ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / APELACIÓNDE LA SENTENCIA / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ENTIDAD TERRITORIAL / MUNICIPIO / ACTO ADMINISTRATIVO / SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA / SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO DE EXPROPIACIÓN / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA Esta Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón de los recursos de apelación interpuestos por la parte actora contra la sentencia dictada el 20 de octubre de 2011, puesto que el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo -vigente en la fecha de interposición de la demanda- estableció que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para decidir las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas, incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50%.

En efecto, en esta oportunidad se somete a consideración de la Sala la pretendida nulidad del Decreto 091 del 9 de febrero de 2007 y de su acto confirmatorio, ambos expedidos por el municipio de Tunja en desarrollo de un proceso de expropiación administrativa. Ahora, la controversia que en esta sentencia debe resolverse ostenta vocación de doble instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 71, numeral 1, de la Ley 388 de 1997, que regula la acción especial hoy sometida a consideración de la Sala.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82 / DECRETO 091 DE 2007 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 71 NUMERAL 1 COMPETENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO / APLICACIÓN DEL FACTOR DE COMPETENCIA TERRITORIAL / SANEAMIENTO DE LA NULIDAD POR FALTA DE COMPETENCIA / NULIDAD POR FALTA DE COMPETENCIA TERRITORIAL / OPORTUNIDAD PROCESAL / INEXISTENCIA DEL VICIO DE NULIDAD ALEGADO / MEDIDAS DE DESCONGESTIÓN DE DESPACHOS JUDICIALES / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LA SENTENCIA Aunque la parte demandante cuestionó en el recurso de apelación la competencia del Tribunal Administrativo de Casanare para proferir sentencia de fondo en el presente asunto, no alegó la nulidad del fallo de primer grado mientras que sí apeló el mismo con argumentos de fondo, razón por la cual, dado que el reproche de la actora se refiere únicamente a la competencia territorial, se precisa que a la luz del artículo 144 del Código de Procedimiento Civil, cualquier irregularidad relacionada con ese factor debe tenerse por subsanada, entre otras causas, por no haberse alegado el supuesto vicio oportunamente, en la forma y oportunidades previstas en el referido estatuto.

En todo caso, la medida de descongestión en cuyo marco el Tribunal Administrativo de Casanare profirió el fallo apelado fue adoptada con fundamento y en observancia del Acuerdo PSAA11- 8152 del 31 de mayo de 2011, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, acto cuya presunción de legalidad no ha sido desvirtuada judicialmente.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 144 EFECTOS DE LA SENTENCIA DE NULIDAD / EFECTOS DE COSA JUZGADA / NULIDAD DE DECRETO / EFECTO ERGA OMNES / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA / INDEMNIZACIÓN EN PROCESO DE EXPROPIACIÓN / INDEMNIZACIÓN POR EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA / DICTAMEN PERICIAL / PRUEBA PERICIAL / INEXISTENCIA DE LA COSA JUZGADA / FALTA DE IDENTIDAD DE CAUSA / REQUISITOS DE LA COSA JUZGADA El artículo 175 del C.C.A. establece que la sentencia en que se declare la nulidad de un acto administrativo tiene fuerza de cosa juzgada "erga omnes", mientras que la que deniegue tal declaratoria solo da lugar a dicho fenómeno “en relación con la causa pretendi (sic) juzgada”.

En providencia de fecha 5 de mayo de mayo de 2020, dictada dentro del proceso N° 15001-23- 31-000-2007-00546-02(57391), la Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera - Subsección B del Consejo de Estado resolvió en grado jurisdiccional de consulta una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se formularon cargos de ilegalidad contra el Decreto 0091 del 9 de febrero de 2007, acusado en el presente asunto, por razón de la indemnización que el municipio de Tunja estableció del inmueble que es materia de controversia en el sub judice.

(…) [A]unque en el libelo correspondiente a ese proceso judicial también se cuestionó la indemnización fijada por el municipio de Tunja en el marco de la expropiación administrativa del predio debatido en el presente asunto, lo cierto es que de la sentencia comentada no puede predicarse el atributo de la cosa juzgada, en particular frente al caso bajo análisis, puesto que los cargos que se formularon en éste son distintos a los planteados en la otra causa.

(…) [L]a decisión adoptada en el fallo del 5 de mayo de 2020 se centró en la falta de idoneidad del peritaje practicado en ese proceso, lo cual determina aún más que la cuestión debatida y resuelta en la providencia fue diferente y extraña a la que la Sala deberá resolver en el sub lite. En esa medida, no se cumple con el presupuesto señalado en el artículo 175 del C.C.A. para que opere la cosa juzgada, referente a la identidad de “causa pretendi (sic)”.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 175 / DECRETO 0091 DE 2007 EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA / EXPROPIACIÓN DE BIEN INMUEBLE / EXPROPIACIÓN POR MOTIVO DE UTILIDAD PÚBLICA / DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA / CARACTERÍSTICAS DE LA EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA / ESTIMACIÓN PARA LA INDEMNIZACIÓN POR EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA / INDEMNIZACIÓN EN PROCESO DE EXPROPIACIÓN / MOTIVACIÓN DE LA EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDIMIENTO DE EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA / RÉGIMEN JURÍDICO DE LA EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA / PRECIO DE BIEN INMUEBLE / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI / VALOR COMERCIAL DEL BIEN INMUEBLE / AVALÚO COMERCIAL / REGLAS PARA ESTABLECER EL VALOR DEL AVALÚO COMERCIAL / UTILIDAD PÚBLICA DEL BIEN INMUEBLE / VALORIZACIÓN DEL BIEN INMUEBLE / VALORIZACIÓN DEL PREDIO / DESTINACIÓN DEL BIEN INMUEBLE / DICTAMEN PERICIAL De conformidad con el artículo 58 de la Constitución Política, se garantiza la propiedad privada, derecho que no puede ser desconocido ni vulnerado por leyes posteriores.

No obstante, el inciso cuarto de la misma norma superior establece que “por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa”, y prevé la posibilidad de que tal expropiación se adelante por vía administrativa, pasible de control por esta jurisdicción, “incluso respecto del precio”.

En desarrollo de lo anterior, la Ley 388 de 1997 regula lo concerniente a la medida expropiación administrativa, así como a los motivos de utilidad pública y condiciones de urgencia que dan lugar a su aplicación. En lo atinente a la indemnización y la forma de su pago, el artículo 67 señala que el acto mediante el cual la autoridad competente determina el carácter administrativo de la expropiación debe indicar el valor del precio indemnizatorio, el cual debe corresponder al avalúo comercial utilizado “para los efectos previstos en el artículo 61” de la misma ley (…).

A su vez, el Decreto-ley 2150 de 1995 establece en el artículo 27 que los avalúos que se realicen en actuaciones administrativas “podrán ser adelantados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (…)”. De igual manera, para la determinación del valor comercial, el decreto estableció parámetros tales como la reglamentación urbanística vigente en el momento del avalúo, en relación con el inmueble objeto del mismo, así como su destinación económica.

(…) La jurisprudencia ha señalado de manera reiterada que, en la medida en que el valor señalado en el avalúo es el que figura, efectivamente, en el acto administrativo que dispone expropiar el inmueble, la peritación comparte con dicho acto administrativo el atributo de presunción de legalidad, por lo cual, para refutar el monto o cuantía del precio pagado por la entidad debe demostrarse que el avalúo no se ajustó a los parámetros legales de obligatoria aplicación. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 58 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 61 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 67 / DECRETO LEY 2150 DE 1995 - ARTÍCULO 27 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor comercial del inmueble, ver: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 5 de agosto de 2021, rad. 2010-00521- 01, C. P. Nubia Margoth Peña Garzón; sentencia de 14 de mayo de 2009, rad. 2005-03509-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; sentencia de 19 de abril de 2021, rad. 2009-00232-01, C. P. Hernando Sánchez Sánchez.

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ARGUMENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / INDEMNIZACIÓN POR EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA / AVALÚO COMERCIAL / LÍMITES DEL RECURSO DE APELACIÓN / NUEVO ARGUMENTO EN EL RECURSO DE APELACIÓN / IMPROCEDENCIA DEL NUEVO ARGUMENTO EN EL RECURSO DE APELACIÓN / OBJECIÓN AL AVALÚO DEL BIEN / VALOR DEL BIEN INMUEBLE / PRINCIPIO DE LEALTAD PROCESAL / DERECHO DE DEFENSA / PRINCIPIO DE CONTRADICCIÓN DE LA PRUEBA / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA Los apelantes manifestaron no haber solicitado en la demanda la declaratoria de nulidad de “acto administrativo alguno” sino solo “discutir” el valor fijado como indemnización; no obstante, las pretensiones sí se encaminaron expresamente a que se expulsaran del ordenamiento jurídico los Decretos 0091 del 09 de febrero de 2007 y 0200 del 26 de marzo del mismo año, por fijar, en efecto, un precio supuestamente inferior al real, por el inmueble objeto de expropiación. Justamente a la luz de dichas pretensiones, el problema jurídico planteado en la sentencia de primera instancia se orientó a dilucidar si el avalúo acogido en los aludidos decretos se ajustaba o no a derecho.

(…) En este punto se recalca que las partes están llamadas a obrar con lealtad procesal y evitar referir hechos contrarios a la realidad, pues ello puede conllevar a que se incurra en temeridad -lo que por supuesto debe estar ausente de cualquier actuación judicial o extrajudicial-, y en el marco de tal deber, se obligan a emplear adecuadamente los mecanismos que la ley procesal les otorga, lo que implica abstenerse de plantear hechos, pretensiones o fundamentos nuevos, contrarios a los aducidos en la demanda y a lo largo de la primera instancia, so pena de atentar contra el debido proceso, el derecho de defensa y el principio de congruencia, esto último en la medida en que la apelación se encamina a que el superior estudie lo resuelto en la sentencia objeto del recurso (art. 350, CPC), la que a su vez, de acuerdo con la ley procesal, debe guardar consonancia con los hechos y las pretensiones de la demanda, razón adicional por la que no es admisible su modificación al impugnarse el fallo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 0091 DE 2007 / DECRETO 0200 DE 2007 CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 350 AVALÚO DEL BIEN INMUEBLE / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / AVALÚO DEL BIEN INMUEBLE EN ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / DETERMINACIÓN DEL AVALÚO DEL BIEN INMUEBLE / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL AVALÚO CATASTRAL / FIJACIÓN DEL AVALÚO CATASTRAL / METODOLOGÍA DEL AVALÚO DEL BIEN / OBJECIÓN AL AVALÚO DEL BIEN / REGLAS PARA ESTABLECER EL VALOR DEL AVALÚO COMERCIAL / REVISIÓN DEL AVALÚO CATASTRAL / TARIFA DEL AVALÚO DEL BIEN / VALIDEZ DEL AVALÚO / VIGENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CARGA PROCESAL DE LAS PARTES DEL PROCESO / CARGA DE LA PRUEBA / DESVIRTUACIÓN DE LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO Ciertamente (…), el Decreto 1420 de 1998 (…) dispone que “los avalúos tendrán una vigencia de un (1) año, contados desde la fecha de su expedición o desde aquella en que se decidió la revisión o impugnación”; sin embargo, los efectos que tal previsión normativa está llamada a producir recaen solamente en el proceso administrativo adelantado por la entidad, pues se le imprime con esa vigencia un carácter perentorio, dadas las necesidades que con tal avalúo se debe cubrir.

De esta manera, la vigencia de un año a que se refiere la norma le impone a la entidad estatal decidir sobre la expropiación -o la medida de que se trate- en forma oportuna, so pena de afectar el fin público perseguido con tal limitación a la propiedad y de lesionar los derechos patrimoniales del titular del inmueble, con la disminución del poder adquisitivo del precio inicialmente estimado.

(…) Debe ser claro para las partes y para el juez que lo que se examina no es la validez, aplicabilidad o legalidad del dictamen para la época en la que cursa la actuación judicial, sino en la fecha de práctica del avalúo y en la época en que la entidad lo empleó como base para decretar la medida respectiva. (…) Asimismo, debe recordarse que la vigencia y la validez del acto administrativo -y de los instrumentos que les sirven de base- son dos atributos diferentes, pues el primero se refiere únicamente a la aplicabilidad de la decisión en el tiempo, mientras que el segundo alude a la conformidad del acto con las normas del ordenamiento a las cuales se encuentra sujeto.

Es por ello que, aun cuando los actos administrativos pierdan eventualmente su vigencia o incluso, sean expresamente derogados, el juez contencioso administrativo mantiene la competencia para examinar su legalidad, a fin de emitir juicio sobre las situaciones jurídicas consolidadas, provocadas por aquellos. En esa medida, es palmario que la pérdida de vigencia del avalúo, por el transcurso del tiempo previsto en el Decreto 1420 de 1998, no implica que en sede de juicio contra el acto que lo acogió, los demandantes estén eximidos de desvirtuar la validez de tal experticia técnica.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1420 DE 1998 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el estudio de legalidad de la norma derogada, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 25 de mayo de 2011, rad. 23650, C. P. Ruth Stella Correa Palacio. ACTOS DE LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO / ALCANCE DEL CONCEPTO DE LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO / FACULTAD ADMINISTRATIVA DE LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO / FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO / LONJA DE PROPIEDAD RAÍZ / DOMICILIO / INTERPRETACIÓN JURÍDICA / FUERZA VINCULANTE DEL CONCEPTO / AVALÚO DEL BIEN INMUEBLE EN ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / DETERMINACIÓN DEL AVALÚO DEL BIEN INMUEBLE / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL AVALÚO CATASTRAL / EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA / LEGALIDAD DEL AVALÚO [E]l concepto de la Superintendencia de Industria y Comercio que se invoca en la apelación no constituye fuente obligatoria de interpretación jurídica en este caso, no solo porque no se aportó a la causa, sino también porque los conceptos de tales autoridades no constituyen normas vinculantes del ordenamiento.

