resolución objeto de análisis hizo uso de esas habilitaciones de cara a algunas actuaciones administrativas a su cargo sin desconocer, se repite, el límite temporal establecido por el legislador extraordinario -ninguna de las medidas se extendió por un tiempo superior al de la emergencia sanitaria-.

Adicionalmente, las medidas guardan relación con los Decretos 417 y 637, que declararon la emergencia económica, social y ecológica pues se orientaron al manejo de una de las causas que dieron origen a su expedición, esto es, el tratamiento del factor de transmisión del virus con miras a su reducción, para proteger la vida, salud e integridad personal de los servidores y los usuarios de los servicios a cargo del Estado.

Finalmente, en el acto examinado también se determinó la publicación del acto y se determinó su vigencia (arts. 8 y 9); aspectos conexos con el Decreto 491 porque corresponden a la definición de un momento cierto para el inicio de las medidas establecidas por la entidad como desarrollo de las autorizaciones establecidas en dicha codificación. 4.2.6.

Verificación de la proporcionalidad de las medidas adoptadas en el acto En el acto examinado se adoptaron diferentes decisiones las cuales pasarán a ser examinadas por unidad temática, según pasa a exponerse. 4.2.6.1. Reanudación de algunos términos a cargo del INVIMA y continuación de la medida de suspensión de otros términos que se adoptó en un acto previo La Resolución Nro. 2020020185 del 23 de junio de 2020 dispuso la reanudación de (i) los términos de los procesos de Control Interno Disciplinario y las acciones de inspección, vigilancia y control – IVC de las medidas sanitarias de seguridad[27];

(ii) la totalidad de los términos de los trámites a cargo de las Direcciones de Responsabilidad Sanitaria, de Alimentos y Bebidas, de Cosméticos, Aseo, Plaguicidas y Productos de Higiene Doméstica, y de Operaciones Sanitarias[28]; y (iii) la reanudación de los términos de los trámites específicos que se definieron en el acto y que se encontraban a cargo de las Direcciones de Medicamentos y Productos Biológicos, y Dispositivos Médicos y Otras Tecnologías[29].

Además, se dispuso la continuación de la suspensión de los demás procesos, actuaciones y trámites definidos en el artículo 1° de la Resolución Nro. 2020012926 del 3 de abril de 2020. Para esta Sala Especial de Decisión tales medidas son proporcionales y razonables. Primero, porque se orientaron a la satisfacción de finalidades legítimas. En efecto, la reanudación de términos propugnó por garantizar la continuidad de la prestación del servicio a cargo del INVIMA, sin desconocer el deber de aseguramiento de la vida, salud e integridad personal de los servidores de la entidad y de los usuarios de esta.

Por su parte, continuar con la suspensión de términos en algunas actuaciones, como los de jurisdicción coactiva, procesos administrativos sancionatorios y trámite de liquidación de los contratos suscritos, medidas que se orientan a garantizar la vida, salud e integridad de los servidores y los usuarios, además de la protección y aseguramiento del derecho al debido proceso.

Todo, porque tal suspensión garantizaba que las partes de los procedimientos se encontraran en condiciones de igualdad, al impedir que alguna de ellas se beneficiara u obtuviera provecho de la situación de crisis generada por la pandemia. Segundo, porque se trataba de previsiones necesarias. En efecto, la reanudación de términos era necesaria para garantizar la continuidad de la prestación de los servicios, más cuando se trataba de trámites para los cuales se dispuso el uso de medios electrónicos, tal como se señaló expresamente en la parte motiva del acto[30].

Ello cobra relevancia al considerar que desde el Decreto 417, aspecto reiterado en el Decreto 491, se señaló la necesidad de acudir a medidas o herramientas de las tecnologías de la información y las comunicaciones como elementos para asegurar la continuidad del servicio y el acatamiento de las medidas sanitarias de contención de la transmisión del virus -aislamiento preventivo obligatorio y distanciamiento social-.

