ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / COMPETENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $204.000.000.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 82 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 129 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 132 NUMERAL 6 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 20 NUMERAL 2 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / NATURALEZA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por una omisión que se imputa a varias entidades públicas (art. 90 CN y art. 86 CCA).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 86 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FALLA EN EL SERVICIO / OMISIÓN DEL DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / MUERTE DE CIVIL El término para formular pretensiones, en reparación directa, según el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa.

La demanda alega que se configuró falla del servicio, porque las entidades demandadas omitieron el deber de protección. La demanda se interpuso en tiempo -23 de agosto de 2006- pues el 10 de abril de 2005 murió (…) circunstancia que según la demanda concretó el incumplimiento de ese deber. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA EN LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA EN LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA EN LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (…) son las personas sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, ya que conforman el núcleo familiar de (…) La Nación- Ministerio de Defensa, Policía Nacional, y la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, están legitimadas en la causa por pasiva, porque son las entidades a las que corresponde asegurar la convivencia pacífica (artículos 217, 218 y 315.2 CN, 1 de la Ley 62 de 1993 y 2 de la Ley 48 de 1993, retomada por Ley 1861 de 2017).

La Nación-Fiscalía General de la Nación y la Nación-Ministerio del Interior no están llamadas a representar a la Nación, pues los hechos imputados escapan de sus competencias. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 217 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 218 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 NUMERAL 2 / LEY 62 DE 1993 – ARTÍCULO 1 / LEY 48 DE 1993 – ARTÍCULO 2 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / POLICÍA NACIONAL / ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA POLICÍA NACIONAL / RESPONSABILIDAD DE LA POLICÍA NACIONAL / OBJETO DE LA POLICÍA NACIONAL / ORDEN PÚBLICO El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.

El presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República, dirige la fuerza pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 213 y siguientes CN). A su vez, el gobernador es agente del presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).

En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN). FUENTE FORMAL: LEY 62 DE 1993 – ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 218 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 3 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 303 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 NUMERAL 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 3 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la responsabilidad de conservar el orden público, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de noviembre de 2015, Exp 34776.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCESO CONTENCIOSO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / OBLIGACIONES DEL ESTADO / OBLIGACIÓN POSITIVA DEL ESTADO DE GARANTIZAR LOS DERECHOS DE LOS CIUDADANOS / ORDEN PÚBLICO La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886 que corresponde al artículo 2 CN, concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general” contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho y que encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que dispone las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad.

Al delimitar su alcance, la jurisprudencia ha considerado que el Estado es responsable patrimonialmente a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad a las personas, cuando: (i) se solicita protección especial, por las particulares condiciones de riesgo en que se encuentra la persona; (ii) no se solicita expresamente, pero es evidente que la persona necesitaba la protección, porque existían pruebas o indicios conocidos que permitieran asegurar que la persona se encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida o sus bienes y (iii) se deja a la población a merced de los grupos de delincuencia, sin brindarles protección alguna, cuando se tiene conocimiento de que los derechos de esa población vienen siendo desconocidos por grupos organizados al margen de la ley.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 2 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la responsabilidad del Estado, ver Consejo de Estado, sentencia de 11 de julio de 1969, Exp 541, sentencia de 11 de noviembre de 1990, Exp 5737, sentencia de 29 de octubre de 1998, Exp 10747, sentencia de 16 de julio de 1980, Exp 10134, sentencia de 17 de febrero de 1983, Exp 3331 y de la Corte Constitucional, Corte Constitucional, sentencia C-048 de 2001 [fundamentos jurídicos 4 a 25].

En cuanto al deber de protección del Estado, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de noviembre de 1990, Rad. 5.737 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de octubre de 1998, Rad. 10.747, [fundamento jurídico b], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de julio de 1980, Rad. 10.134 [fundamento jurídico e] S.V. Alfonso Arango Henao;

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 17 de febrero de 1983, Rad. 3.331 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 30 de octubre de 1997, Rad. 10.958 [fundamentos jurídicos II y III], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 30 de julio de 1998, Rad. 17.004, [fundamento jurídico 2.1.1].