Adicionalmente, la referencia que en pie de página hizo el apelante sobre el concepto en mención es indicativa de que el mismo fue emitido en 2010, es decir, en fecha posterior a la de los hechos que motivaron la demanda, razón de más para evidenciar que el instrumento no resultaba aplicable en el caso concreto. De cualquier manera y, ya a la luz del Decreto 1420 de 1998 -norma reglamentaria a la cual se sujetaba el proceso de expropiación administrativa adelantado por el municipio de Tunja-, no se aprecia que el avalúo reprochado adolezca de ilegalidad tras haberse suscrito por un perito registrado en la sucursal de una lonja de propiedad raíz con domicilio principal en Bogotá, pues estableciéndose como domicilio de dicha sucursal la ciudad de ubicación del inmueble -es decir, Tunja-, se cumple con el requisito previsto en el artículo 8 de la aludida norma, anteriormente citado.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1420 DE 1998 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la aplicación del principio iura novit curia, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 19 de junio de 1998, rad. 10217, C. P. Ricardo Hoyos Duque. DOMICILIO / RESIDENCIA / DETERMINACIÓN DEL DOMICILIO / ESCOGENCIA DEL DOMICILIO / PRESUNCIÓN DE DOMICILIO / CONCEPTO DE LA SUCURSAL DE ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO / SUCURSAL DE SOCIEDAD / SUSCRIPCIÓN DE LA ESCRITURA PÚBLICA / CONSTITUCIÓN DE SOCIEDAD / COMPETENCIA DEL ADMINISTRADOR DE SUCURSAL DE ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO / REPRESENTACIÓN DE LA SOCIEDAD COMERCIAL La finalidad del domicilio como institución jurídica, se orienta esencialmente a que se establezca, en términos generales, su localización para el ejercicio común u ordinario de derechos y obligaciones, así como la exigibilidad de los mismos en los ámbitos judicial y extrajudicial.

(…). En razón de ello, el artículo 110 del Código de Comercio establece que la escritura pública de constitución de la sociedad comercial debe contener, entre otros datos, “el domicilio de la sociedad y el de las distintas sucursales”, lo que implica que éstas, gozando del atributo del domicilio, tienen con este un vínculo que jurídicamente está reconocido y que da lugar, exactamente como en el caso de la sociedad principal, a que se establezca respecto de tales sucursales su “fuero general” y el ámbito territorial en el que adelantan sus negocios y adquieren derechos y obligaciones.

(…) [D]e conformidad con el artículo 263 del estatuto mercantil, un elemento identitario de las sucursales es que, si bien son establecimientos de comercio, son administrados por mandatarios “con facultades para representar a la sociedad”, vale decir, para obrar en nombre y representación de esta, y obligarla legítimamente. Las sucursales entrañan, pues, una de las formas en las que el ordenamiento reconoce y prevé la posibilidad de que un solo sujeto tenga más de un domicilio (…).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 110 / CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 263 LONJA DE PROPIEDAD RAÍZ / DOMICILIO / CERTIFICADO DE MATRÍCULA MERCANTÍL / AVALÚO DEL BIEN INMUEBLE EN ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / DETERMINACIÓN DEL AVALÚO DEL BIEN INMUEBLE / EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA [D]ado que la Lonja de Profesionales Avaluadores - Lonja de Propiedad Raíz, en cuyo nombre fue elaborado el avalúo sometido a juicio, estableció una sucursal con domicilio en el municipio de Tunja y registró tal información en el respectivo certificado de matrícula mercantil para todos los efectos legales anteriormente señalados, es palmario que no se desatendió el requisito previsto en el ya mencionado artículo 8 del Decreto 1420 de 1998.

A ello se suma que, según el aludido instrumento expedido por la Cámara de Comercio de Tunja, el perito encargado del avalúo, (…) fungía como administrador de la sucursal, por lo cual no solo estaba adscrito a la lonja sino que tenía capacidad para representarla. Cabe anotar que, en el decreto 0200 de 1997, el municipio de Tunja señaló que el avaluador (…) contaba con experiencia de 36 años en el departamento de Boyacá, cuestión que, dicho sea de paso, tampoco fue desvirtuada en esta causa, habiéndolo rebatido la parte actora por supuestamente desconocerse, tanto por la lonja como por el perito, el mercado inmobiliario de la zona de ubicación del predio.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1420 DE 1998 - ARTÍCULO 8 PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / AVALÚO COMERCIAL / VALORACIÓN DEL DICTAMEN PERICIAL / ESTUDIO DE MERCADO / ECONOMÍA DE MERCADO / FUNDAMENTOS DEL DICTAMEN PERICIAL / CARACTERÍSTICAS DEL BIEN INMUEBLE / MUNICIPIO / APRECIACIÓN DEL DICTAMEN PERICIAL / JUSTO PRECIO / ESTIMACIÓN PARA LA INDEMNIZACIÓN POR EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA / PRECIO DE BIEN INMUEBLE / VALOR COMERCIAL DEL BIEN INMUEBLE [A]l concluir el dictamen y, en referencia al precio asignado al inmueble perteneciente a los demandantes, el perito avaluador manifestó que dicho valor comercial así fijado era “el resultado de la ponderación de los valores obtenidos por la metodología de mercado e investigaciones efectuadas en la zona con el fin de determinar el precio en una operación normal”.

En ese sentido, la investigación económica aludida no era el factor determinante para establecer el avalúo definitivo, ya que se hicieron otras ponderaciones en las que bien podría ocurrir que el valor de determinado terreno fuera inferior al promedio de su zona, por determinadas circunstancias. En el caso concreto, se demostró que los otros dos inmuebles avaluados en el dictamen contaban con construcciones terminadas, nomenclatura actual y acceso a todos los servicios públicos, aspectos estos que de conformidad con los artículos 21 y 22 del Decreto 1420 de 1998, anteriormente referidos, constituían criterios base para la estimación del valor comercial respectivo, por lo que su ausencia también podía incidir en una menor tasación del bien.

Tales aspectos impiden concluir que la aludida contradicción que se predicó respecto del dictamen acogido por el municipio de Tunja entrañe la ilegalidad del avalúo o evidencie el carácter injusto del precio fijado para el inmueble de los demandantes, máxime cuando, se reitera, la jurisprudencia ha recalcado la presunción de legalidad del acto que incorpora el avalúo oficial, aun cuando este no exponga con precisión las operaciones o la metodología de cálculo correspondiente.

Así las cosas, no hay lugar a acoger el argumento que sobre este punto del debate, fue planteado por la parte apelante. FUENTE FORMAL: DECRETO 1420 DE 1998 - ARTÍCULO 21 / DECRETO 1420 DE 1998 - ARTÍCULO 22 OBJECIÓN POR ERROR GRAVE EN EL DICTAMEN PERICIAL / ESTUDIO DE FONDO DE LA SENTENCIA / DECRETO DE PRUEBAS EN SEGUNDA INSTANCIA / DECRETO DE PRUEBAS DE OFICIO / FACULTADES DEL JUEZ DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / MUNICIPIO / ENTIDAD TERRITORIAL / APORTE DE LA PRUEBA / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI / AVALÚO DEL BIEN INMUEBLE EN ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / DETERMINACIÓN DEL AVALÚO DEL BIEN INMUEBLE [L]a objeción por error grave solo se examina y resuelve en la sentencia, tal como lo establece con claridad el artículo 238 - numeral 6 del Código de Procedimiento Civil.

Por su parte, el numeral 5 ibídem señala que el juez puede decretar las pruebas que considere necesarias “para resolver sobre la existencia del error”, lo cual implica que tal decreto es facultativo y, además, no se orienta a dilucidar la veracidad de los hechos materia de debate ni la legalidad de los actos enjuiciados, sino a verificar la ocurrencia del error señalado en la objeción. En el presente caso, aunque el municipio de Tunja objetó por error grave el dictamen pericial practicado en sede judicial, no solicitó la práctica de nuevas experticias sino que aportó como prueba de sus reparos la Resolución 620 de 2008, por la cual el IGAC estableció los procedimientos para practicar los avalúos previstos en la Ley 388 de 1997.

No consideró el Tribunal a quo que fuera necesaria la práctica de un nuevo peritaje, pues en la sentencia, justamente, tuvo por demostrado el error aducido por la parte objetante: que el nuevo avalúo practicado al predio solo tuvo en cuenta las características del mismo en el año 2010, y no las que tenía el inmueble en el 2006, época de la valoración administrativa.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 238 NUMERAL 5 / LEY 388 DE 1997 DECRETO DE PRUEBAS EN SEGUNDA INSTANCIA / DECRETO DE PRUEBAS DE OFICIO / FACULTADES DEL JUEZ DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / LÍMITES DE LA FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / LÍMITES DE LA DISCRECIONALIDAD DEL JUEZ / PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD / CARGA DE LA PRUEBA / ALCANCE DE LA CARGA DE LA PRUEBA / CARGA PROCESAL DE LAS PARTES DEL PROCESO [S]i la orientación del argumento de alzada fue la de alegar una supuesta obligación del juez, de decretar oficiosamente las pruebas orientadas a desvirtuar la legalidad de los actos que acogieron el avalúo reprochado o de calcular el justo precio del inmueble, por la falta de prueba de estos aspectos, debe advertirse que el decreto oficioso de pruebas no está concebido en el ordenamiento para suplir las omisiones de las partes en cuanto a la carga probatoria que les compete, sino para solucionar los supuestos que las normas procedimentales señalan.

Pretender que el juez, en ejercicio de la facultad oficiosa, decrete pruebas orientadas a demostrar hechos favorables a una de las partes por evidenciarse que los mismos están sin acreditar en la actuación, equivale a desconocer el principio de imparcialidad del juez y conduce a que se vulneren los derechos de los demás sujetos procesales, lo cual, naturalmente, resulta inadmisible y opuesto al ordenamiento vigente.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la carga de la prueba, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 9 de julio de 2021, rad. 42899, C. P. Martín Bermúdez Muñoz; sentencia de 17 de marzo de 2021, rad. 53853. C. P. Alberto Montaña Plata. NOTA DE RELATORÍA: Sentencia con aclaración de voto de la consejera Marta Nubia Velásquez Rico. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 15001-23-31-000-2007-00570-01(50122) Actor: HILDA MARÍA ROJAS SARMIENTO Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA - Fundamentos / INDEMNIZACIÓN POR EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA - Presunción de legalidad del acto que la determina - Presunción de legalidad del avalúo que le sirve de base - Presunción del justo precio / CARGA PROBATORIA DE LAS PARTES - No le es exigible al juez suplirla con pruebas de oficio Procede la Sala a resolver los recursos de apelación interpuestos de manera separada por los distintos integrantes de la parte demandante contra la sentencia proferida el 20 de octubre de 2011, por el Tribunal Administrativo de Casanare, en la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Mediante Decreto 0091 de 2007, confirmado por el Decreto 0200 del mismo año, el municipio de Tunja decretó la expropiación administrativa del predio identificado con la matrícula inmobiliaria 070-86523 y número predial 010200160015000. Tres propietarios del inmueble demandaron la nulidad de dichos actos administrativos, por considerar que el precio indemnizatorio asignado al bien expropiado fue inferior a su valor comercial real.

El fallo de primera instancia denegó las pretensiones por no haberse desvirtuado la validez del avalúo, cuestión que dio lugar a los recursos de apelación que en la presente instancia se resolverán. II. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 18 de julio de 2007, los señores Hilda María, Luisa Merlinda y Omar Iván Rojas Sarmiento, a través de apoderado judicial, instauraron demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Tunja, en los siguientes términos: [T]eniendo en cuenta que esta acción contenciosa está encaminada a controvertir el precio indemnizatorio y así obtener el valor real del predio expropiado (…), sírvase proveer favorablemente a las siguientes pretensiones: PRIMERA: Se declare la nulidad [del decreto] 0091 del 09 de febrero de 2007, por medio del cual se ordena una expropiación por vía administrativa del predio identificado con la matrícula inmobiliaria N° 070-86523, con número predial 010200160015000, que en su artículo segundo fijó como valor del predio la suma de ciento veintiún millones quinientos veintisiete mil pesos m/cte ($121.527.000) y el decreto 0200 del 26 de marzo de 2007, por medio del cual se resuelven los recursos de reposición interpuestos contra el decreto N° 0091 (…), suscritos por el señor Benigno Hernán Díaz Cárdenas, alcalde mayor de Tunja.

SEGUNDA: En consecuencia, se declare que el demandado municipio de Tunja es responsable de los daños morales y materiales irrogados a los demandantes por los actos acusados, así: 1.- El daño moral subjetivo, consistente en la angustia, inestabilidad emocional (…), el dolor, la aflicción física que ocasionó una modificación del espíritu en el desenvolvimiento de sus capacidades de entender, querer o sentir (…). 2.- El daño emergente (…).

El valor del bien inmueble estaba avaluado catastralmente para el año 2005 en la suma de cuatrocientos ochenta millones seiscientos cincuenta y dos mil pesos m/cte ($480.652.000), con todas y cada una de las afectaciones del Plan de Ordenamiento Territorial de Tunja y que debía aumentar como venía asiéndolo (sic) cada año (…). 3.- El lucro cesante (…) es el valor que se pudiera reportar del 5% del bien expropiado, que equivale a la cifra de dos mil ciento diecinueve punto ochenta y cinco metros cuadrados (2119.85 m2), que según el Plan de Ordenamiento de la ciudad de Tunja no tiene ninguna clase de afectación (…).