De otro lado, y ante la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para contrarrestar los efectos nocivos del COVID-19, resultaba pertinente mantener la suspensión de términos de las actuaciones que no pudieran ser adelantadas por medios virtuales, con el fin de dar cumplimiento a las recomendaciones de aislamiento social emanadas de las autoridades sanitarias del país y de la Organización Mundial de la Salud -OMS-.

Tercero, porque la reanudación de términos suspendidos y la continuación de la suspensión de algunos de los términos definidos en la resolución que se modificó son medidas proporcionales a la gravedad de los hechos que dieron lugar a su expedición, por cuanto no suspenden ni desconocen principios o prerrogativas constitucionales. Por el contrario, garantizan los derechos a la vida y salud de los intervinientes en esas actuaciones administrativas, a más de que protegen las garantías procesales de los ciudadanos que actúan en los trámites en cuestión. Cuarto, porque dado el carácter transitorio de la suspensión de términos de las actuaciones, la misma no afecta sustancialmente el tipo de procedimientos en los que se registró, a más de que es apta no solo para mitigar las causas que dieron origen al estado de excepción, sino también como mecanismo de transición para la adopción de una nueva forma de atención al público que no incluya atención presencial -digitalización de los elementos que integran los expedientes para proceder con su atención virtual-.

Por razones similares, la Corporación declaró ajustada a derecho la suspensión de términos adoptada en la Resolución Nro. 2020012926 del 3 de abril de 2020 mediante sentencia del 1 de julio de 2020 en la que señaló lo siguiente sobre el particular[31]: “En tal sentido, teniendo en cuenta que una de las principales finalidades de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica es el distanciamiento social para evitar una emergencia de salud pública y que los procesos a los que se hace referencia en dicho artículo, esto es, de control interno disciplinario, de jurisdicción coactiva, los administrativos sancionatorios, de trámite de liquidación de los contratos y las acciones de inspección, vigilancia y control que se adelantan en el marco de modelo de gestión de la entidad, hacen necesaria, en principio, la participación presencial tanto de los servidores públicos encargados de realizar estos trámites dentro del INVIMA como de los servidores o particulares que están siendo investigados, o de los representantes de las entidades o empresas para efectos de liquidar los contratos suscritos con la entidad, la suspensión de términos efectuada en el acto referido, se hace necesaria para evitar las afectaciones de salud, así como también para garantizar el derecho de defensa y contradicción de las personas que pueden resultar afectados en cada uno de estos procesos.

Conforme a lo expuesto, la medida adoptada, primero, responde a la necesidad de preservar el derecho fundamental a la vida y a la salud de todos los interesados en los procedimientos de control interno disciplinario, de jurisdicción coactiva, los administrativos sancionatorios, de trámite de liquidación de los contratos y las acciones de inspección, vigilancia y control que se adelantan en el marco de modelo de gestión, que se tramitan ante el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, INVIMA, con independencia de la calidad en la que actúen, ya que corresponde al director general de la entidad, evitar la propagación de la pandemia; segundo, hace prevalecer el interés general; y tercero, tiene un carácter temporal, esto es, desde la entrada en vigencia de la resolución y hasta el día hábil siguiente a la superación de la emergencia”.

Por último, se observa que en el parágrafo 1° del artículo 2° del acto controlado se indica que el cómputo de términos se reanudará a partir del día hábil siguiente a la publicación del acto; medida que se estima como es necesaria y proporcional pues brinda una fecha cierta para reanudar el conteo de los términos por lo que garantiza el debido proceso para las partes. 4.2.6.2.

Notificación de las actuaciones En el parágrafo segundo del artículo 2° y en parágrafo del artículo 2° (sic) se establecen medidas relacionadas con las notificaciones de las decisiones adoptadas en los trámites administrativos correspondientes. Así, se estableció que: • La notificación o comunicación de los actos administrativos se realizaría por medios electrónicos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 4° del Decreto 491 de 2020. • Para los procesos sancionatorios, la notificación “queda surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo, fecha y hora que deberá certificar la administración”.