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCESO CONTENCIOSO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ORDEN PÚBLICO / SOLICITUD DE PROTECCIÓN POR EL OBJETIVO MILITAR / FALTA DE PRUEBA / INEXISTENCIA DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / OMISIÓN DEL DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / MUERTE DE CIVIL / GRUPO AL MARGEN DE LA LEY / MUERTE DE CIVIL POR MIEMBROS DE GRUPO AL MÁRGEN DE LA LEY / CONFLICTO ARMADO COLOMBIANO / CONFLICTO ARMADO / PRUEBA DOCUMENTAL / AUSENCIA DE PRUEBA / DOCUMENTO / FALTA DE TACHA DE DOCUMENTO / PROTECCIÓN AL CIUDADANO / SOLICITUD DE MEDIDAS DE PROTECCIÓN Se acreditó que el Gobierno Nacional creó la zona de ubicación temporal en el área rural del municipio de Tierralta, Córdoba en el proceso de diálogo, negociación y firma de acuerdos con las AUC (…) y que (…)fueron asesinados por miembros de dicho grupo ilegal en ese municipio (…) No se probó que las víctimas directas hubieran solicitado protección especial del Estado sobre su vida.

Por el contario, se acreditó que (…) no solicitó protección en el período comprendido entre el año 2004 hasta el 10 de abril de 2005, al Departamento de Policía de Córdoba, al Departamento Administrativo de Seguridad-DAS o a la Fiscalía General de la Nación (…) Estos documentos, además de que son públicos, no fueron tachados de falsos y provienen de los funcionarios encargados de verificar los requerimientos de protección solicitada por personas bajo amenaza por grupos ilegales (…)no se evidenció que en este caso las víctimas hubieran denunciado ante las autoridades judiciales y la fuerza pública amenazas especiales contra su vida.

Tampoco se acreditó que, por el establecimiento de la zona de ubicación temporal de negociación con las AUC, se hubiera propiciado unas condiciones adversas a la seguridad e integridad de las víctimas, ni que estas hubieran quedado en la imposibilidad de acudir a las autoridades para solicitar protección. La Sala reitera que en estos eventos en que se imputa omisión, debe tenerse en cuenta que la capacidad de acción de las autoridades no es ilimitada para disuadir la acción de los grupos ilegales.

Lo contrario significaría que las autoridades estarían obligadas a lo imposible, esto es, a poner a disposición de los ciudadanos víctimas de estos delitos, de manera permanente, la compleja capacidad institucional que se requiere para evitar que este tipo de ataques sucedan. FUENTE FORMAL: LEY 418 DE 1997 / LEY 548 DE 1999 / LEY 782 DE 2002 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 1 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCESO CONTENCIOSO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ORDEN PÚBLICO / FALTA DE PRUEBA / INEXISTENCIA DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / CARGA DE LA PRUEBA / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / EFECTOS DE LA CARGA DE LA PRUEBA Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.

Como no se probó la omisión por parte de las autoridades en el deber de protección de la vida ( ), la Sala negará las pretensiones de la demanda. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 177 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 168 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 267 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCESO CONTENCIOSO / INEXISTENCIA DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / CONDENA EN COSTAS / IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 171 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 23001-23-31-000-2006-00988-01(41778) Actor: ALICIA MORA RINCÓN Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA, POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio.

PRESIDENTE-Dirige la fuerza pública. GOBERNADOR-Agente del presidente de la República para mantener el orden público. ALCALDE-Conserva el orden público del municipio según la ley y las instrucciones del presidente y del gobernador. DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-No es absoluto pues el Estado no es un asegurador general. FALLA DEL SERVICIO RELATIVA POR OMISIÓN-Debe tenerse en cuenta la capacidad de las autoridades en su deber de seguridad y protección. FALLA DEL SERVICIO RELATIVA-Límite en los recursos materiales y humanos del Estado.

OMISIÓN DEL DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-Se requiere de solicitud formulada o que las condiciones personales permitan inferir de manera inequívoca la necesidad de protección. ZONA DE UBICACIÓN TEMPORAL PARA NEGOCIACIÓN DE PAZ-La Ley 418 de 1997 autorizó al Gobierno Nacional para establecer una zona para adelantar diálogos de paz con miembros de grupos al margen de la ley, sin que esto supusiera un retiro del Estado.