TERCERA: Condenar al municipio de Tunja a reconocer el pago de las costas causadas. En la exposición de los hechos que fundamentaron el petitum y en el acápite de “individualización de los actos acusados”, la parte actora refirió, en síntesis, que el predio identificado con matrícula inmobiliaria 070-86523 les pertenecía a los demandantes, en común y pro indiviso, por partes iguales, y que en el Acuerdo 0014 del 31 de mayo de 2001, contentivo del Plan de Ordenamiento Territorial de Tunja, se le impusieron al inmueble diferentes afectaciones relacionadas con el uso del suelo y la construcción, en el 95% de su área -40.277,15 m2 de un total de 42.397-.

En esa medida, el 5% restante, equivalente a 2.119,85 m2, quedó libre de toda afectación, por lo que se mantuvo urbanizable. Señaló que en 2005, el predio estaba avaluado en $480’652.000, aunque al año siguiente, la gobernación de Boyacá contrató con una lonja de propiedad raíz el avalúo del predio con el propósito de adelantar un proyecto de construcción de viaducto en zona urbana de Tunja; en ese ejercicio se determinó que el lote de terreno no estaba identificado con nomenclatura o dirección alguna ni contaba con obras de urbanismo, lo que condujo a que el departamento ofreciera la suma de $90’000.000 por 10 m2 del inmueble, y a que su valor catastral descendiera a los $360’522.000 para la vigencia 2006.

Según la demanda, al descorrerse el traslado del avalúo, los interesados formularon observaciones relacionadas con la calificación de la sociedad avaluadora -en particular porque no se trató de una lonja con domicilio principal en Tunja, sino solo de una sucursal- y de quien suscribió en representación de ella el mencionado concepto. Adicionalmente, se señaló que la descripción del predio era equivocada, puesto que el mismo sí poseía obras de urbanismo y una dirección actual.

Manifestó la parte actora que, el 9 de febrero de 2007, la alcaldía mayor de Tunja expidió el Decreto 0091, en el cual ordenó la expropiación por vía administrativa de 13.503 m2 del inmueble, y sin referir el método de su avalúo, se limitó a indicar que el valor a pagar se “estimaba” en la suma de $9.000 por metro cuadrado, lo que equivalía a un total de $121’527.000.

Indicó que, en recurso de reposición interpuesto contra el mencionado acto, los afectados expresaron que no se oponían a la venta del inmueble, pero sí objetaban por error grave su avalúo pericial, por haberse contratado por una entidad distinta al municipio de Tunja -esto es, el departamento de Boyacá-, señalar en forma errónea el área total del inmueble y estimar como precio del metro cuadrado, el mismo valor ofrecido por la gobernación de Boyacá en el año anterior.

No obstante, el municipio de Tunja confirmó su decisión en el Decreto 0200 del 26 de marzo de 2007, en el que además ordenó la entrega del inmueble, la que se efectuó sobre la totalidad del bien y no únicamente sobre el área expropiada. Afirmó que entre las actuaciones adelantadas por el municipio para la expropiación, obró un convenio interadministrativo celebrado con la gobernación de Boyacá, con el fin de aunar esfuerzos en la adquisición de predios para la “construcción del eje de desarrollo vial e integración urbana del nor-oriente de la ciudad”.

Por último, refirió que el 8 de mayo de 2007, cada uno de los demandantes reclamó la suma de “$24’305.400” por concepto de la legalización de la expropiación. En los fundamentos de derecho, invocó como normas violadas la Ley 388 de 1997, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 2, 6, 13, 46, 58, 59, 90 y 334 de la Constitución Política y varias disposiciones del Código Contencioso Administrativo.

A su vez, en el concepto de la violación, reiteró no oponerse a la expropiación, dado que reconocía su necesidad y las fuentes legales que sustentaban la adopción de esa medida, pero alegó la vulneración de derechos causada por un irregular avalúo del inmueble, ya que fue elaborado por un perito no autorizado por la ley y adscrito a una lonja no domiciliada en Tunja, y se fijó un precio ostensiblemente menor al que debió pagar la administración, merced a que no se describieron de manera acertada ni adecuada las características reales del predio. 2.

Trámite de primera instancia 2.1. El conocimiento del proceso le correspondió inicialmente al Tribunal Administrativo Boyacá, corporación que admitió la demanda el 11 de diciembre de 2007 (fl. 84 c.1). 2.2. El municipio de Tunja se opuso a las pretensiones de la demanda y señaló que el proceso de expropiación administrativa cuestionado por la actora se adelantó con garantía de todos los derechos de los administrados.

Reseñó los pormenores de la actuación -que comprendió la firma del convenio interadministrativo 003 de 2007 con el departamento de Boyacá- y recalcó haber respetado y seguido lo dispuesto en los artículos 61 y 67 de la Ley 388 de 1997, especialmente en lo relativo a la indemnización y la forma de pago. Asimismo, reconoció que el avalúo sobre el cual se fijó el precio de la expropiación había sido rendido por la empresa Lonja de Profesionales Avaluadores, contratada por la gobernación de Boyacá en desarrollo del proyecto objeto del convenio aludido.

Propuso la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, por considerar fue el departamento de Boyacá el que contrató el avalúo reprochado por la parte actora, de modo que solo esa entidad debió ser vinculada como demandada en el juicio. 2.3. El 25 de noviembre de 2009, se dio apertura a la etapa probatoria (fl. 161, c.1) y el 16 de febrero de 2011 se ordenó correr el traslado para alegar de conclusión (fl. 299). 2.4.

En esa oportunidad procesal, la parte demandante manifestó que la prueba pericial rendida en el proceso demostraba que el avalúo tomado por el municipio de Tunja para adelantar la expropiación había sido irregular y no se ajustaba a la Ley 388 de 1997. 2.5. En sentido contrario se manifestó el municipio demandado, que consideró que la parte actora no había demostrado la ilegalidad de los actos acusados, por no aportar prueba de que el precio asignado al inmueble debió ser mayor al pagado por la administración. 3.

La sentencia impugnada Fue proferida el 20 de octubre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Casanare, “en virtud de la redistribución de algunos procesos (…), de acuerdo con lo dispuesto en el Acuerdo PSAA11-8152 del 31 de mayo de 2011, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura”. En la providencia, como se señaló, fueron denegadas las pretensiones de la demanda, al tiempo que se declaró próspera la objeción por error grave formulada por el municipio de Tunja contra el dictamen pericial rendido en el proceso.

El a quo señaló, en efecto, que en el evento de acogerse la mencionada objeción se debía examinar si el avalúo que sirvió de base a la expropiación del inmueble resultaba ajustado a derecho, lo que conllevaría a una decisión desfavorable para los demandantes. Respecto de la experticia practicada a instancia de la actora, indicó el Tribunal que, si bien arrojó un avalúo muy superior al establecido en los actos acusados -ya que el dictamen señalaba un precio por metro cuadrado de $143.333,33, frente a los $9.000 estimados por la administración-, lo cierto era que dicha diferencia se explicaba porque el avalúo cuestionado en la demanda fue rendido en 2006 y solo tuvo en cuenta las características que presentaba el inmueble en esa época, antes de la construcción de las obras públicas, mientras que el peritaje rendido en el proceso, en el año 2010, ponderó solamente la situación encontrada en ese momento.

Recalcó que, adicionalmente, el perito auxiliar de la justicia no aportó pruebas, estudios ni fuentes que sustentaran el precio final estimado en su dictamen, por lo que debía prosperar la objeción formulada por la parte pasiva. En lo relativo al avalúo contratado por la gobernación de Boyacá y empleado para adelantar la expropiación, el Tribunal evidenció que el mismo contenía algunos datos de “investigación económica” que referían como límite inferior un valor de $100.000/m2, pese a lo cual se certificó un “avalúo comercial” de $9.000/m2.

Frente a tal disparidad, manifestó que si bien el instrumento se apreciaba incompleto y no daba noticia de los parámetros que permitieron tal variación en el precio, lo cierto era que no se contaba con ningún medio de prueba que permitiera desechar ese concepto técnico. Expresó el juzgador de primera instancia: Pese a la aparente inconsistencia que se ha reseñado, la Sala no dispone de medio alguno que le permita desechar el dictamen de los avaluadores profesionales; allí se consignaron los números de los registros oficiales que los habilitaban para ese oficio (…).

Tampoco se demostró la existencia de las construcciones que los demandantes afirmaron tener en el predio; los avaluadores no las encontraron en su visita en el mes de octubre de 2006 y la liquidación del impuesto predial por sí misma no evidencia lo contrario. La ‘prueba reina’ que habría podido serlo la verificación directa del magistrado sustanciador, no se recaudó por omisión de los actores.

Agregó que, contrario a lo sostenido en la demanda, ninguna norma legal exigía que el avalúo fuera suscrito por el representante legal de la respectiva lonja, sino que la norma aplicable solo refería la necesidad de que el concepto fuera rendido por “peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes”, ya que se trataba, en criterio del Tribunal, de una responsabilidad profesional personal del experto “reconocido por el Estado para realizar esas labores”.

Bajo tales razonamientos, dispuso denegar las pretensiones, por no haberse “infirmado el avalúo técnico” empleado por la administración municipal de Tunja. 4. Los recursos de apelación 4.1. Los demandantes Luisa Merlinda y Omar Iván Rojas Sarmiento, por conducto de su apoderado, interpusieron recurso de apelación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Casanare y, después de resumir normas y doctrina referentes a la expropiación administrativa, al concepto de “daño antijurídico” y al trámite de la prueba pericial en sede de juicio, señalaron que, en el caso concreto, era en el trámite de la objeción por error grave que el magistrado sustanciador debió advertir los yerros del dictamen y decretar, en ese momento, un nuevo peritaje para el debido recaudo de la prueba.

Se expuso en el recurso: Si el magistrado considera que el peritazgo está mal hecho (mala fe, negligencia, incompetencia) o es objetado por error grave y el peritazgo se cae, el magistrado podrá nombrar a otro perito y el perito inicial deberá devolver el valor de los honorarios (…). En el presente caso, el peritazgo debió estar debidamente sustentado, es decir, que cumpla con los requisitos idóneos que establece la ley para que el magistrado pudiera admitirlo, de lo contrario, el magistrado no debió correr traslado a las partes.

Con fundamento en ello, solicitaron la revocatoria del fallo apelado y que se declarara que el valor pagado por el municipio de Tunja en el proceso de expropiación fue inferior al justo precio del inmueble. 4.2. Los sucesores procesales de la fallecida demandante Hilda María Rojas Sarmiento, reconocidos como tales en auto del 20 de noviembre de 2013[1], interpusieron también recurso de apelación contra la mencionada providencia, mediante apoderado judicial.

Se consideró en el recurso que la falta de prueba de oficio para resolver el pleito era violatoria de la ley procesal, puesto que el magistrado ponente debió acudir a las facultades conferidas en el artículo 169 del C.C.A., así como en los artículos 180 y 223 del CPC, para ordenar la práctica de una nueva prueba que permitiera fallar de fondo la controversia.

Adicionalmente, se sostuvo: El dictamen pericial que sirvió para determinar el precio tiene validez solamente de un año desde la fecha de su expedición (Decreto 1420 de 1998, art. 19) y por lo mismo no podía presumirse válido (…) y menos aún ser valorado como prueba para establecer si el precio pagado por el inmueble expropiado era ni las indemnizaciones por daño emergente y lucro cesante pretendidas en la demanda (Corte Constitucional - Sentencia T-638 de 2011).

Es decir que necesariamente debe practicarse un nuevo dictamen pericial (…). Expresaron los apelantes que, de conformidad con la Ley 388 de 1997, el demandante puede controvertir el precio indemnizatorio reconocido sin necesidad de solicitar la nulidad de los actos administrativos que dispusieron la expropiación, situación que, según su dicho, fue la que se presentó en el caso concreto, puesto que los interesados no pretendieron desvirtuar la presunción de legalidad de acto administrativo alguno, sino sólo “discutir” el valor establecido por la administración. En esa medida -se adujo-, no se le podía imponer a la parte demandante la obligación de desvirtuar una presunción de legalidad que no pretendía desconocer, menos aún cuando, en palabras de los recurrentes, la actuación nunca les fue trasladada, porque el dictamen contentivo del avalúo solo podía ser conocido por la entidad gestora de la expropiación. Refirieron que la presunción de validez del avalúo practicado en la etapa administrativa de la expropiación no permitía concluir que el precio pagado se ajustaba a los requerimientos legales, e insistieron en que ello obedecía a que el período de validez de esa clase de peritajes no supera el año desde la fecha de su expedición. No obstante, expresaron que era una contradicción del fallo apelado “presumir la legalidad de un dictamen pericial que no la tiene”, no solo por no haberse trasladado a los propietarios del inmueble sino también por estimarse válido a pesar de la advertida inconsistencia entre el límite inferior señalado en el peritaje para el valor del metro cuadrado del terreno -$100.000- y el avalúo final -$9.000-.

Señalaron que el Tribunal había pasado por alto la infracción del Decreto 1420 de 1998, en cuanto el avalúo practicado en sede administrativa estuvo a cargo de una lonja de propiedad raíz con domicilio principal en Bogotá, pese a que el inmueble avaluado se ubicaba en la ciudad de Tunja. Con ello -adujeron-, se desconocieron igualmente las reglas fijadas por la Superintendencia de Industria y Comercio en el concepto N° “10064409000010000”, en cuanto recalcaban que el domicilio de una lonja estaba en el lugar de su jurisdicción, en donde cumplía su actividad, “sin lugar a establecer sucursales o agencias”.