Esas medidas son proporcionales porque la notificación electrónica se orienta a garantizar el principio de publicidad, sin afectar los derechos al debido proceso y a la vida, salud e integridad personal de los servidores de la entidad y de sus usuarios. Lo anterior, porque las herramientas dispuestas para el efecto permitían conocer el contenido de las decisiones que se notificaban o comunicaban sin requerir la presencia física de los sujetos a quienes se comunicaba o notificaba una determinación específica, ni de los servidores que llevaban a cabo esos actos de enteramiento.

De esa manera, los administrados podrían conocer las razones o motivos que sustentaban las diferentes decisiones y adoptar las determinaciones que estimaran pertinentes y procedentes de acuerdo con las posiciones jurídicas que adoptaran. Ahora, como se mencionó en el acto, estas medidas corresponden al desarrollo del artículo 4° del Decreto 491 de 2020, el cual, como se expuso anteriormente, fue declarado exequible condicionalmente con el fin de que no se convirtiera en limitante para quienes no contaran con herramientas tecnológicas, por lo que debía permitirse el uso de medios alternativos.

Por lo cual, “ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, [ella] podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos, por ejemplo, a través de una llamada telefónica, el envío de un mensaje de texto o de voz al celular o un aviso por una estación de radio comunitaria”.

Es por ello, que la legalidad de estas medidas debe estar sujeta a la anterior condición, de modo que no puede exigirse un correo electrónico si el usuario no cuenta con ello y, en su lugar, brinda otro medio que permita la notificación. Con relación a la notificación de las actuaciones surtidas en los procesos sancionatorios, se observa que lo ordenado corresponde a lo dispuesto por la Sala especial Nro. 21[32]: Ahora, cabe resaltar que si bien, de conformidad con lo señalado en el inciso 3.º del artículo 6.º del Decreto Legislativo 491 de 2020, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales que fueron suspendidos, se reanudan el día hábil siguiente a la superación de la Emergencia sanitaria, no debe entenderse que ocurre lo mismo con las notificaciones, pues, la norma en mención mantiene la finalidad de la notificación electrónica[33] consagrada en el artículo 56 del CPACA[34].

Así las cosas, se considera que dicha medida es necesaria, razonable y adecuada a lo dispuesto por esta Corporación. 4.2.6.3. Vigencia de medidas anteriores En el artículo 9° del acto controlado se dispuso la continuidad de las medidas adoptadas en los artículos de la Resolución Nro. 2020012926 del 3 de abril de 2020 que no se modificaron; medidas que corresponden a la priorización de trámites y la suspensión temporal de la atención presencial al público.

Tales medidas, según se anotó, fueron declaradas ajustadas a derecho por la Sala Especial de Decisión Nro. 21 en sentencia del 1 de julio de 2020 en la que manifestó lo siguiente sobre la priorización: “Primero, instrumentaliza las medidas tomadas por el Gobierno Nacional para conjurar la propagación del Covid-19, en tanto garantiza a la entidad el pleno ejercicio de sus funciones para atender lo relativo a aquellas situaciones derivadas de la emergencia sanitaria declarada por la pandemia antes mencionada.

(…) Segundo, dispone un procedimiento expedito para surtir los trámites antes mencionados y facilitar la disponibilidad en el país de los productos para atender la pandemia. Tercero, la flexibilización y priorización de estos requisitos y trámites administrativos propende por la protección del derecho a la vida digna y a la salud de todos los habitantes de Colombia, al garantizar la disponibilidad, accesibilidad, equidad, continuidad y oportunidad del servicio de salud.

Cuarto, permite que tanto las notificaciones de actos administrativos, radicación de algunas solicitudes y derechos de petición sigan funcionando adecuadamente, con el objeto de lograr la continuidad en la prestación del servicio púbico; amparar el derecho fundamental de petición, dispuesto en el artículo 23 de la Constitución Política; y brindar el derecho al debido proceso de las personas que resulten interesadas con la expedición de un acto administrativo”.