CARGA DE LA PRUEBA-Quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia, artículo 177 CPC. La Sala, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 1285 de 2010 que adicionó el artículo 63A a la Ley 270 de 1996, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 13 de junio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que negó las pretensiones.

SÍNTESIS DEL CASO Iris del Carmen y Orlando José Benítez Palencia fueron asesinados por grupos ilegales cerca de la zona de ubicación de Santa Fe de Ralito, creada para adelantar conversaciones para la desmovilización de las Autodefensas Unidas de Colombia-AUC. Los demandantes alegan omisión en el deber de protección.

ANTECEDENTES El 23 de agosto de 2006, Alicia Mora Rincón y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación- Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, y otros, para que se les declarara patrimonialmente responsables por el homicidio de Iris del Carmen y Orlando José Benítez Palencia por parte de grupos ilegales.

Solicitaron 1500 SMLMV para cada demandante, por perjuicios morales, $1.360.611.129 por lo que dejó de percibir Orlando José Benítez Palencia, por lucro cesante y 500 SMLMV para cada demandante, por daño a la vida en relación. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que Iris del Carmen y Orlando José Benítez Palencia fueron asesinados por grupos ilegales.

Resaltó que los hechos ocurrieron cerca de la zona de ubicación de Santa Fe de Ralito, creada para adelantar conversaciones para la desmovilización de las AUC. El 2 de octubre de 2006 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, adujo que no incurrió en una falla del servicio.

La Nación-Ministerio del Interior propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, porque no le corresponde el control del orden público. La Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, no contestó la demanda. El 30 de julio de 2009 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.

La Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, alegó que se configuró el hecho de un tercero. Las demás partes reiteraron lo expuesto. El Ministerio Público guardó silencio. El 13 de junio de 2011, el Tribunal Administrativo de Córdoba, en la sentencia negó las pretensiones, porque las víctimas no solicitaron protección, la fuerza pública prestó vigilancia y protección en la zona de los hechos y porque el homicidio no era previsible.

La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 21 de julio de 2011 y admitido el 23 de septiembre siguiente. Esgrimió que las demandadas incumplieron el deber de protección, pues no estaban presentes con un puesto de control en el lugar de los hechos. El 5 de marzo de 2012 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La demandante alegó que como los hechos ocurrieron en una zona de negociación con las AUC, las demandadas estaban en la obligación de proteger a las víctimas.

Las demás partes y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $204.000.000[1].

Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[2], en este caso por una omisión que se imputa a varias entidades públicas (art. 90 CN y art. 86 CCA).

Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, según el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa.

La demanda alega que se configuró falla del servicio, porque las entidades demandadas omitieron el deber de protección. La demanda se interpuso en tiempo -23 de agosto de 2006- pues el 10 de abril de 2005 murió Iris del Carmen y Orlando José Benítez Palencia [hecho probado 6.4], circunstancia que según la demanda concretó el incumplimiento de ese deber.

Legitimación en la causa 4. Alicia Mora Rincón y Orlando David, Juan Carlos, Gloria Sofía y Claudia Marcela Benítez Mora son las personas sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, ya que conforman el núcleo familiar de Orlando José Benítez Planecia [hecho probado 6.10]. La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, y la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, están legitimadas en la causa por pasiva, porque son las entidades a las que corresponde asegurar la convivencia pacífica (artículos 217, 218 y 315.2 CN, 1 de la Ley 62 de 1993 y 2 de la Ley 48 de 1993, retomada por Ley 1861 de 2017).

La Nación-Fiscalía General de la Nación y la Nación-Ministerio del Interior no están llamadas a representar a la Nación, pues los hechos imputados escapan de sus competencias. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró falla del servicio por incumplimiento del deber de seguridad y protección por el homicidio de unas personas por grupos al margen de la ley, cerca de una zona de desmovilización. III.

