SANCIÓN MORATORIA POR PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS DOCENTES / PRESCRIPCIÓN TRIENAL – Configuración / PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN DE PASIVOS Las ya mencionadas Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 fijaron los términos para el pago oportuno de la prestación y establecieron las sanciones en caso de incumplimiento; allí, desde un comienzo, en sus primeros artículos se señalaron unos tiempos perentorios para el reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías a favor de los servidores públicos.
(…) Ahora bien, de lo allegado al plenario no se logró establecer que el municipio de Sabanalarga realizó los pagos correspondientes a las cesantías anualizadas a favor de la demandante para los años 1997,1998, 1999, 2000, 2001 y 2002; en atención a que se encontraba incurso en un acuerdo de reestructuración de pasivos de que trata la Ley 550 de 1999.
Por otro lado, en cuanto la anualidad del 2003 se demostró según el extracto de cesantías expedido por el Fomag que a partir del 11 de junio de 2006 se registró los giros e intereses a las cesantías de las anualidades de 2003 a 2012 a favor del señor Tovar Cepeda, ello teniendo en cuenta que fue afiliado al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio desde el 19 de agosto de 2005.
En estas condiciones, la Sala advierte que a partir del 2003 la consignación de las cesantías se encontraban a cargo del departamento, por lo que es claro que sí hubo incumplimiento del ente territorial, comoquiera que no consignó de manera oportuna las cesantías, pues se itera que la misma se hizo en el año 2006, es decir, por fuera del término establecido por el legislador que para el asunto en mención sería el 15 de febrero de 2004.
(…) La sanción o indemnización moratoria del auxilio de cesantías anualizadas se encuentra sometida al fenómeno de la prescripción extintiva, de modo que la reclamación deberá hacerse dentro de los tres años siguientes a partir del momento en que se causen y se generó de manera automática el incumplimiento o tardanza, esto es, el 15 de febrero del año siguiente a su causación. (…) Así las cosas, del análisis probatorio no puede esta Sala concluir distinto a que en efecto operó el fenómeno de prescripción extintiva de la sanción moratoria, en tanto el accionante presentó la reclamación administrativa por fuera del término establecido por el legislador, pues la sanción solicitada era de las anualidades de 1997 a 2003 y la petición fue radicada ante las entidades demandadas entre 24, 27 y 28 de octubre de 2014 respectivamente, esto es, cuanto había transcurrido más de 7 años desde la última fecha, por lo que no hay lugar a su reconocimiento.
NOTA DE RELATORIA: Sobre el computo del término de prescripción de la sanción moratoria, ver: sentencia de unificación del 6 de agosto de 2020, radicado 08001-23-33-000-2013-00666-01 (0833-16) CE-SUJ- SII-022-2020 M.P. Sandra Liseth Ibarra Vélez. En relación con el reconocimiento de la sanción moratoria por pago tardío de cesantías a los docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ver: C de E, sala de lo contencioso-administrativo, Sala Plena de lo contencioso administrativo de la Sección Segunda, sentencia de 18 de julio de 2018, rad CE-SUJ-SII-012-2018, rad 73001-23-33-000-2014-00580-01, C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez FUENTE FORMAL: LEY 244 DE 1995 / LEY 1071 DE 2006 / LEY 550 DE 1999 CONDENA EN COSTAS – Cambio de criterio jurisprudencial Ahora bien, respecto de la condena en segunda instancia no se impondrá, comoquiera en el caso bajo estudio el accionante interpuso la demanda el 18 de febrero de 2015, cuando no se había proferido la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2020, de ahí, resulta necesario tener en cuenta que la reclamación que se adelantó por la parte demandante tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia de unificación CE-SUJ004 25 de agosto de 2016, la cual, se varió con posterioridad y en el transcurso de este proceso, por la providencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 6 de agosto de 2020, razón por la cual se estima que, al haber actuado de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por este órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no debe imponerse condena en costas a la parte actora, pues ello sería consecuencia del cambio de criterio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, DC, cuatro (4) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 08001-23-33-000-2015-00076-01(2820-17) Actor: JORGE LUIS TOVAR CEPEDA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO – MUNICIPIO DE SABANALARGA.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Temas: SANCIÓN MORATORIA POR LA CONSIGNACIÓN TARDÍA DE CESANTÍAS ANUALIZADAS. LEY 1437 DE 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011 I. ASUNTO La Sala de Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto por ambas partes contra la sentencia de 7 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico[1], que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda instaurada por el señor Jorge Luis Tovar Cepeda en contra de la Nación- Ministerio de Educación Nacional;
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; Departamento del Atlántico y el Municipio de Sabanalarga. ll.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda[2]. 2.1.1. Pretensiones. El señor Jorge Luis Tovar Cepeda, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contenido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011[3], solicitó la nulidad de los oficios sin número del 28 de octubre de 2014, suscrito por el Alcalde del municipio de Sabanalarga;
No. 4247 del 25 de noviembre de 2014, expedido por el Secretario de Educación del Departamento del Atlántico y del acto ficto presunto con ocasión del silencio administrativo negativo por el no pronunciamiento de la petición del 28 de octubre de 2014 presentada ante el Ministerio de Educación Nacional, por medio de los cuales negaron las solicitudes de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías anualizadas de los años 1997 a 2003.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene a las entidades demandadas lo siguiente: Ordenar el pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías anualizadas de los años de 1997 a 2003 de conformidad con la Ley 344 de 1996 reglamentada por el Decreto 1582 de 1998 y a la Ley 50 de 1990, esto es, desde el 14 de febrero del año siguiente a la causación del auxilio hasta la fecha en que sean consignadas; sumas ajustadas con base en el IPC.