Y, con relación a la suspensión de la atención presencial, esa misma Sala Especial de Decisión señaló que “desarrolla y define las pautas para la ejecución del Decreto Legislativo 417 de 2020, guarda relación directa con esa disposición, atiende sus elementos causales referidos a los motivos y finalidades y no contraría el restante ordenamiento jurídico analizado”.

Para el efecto, destacó, además, que no todos los trámites a cargo de la entidad fueron suspendidos, a más de que se establecieron los medios electrónicos por los que se podían adelantar las actuaciones respectivas. Esta Sala Especial de Decisión comparte esos argumentos, razón por la que considera que la continuación de las medidas de la Resolución Nro. 2020012926 es ajustada a derecho, máxime que no existen dentro del proceso elementos de convicción que permitan arribar a una conclusión diferente. 4.2.6.4.

Vigencia y publicación de acto En los artículos 1°, 8° y 9° del acto bajo examen se dispuso la vigencia de las medidas durante la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud, se ordenó la publicación en el Diario Oficial y se señaló que la vigencia del acto se registraría a partir de la fecha de su publicación. La primera medida es proporcional porque no sobrepasa los plazos establecidos en el Decretos Legislativo 491, puesto que sus efectos están limitados a la emergencia sanitaria declarada, tal como lo prevén las normas que se desarrollaron o reglamentaron (artículos 3, 4 y 6 ibídem).

La publicación del acto para efectos de su vigencia se estima proporcional. De un lado, porque acata la regla establecida en el C.P.A.C.A. respecto del momento a partir del cual los actos generales, como el examinado, producen efectos jurídicos, esto es, a partir de su publicación, so pena de su inoponibilidad. Del otro, porque no se trata de una medida de imposible cumplimiento para la entidad. 5.

Conclusión En síntesis, para esta Sala Especial de Decisión la Resolución Nro. 2020020185 del 23 de junio de 2020 se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, por cuanto no desconoce lo previsto en la Ley 137 de 1994, habida cuenta de que (i) no implica la suspensión de derechos humanos ni de libertades fundamentales, (ii) no apareja la interrupción del funcionamiento normal de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado y (iii) no suprime ni modifica los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

Adicionalmente, respetó la finalidad y los elementos dispuestos por el legislador extraordinario. Por último, las medidas adoptadas en el acto fueron proporcionales, entre otras, porque (i) se orientaron a la consecución de una finalidad legítima, (ii) eran necesarias debido a la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para la prevención, manejo y control del COVID-19, y (iii) no aparejaron el incumplimiento de las competencias del INVIMA.

Cabe anotar que las determinaciones adoptadas en el parágrafo segundo del artículo 2 y del parágrafo del artículo 2 (sic) del acto examinado, relativas a las notificaciones o comunicaciones a través de medios electrónicos, son ajustadas al ordenamiento jurídico bajo el entendido de que ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, ella podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Nro. 13, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar ajustado condicionalmente al ordenamiento jurídico el parágrafo segundo del artículo 2° y el parágrafo del artículo 2 (sic) de la Resolución Nro. 2020020185 del 23 de junio de 2020, en el entendido que ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos. 2.

Declarar ajustada al ordenamiento jurídico la Resolución Nro. 2020020185 del 23 de junio de 2020, proferida por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos -INVIMA. 3. Advertir que la presente decisión no impide que la Resolución Nro. 2020020185 del 23 de junio de 2020 sea cuestionada judicialmente en ejercicio del medio de control correspondiente y por razones jurídicas distintas a las que se examinaron y quedaron consignadas en esta providencia. 4.

En firme esta providencia, archívese el expediente. Notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la providencia se discutió y aprobó en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Magistrada Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ MARTIN BERMUDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Salva el voto CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto objeto de control no reglamentó un decreto legislativo Según se tiene, en el acto objeto de control se dispuso la reanudación de términos para algunos procedimientos que se encontraban suspendidos; ordenó utilizar la notificación por medios electrónicos, al tiempo que mantuvo la suspensión de otros procesos definidos mediante Resolución Nro. 2020012926 del 3 de abril de 2020, así como otras medidas adoptadas en dicho acto administrativo (como la priorización de trámites y la suspensión temporal de atención presencial al público).