Análisis de la Sala Como la sentencia fue recurrida por la demandante, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 357 CPC. Hechos probados 5. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio[3]. 6. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 6.1 Orlando José Benítez Palencia fue elegido diputado a la asamblea departamental de Córdoba para los periodos 2001 a 2003 y 2004 a 2007, según da cuenta copia simple de las certificaciones expedidas por los delegados del Consejo Nacional Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil (f. 63 a 64 c. 1). 6.2 El 15 de junio de 2004, el Gobierno Nacional declaró abierto el proceso de diálogo, negociación y firma de acuerdos con las Autodefensas Unidas de Colombia-AUC, según da cuenta copia simple de la Resolución n°. 091 de 2004 (f. 246 c. 1). 6.3 El 15 de junio de 2004, el Gobierno Nacional creó la zona de ubicación temporal de las AUC en el área rural del municipio de Tierralta, Córdoba, según da cuenta copia simple de la Resolución n°. 092 de 2004 (f. 247 c. 1). 6.4 El 10 de abril de 2005, Iris del Carmen y Orlando José Benítez Palencia murieron en el municipio de Tierralta, como consecuencia de un disparo con arma de fuego, según da cuenta copia auténtica de los registros civiles de defunción (f. 22 y 24 c. 1). 6.5 El 8 de junio de 2007, el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Montería condenó a Diego Fernando Murillo Bejarano alias “Adolfo Paz, Don Berna o Pata de Palo”, Manuel Camilo Monterrosa Ramos alias “Bachiller” y Jhonys Manuel Blanco Fuentes alias “Tapón” por el delito de concierto para delinquir agravado y los absolvió por el delito de homicidio de Iris del Carmen y Orlando José Benítez Palencia, según da cuenta copia auténtica de la providencia (f. 1 a 121 c. 7) 6.6 El 24 de noviembre de 2010, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá-Sala de Justicia y Paz declaró responsables a Diego Fernando Murillo Bejarano alias “Adolfo Paz, Don Berna o Pata de Palo”, Manuel Camilo Monterrosa Ramos alias “Bachiller” y Jhonys Manuel Blanco Fuentes alias “Tapón” por los delitos de concierto para delinquir agravado y homicidio agravado, por el asesinato de Iris del Carmen Benítez y Orlando José Palencia, al revocar la sentencia de primera instancia, según da cuenta copia auténtica de la providencia (f. 490 a 544 c. 2). 6.7 Para garantizar la seguridad en la zona de ubicación temporal de las AUC en el área rural del municipio de Tierralta, el Batallón de Infantería n°. 33 “Junín” participó en operaciones, recibió pelotones de compañías de otros batallones y elaboró un plan de contingencia, entre otras tareas, según da cuenta oficio n°. 1648 (f. 225 a 227 c. 1). 6.8 Para la época del asesinato de Iris del Carmen y Orlando José Benítez Palencia, existía un puesto de control institucional sobre la vía Montería- Tierralta a la altura del sitio conocido como “La Apartada de Valencia”, según da cuenta la certificación del comandante del Departamento de Policía de Córdoba (f. 228 c. 1). 6.9 Orlando José Benítez Palencia no solicitó protección en el período comprendido entre el año 2004 hasta el 10 de abril de 2005 al Departamento de Policía de Córdoba, ni al Departamento Administrativo de Seguridad-DAS, tampoco a la Fiscalía General de la Nación, según da cuenta certificaciones del jefe seccional de inteligencia policial y el jefe seccional de investigación criminal del Departamento de Policía de Córdoba, el coordinador del grupo operativo de Córdoba del Departamento Administrativo de Seguridad-DAS y el jefe de la unidad de policía judicial de la Fiscalía General de la Nación (f. 206, 207, 210 y 220 c. 1). 6.10 Orlando José Benítez Palencia era el esposo de Alicia Mora Rincón y el padre de Orlando David, Juan Carlos, Gloría Sofía y Claudia Marcela Benítez Mora, según da cuenta copia auténtica de los registros civiles de matrimonio y de nacimiento (f. 39, 41, 42, 43, 44 c. 1).

Responsabilidad por omisión del deber de seguridad y protección 7. El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.

El presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República, dirige la fuerza pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 213 y siguientes CN). A su vez, el gobernador es agente del presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).