Por otro lado, alegaron la falta de competencia del Tribunal Administrativo de Casanare para dictar la sentencia de primer grado en el presente proceso, por considerar que la misma recaía exclusivamente en el Tribunal Administrativo de Boyacá, y que si bien el artículo 63 de la Ley 270 de 1996 autorizaba al Consejo Superior de la Judicatura para modificar las competencias en la expedición de fallos, debía siempre respetarse la especialidad funcional, como la competencia territorial. 5.

Trámite en segunda instancia 5.1. Los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante fueron concedidos el 22 de enero de 2014 y admitidos por esta Corporación en providencia del 28 de marzo del mismo año (fls. 408 y 412). 5.2. Mediante auto del 6 de octubre de 2014 se denegó la solicitud de decreto de un nuevo dictamen pericial, presentada por la parte demandante (fl. 415) 5.3.

El 7 de noviembre de 2014 se corrió traslado del proceso a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto (fl. 419). No obstante, los indicados sujetos procesales e intervinientes guardaron silencio. II.- CONSIDERACIONES La Sala estima necesario precisar que en el sub judice resultan aplicables las reglas del Código Contencioso Administrativo contenido en el Decreto 01 de 1984, toda vez que la demanda se interpuso el 18 de julio de 2007, vale decir, en vigencia de dicha norma y antes de que entrara en vigor la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que prescribe en el artículo 308 la regla de transición para procesos iniciados en vigencia del anterior estatuto. 1.

Presupuestos procesales 1. Competencia a) Sobre el Tribunal de primera instancia Aunque la parte demandante cuestionó en el recurso de apelación la competencia del Tribunal Administrativo de Casanare para proferir sentencia de fondo en el presente asunto, no alegó la nulidad del fallo de primer grado mientras que sí apeló el mismo con argumentos de fondo, razón por la cual, dado que el reproche de la actora se refiere únicamente a la competencia territorial, se precisa que a la luz del artículo 144 del Código de Procedimiento Civil, cualquier irregularidad relacionada con ese factor debe tenerse por subsanada, entre otras causas, por no haberse alegado el supuesto vicio oportunamente, en la forma y oportunidades previstas en el referido estatuto.

En todo caso, la medida de descongestión en cuyo marco el Tribunal Administrativo de Casanare profirió el fallo apelado fue adoptada con fundamento y en observancia del Acuerdo PSAA11-8152 del 31 de mayo de 2011, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, acto cuya presunción de legalidad no ha sido desvirtuada judicialmente.

Por tanto, no existe mérito para acoger en esta instancia el argumento que sobre dicho punto esbozó la parte demandante en el recurso de apelación. b) Competencia de la Corporación Esta Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón de los recursos de apelación interpuestos por la parte actora contra la sentencia dictada el 20 de octubre de 2011, puesto que el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo -vigente en la fecha de interposición de la demanda- estableció que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para decidir las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas, incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50%.

En efecto, en esta oportunidad se somete a consideración de la Sala la pretendida nulidad del Decreto 091 del 9 de febrero de 2007 y de su acto confirmatorio, ambos expedidos por el municipio de Tunja en desarrollo de un proceso de expropiación administrativa. Ahora, la controversia que en esta sentencia debe resolverse ostenta vocación de doble instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 71, numeral 1, de la Ley 388 de 1997[2], que regula la acción especial hoy sometida a consideración de la Sala. 1.2.

Oportunidad para demandar De conformidad con el indicado artículo 71 de la Ley 388 de 1997 -norma procesal aplicable a este asunto-, la acción especial que procede contra la decisión de expropiación por vía administrativa, para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la ejecutoria de la decisión. Se demanda la declaratoria de nulidad de los Decretos 0091 del 9 de febrero de 2007 y 0200 del 26 de marzo de 2007, por los cuales el municipio de Tunja dispuso y confirmó la expropiación por vía administrativa del predio perteneciente a los demandantes, en 13.503 metros cuadrados, para lo cual fijó una indemnización de $127’527.000.

El acto de cierre se notificó por edicto desfijado el 20 de abril de 2007, de suerte que cobró firmeza el 21 de abril siguiente, de conformidad con el artículo 61 del C.C.A. En esa medida, el término para instaurar la acción especial contencioso administrativa vencía el 22 de agosto de 2007; sin embargo, la demanda fue interpuesta el 18 de julio de ese año, por lo que es palmario que se presentó en término y no operó sobre ella el fenómeno de la caducidad. 2.

Cuestión previa sobre los efectos de una sentencia previa relativa al Decreto 0091 de 2007, acusado en el sub judice El artículo 175 del C.C.A. establece que la sentencia en que se declare la nulidad de un acto administrativo tiene fuerza de cosa juzgada "erga omnes", mientras que la que deniegue tal declaratoria solo da lugar a dicho fenómeno “en relación con la causa pretendi juzgada”.

En providencia de fecha 5 de mayo de mayo de 2020, dictada dentro del proceso N° 15001-23-31-000-2007-00546-02(57391), la Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera - Subsección B del Consejo de Estado resolvió en grado jurisdiccional de consulta una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se formularon cargos de ilegalidad contra el Decreto 0091 del 9 de febrero de 2007, acusado en el presente asunto, por razón de la indemnización que el municipio de Tunja estableció del inmueble que es materia de controversia en el sub judice.

La demanda respectiva fue presentada por otro de los propietarios del predio, que no fue parte en el presente juicio. En esa oportunidad, el fallo de primer grado había acogido las pretensiones de la demanda, pero fue revocado por la Corporación, por considerar que el dictamen pericial practicado en ese proceso no logró desvirtuar los cálculos hechos en el avalúo cuestionado en la demanda.

Así, aunque en el libelo correspondiente a ese proceso judicial también se cuestionó la indemnización fijada por el municipio de Tunja en el marco de la expropiación administrativa del predio debatido en el presente asunto, lo cierto es que de la sentencia comentada no puede predicarse el atributo de la cosa juzgada, en particular frente al caso bajo análisis, puesto que los cargos que se formularon en éste son distintos a los planteados en la otra causa.

Así, en ambas demandas se señaló que el precio pagado por el inmueble fue inferior a su valor real; no obstante, dicha tesis se sostuvo en el asunto examinado por esta Sala sobre la base de que no se señalaron en el avalúo las verdaderas características del predio, este no guardó coherencia con el avalúo catastral de vigencias anteriores a 2006 y el dictamen no fue practicado por persona legalmente calificada ni idónea; mientras que en el proceso 57391 se expuso, frente al Decreto 0091 de 2007, que no fueron conocidas por el allí demandante las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que fue elaborado el avalúo. Por lo demás, la decisión adoptada en el fallo del 5 de mayo de 2020 se centró en la falta de idoneidad del peritaje practicado en ese proceso, lo cual determina aún más que la cuestión debatida y resuelta en la providencia fue diferente y extraña a la que la Sala deberá resolver en el sub lite.

En esa medida, no se cumple con el presupuesto señalado en el artículo 175 del C.C.A. para que opere la cosa juzgada, referente a la identidad de “causa pretendi”. 3. Problema jurídico De acuerdo con lo expuesto en los recursos de apelación presentados por los integrantes de la parte actora, le corresponde a la Sala establecer si el precio asignado por la administración al predio de los demandantes fue o no injusto, para lo cual, de cara a los argumentos de los impugnantes, se deberá determinar: i) si el avalúo practicado al inmueble, y sobre el cual el municipio de Tunja fijó el valor de la indemnización, gozaba de presunción de legalidad y les era exigible a los demandantes desvirtuarla; ii) si, de conformidad con lo anterior, se acreditó en el proceso la ilegalidad del avalúo y, por consiguiente, la de los actos enjuiciados, que lo acogieron; y iii) si para resolver la controversia resultaba obligatorio el decreto de pruebas de oficio. 3.1.

Hechos probados en la actuación Los medios probatorios obrantes en esta causa permiten tener por acreditados los siguientes hechos relevantes para el juicio: -. Para el 18 de abril de 2007 y desde 1994, los demandantes Hilda María, Luisa Merlinda y Omar Iván Rojas Sarmiento eran los propietarios del predio urbano identificado con matrícula inmobiliaria 070-86523 y número catastral 010200160015000, ubicado en Tunja (fl. 40, c.1).

Tal como consta en el respectivo certificado de tradición y libertad, los indicados ciudadanos compartían la propiedad con otras dos personas. -. Según la factura de impuesto predial expedida por el municipio de Tunja el 28 de julio de 2005, el avalúo del inmueble, para ese momento, era de $480’652.000. Con todo, la factura de cobro de ese mismo tributo para la vigencia 2006 reflejó un avalúo de $360’522.000.

(fls. 46-47). -. En octubre de 2006, la sociedad Lonja de Profesionales Avaluadores -identificada con NIT 830.029.438-1- expidió un certificado de avalúo comercial urbano, practicado en un área de 10.000 metros cuadrados del inmueble con número catastral “010200160015”, y sobre la totalidad de otros dos predios. El instrumento fue suscrito por el ingeniero Manuel José Vargas Muñoz como “perito designado”, y por el ingeniero Argemiro Palacios Roberto como representante legal, con la manifestación de que había sido solicitado por el departamento de Boyacá. Para el inmueble materia de controversia, se estableció como valor del área avaluada la suma de $90’000.000 y se especificó que, en efecto, el monto por metro cuadrado era de $9.000.

El perito indicó que el aludido predio se clasificaba en el estrato 2, carecía de nomenclatura urbana, estaba destinado a la ganadería o pastoreo, no tenía construcciones ni desarrollo urbanístico alguno y se encontraba afectado por la ronda del río Jordán; en tanto que los otros dos inmuebles contaban con dirección actual, se ubicaban en inmediaciones de la vía férrea y tenían construcciones destinadas a vivienda familiar, una de ellas de un nivel y la otra de tres niveles.

En cuanto al método de avalúo, manifestó que correspondía al de “mercado o comparación”, el cual analizaba su comportamiento de acuerdo a las condiciones del sector de ubicación del predio. Asimismo, sostuvo que en la determinación del valor del terreno se tenía en cuenta el uso del sector en vivienda unifamiliar y comercio local, las características físicas del inmueble y su potencial de desarrollo, lo que implicaba “desarrollar un proyecto (virtual) de acuerdo con las normas urbanísticas del POT, en cuanto a usos, altura, aislamiento y estratificación”.

Asimismo, puntualizó que los materiales, las áreas, la edad y el estado de conservación de las construcciones eran también determinantes en el avalúo de cada inmueble, y en relación con las dos edificaciones materia de avalúo, en una de ellas se “consideró la reposición de cada uno de los tipos y clases (…) según Construdata”, mientras que en la otra se aplicó una depreciación por vetustez.

Refirió los resultados de la que denominó “investigación económica directa”, en la cual se expusieron estimaciones del IGAC y de tres profesionales del sector inmobiliario, respecto del precio por metro cuadrado en el sector de ubicación de los inmuebles avaluados. Así, los valores estimados oscilaron entre $100.000 y $150.000 por metro cuadrado, de suerte que tales sumas fueron establecidas como límite inferior y superior, respectivamente, para el metro cuadrado en la zona visitada.

Con todo -se reitera- el avalúo del predio sobre el que recae este juicio se determinó en un monto de $9.000/m2. Finalmente, respecto de dicho inmueble, precisó el profesional: El valor comercial (…) antes descrito es el resultado de la ponderación de los valores obtenidos por la metodología de mercado e investigaciones efectuadas en la zona con el fin de determinar el precio en una operación normal, sin existir situaciones apremiantes u obligadas por las partes. -.

De acuerdo con el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Tunja, para el 3 de julio de 2007, la Lonja de Profesionales Avaluadores - Lonja de Propiedad Raíz tenía como “domicilio” de su sucursal la ciudad de Tunja desde el 29 de septiembre de 2006, mientras que su casa principal estaba domiciliada en Bogotá desde 1997 (fl. 48). -.

Previa autorización del Concejo Municipal y habiendo declarado las “condiciones de urgencia para una obra pública”, el alcalde de Tunja expidió el Decreto 0091 del 9 de febrero de 2007, por el cual ordenó la expropiación por vía administrativa del predio identificado con matrícula inmobiliaria 070-86523 y número catastral 01020016001500. En el ordinal segundo de la decisión, indicó que el valor del predio sería la suma de $121’527.000, que se pagarían de contado a los titulares del inmueble.

En las consideraciones del decreto, señaló que la expropiación allí ordenada era necesaria para la construcción del “eje de desarrollo vial e integración urbana del nor-oriente de la ciudad”, proyecto que el municipio adelantaba con el departamento de Boyacá, en virtud del convenio interadministrativo 003 de 2007, y que el área del inmueble expropiado, necesaria para acometer la obra, era de 13.503 metros cuadrados, delimitados en el mapa anexo al decreto.

Aunque afirmó que el valor fijado como indemnización surgía por la estimación de $9.000 por metro cuadrado, no refirió los detalles del avalúo respectivo ni de quienes lo practicaron. -. Los hoy demandantes interpusieron recurso de reposición contra el acto así proferido, por considerar que el precio fijado por el municipio era muy inferior al del avalúo catastral de 2005, ya que este, tasado en $480’652.000 representaba un valor por metro cuadrado de $11.336,93.

Por consiguiente, solicitaron la revisión del precio por metro cuadrado, ofrecido por la administración municipal, para que se ajustara con mayor justicia al avalúo catastral calculado para efectos de cobro del impuesto predial respectivo. Por otro lado, cuestionaron que el monto señalado en el decreto correspondiera al adoptado por la gobernación de Boyacá en el año anterior al de la expropiación, y que para ese efecto se hubiera contratado a una lonja de propiedad raíz cuyo representante legal no suscribió el avalúo, sino que designó a un ingeniero de la firma, el señor Manuel José Vargas Muñoz.