De modo que, en (…) criterio [del magistrado], el acto examinado no reglamentó un decreto legislativo, pues se limitó a establecer los pormenores para la debida aplicación de algunos de sus trámites dentro de la entidad, actuación que corresponde a las potestades propias y ordinarias del director del INVIMA y no al desarrollo de medidas extraordinarias previstas en un decreto legislativo expedido en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

En efecto, el director del Invima tiene la competencia legal y reglamentaria para disponer sobre la suspensión y reanudación de términos en los trámites de su competencia u organizar la atención al público, así como disponer de los medios tecnológicos para dar a conocer sus decisiones; son asuntos que son de su resorte, pues en cumplimiento de sus funciones le corresponde dirigir los trámites y procedimientos administrativos de conocimiento de la entidad.

Así las cosas, ninguna de las medidas adoptadas en la resolución, concierne al desarrollo de un decreto legislativo. El Decreto 491 de 2020 tan solo replica la facultad -ordinaria- que tienen las autoridades administrativas para suspender términos de trámites administrativos a su cargo. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 13 SALVAMENTO DE VOTO DE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03060-00 Actor: INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS (INVIMA) Demandado: RESOLUCIÓN No. 2020020185 DEL 23 DE JUNIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SALVAMENTO DE VOTO Con el respeto acostumbrado por la posición de la Sala, me permito salvar el voto en la decisión adoptada en sentencia del 29 de junio de 2021 mediante la cual se declaró ajustada a derecho la resolución objeto de debate la legalidad condicionada del artículo 2 parágrafo 2 de dicho acto, proferido por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA.

Según se tiene, en el acto objeto de control se dispuso la reanudación de términos para algunos procedimientos que se encontraban suspendidos; ordenó utilizar la notificación por medios electrónicos, al tiempo que mantuvo la suspensión de otros procesos definidos mediante Resolución Nro. 2020012926 del 3 de abril de 2020, así como otras medidas adoptadas en dicho acto administrativo (como la priorización de trámites y la suspensión temporal de atención presencial al público).

De modo que, en mi criterio, el acto examinado no reglamentó un decreto legislativo, pues se limitó a establecer los pormenores para la debida aplicación de algunos de sus trámites dentro de la entidad, actuación que corresponde a las potestades propias y ordinarias del director del INVIMA y no al desarrollo de medidas extraordinarias previstas en un decreto legislativo expedido en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

En efecto, el director del Invima tiene la competencia legal y reglamentaria para disponer sobre la suspensión y reanudación de términos en los trámites de su competencia u organizar la atención al público, así como disponer de los medios tecnológicos para dar a conocer sus decisiones; son asuntos que son de su resorte, pues en cumplimiento de sus funciones le corresponde dirigir los trámites y procedimientos administrativos de conocimiento de la entidad.

Así las cosas, ninguna de las medidas adoptadas en la resolución, concierne al desarrollo de un decreto legislativo. El Decreto 491 de 2020 tan solo replica la facultad -ordinaria- que tienen las autoridades administrativas para suspender términos de trámites administrativos a su cargo. Fecha ut supra CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Intervención presentada ante la Secretaría General del Consejo de Estado a través de correo electrónico remitido el 10 de agosto de 2020. Índice 10 SAMAI. [2] Intervención presentada ante la Secretaría General del Consejo de Estado a través de correo electrónico remitido el 31 de agosto de 2020.