Dar cumplimiento a la sentencia en la forma establecida en los artículos 192 y 195 del CPACA y por último condenar en costas a las entidades demandadas. 2.1.2. Hechos. Señaló como fundamentos fácticos relevantes los siguientes: 1. El señor Jorge Luis Tovar Cepeda manifestó labora desde el 17 de octubre de 1997 en adelante, como Docente Grado 11°. del escalafón nacional de la Planta Global del municipio de Sabanalarga, asimilado por el departamento del Atlántico, a partir del 2003. 2.
Por lo anterior expresó que las entidades demandadas no realizaron la consignación de las cesantías anualizadas correspondientes a los años 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003, conforme lo prevé Ley 344 de 1996 reglamentada por el Decreto 1582 de 1998 y la Ley 50 de 1990. 3. De ahí que, entre el 24, 27 y 28 de octubre de 2014, solicitó ante las entidades demandadas el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación del auxilio de cesantías, petición que fue desatada desfavorablemente a través de los oficios del 28 de octubre de 2014 suscrito por el alcalde del municipio de Sabanalarga - Atlántico y del No. 4247 del 25 de noviembre de 2014, expedido por el Secretario de Educación del Departamento del Atlántico, respectivamente. 4.
No obstante, el Ministerio de Educación no contestó la petición del 28 de octubre de 2014 a la fecha de la presentación de la demanda. 2.1.3. Normas violadas y concepto de la violación. Como normas vulneradas citó los artículos 13, 29, 53, y 209 de la Constitución Política; 83,138,187, 192 y 195 del CPACA; 13 de la Ley 344 de 1996; 1°. del Decreto 1582 de 1998; numeral 3°. del 99 artículo de la Ley 50 de 1990; 21 y ss. del Decreto 1063 de 1991; numeral 3°. del artículo de 20 de C.P.C. En el concepto de violación explicó que los actos administrativos censurados transgredían de manera directa la Constitución Política y la ley, al no efectuar de manera oportuna la consignación de las cesantías al respectivo fondo dentro del término concedido en la Ley 344 de 1996, razón por la cual consideraba que su conducta omisiva vulneraba el ordenamiento jurídico. 2.2.
Contestación de la demanda. El Municipio de Sabanalarga[4] por intermedio de apoderado judicial, se opuso a todas y cada una de las pretensiones formuladas, para lo cual indicó que no tenía certeza respecto de lo reclamado, en tanto en el proceso de restructuración de pasivos de la entidad, previsto en la Ley 550 de 1999, no se encontraban relacionadas las acreencias solicitadas por el accionante.
Por otro lado, adujo que la entidad debe responder en este caso es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, comoquiera que es la encargada de cancelar de las acreencias laborales de los docentes, en tanto al momento del traslado del accionante a la entidad debió encontrar satisfecho el pago de estas entre ellas el auxilio de cesantías.
El Departamento del Atlántico[5], a través de apoderado judicial, se opuso a todas las súplicas de la demanda, al considerar que no ha vulnerado los derechos de rango legal o constitucional del señor Tovar Cepeda, dado que no existía ningún tipo de vinculación laboral, ni contractual con el actor. Por lo anterior, adujo que no existía nexo causal entre las pretensiones de la demanda y la omisión deprecada en el libelo demandatorio, razón por la cual señaló que se oponía al pago de la sanción moratoria.