Expusieron: Sobre este avalúo se presentaron nuestras objeciones en su momento a la gobernación de Boyacá, por cuanto con la conducta adelantada para establecer el valor del inmueble no se [observaron] los parámetros legales dictados para tal fin. Para determinar el precio de adquisición que será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-ley 2150 de 1995 (…).

Tanto el recurso interpuesto por las personas demandantes en este juicio como los presentados por los demás propietarios del predio fueron resueltos por el municipio de Tunja mediante Decreto 0200 del 26 de marzo de 2007, en el que confirmó la decisión impugnada, señalando que el avalúo objeto de reproche había sido practicado por el ingeniero Manuel José Vargas Muñoz, profesional habilitado para esa actividad por contar con matrícula vigente y encontrarse inscrito en la lonja contratada por la gobernación de Boyacá. Agregó que el perito había acreditado 36 años de experiencia en el departamento de Boyacá, por lo que era claro que conocía plenamente las condiciones socioeconómicas de Tunja y de la región, y que la metodología que empleó en la práctica del avalúo no solo era la requerida para esa labor, sino que correspondía a la que se venía aplicando en Bogotá y en otras regiones del país, misma “que indica que el valor del metro cuadrado del terreno en una zona de ronda de río urbana (…) no puede ser más baja que el valor del metro cuadrado del suelo rural más cercano ni más alta que el valor del metro cuadrado de los terrenos más baratos del sector urbano (…) colindante”.

Sostuvo que, de los procedimientos adelantados por entes como la concesión Briceño - Sogamoso o el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (en adelante, IGAC) para el avalúo de predios similares al de la controversia, podía deducirse que “el valor del área corresponde a un promedio ponderado de los valores dados a cada uno de los usos” y que así se sostenía la suma de $9.000 por metro cuadrado, establecida por el perito en el caso concreto. -.

En mayo de 2007, cada uno de los propietarios Hilda María, Luisa Merlinda y Omar Iván Rojas Sarmiento recibió de la Secretaría de Hacienda de Tunja la suma de $24’305.400, por concepto de la “legalización de la expropiación” de su predio (fls. 43-45). El dictamen pericial rendido en el proceso -. En el peritaje decretado en la causa para el avalúo del predio objeto de debate se partió por señalar que el sector de ubicación del mismo era relevante por su acceso a una autopista y su cercanía a un colegio, una universidad, unidades militares y de policía, un complejo deportivo y urbanizaciones de “buen influjo estratificado”.

Agregó que dicha zona tenía las estratificaciones 1, 3 y 4 y que el inmueble, en específico, contaba con todos los servicios públicos domiciliarios, incluyendo el de telefonía. Señaló el perito que, con fundamento en las anotadas características, estimaba que el valor promedio por metro cuadrado de los inmuebles de estrato 1 en el sector visitado era de $113.333; para el estrato 2, la media se calculaba en $140.000/m2 y para el estrato 4, en $176.666/m2, de manera que el promedio de esos tres valores era de “$143.333 por metro cuadrado de terreno, como estimativo final”.

Agregó: El presente avalúo es desarrollado con base en los parámetros de la Federación Nacional de Evaluadores (sic), las especificaciones y normas recibidas sugeridas recientemente por Fedelonjas, a través de las ponderaciones comerciales según el mercado de oferta y demanda del sector, comparando al menos dos oferentes que nos den una media aritmética de precios.

Es importante destacar que el sector ha sido valorizado por las construcciones nuevas, de acuerdo a la tipología de construcción; otro factor es el desarrollo obtenido por las diferentes vías de acceso y comunicación (…). -. El municipio de Tunja objetó por error grave la mencionada prueba pericial, al evidenciar que los “elementos determinadores” del incremento del avalúo no existían en el momento de realización de la obra pública en cuyo marco fue expropiado el predio de los demandantes.

De igual manera recalcó que en el peritaje no se había tenido en cuenta el uso del suelo permitido en el sector, pues al pasarse por alto que el terreno se ubicaba en la ronda de un río y que por ello no era apto para construcción, se desvirtuaba el valor estimado por el auxiliar de la justicia. Finalmente, adujo que el Decreto 2257 de 1996, proferido por el Ministerio de Salud, prohibía la destinación de terrenos urbanos para la instalación de criaderos, a la vez que la Resolución 620 de 2008, por la cual el IGAC estableció los procedimientos para los avalúos, vedaba la actividad ganadera también en las áreas urbanas.

Como se anotó anteriormente, la sentencia de primera instancia declaró próspera la indicada objeción por error grave, con fundamento, esencialmente, en el primer argumento expuesto por la entidad demandada. 3.2. Análisis de la Sala 3.2.1. De la indemnización por expropiación administrativa De conformidad con el artículo 58 de la Constitución Política, se garantiza la propiedad privada, derecho que no puede ser desconocido ni vulnerado por leyes posteriores.

No obstante, el inciso cuarto de la misma norma superior establece que “por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa[3]”, y prevé la posibilidad de que tal expropiación se adelante por vía administrativa, pasible de control por esta jurisdicción, “incluso respecto del precio”.

En desarrollo de lo anterior, la Ley 388 de 1997 regula lo concerniente a la medida expropiación administrativa, así como a los motivos de utilidad pública y condiciones de urgencia que dan lugar a su aplicación[4]. En lo atinente a la indemnización y la forma de su pago, el artículo 67 señala que el acto mediante el cual la autoridad competente determina el carácter administrativo de la expropiación debe indicar el valor del precio indemnizatorio, el cual debe corresponder al avalúo comercial utilizado “para los efectos previstos en el artículo 61” de la misma ley, norma que, en efecto, señala: El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto- ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica.

A su vez, el Decreto-ley 2150 de 1995 establece en el artículo 27 que los avalúos que se realicen en actuaciones administrativas “podrán ser adelantados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o por cualquier persona natural o jurídica de carácter privado, que se encuentre registrada y autorizada por la Lonja de Propiedad Raíz del lugar donde esté ubicado el bien para adelantar dichos avalúos”.

Adicionalmente, según el parágrafo de la norma, si la entidad pública competente opta por un avaluador particular, “corresponderá a la Lonja determinar, en cada caso, la persona natural o jurídica que adelante el avalúo de bienes inmuebles”. Para la época de ocurrencia de los hechos materia de controversia se encontraba igualmente vigente el Decreto 1420 de 1998, reglamentario de la Ley 388 de 1997 y del Decreto-ley 2150 de 1995 en lo referente a los avalúos.

Sobre la habilitación de los avaluadores, estableció la aludida normativa: Artículo 8.- Las personas naturales o jurídicas de carácter privado que realicen avalúos en desarrollo del presente Decreto, deberán estar registradas y autorizadas por una lonja de propiedad raíz domiciliada en el municipio o distrito donde se encuentren el bien objeto de la valoración. Artículo 9.- Se entiende por lonja de propiedad raíz las asociaciones o colegios que agrupan a profesionales en finca raíz, peritazgo y avalúo de inmuebles.

Artículo  12.- La entidad o persona solicitante podrá solicitar (sic) la elaboración del avalúo a una de las siguientes entidades: Las lonjas o lonja de propiedad raíz con domicilio en el municipio o distrito donde se encuentren ubicados el o los inmuebles objeto de avalúo, la cual designará para el efecto uno de los peritos privados o avaluadores que se encuentren registrados y autorizados por ella.

El Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que haga sus veces, quien podrá hacer los avalúos de los inmuebles que se encuentran ubicados en el territorio de su jurisdicción. De igual manera, para la determinación del valor comercial, el decreto estableció parámetros tales como la reglamentación urbanística vigente en el momento del avalúo, en relación con el inmueble objeto del mismo, así como su destinación económica[5].

Adicionalmente, dispuso: Artículo 22. Para la determinación del valor comercial de los inmuebles se deberán tener en cuenta por lo menos las siguientes características: Para el terreno: Aspectos físicos tales como área, ubicación, topografía y forma. Clases de Suelo: urbano, rural, de expansión urbana, suburbano y de protección Las normas urbanísticas vigentes para la zona o el predio.

Tipo de construcciones en la zona. La dotación de redes primarias, secundarias y acometidas de servicios públicos domiciliarios, así como la infraestructura vial y servicio de transporte. En zonas rurales, además de las anteriores características deberá tenerse en cuenta las agrológicas del suelo y las aguas. La estratificación socioeconómica del inmueble (…).

Para los cultivos: La variedad. La densidad del cultivo. La vida remanente en concordancia con el ciclo vegetativo del mismo. El estado fitosanitario. La productividad del cultivo, asociada a las condiciones climáticas donde se encuentre localizado. La jurisprudencia ha señalado de manera reiterada que, en la medida en que el valor señalado en el avalúo es el que figura, efectivamente, en el acto administrativo que dispone expropiar el inmueble, la peritación comparte con dicho acto administrativo el atributo de presunción de legalidad, por lo cual, para refutar el monto o cuantía del precio pagado por la entidad debe demostrarse que el avalúo no se ajustó a los parámetros legales de obligatoria aplicación. En efecto, ha dicho la Corporación[6]: [L]os criterios o consideraciones tenidos en cuenta para establecer el valor comercial del inmueble objeto de expropiación, gozan de presunción de legalidad (…).

Así discurrió la Sección: ‘(…) [S]i bien en el avalúo elaborado por la Subsecretaría de Catastro Municipal, (…) se anuncia que el precio del inmueble establecido por la administración se determinó como resultado de la aplicación del ‘MÉTODO COMPARATIVO DE MERCADO’ (…) y aunque se asegura que ‘Se han consultado las estadísticas y avalúos recientes y la de varios miembros afiliados a la Lonja de Propiedad Raíz (…) sobre operaciones y avalúos efectuados recientemente sobre inmuebles similares’, lo cierto es que en ninguno de los apartes de dicho documento ni en sus anexos se señalan cuáles fueron exactamente las operaciones inmobiliarias o los avalúos recientes que se tuvieron en cuenta para hacer la anunciada comparación, lo cual permite concluir que contra el justiprecio realizado por esa dependencia municipal cabrían exactamente las mismas críticas que el apoderado del Municipio demandado formula en su apelación contra el dictamen rendido por la perito, pues ante la ausencia de la mencionada información, el avalúo practicado por la Subsecretaría de Catastro Municipal también estaría desprovisto de argumentos técnicos y de apoyo probatorio.

No obstante, lo anterior, al haberse incorporado dicho valor en el texto de los actos administrativos demandados, debe entenderse que el mismo se encuentra amparado por la misma presunción de legalidad y de certeza que se predica de las decisiones de la administración, lo cual admite desde luego prueba en contrario. En tales circunstancias, el actor tiene la carga de demostrar en el proceso que el avalúo oficial es equivocado, demostrando precisamente su incorrección[7].

Más aún, se ha recalcado que tal legalidad se presume respecto del avalúo, incluso si el mismo no señala ni especifica la metodología con la que fueron realizados los respectivos cálculos. Dijo la jurisprudencia[8]: [S]e presume la legalidad del acto administrativo que incorporó el avalúo oficial, aun cuando en el informe técnico no se precisan las operaciones o la forma como fueron calculados los valores correspondientes, por ello la parte demandante debe aportar las pruebas para demostrar los errores de este.

En este contexto, esta Sección, mediante sentencia proferida el 6 de febrero de 2020, expuso lo siguiente: ‘(…) La Sala ya ha tenido oportunidad de pronunciarse acerca de los avalúos comerciales practicados por las entidades legalmente autorizadas, a efectos de fijar el valor de la indemnización en los eventos de expropiación y ha concluido que, aun cuando en el informe técnico no se precisen las operaciones o la forma como fueron calculados los valores a partir de los cuales se obtuvo el precio indemnizatorio, en la medida en que dicho precio hace parte del acto administrativo mediante el cual se dispone la expropiación, se presume ajustado o calculado conforme a la ley y, por ende, corresponde al interesado desvirtuar tal presunción’. 3.2.2.

Caso concreto i) Los argumentos nuevos de la apelación Los apelantes manifestaron no haber solicitado en la demanda la declaratoria de nulidad de “acto administrativo alguno” sino solo “discutir” el valor fijado como indemnización; no obstante, las pretensiones sí se encaminaron expresamente a que se expulsaran del ordenamiento jurídico los Decretos 0091 del 09 de febrero de 2007 y 0200 del 26 de marzo del mismo año, por fijar, en efecto, un precio supuestamente inferior al real, por el inmueble objeto de expropiación. Justamente a la luz de dichas pretensiones, el problema jurídico planteado en la sentencia de primera instancia se orientó a dilucidar si el avalúo acogido en los aludidos decretos se ajustaba o no a derecho.

En esa medida, la apelación debió orientarse a refutar las conclusiones esbozadas al respecto por el a quo, pero manteniendo la pauta jurídica del debate que los propios apelantes habían fijado en la demanda, sobre la supuesta invalidez de los actos acusados, y no obrar ellos contra su propio proceder, desconociendo contra toda evidencia lo que expresamente solicitaron en el petitum y variando la causa pretendi en sede de la apelación. Lo propio aconteció -y por lo mismo lo reprocha la Sala- con el argumento de impugnación según el cual, no era posible para los demandantes desvirtuar la legalidad del avalúo porque del mismo nunca se les corrió traslado en sede administrativa, cuestión que no se ajusta a la verdad puesto que, por una parte, en la demanda se hizo la manifestación contraria: que en el término de traslado del avalúo los interesados formularon observaciones y se opusieron a la tasación hecha por el perito, y por otro lado, se probó en el proceso que los afectados tuvieron la oportunidad de controvertir el precio del inmueble en sede administrativa, no solo cuando se les corrió el traslado del avalúo sino interponiendo los respectivos recursos contra los decretos de expropiación, acusados.