Índice 19 SAMAI. [3] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión Nro. 21, C.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas, radicado: 11001-03-15-000-2020-01714-00. [4] Los de (i) Control Interno Disciplinario y las acciones de inspección, vigilancia y control – IVC de las medidas sanitarias de seguridad en los que la notificación y comunicación se realizará por medios electrónicos, así como los que están a cargo de las Direcciones de (ii) Responsabilidad Sanitaria, (iii) Alimentos y Bebidas, (iv) Medicamentos y Productos Biológicos, (v) Dispositivos Médicos y Otras Tecnologías, (vi) Cosméticos, Aseo, Plaguicidas y Productos de Higiene Doméstica, y (vii) Operaciones Sanitarias. [5] Decreto 2078 de 2012, artículo 1. [6] Ley 489 del 1998, artículo 38, numeral 2, literal a. [7] Expedido en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. [8] Consejo de Estado, Sección Primera, M.P. Guillermo Vargas Ayala, sentencia del 20 de noviembre de 2014, radicado 11001-03-24-000-2010- 00119-00. [9] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero, del 20 de octubre de 2009, exp. 2009-00549-00, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 5 de marzo de 2012, exp. 2010-00369-00.

M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. [10] Incluye los actos derivados de la potestad de instrucción de la administración (art. 41 de la Ley 489 de 1998): directivas, circulares, instructivos, etc. [11] Sentencias del 20 de octubre de 2009, radicado 11001031500020090054900, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500, M.P. Enrique Gil. [12] Sentencia C-179 de 1994. [13] Sentencia del 23 de noviembre de 2010, expediente nro. 2010-00196, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. [14] Sobre el alcance de la potestad reglamentaria, entre otras, se pueden consultar la sentencia del 10 de septiembre de 2015, expediente 21025, M.P. Hugo Bastidas Bárcenas, y del 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicado 11001-03-15-000-2009-00549-00. [15] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [16] Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional. [17] Ello justificó, para lo que aquí interesa, (i) la modificación temporal del paradigma de presencialidad en la prestación de los servicios públicos a cargo de las autoridades, mediante la habilitación de las tecnologías de la información y las comunicaciones para el desarrollo, entre otros, de las funciones de los servidores y contratistas del Estado, y (ii) el regreso gradual a las “actividades de forma racional, teniendo en cuenta la necesidad de realizar cambios organizacionales para implementar el paradigma de virtualidad y permitir a los usuarios que se adapten al mismo”, para lo cual se contempló la posibilidad de suspensión de términos en actuaciones administrativas. [18] En palabras de la Corte Constitucional, la medida “debe ser utilizada cuando se advierta que la continuación de una actuación en medio de la pandemia puede derivar en escenarios de arbitrariedad por desconocimiento de las garantías que conforman dicha prerrogativa [debido proceso]”. [19] Para el efecto es necesario tener en cuenta dos aspectos, conforme lo afirmado por la Corte Constitucional.

De un lado, los cambios que deben realizar las autoridades para implementar la virtualidad en sus actuaciones, a más del deber de garantizar que los mismos no se conviertan en una barrera de acceso para los ciudadanos. Del otro, la dificultad logística y técnica que puede implicar, en algunos eventos, adelantar ciertos procedimientos o actuaciones de forma remota o sin la presencia de los usuarios y los funcionarios en las sedes de las entidades. [20] En palabras de la Corte Constitucional: “la implementación de directrices como el aislamiento preventivo obligatorio, el distanciamiento social, la prohibición de aglomeraciones, las restricciones para ejecutar ciertas actividades que lleven consigo el contacto personal, entre otras, impiden que las autoridades puedan hacer uso de la infraestructura física que tienen dispuesta para atender a los usuarios de forma presencial, y que se vean obligadas a utilizar instrumentos y herramientas tecnológicas para cumplir sus funciones, lo cual requiere un lapso razonable de adaptación, mientras fortalecen su capacidad de respuesta a las demandas de la ciudadanía”. [21] Esa motivación exige, en palabras de la Corte Constitucional, “dar cuenta de que hubo una evaluación previa de la situación que lleva [a la autoridad] a encontrar justificada la adopción de la medida en función de sus actividades y procesos, [y] las razones que se invoquen deben estar relacionadas con el servicio y las causas de la emergencia sanitaria”. [22] Primero, porque no resultaba claro cómo esa medida contribuía a conjurar las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Segundo, porque la medida carecía de justificación suficiente.