La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio[6] presentó la contestación de la demanda de manera extemporánea. 2.3. Trámite en primera instancia. El Tribunal Administrativo del Atlántico en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, instalada el 9 de diciembre de 2015[7], advirtió que (i) no se evidenciaban irregularidades o vicios que invalidaran lo actuado, por lo que declaró saneado el proceso;
(ii) en cuanto a las excepciones previas propuestas declaró no probadas la excepción de improcedencia de la acción por no haber agostado el actor el requisito de procedibilidad previo de conciliación prejudicial ante el Ministerio Público; y (iii) fijó el litigio en los siguientes términos: «De conformidad con lo planteado en los supuestos fácticos y lo en las pretensiones de la demanda, y en punto a que las partes conocen la numeración de los hechos y su contenido, el trámite de la demanda y su resolución pasa por establecer si los actos administrativos atacados se encuentran viciados de nulidad al negar la solicitud de pago de la sanción moratoria de que trata la ley 50 de 1990 y de ello determinar en caso positivo si ha operado el fenómeno de la prescripción de forma total o parcial de esos derechos que habrían de surgir.» 2.4.
La sentencia apelada. El Tribunal Administrativo del Atlántico[8] mediante sentencia del 7 de febrero de 2017, accedió parcialmente a las suplicas de la demanda, por lo que declaró probada de oficio la inexistencia de la obligación del departamento del Atlántico y del municipio de Sabanalarga respecto del año 2003; igualmente la excepción de prescripción de la sanción moratoria causada con anterioridad al 28 de octubre de 2011; además la nulidad parcial de los actos administrativos sin número del 28 de octubre de 2014 y ficto presunto por el no pronunciamiento de la petición presentada ante la Nación- Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y negó las demás pretensiones.
Después de hacer un recuento normativo y jurisprudencial manifestó la legislación le imponía al empleador la obligación del pago y la liquidación del auxilio de cesantías de los servidores a más tardar el 15 de febrero de la siguiente anualidad y en el caso de que no fuera reconocida se debía imponer la sanción de un día de salario por cada día de retardo.
Por lo anterior, adujo que el municipio no realizó la afiliación y por ende la cotización a favor del accionante para los años de 1997,1998 1999, 2000, 2001 y 2002. No obstante en cuanto a la anualidad 2003, señaló que si bien no se aportó constancia de consignación oportuna de conformidad con el extracto de intereses a las cesantías se logró probar que el ente territorial sí consignó las cesantías el 11 de junio de 2006.
En ese sentido, señaló que la entidad responsable del pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías respecto de las anualidades de 1997 a 2002, correspondía al municipio de Sabanalarga y en cuanto al año 2003 eximió de dicha sanción al departamento del Atlántico. Ahora bien, respecto de la prescripción trienal en atención al precedente jurisprudencial del Consejo de Estado contenido en la sentencia de unificación CE-SUJ004 del 25 de agosto de 2016 declaró la sanción prescrita con anterioridad al 28 de octubre de 2011, teniendo en cuenta que el actor solicitó la sanción moratoria de las anualidades de 1997 a 2003 y la reclamación administrativa fue presentada el 28 de octubre de 2014, esto es, cuando había transcurrido más de tres años. 2.5.
Recurso de apelación. La parte demandante, por conducto de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación[9] en contra de la sentencia de primera instancia, para lo cual indicó que no le era aplicable el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado contenido en la sentencia de unificación CE-SUJ004 del 25 de agosto de 2016, comoquiera, que al momento de la presentación de la demanda, esto es, el 18 de febrero de 2015, el máximo órgano de lo contencioso sostenía la tesis de que no había lugar a decretar prescripción con relación a derechos prestacionales, sin embargo tratándose de cesantías dicha prescripción se contaba desde el momento en que el servidor quedara retirado del servicio, lo cual no aplicaba para el asunto en mención, pues la relación laboral del actor se encontraba vigente, por lo que era claro que no operaba la prescripción. Asimismo, solicitó se condenara al departamento de Atlántico con ocasión de la sanción moratoria en atención a la anualidad 2003, toda vez que no obraba en el plenario constancia de consignación oportuna del auxilio de cesantías.
La parte demandada: El Municipio de Sabanalarga[10] sostuvo que se encontraba incurso en el acuerdo de reestructuración de pasivos de la Ley 550 de 1999, por lo que convocó a todas las personas que se consideraran acreedores para que hicieran parte del proceso, sin que en la base de datos reposara reclamación alguna efectuada por la demandante, de ahí que hay lugar al reconocimiento deprecado en la demanda, dado que dichas reclamaciones deben estar incluidas dentro del acuerdo.
Igualmente, argumentó que a la demandante no le era aplicable la Ley 344 de 1996, comoquiera que pertenecía a un régimen especial previsto en la Ley 91 de 1989, en donde sus prestaciones sociales eran responsabilidad del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por lo cual solicitó se revocara la sentencia de primera instancia y en consecuencia la entidad fuera exonerada de cualquier responsabilidad. 2.6.