En este punto se recalca que las partes están llamadas a obrar con lealtad procesal y evitar referir hechos contrarios a la realidad, pues ello puede conllevar a que se incurra en temeridad[9] -lo que por supuesto debe estar ausente de cualquier actuación judicial o extrajudicial-, y en el marco de tal deber, se obligan a emplear adecuadamente los mecanismos que la ley procesal les otorga, lo que implica abstenerse de plantear hechos, pretensiones o fundamentos nuevos, contrarios a los aducidos en la demanda y a lo largo de la primera instancia, so pena de atentar contra el debido proceso, el derecho de defensa y el principio de congruencia, esto último en la medida en que la apelación se encamina a que el superior estudie lo resuelto en la sentencia objeto del recurso (art. 350, CPC), la que a su vez, de acuerdo con la ley procesal[10], debe guardar consonancia con los hechos y las pretensiones de la demanda, razón adicional por la que no es admisible su modificación al impugnarse el fallo. ii) La carga de desvirtuar la presunción de legalidad del avalúo Ahora bien, visto el restante contenido de las apelaciones, se evidencia que el primer argumento que en estas se expone es que, en sentir de la parte actora, no era necesario demostrar la ilegalidad del avalúo tomado por la entidad demandada para fijar el quantum indemnizatorio en el proceso de expropiación administrativa.

Al respecto, encuentra la Sala que no les asiste razón a los impugnantes, dadas las circunstancias y bases que a continuación se exponen: -. Así, en primer término, es equivocada la premisa de la cual se parte en la censura, de que el avalúo “no podía presumirse válido” y por tanto, no se podía obligar a los demandantes a desvirtuar tal presunción dado que el Decreto 1420 de 1998 señala en su artículo 19 que la vigencia de dicho avalúo sólo abarca el período de un año. Ciertamente, la norma mencionada dispone que “los avalúos tendrán una vigencia de un (1) año, contados desde la fecha de su expedición o desde aquella en que se decidió la revisión o impugnación”; sin embargo, los efectos que tal previsión normativa está llamada a producir recaen solamente en el proceso administrativo adelantado por la entidad, pues se le imprime con esa vigencia un carácter perentorio, dadas las necesidades que con tal avalúo se debe cubrir.

De esta manera, la vigencia de un año a que se refiere la norma le impone a la entidad estatal decidir sobre la expropiación -o la medida de que se trate- en forma oportuna, so pena de afectar el fin público perseguido con tal limitación a la propiedad y de lesionar los derechos patrimoniales del titular del inmueble, con la disminución del poder adquisitivo del precio inicialmente estimado.

Con todo, de ello no se sigue que en el juzgamiento de la expropiación o de la indemnización pagada por el Estado no deba valorarse la legalidad o ilegalidad del avalúo, solo por el hecho de haberse cumplido el año de vigencia previsto en la norma. Debe ser claro para las partes y para el juez que lo que se examina no es la validez, aplicabilidad o legalidad del dictamen para la época en la que cursa la actuación judicial, sino en la fecha de práctica del avalúo y en la época en que la entidad lo empleó como base para decretar la medida respectiva.

Resulta obvio que lo que se somete a juicio es un hecho ya acontecido y un acto ya proferido, por los cuales se alega un daño causado, de suerte que la cuestión sujeta al examen del juez necesariamente es anterior a la fecha de la demanda y debe juzgarse bajo la normativa sustancial imperante en la época de su ocurrencia, y a la luz de los efectos que en ese momento produjo.

Asimismo, debe recordarse que la vigencia y la validez del acto administrativo -y de los instrumentos que les sirven de base- son dos atributos diferentes, pues el primero se refiere únicamente a la aplicabilidad de la decisión en el tiempo, mientras que el segundo alude a la conformidad del acto con las normas del ordenamiento a las cuales se encuentra sujeto.

Es por ello que, aun cuando los actos administrativos pierdan eventualmente su vigencia o incluso, sean expresamente derogados, el juez contencioso administrativo mantiene la competencia para examinar su legalidad, a fin de emitir juicio sobre las situaciones jurídicas consolidadas, provocadas por aquellos[11]. En esa medida, es palmario que la pérdida de vigencia del avalúo, por el transcurso del tiempo previsto en el Decreto 1420 de 1998, no implica que en sede de juicio contra el acto que lo acogió, los demandantes estén eximidos de desvirtuar la validez de tal experticia técnica. -.

En segundo lugar, también es equivocada la afirmación de los recurrentes según la cual, “la presunción de validez del dictamen practicado en la etapa administrativa (…) no permite concluir que el precio pagado se ajustó a los requerimientos legales” (fl. 363). Esta postura desconoce la naturaleza y operación de la presunción de legalidad, pues merced a esta, la premisa jurídica de la cual se parte es precisamente que el acto cuestionado es jurídicamente válido y ajustado a la ley, de suerte que lo que se debe demostrar en el juicio es lo contrario: la ilegalidad de la decisión proferida por la autoridad pública, y en el presente caso, la carencia de validez del avalúo que sustentó la indemnización pagada por la expropiación administrativa del inmueble.

Por ello, a la luz de la jurisprudencia anteriormente referida, es palmario que le correspondía a la parte interesada -es decir, a los demandantes- desvirtuar con pruebas que el avalúo empleado por el municipio de Tunja no reunía los requisitos de ley e infringía el ordenamiento, pues al gozar los decretos de expropiación, del atributo de presunción de legalidad, este mismo cobijaba al dictamen que le dio sustento. iii) La validez del dictamen acogido por la administración Con todo, pese a reprochar la referida exigencia, los apelantes manifestaron que el avalúo practicado al inmueble era inválido por dos razones, a saber: a) desconocer el Decreto 1420 de 1998, al ser elaborado por una lonja de propiedad raíz no domiciliada en Tunja, lugar de ubicación del predio, sino en Bogotá, y b) no precisar las razones por las cuales, habiéndose establecido un mínimo de $100.000/m2 en la zona de ubicación del inmueble, se le asignó a este un valor de $9.000/m2.

La Sala abordará tales argumentos, como sigue: a) En lo atinente al domicilio de la lonja a cuyo nombre se elaboró el avalúo, los apelantes aluden al Decreto 1420 de 1998, como ya se anotó, y asimismo, en criterio de la parte censora, debió acatarse lo señalado por la Superintendencia de Industria y Comercio en el “concepto (…) número 10064409000010000”, en cuanto a que el domicilio de la lonja de propiedad raíz está en el lugar donde cumple su actividad, sin “establecer sucursales o agencias”.

Sobre este planteamiento se precisa, en primer lugar, que el concepto de la Superintendencia de Industria y Comercio que se invoca en la apelación no constituye fuente obligatoria de interpretación jurídica en este caso, no solo porque no se aportó a la causa, sino también porque los conceptos de tales autoridades no constituyen normas vinculantes del ordenamiento.

Adicionalmente, la referencia que en pie de página hizo el apelante sobre el concepto en mención es indicativa de que el mismo fue emitido en 2010, es decir, en fecha posterior a la de los hechos que motivaron la demanda, razón de más para evidenciar que el instrumento no resultaba aplicable en el caso concreto. De cualquier manera y, ya a la luz del Decreto 1420 de 1998 -norma reglamentaria a la cual se sujetaba el proceso de expropiación administrativa adelantado por el municipio de Tunja[12]-, no se aprecia que el avalúo reprochado adolezca de ilegalidad tras haberse suscrito por un perito registrado en la sucursal de una lonja de propiedad raíz con domicilio principal en Bogotá, pues estableciéndose como domicilio de dicha sucursal la ciudad de ubicación del inmueble -es decir, Tunja-, se cumple con el requisito previsto en el artículo 8 de la aludida norma, anteriormente citado.

En efecto, la indicada disposición señala que las personas de carácter privado que realicen los avalúos deben estar registradas y autorizadas por una lonja de propiedad raíz “domiciliada en el municipio o distrito donde se encuentre el bien objeto de la valoración”. Es decir, que la lonja debe tener establecido un domicilio en el lugar de ubicación del inmueble.

Los artículos 76 y 78 del Código Civil definen el domicilio como la “residencia acompañada, real o presuntivamente, del ánimo de permanecer en ella”, y como el “lugar donde un individuo (…) ejerce habitualmente su profesión u oficio”. En armonía con ello, el artículo 80 del mismo estatuto presume el ánimo de permanencia y avecindamiento por el hecho de que el sujeto tenga abierta, en el lugar en cuestión, “tienda, botica, fábrica, taller, posada, escuela u otro establecimiento durable, para administrarlo en persona”; y adicionalmente, el artículo 83 prevé la posibilidad de que se tengan varios domicilios, al disponer que, “[c]uando ocurran en varias secciones territoriales, con respecto a un mismo individuo, circunstancias constitutivas de domicilio civil, se entenderá que en todas ellas lo tiene”.

La finalidad del domicilio como institución jurídica, se orienta esencialmente a que se establezca, en términos generales, su localización para el ejercicio común u ordinario de derechos y obligaciones, así como la exigibilidad de los mismos en los ámbitos judicial y extrajudicial. En ese sentido, la Corte Suprema de Justicia ha establecido la noción de domicilio como “una institución jurídica en virtud de la cual un sujeto de derecho se considera residenciado, aunque de hecho no lo esté, en uno o varios municipios, para ciertos efectos legales, a saber: a) Determinar el fuero general de las personas, y b) Establecer el lugar en que a falta de convención deberá hacerse el pago de cosa genérica”[13] (destaca la Sala).

En razón de ello, el artículo 110 del Código de Comercio establece que la escritura pública de constitución de la sociedad comercial debe contener, entre otros datos, “el domicilio de la sociedad y el de las distintas sucursales”, lo que implica que é stas, gozando del atributo del domicilio, tienen con este un vínculo que jurídicamente está reconocido y que da lugar, exactamente como en el caso de la sociedad principal, a que se establezca respecto de tales sucursales su “fuero general” y el ámbito territorial en el que adelantan sus negocios y adquieren derechos y obligaciones.

Cierto es que las sucursales no se equiparan a las sociedades que las constituyen, pero se reitera, la ley les reconoce el domicilio y más aún, exige su manifestación ante las autoridades y organismos competentes para los efectos ya previstos. Agréguese a lo anterior que, de conformidad con el artículo 263 del estatuto mercantil, un elemento identitario de las sucursales es que, si bien son establecimientos de comercio, son administrados por mandatarios “con facultades para representar a la sociedad”, vale decir, para obrar en nombre y representación de esta, y obligarla legítimamente.

Las sucursales entrañan, pues, una de las formas en las que el ordenamiento reconoce y prevé la posibilidad de que un solo sujeto tenga más de un domicilio; y justamente en línea con ello, la Corte Suprema de Justicia ha precisado: “[C]uando la demanda se dirige contra una sociedad, como aquí acaece, a decir de la 7ª regla [del artículo 23 del CPC], ‘es competente el juez de su domicilio principal; pero cuando se trate de asuntos vinculados a una sucursal o agencia, serán competentes, a prevención, el juez de aquél y el de ésta’, o el ‘del domicilio del representante legal de aquella’ (…).

En consecuencia, según lo ha señalado la Sala, en esos eventos, ‘el fuero o el foro del domicilio es concurrente a elección del demandante cuando se trata de un proceso contra una sociedad, pudiéndose demandar en uno cualquiera de los lugares que seguidamente se indican, pero por su iniciativa y no por imposición del juez, escogido uno de los cuales excluye a los demás: a) En el lugar del domicilio principal de la sociedad cuando ésta no ha establecido agencias ni sucursales; b) En el lugar del domicilio principal de la sociedad cuando dicha sociedad ha establecido agencias y sucursales así se trate de asuntos vinculados a una de sus agencias o sucursales; c) En el lugar del domicilio de la agencia o sucursal pero únicamente respecto de asuntos vinculados a la agencia o sucursal; y, d) En el lugar del domicilio del representante legal de la sociedad’ (Auto de 15 de junio de 1995, exp. 5540).

Adicionalmente ha de tenerse en cuenta que el artículo 77 ejusdem, en sus numerales 3° y 4° exige que al escrito introductor se acompañe la prueba de la existencia y representación de las personas jurídicas que figuren como demandantes o demandadas, certificación de la cual se puede extraer, entre otra información, la relacionada con la localización de su domicilio, las agencias o filiales que posea y el territorio en que las mismas se encuentran constituidas (resaltados fuera de texto).

En criterio de esta Sala, las anteriores pautas normativas y jurisprudenciales impiden dar al artículo 8 del Decreto 1420 de 1998 la interpretación restrictiva que los apelantes pretendieron imprimirle, pues no expresando la norma distinción alguna en materia del domicilio, debe entenderse la aceptación de esta figura en el sentido amplio, dado por los artículos del Código Civil y del Código de Comercio anteriormente citados, especialmente en cuanto a la posibilidad de que se tengan varios domicilios y al hecho de que las sucursales deban tener, precisamente, un domicilio concreto para ejercer sus negocios en representación de la sociedad y a nombre de ella.

En esa medida, dado que la Lonja de Profesionales Avaluadores - Lonja de Propiedad Raíz, en cuyo nombre fue elaborado el avalúo sometido a juicio, estableció una sucursal con domicilio en el municipio de Tunja y registró tal información en el respectivo certificado de matrícula mercantil para todos los efectos legales anteriormente señalados, es palmario que no se desatendió el requisito previsto en el ya mencionado artículo 8 del Decreto 1420 de 1998.