Tercero, porque era desproporcionada al imponer una “carga adicional y desmesurada a quien ya tuvo que someterse a un proceso judicial para defender sus intereses, máxime cuando el acto normativo en control, en otras disposiciones, garantiza la continuidad de la actividad estatal a través del uso de las tecnologías, por lo que no se vislumbra una explicación válida y razonable que justifique el cese temporal de estos pagos”. [23] Esto, porque “al suspenderse los términos de la atención de prestaciones sociales, las sanciones moratorias estipuladas en el derecho positivo no se configurarán y, por tanto, ante la inexistencia de otra disposición que ordene actualizar el valor del dinero, los administrados se verán afectados en su derecho a mantener el valor adquisitivo de sus acreencias”. [24] En el acto también se hizo referencia al Decreto Legislativo 440 del 20 de marzo de 2020.

Empero, esta legislación no sustenta jurídicamente el acto examinado pues su vigencia estuvo atada a la declaratoria de estado de excepción (artículo 11 ibídem), por lo que solo produjo efectos hasta el 16 de abril de 2020, fecha para la cual no se había expedido el acto que hoy se controla (que data del 23 de junio de 2020). Podría pensarse que esa circunstancia aparejaría la nulidad del acto puesto al aducir facultades previstas en una norma que no se encontraba vigente.

Sin embargo, una lectura del acto permite advertir que ese decreto legislativo no fue el único sustento normativo para justificar las determinaciones adoptadas, ya que el Decreto 491, al que también se alude en la parte considerativa del acto controlado, facultaba a la administración para adoptar las determinaciones que tomó. Por eso, al amparo de este último decreto legislativo es que se realizará el examen correspondiente. [25] Téngase en cuenta, además, que mediante Decretos Ordinarios 1168 del 25 de agosto, 1297 del 29 de septiembre, 1408 del 30 de octubre y 1550 del 28 de noviembre, todos de 2020, se ordenó el denominado aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable entre el 1 de septiembre de 2020 y el 16 de enero de 2021.

Así mismo, se profirieron los Decretos 039 del 14 de enero de 2021, que derogó los anteriores decretos e impartió nuevas medidas de aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable hasta el 1 de marzo de 2021, y 206 del 26 de febrero de 2021 que rige desde el 1 de marzo al 1 de junio de 2021. [26] Téngase en cuenta que la vigencia de las medidas dispuestas en el acto controlado se extendió hasta el 1° de julio de 2020, según lo previsto en el artículo 8 ibidem. [27] Artículo 2. [28] Artículos 2(sic), 3, 6 y 7. [29] Artículos 4 y 5. [30] Sobre el particular se anotó: “Que de la misma manera y teniendo en cuenta que es importante proteger el derecho a la salud de funcionarios, contratistas y usuarios del instituto, la atención se continuará prestando de manera virtual por los canales dispuestos en la página web del Instituto, evitando la atención presencial”. [31] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión Nro. 21, C.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas, radicado: 11001-03-15-000-2020-01714-00. [32] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sala Especial Nro. 21 Sentencia del 1 de julio de 2020, expediente Nro. 11001- 03-15-000-2020-01714-00 C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [33] «NOTIFICACIÓN ELECTRÓNICA. Las autoridades podrán notificar sus actos a través de medios electrónicos, siempre que el administrado haya aceptado este medio de notificación. Sin embargo, durante el desarrollo de la actuación el interesado podrá solicitar a la autoridad que las notificaciones sucesivas no se realicen por medios electrónicos, sino de conformidad con los otros medios previstos en el Capítulo Quinto del presente Título.

La notificación quedará surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo, fecha y hora que deberá certificar la administración» [34] «(…) En todo caso se advierte que dichas notificaciones se entenderán surtidas una vez se reanuden los términos legales, por haber finalizado el término de vigencia de la emergencia sanitaria declarada (…)».