En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN)[4]. Por su parte, el artículo 2 de la Ley 48 de 1993, retomado por el mismo artículo de la Ley 1861 de 2017 y en concordancia con los artículos 2 y 217 CN, dispone que las fuerzas militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional.

La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886[5] que corresponde al artículo 2 CN, concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general”[6] contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho[7] y que encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que dispone las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad[8].

Al delimitar su alcance, la jurisprudencia ha considerado que el Estado es responsable patrimonialmente a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad a las personas, cuando: (i) se solicita protección especial, por las particulares condiciones de riesgo en que se encuentra la persona[9]; (ii) no se solicita expresamente, pero es evidente que la persona necesitaba la protección, porque existían pruebas o indicios conocidos que permitieran asegurar que la persona se encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida o sus bienes[10] y (iii) se deja a la población a merced de los grupos de delincuencia, sin brindarles protección alguna, cuando se tiene conocimiento de que los derechos de esa población vienen siendo desconocidos por grupos organizados al margen de la ley[11]. 8.

Según la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, y Policía Nacional, incurrieron en falla del servicio por omisión al deber de seguridad y protección por el asesinato de Iris del Carmen y Orlando José Benítez Palencia. Se acreditó que el Gobierno Nacional creó la zona de ubicación temporal en el área rural del municipio de Tierralta, Córdoba en el proceso de diálogo, negociación y firma de acuerdos con las AUC [hecho probado 6.3] y que Iris del Carmen y Orlando José Benítez Palencia fueron asesinados por miembros de dicho grupo ilegal en ese municipio [hechos probados 6.4, 6.5 y 6.6].

No se probó que las víctimas directas hubieran solicitado protección especial del Estado sobre su vida. Por el contario, se acreditó que Orlando José Benítez Palencia no solicitó protección en el período comprendido entre el año 2004 hasta el 10 de abril de 2005, al Departamento de Policía de Córdoba, al Departamento Administrativo de Seguridad-DAS o a la Fiscalía General de la Nación [hecho probado 6.9].

Estos documentos, además de que son públicos, no fueron tachados de falsos y provienen de los funcionarios encargados de verificar los requerimientos de protección solicitada por personas bajo amenaza por grupos ilegales. Tampoco obran al menos indicios que permitieran advertir con anticipación que Iris del Carmen y Orlando José Benítez Palencia iban a ser víctimas de un homicidio por parte de las AUC, pues a pesar de que aquel fue elegido diputado de la Asamblea Departamental de Córdoba [hecho probado 6.1] y que ambos transitaron por la zona creada por el Gobierno Nacional para negociar el desarme de ese grupo ilegal al momento de los hechos [hechos probados 6.3 y 6.4], no se podía concluir inequívocamente que iban a sufrir un atentado contra su vida.

En contraste, se demostró que el Batallón de Infantería n°. 33 “Junín” adoptó medidas de seguridad en la zona de ubicación temporal de las AUC y que existía un puesto de control institucional sobre la vía Montería-Tierralta [hechos probados 6.7 y 6.8]. La Ley 418 de 1997 previó unos instrumentos para la búsqueda de la paz, la convivencia, la eficacia de la justicia y la garantía de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales aprobados por Colombia (artículo 1).

Esa ley autorizó al Gobierno Nacional, a través de unos representantes investidos de precisas facultades, para buscar entablar y desarrollar diálogos con representantes de grupos armados al margen de la ley. Estos diálogos debían propender la firma de acuerdos para la finalización de la confrontación armada, la efectiva aplicación de las normas sobre derechos humanos, el cese de hostilidades, la reincorporación de los miembros de dichos grupos a la vida civil o su sometimiento a la justicia. La autorización legal -para la época de los hechos- se prorrogó con las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002.

El artículo 8 de la Ley 418 de 1997 reformado por el artículo 3 de la Ley 788 de 2002, prescribió que, una vez iniciaran los diálogos, para facilitar su desarrollo, el Gobierno Nacional debía acordar con los representantes de los grupos ilegales un espacio en el territorio nacional o internacional para adelantar la negociación. Asimismo, el Gobierno Nacional quedó facultado para solicitar a las autoridades judiciales la suspensión de las órdenes de captura de los representantes de los grupos armados ilegales, mientras estuviera vigente la negociación, y la localización, por orden escrita, de los miembros de la fuerza pública y los mecanismos para su acción. En ningún caso, el establecimiento de esas facilidades para la negociación podía suponer la conculcación de los derechos y libertades de la comunidad, un incentivo para el surgimiento de conflicto sociales o la afectación al pleno funcionamiento de las instituciones civiles.