A ello se suma que, según el aludido instrumento expedido por la Cámara de Comercio de Tunja, el perito encargado del avalúo, ingeniero Manuel José Vargas Muñoz, fungía como administrador de la sucursal, por lo cual no solo estaba adscrito a la lonja sino que tenía capacidad para representarla. Cabe anotar que, en el decreto 0200 de 1997, el municipio de Tunja señaló que el avaluador Manuel José Vargas Muñoz contaba con experiencia de 36 años en el departamento de Boyacá, cuestión que, dicho sea de paso, tampoco fue desvirtuada en esta causa, habiéndolo rebatido la parte actora por supuestamente desconocerse, tanto por la lonja como por el perito, el mercado inmobiliario de la zona de ubicación del predio. b) Los demandantes también reprocharon que en el fallo de primera instancia se hubiera tenido por válido el avalúo practicado en sede administrativa, a pesar de haberse advertido la diferencia entre el límite inferior que el perito estableció en su investigación económica para el valor del metro cuadrado en la zona del predio, y el precio finalmente asignado a éste.

En lo relacionado con el justo precio del inmueble materia de controversia, la parte actora pretendió refutar el valor indicado en el avalúo bajo cargos referentes a las características que supuestamente tenía el inmueble en el momento de su valoración y que a su juicio fueron ignoradas o negadas en el dictamen, así como a la circunstancia de haberse establecido un avalúo comercial inferior al avalúo catastral fijado en los recibos del impuesto predial de vigencias anteriores a 2007.

Como quedó visto con anterioridad, al resolver tales cuestiones en el fallo apelado, el Tribunal de primer grado concluyó que no se había demostrado que el inmueble contara con las construcciones y la nomenclatura echadas de menos en la demanda, y que el perito declaró como inexistentes, y que no se aportó prueba que reflejara un valor más confiable que el señalado en el avalúo objeto de reproche, pese a la “aparente” incoherencia recalcada en la apelación. Este razonamiento del a quo no logra desvirtuarse con la alegación del impugnante, pues lo que se debía demostrar era, se reitera, que el valor fijado en el avalúo era inferior al justo precio real del inmueble, cuestión que no es concluyente por el hecho de que el resultado final del dictamen reflejara un valor que no sobrepasó ni se aproximó al “límite inferior” de $100.000 por metro cuadrado, establecido por el perito en su investigación económica.

Debe reiterarse que, al concluir el dictamen y, en referencia al precio asignado al inmueble perteneciente a los demandantes, el perito avaluador manifestó que dicho valor comercial así fijado era “el resultado de la ponderación de los valores obtenidos por la metodología de mercado e investigaciones efectuadas en la zona con el fin de determinar el precio en una operación normal”.

En ese sentido, la investigación económica aludida no era el factor determinante para establecer el avalúo definitivo, ya que se hicieron otras ponderaciones en las que bien podría ocurrir que el valor de determinado terreno fuera inferior al promedio de su zona, por determinadas circunstancias. En el caso concreto, se demostró que los otros dos inmuebles avaluados en el dictamen contaban con construcciones terminadas, nomenclatura actual y acceso a todos los servicios públicos, aspectos estos que de conformidad con los artículos 21 y 22 del Decreto 1420 de 1998, anteriormente referidos, constituían criterios base para la estimación del valor comercial respectivo, por lo que su ausencia también podía incidir en una menor tasación del bien.

Tales aspectos impiden concluir que la aludida contradicción que se predicó respecto del dictamen acogido por el municipio de Tunja entrañe la ilegalidad del avalúo o evidencie el carácter injusto del precio fijado para el inmueble de los demandantes, máxime cuando, se reitera, la jurisprudencia ha recalcado la presunción de legalidad del acto que incorpora el avalúo oficial, aun cuando este no exponga con precisión las operaciones o la metodología de cálculo correspondiente.

Así las cosas, no hay lugar a acoger el argumento que sobre este punto del debate, fue planteado por la parte apelante. iv) El decreto de pruebas de oficio Finalmente, en los dos recursos de apelación que de manera separada interpusieron los demandantes, se adujo que en el proceso judicial debió decretarse un nuevo dictamen pericial, adicional al que fue practicado en la etapa probatoria y objetado por el municipio de Tunja.

En torno a este cuestionamiento de los impugnantes la Sala parte por advertir que, contrario a lo sostenido por estos, la objeción por error grave solo se examina y resuelve en la sentencia, tal como lo establece con claridad el artículo 238 - numeral 6 del Código de Procedimiento Civil. Por su parte, el numeral 5 ibídem señala que el juez puede decretar las pruebas que considere necesarias “para resolver sobre la existencia del error”, lo cual implica que tal decreto es facultativo y, además, no se orienta a dilucidar la veracidad de los hechos materia de debate ni la legalidad de los actos enjuiciados, sino a verificar la ocurrencia del error señalado en la objeción. En el presente caso, aunque el municipio de Tunja objetó por error grave el dictamen pericial practicado en sede judicial, no solicitó la práctica de nuevas experticias sino que aportó como prueba de sus reparos la Resolución 620 de 2008, por la cual el IGAC estableció los procedimientos para practicar los avalúos previstos en la Ley 388 de 1997.

No consideró el Tribunal a quo que fuera necesaria la práctica de un nuevo peritaje, pues en la sentencia, justamente, tuvo por demostrado el error aducido por la parte objetante: que el nuevo avalúo practicado al predio solo tuvo en cuenta las características del mismo en el año 2010, y no las que tenía el inmueble en el 2006, época de la valoración administrativa.

En segundo término se tiene que, en uno de los recursos de apelación se cuestiona la omisión del decreto oficioso de pruebas, por considerarse que el Tribunal debió proceder de esa manera “para poder decidir de fondo”, y a sabiendas de que no contaba, según su dicho, con elementos para “solucionar el problema jurídico”. Sin embargo, es claro que en la sentencia de primera instancia la controversia sí fue resuelta de fondo, pues se concluyó que no quedó desvirtuada la legalidad de los actos enjuiciados, merced a que no se probó la invalidez del avalúo que los fundamentó. Tal fue la respuesta central al problema jurídico, a la luz de los medios aportados a la causa, sin que le fuera exigible al Tribunal resolver a favor de una de las partes ni ejercer sus facultades y potestades con miras a tal propósito.

En tal virtud, si la orientación del argumento de alzada fue la de alegar una supuesta obligación del juez, de decretar oficiosamente las pruebas orientadas a desvirtuar la legalidad de los actos que acogieron el avalúo reprochado o de calcular el justo precio del inmueble, por la falta de prueba de estos aspectos, debe advertirse que el decreto oficioso de pruebas no está concebido en el ordenamiento para suplir las omisiones de las partes en cuanto a la carga probatoria que les compete, sino para solucionar los supuestos que las normas procedimentales señalan.

Pretender que el juez, en ejercicio de la facultad oficiosa, decrete pruebas orientadas a demostrar hechos favorables a una de las partes por evidenciarse que los mismos están sin acreditar en la actuación, equivale a desconocer el principio de imparcialidad del juez y conduce a que se vulneren los derechos de los demás sujetos procesales, lo cual, naturalmente, resulta inadmisible y opuesto al ordenamiento vigente.

Al respecto, la Sala refiere el criterio jurisprudencial que sobre tal materia se ha fijado, y que por ser pertinente para dar respuesta a la apelación en el caso sub judice, se reproducirá tal como fue expuesto por la Corporación en la providencia correspondiente[14]: [E]n relación con la petición impetrada en los alegatos relativa a ‘decretar de oficio’ la prueba documental no allegada oportunamente, advierte la Sala: a.- La hipótesis prevista en el artículo 169 del CCA para decretar pruebas de oficio antes de fallar no se presenta en este caso.

De acuerdo con la citada norma, tales pruebas proceden de manera excepcional con el fin de ‘esclarecer puntos oscuros o dudosas de la contienda’, lo que aquí no ocurre. b.- Por el contrario, la jurisprudencia es unánime en señalar que la facultad de decretar pruebas de oficio no tiene como objeto suplir la negligencia de las partes que no cumplen con la carga de acreditar los hechos que les incumbe demostrar.

La Corte Suprema de Justicia ha señalado sobre este particular: ‘[L]a misión oficiosa del juez no desplaza el principio dispositivo que por regla general gobierna el proceso civil, sino que converge con éste en función del esclarecimiento de los hechos debatidos tendiente a lograr la realización de la justicia en sentido material. La comprensión previamente expuesta no implica que las partes hayan sido liberadas de la carga probatoria que les incumbe (…); por el contrario (…), les corresponde actuar diligentemente en la demostración del supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen (…).

Conforme con ello, aunque al juez se le exige acuciosidad y dinamismo en la búsqueda de la verdad real sobre la cual ha de definir la controversia, esa labor no se extiende hasta el punto de tener que suplir en cualquier supuesto la carga probatoria que le incumbe a las partes’[15] El Consejo de Estado ha precisado que ‘es al interesado a quien le corresponde acreditar el supuesto de hecho que persigue, sin que ello resulte vulneratorio de sus derechos y garantías; el decreto de pruebas oficioso por parte de un juez tiene como propósito aclarar puntos oscuros de las controversias, no suplir la carga probatoria de las partes’[16].

Igualmente, en reciente sentencia de tutela señaló que ‘la carga probatoria a cargo de la parte demandante no puede trasladarse al juez para que en uso de sus facultades oficiosas subsane las omisiones de la demanda’[17] De igual forma, la Corte constitucional en sentencia T-599 de 2009 señaló: ‘[A]unque la facultad oficiosa del juez administrativo para decretar pruebas sirve como medio de búsqueda de la verdad real y esclarecimiento de los hechos, no se puede pretender que se haga uso de este poder para suplir una exacerbada negligencia de los apoderados respecto de los medios probatorios.

Lo anterior quiere decir que no se puede esperar que el juez administrativo decrete pruebas de oficio que pretendan dar cuenta de hechos que las partes no han tenido diligencia en demostrar por otros medios; la prueba de oficio se justifica cuando ella es apta para otorgar al juez certeza respecto de hechos que a pesar de estar insinuados a través de otros medios de prueba no han ofrecido el grado de convicción requerido’[18].

Finalmente, la Corte Constitucional en sentencia T 615 de 2019 reiteró que ‘en caso de incumplimiento de la carga probatoria por alguna de las partes, se traduce en la imposibilidad de reconocer los derechos alegados en las pretensiones o las excepciones, salvo, que el juez con el fin de establecer la verdad de lo sucedido decrete las pruebas de oficio.

Sin embargo, en respeto de los principios de igualdad real entre las partes, lealtad procesal y el principio de la carga dinámica de la prueba, el decreto la práctica oficiosa de los medios de convicción deber ser justificada para que la contraparte pueda pronunciarse sobre las mismas. Además, no debe suplir la inactividad de las partes, pues generaría una ruptura los mandatos mencionados’[19] (Resalta la Sala).

A la luz de lo anterior, no prospera el argumento que sobre el decreto de pruebas de oficio, formuló la parte actora en el recurso de apelación. 4. Conclusiones En línea con lo hasta aquí expuesto, la Sala concluye que la sentencia apelada deberá confirmarse, toda vez que no se desvirtuó la validez de los decretos demandados, al no haberse acreditado que el avalúo, cobijado con presunción de legalidad, no reunió los requisitos de ley ni estableció conforme a la derecho, el justo precio del inmueble expropiado por el municipio de Tunja. 5.

Costas De conformidad con lo establecido en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 -aplicable en el sub lite-, la conducta de las partes ha de tenerse en cuenta para resolver sobre la procedencia de la condena de costas. Toda vez que en el presente caso no se evidencia que alguna de las partes haya actuado temerariamente o que de cualquier otra forma haya atentado contra la lealtad procesal, no habrá lugar a su imposición. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare el 20 de octubre de 2011.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para su cumplimiento. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado Electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Aclaración de voto ACLARACIÓN DE VOTO DE LA CONSEJERA MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ACLARACIÓN DE VOTO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / SOLICITUD DE NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO DE EXPROPIACIÓN / DETERMINACIÓN DE LA COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / SECCIÓN PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO / REGLAMENTO INTERNO DEL CONSEJO DE ESTADO / SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO / INEXISTENCIA DEL VICIO DE NULIDAD ALEGADO / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / DECISIÓN DE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO / ALCANCE DE LA COMPETENCIA FUNCIONAL El sub lite corresponde a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en contra del acto administrativo por medio del cual se ordenó la expropiación del inmueble urbano de propiedad de la parte actora, asunto que no se encuentra dentro de los asignados a esta Sección por el Reglamento Interno, sino que se trata de uno de aquellos que debe conocer la Sección Primera.

(…) A su vez, a la Sección Primera le corresponden los procesos ambientales y aquellos frente a los cuales no exista regla especial, como el de la referencia -expropiación de un inmueble urbano (…). A pesar de lo anterior y de que el asunto no hubiese sido fallado por la Sección Primera, sino por la Tercera, a través de la providencia objeto de aclaración, considero que en el sub júdice no se configura causal de nulidad alguna.

Lo anterior, en cuanto en la normativa al amparo de la cual se promovió el proceso de la referencia -artículo 129 del Decreto 01 de 1984- se indicó que la apelación de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos era de competencia del Consejo de Estado, a través de la Sala de lo Contencioso Administrativo, sin indicarse una Sección en concreto.

(…) De este modo, como el fallo de segunda instancia fue dictado por la autoridad establecida en la norma citada, al margen de la Sección que lo profirió, considero que no se desconocieron las reglas de competencia funcional establecidas por el legislador en el Decreto 01 de 1984, de ahí que no se configure irregularidad alguna, sin perjuicio del llamado a que situaciones como las planteadas sean advertidas desde el primer momento en el que la Corporación tiene a su disposición el expediente, con el fin de privilegiar el trámite por parte de la Sala que señale el reglamento, dado su conocimiento especializado sobre el tema.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia funcional en lo contencioso administrativo, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 22 de julio de 2009, rad. 20528, C. P. Enrique Gil Botero. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 15001-23-31-000-2007-00570-01(50122) Actor: HILDA MARÍA ROJAS SARMIENTO Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACLARACIÓN DE VOTO Con el respeto que profeso por las decisiones de la Sala, me permito presentar las razones que me llevaron a aclarar el voto frente a la sentencia del 11 de octubre de 2021, mediante la cual la cual la Subsección confirmó la sentencia denegatoria proferida el 20 de octubre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Casanare. 1.

El sub lite corresponde a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en contra del acto administrativo por medio del cual se ordenó la expropiación del inmueble urbano de propiedad de la parte actora, asunto que no se encuentra dentro de los asignados a esta Sección por el Reglamento Interno[20], sino que se trata de uno de aquellos que debe conocer la Sección Primera.

En efecto, de conformidad con el reglamento de la Corporación, esta Sección conoce de los siguientes asuntos: 1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros. 2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre las materias enunciadas en el numeral primero. 3.

Los procesos de expropiación en materia agraria. (…) 8. Los procesos relacionados con la declaración administrativa de extinción del dominio de predios urbanos y rurales. A su vez, a la Sección Primera le corresponden los procesos ambientales y aquellos frente a los cuales no exista regla especial, como el de la referencia -expropiación de un inmueble urbano-, tal como lo ha concluido esta Sala[21]: Le corresponde a esta Sección conocer de las acciones de expropiación agraria, de conformidad con lo establecido en el numeral 3, y de los procesos relacionados con la declaración administrativa de extinción del dominio (numeral 8).

Como se observa, otro tipo de expropiaciones, es decir aquellas de carácter general, reguladas en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 principalmente, no son de conocimiento de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sino de la Sección Primera, en virtud de la atribución residual de conocimiento, que se le confiere en los numerales 1 y 2 correspondientes, de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho.

En el caso objeto de análisis, se trata justamente del cuestionamiento de ilegalidad de un acto administrativo a través del cual se decidió una expropiación por vía administrativa, es decir, de una expropiación general y no agraria, motivo por el cual, su conocimiento no correspondería a esta Sección sino a la Primera. De este modo, la Sección Primera era la llamada a resolver sobre esta controversia, tal como lo ha hecho en otras oportunidades, a saber: i) del 14 de mayo de 2009, expediente 2005-0003509, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; ii) del 19 de abril de 2021, radicado N° 25000-23-24-000-2009- 00232-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, y iii) del 5 de agosto de 2021, expediente 25000-23-24-000-2010-00521-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 2.

A pesar de lo anterior y de que el asunto no hubiese sido fallado por la Sección Primera, sino por la Tercera, a través de la providencia objeto de aclaración, considero que en el sub júdice no se configura causal de nulidad alguna. Lo anterior, en cuanto en la normativa al amparo de la cual se promovió el proceso de la referencia -artículo 129 del Decreto 01 de 1984- se indicó que la apelación de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos era de competencia del Consejo de Estado, a través de la Sala de lo Contencioso Administrativo, sin indicarse una Sección en concreto.

La disposición citada es del siguiente tenor: “Artículo 129. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión” (se destaca).

De este modo, como el fallo de segunda instancia fue dictado por la autoridad establecida en la norma citada, al margen de la Sección que lo profirió, considero que no se desconocieron las reglas de competencia funcional establecidas por el legislador en el Decreto 01 de 1984, de ahí que no se configure irregularidad alguna, sin perjuicio del llamado a que situaciones como las planteadas sean advertidas desde el primer momento en el que la Corporación tiene a su disposición el expediente, con el fin de privilegiar el trámite por parte de la Sala que señale el reglamento, dado su conocimiento especializado sobre el tema.

En los anteriores términos dejo plasmada mi aclaración de voto. FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO |Nota: esta providencia fue suscrita en forma |[pic] | |electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera | | |que el certificado digital que arroja el sistema | | |permite validar la integridad y autenticidad del | | |presente documento en el | | |link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vis| | |tas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al| | |aplicativo de validación escaneando con su teléfono | | |celular el código QR que aparece a la derecha. | | ----------------------- [1] Si bien la sentencia fue inicialmente notificada por edicto desfijado el 18 de noviembre de 2011, debió posteriormente efectuarse una nueva notificación, por orden de tutela.

Tal actuación se adelantó el 27 de julio de 2012, aunque el 27 de agosto del mismo año se publicó edicto emplazatorio para notificar el fallo a los sucesores procesales de la demandante Hilda María Rojas Sarmiento. Los dos recursos de apelación fueron interpuestos en tiempo (fls. 334, 349, 350 y 360, cuaderno de segunda instancia), y fue con posterioridad a ello que se reconoció en el proceso la aludida sucesión procesal. [2] “Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares: 1.

El órgano competente será el Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia, cualquiera que sea la cuantía (…)”. [3] Al respecto, señala la jurisprudencia: “[C]uando un particular se ve constreñido por el Estado a transferirle una porción de su patrimonio por motivos de utilidad pública o de interés social debidamente determinados por el legislador, tiene derecho al pago de una indemnización de carácter reparatorio y pleno, que comprenda tanto el valor del bien expropiado, como el que corresponda a los demás perjuicios que se le hubieren causado, tal como lo han precisado en forma reiterada la H. Corte Constitucional y el H. Consejo de Estado.

En ese mismo sentido, el artículo 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, establece de manera tajante y asertiva que ‘Siendo la propiedad un derecho inviolable y sagrado, nadie podrá ser privado de ella sino en caso evidente de necesidad pública, debidamente justificada y previa una justa indemnización’. El Pacto de San José de Costa Rica, relativo a los derechos económicos y sociales, que por virtud de lo dispuesto en el artículo 94 de la Constitución Política de 1991 forma parte del llamado ‘bloque de constitucionalidad’, prevé igualmente en su artículo 21.2 el pago de una indemnización previa y justa que cubra la totalidad de los perjuicios que se deriven de la transferencia forzada de un bien de dominio privado en favor del Estado.

Lo anterior significa que el valor que se determine con esa finalidad, debe ser comprensivo de todas las ablaciones patrimoniales causadas, de tal suerte que las mismas sean objeto de una reparación integral. Por lo mismo, en la determinación del quantum indemnizatorio debe tenerse especial cuidado en no rebasar, en uno u otro sentido, la línea divisoria que marca las fronteras entre el enriquecimiento y el menoscabo.

Como bien se puede observar, el principio general que subyace en estas normas de rango superior, indica que los daños y perjuicios que se originen en el acto de autoridad mediante el cual se decrete la incorporación al dominio público de bienes de propiedad particular para satisfacer con ellos una necesidad de interés general, presupone necesariamente la obligación a cargo de la autoridad que ostenta la potestas expropiandi, de indemnizar plena y previamente al afectado, con el propósito de restablecer el equilibrio roto por la privación patrimonial a la cual es sometido de manera forzada” (Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera.

Sentencia del 14 de mayo de 2009, exp. N° 2005-0003509. C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta). [4] Artículo 63. “Se considera que existen motivos de utilidad pública o de interés social para expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles, cuando, conforme a las reglas señaladas por la presente ley, la respectiva autoridad administrativa competente considere que existen especiales condiciones de urgencia, siempre y cuando la finalidad corresponda a las señaladas en las letras a), b), c), d), e), h), j), k), l) y m) del artículo 58 de la presente ley.

Igualmente se considera que existen motivos de utilidad pública para expropiar por vía administrativa cuando se presente el incumplimiento de la función social de la propiedad por parte del adquirente en pública subasta, de los terrenos e inmuebles objeto del procedimiento previsto en el capítulo VI de la presente ley”. Artículo 64. “Las condiciones de urgencia que autorizan la expropiación por vía administrativa serán declaradas por la instancia o autoridad competente, según lo determine el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, según sea el caso, mediante acuerdo.

Esta instancia tendrá la competencia general para todos los eventos”. [5] “Artículo 21.- Los siguientes parámetros se tendrán en cuenta en la determinación del valor comercial: La reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la realización del avalúo en relación con el inmueble objeto del mismo. La destinación económica del inmueble.

Para los inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal, el avalúo se realizará sobre las áreas privadas, teniendo en cuenta los derechos provenientes de los coeficientes de copropiedad. Para los inmuebles que presenten diferentes características de terreno o diversidad de construcciones, en el avalúo se deberán consignar los valores unitarios para cada uno de ellos.

Dentro de los procesos de enajenación y expropiación, que afecten parcialmente el inmueble objeto del avalúo y que requieran de la ejecución de obras de adecuación para la utilización de las áreas construidas remanentes, el costo de dichas obras (…) se adicionará al valor estimado de la parte afectada del inmueble para establecer su valor comercial (…).

Cuando el objeto del avalúo sea un inmueble declarado de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, por no existir bienes comprables en términos de mercado, el método utilizable será el de reposición como nuevo, pero no se descontará la depreciación acumulada, también deberá afectarse el valor por el estado de conservación física del bien.

Igualmente, se aceptará como valor comercial de dicho inmueble el valor de reproducción, entendiendo por tal el producir el mismo bien, utilizando los materiales y tecnología con los cuales se construyó, pero debe tenerse en cuenta las adecuaciones que se le han introducido. La estratificación socioeconómica del bien”. [6] Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera.

Sentencia del 5 de agosto de 2021, exp. N° 25000-23-24-000-2010- 00521-01. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. [7] Nota original: “Consejo de Estado. Sección primera. Sentencia de 14 de mayo de 2009, Expediente No. 2005-03509-01. Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta” [8] Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera.

Sentencia del 19 de abril de 2021, exp. N° 25000-23-24-000-2009- 00232-01. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [9] El artículo 74 del CPC establece: “Se considera que ha existido temeridad o mala fe en los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda [o] recurso (…). 2. Cuando a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad (…)”. [10] Tal como lo establece el artículo 170 del C.C.A.: “La sentencia tiene que ser motivada.

Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Para restablecer el derecho particular, los Organismos de los Contencioso Administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar estas”.

A su vez, el artículo 305 del CPC establece: “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta”. [11] De conformidad con el artículo 66 del C.C.A., aplicable al caso concreto, “[l]os actos administrativos (…) pierden fuerza ejecutoria en los siguientes casos: 1.

Por suspensión provisional o anulación. / 2. Cuando reconozcan derechos a la administración si, al cabo de cinco (5) años de estar en firme, no han sido ejecutados. /3. Por pérdida de vigencia”. Como se aprecia, un acto administrativo puede sufrir decaimiento, bien porque haya sido declarado judicialmente nulo, o bien por pérdida de vigencia, lo que indica con meridiana claridad que se trata de dos situaciones distintas.

Ahora, sobre la competencia del juez contencioso para examinar la legalidad de actos administrativos afectados con decaimiento por pérdida de vigencia, ver, entre otras, la sentencia dictada por el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, el 25 de mayo de 2011, exp. N° 25000-23-26-000-2000-00580-02 (23650).

C.P. Ruth Stella Correa Palacio. [12] Si bien, en la demanda, la parte actora no invocó expresamente el Decreto 1420 de 1998 como norma violada, el concepto de la violación sí se encaminó a cuestionar un asunto regulado por dicho cuerpo normativo: el domicilio de la lonja de propiedad raíz que debía habilitar al perito para elaborar el avalúo. Por tanto, la Sala resolverá el cargo de la apelación bajo el decreto aludido, dado que está en la obligación de dar prevalencia al derecho sustancial sobre las formas, de suerte que, se insiste, ha de tenerse en cuenta que el concepto de la violación sí fue el mismo en la demanda y en el recurso de alzada, y se gobierna por el indicado decreto reglamentario.

Sobre la aplicación del principio “iura novit curia” cuando la invocación de las normas violadas es errónea o incompleta en demandas de nulidad, véase, entre otras, la sentencia dictada por el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, el 19 de junio de 1998, exp. N° 10217, C.P. Ricardo Hoyos Duque. [13] Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil.

Sentencia de 26 de julio de 1982, Gaceta Judicial No. 2406, pág. 131. [14] Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B. Sentencia del 9 de julio de 2021, exp. N° 13001-23-31-000-2003-00695-01(42899) C.P. Martín Bermúdez Muñoz. [15] Nota original: “Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 19 de diciembre de 2018.

Exp. SC5676-2018. M.P. Luis Alonso Rico Puerta”. [16] Nota original: “Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 17 de marzo de 2021. Exp. 53853. C.P. Alberto Montaña Plata”. [17] Nota original. “Consejo de Estado. Sección Cuarta. Subsección A. Sentencia del 6 de mayo de 2021. Exp. 11001-03-15-000-2020-04690-01(AC) C.P. Stella Jeannete Carvajal Basto”. [18] Corte Constitucional.

Sentencia T 599 de 2009. M.P. Juan Carlos Henao Pérez [19] Corte Constitucional. Sentencia T 615 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos. [20] La Sala plena de esta Corporación, mediante Acuerdo 58 de 1999 modificado por el Acuerdo 55 de 2003, distribuyó los negocios entre las diferentes secciones atendiendo a un criterio de especialización y volumen de trabajo, normas que quedaron compiladas en el Acuerdo 080 de 2019. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, en sentencia del 22 de julio de 2009, radicado 20528, M.P. Enrique Gil Botero.