Al declarar exequible esa disposición, la Corte Constitucional concluyó que la facultad del presidente de la República para retirar la fuerza pública de una zona del territorio nacional no implica que esta deje de cumplir sus funciones. A juicio de la Corte, ese retiro tampoco significa que el Estado decline el legítimo ejercicio de la soberanía. Dicha facultad, de carácter político, es un instrumento de negociación para la consecución de la paz, que tiene sustento constitucional en los numerales 3 y 4 del artículo 189, que disponen que el presidente es el comandante supremo de las Fuerzas Armadas y responsable de la conservación del orden público en todo el territorio nacional.

Así, según esa Corporación, el retiro temporal de la fuerza pública no puede confundirse con el retiro de las instituciones del Estado ni de las autoridades civiles, situación que no quedó autorizada por la Ley 418 de 1997 y que, por supuesto, no sería posible, ni siquiera en estados de excepción, en los que se prohíbe una interrupción del normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado (art. 214.3 CN)[12].

Con esa perspectiva y en ejercicio de la autorización legal, por Decreto 091 de 2004, el Gobierno Nacional declaró abierto un proceso de negociación y diálogo con las Autodefensas Unidas de Colombia-AUC. Por Decreto 092 2004 se creó la zona de ubicación temporal para desarrollar esas negociaciones en un sector del área rural del municipio de Tierralta, departamento de Córdoba, con una vigencia de seis meses.

De conformidad con las pruebas, no se evidenció que en este caso las víctimas hubieran denunciado ante las autoridades judiciales y la fuerza pública amenazas especiales contra su vida. Tampoco se acreditó que, por el establecimiento de la zona de ubicación temporal de negociación con las AUC, se hubiera propiciado unas condiciones adversas a la seguridad e integridad de las víctimas, ni que estas hubieran quedado en la imposibilidad de acudir a las autoridades para solicitar protección. La Sala reitera que en estos eventos en que se imputa omisión, debe tenerse en cuenta que la capacidad de acción de las autoridades no es ilimitada para disuadir la acción de los grupos ilegales.

Lo contrario significaría que las autoridades estarían obligadas a lo imposible, esto es, a poner a disposición de los ciudadanos víctimas de estos delitos, de manera permanente, la compleja capacidad institucional que se requiere para evitar que este tipo de ataques sucedan. Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.

Como no se probó la omisión por parte de las autoridades en el deber de protección de la vida de Iris del Carmen y Orlando José Benítez Palencia, la Sala negará las pretensiones de la demanda. 9. De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia del 13 de junio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | | | | | | | | | |GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE | |Presidente de la Sala | | | | | | | | | | | | | | | | |JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS |NICOLÁS YEPES CORRALES | JFB/OAO ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2006, $408.000, por 500. [2] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.

Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1].

El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad están en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de noviembre de 2015, Rad. 34.776, [fundamento jurídico 17], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 499, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [5] Introducido por el artículo 9 del Acto Legislativo n°. 1 de 1936 que, a su vez, corresponde con el artículo 19 original de la Constitución de 1886. [6] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de julio de 1969, Rad. 541, [fundamento jurídico 62], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 60, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [7] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de noviembre de 1990, Rad. 5.737 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 68, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [8] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de octubre de 1998, Rad. 10.747, [fundamento jurídico b], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 88, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [9] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de julio de 1980, Rad. 10.134 [fundamento jurídico e] S.V. Alfonso Arango Henao;

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 17 de febrero de 1983, Rad. 3.331 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 62 y 63, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [10] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 30 de octubre de 1997, Rad. 10.958 [fundamentos jurídicos II y III], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 412, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [11] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 30 de julio de 1998, Rad. 17.004, [fundamento jurídico 2.1.1]. [12] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-048 de 2001 [fundamentos jurídicos 4 a 25].