Trámite en segunda instancia. Por autos de 14 de diciembre de 2017[11] y 22 de junio de 2018[12], este Despacho admitió los recursos de apelación interpuestos por las partes procesales y ordenó correr traslado a estas para alegar de conclusión y al agente del Ministerio Público para conceptuar en segunda instancia, respectivamente. La demandante[13] insistió en los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación. La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio manifestó que no le asiste derecho al accionante a lo pretendido en la demanda, toda vez que con base en las disposiciones normativas de la entidad no contemplaba la indemnización moratoria por el no pago oportuno, máxime cuando dicho pago se encontraba sujeto a la condición suspensiva de disponibilidad presupuestal.
El Ministerio Público guardó silencio. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia Esta Subsección es competente para conocer del asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150[14] de la Ley 1437 de 2011. 2. Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante.
No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones, como ocurrió en el asunto objeto de estudio. 3. Problema Jurídico Le corresponde a la Sala de Subsección establecer lo siguiente: 1. ¿Si a los docentes oficiales les asiste o no el derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en las leyes 50 de 1990, 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998, por el no pago oportuno de las cesantías anualizadas? 2.
De ser afirmativo el anterior interrogante ¿sí ha operado el fenómeno de la prescripción respecto de la sanción moratoria de las cesantías anualizadas del demandante, causadas entre 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003 de conformidad con lo establecido en las Leyes 50 de 1990, 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998? 3. No obstante, de ser negativo lo anterior la Sala deberá resolver: ¿si acreditada en el sub examine la tramitación de un acuerdo de reestructuración de pasivos por parte del municipio de Sabanalarga, incide sobre los conceptos y valores reclamados en la demanda? 4.
De ser así ¿Es la Nación – Ministerio de Educación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio la entidad llamada a responder por las sumas reclamadas en la demanda y la consecuente condena impuesta en primera instancia? 3.4 Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso 3.4.1 Del auxilio de cesantías en la labor docente. A través de la Ley 6ª de 1945, el Gobierno Nacional dictó, entre otras, disposiciones referentes a la jurisdicción especial de trabajo, y en sus artículos 12[15] y 17[16] dispuso que los empleados y obreros nacionales de carácter permanente gozarían, entre otras prestaciones, de un auxilio de cesantía a razón de un mes de sueldo o jornal por cada año de servicio, para lo cual solamente se tendría en cuenta el tiempo de servicio prestado con posterioridad al 1º de enero de 1942, liquidación de dicha prestación social fue reglamentada a través del artículo 6º del Decreto 1160 de 1947.
No obstante, en 1989 con la expedición de la Ley 91 se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y con él se determinó que esta entidad se encargaría del pago de prestaciones sociales reconocidas a favor de los docentes. Precisamente el numeral 3º del artículo 15 de la norma citada[17], dispone el reconocimiento de cesantías a favor del personal docente.
La condición de los docentes como servidores públicos fue reforzada jurisprudencialmente por la Corte Constitucional en las sentencias C – 741 de 2012[18] y C – 486 de 2016[19], en las que determinó que los docentes oficiales deben ser tenidos en cuenta como tales, no solo por la denominación expresa del estatuto docente (Decreto 2277 de 1979) y por la ley general de educación (Ley 115 de 1994), sino porque hacen parte de la Rama Ejecutiva al cumplir una misión expresa dentro de las secretarías de educación territoriales.
En la jurisprudencia antes reseñada, se hizo un razonamiento específico respecto del reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías a favor de los docentes oficiales, indicando que es un régimen exceptuado de la Ley 100 de 1993 y que por lo tanto le es aplicable el ordenamiento especial; es decir, a través del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se debe tener en cuenta lo establecido en la Ley 244 de 1995 y su posterior reforma, la Ley 1071 de 2006.
Las ya mencionadas Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006[20] fijaron los términos para el pago oportuno de la prestación y establecieron las sanciones en caso de incumplimiento; allí, desde un comienzo, en sus primeros artículos se señalaron unos tiempos perentorios para el reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías a favor de los servidores públicos.
Como puede observarse, estas disposiciones legales no solo impusieron unos términos específicos para el reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías, sino que también indicaron una sanción por el no cumplimiento de los tiempos establecidos a favor de los trabajadores públicos, tal y como lo señala el artículo 2º de la Ley 1071 de 2006[21] situación que le es aplicable al personal docente como servidores del Estado. 3.3.2.
Sentencia de Unificación 098 de 2018. En sentencia de unificación de 17 de octubre de 2018, la Corte Constitucional se pronunció respecto del pago de cesantías y mora en el pago a docentes oficiales; en dicha decisión, se llegó a las siguientes conclusiones: «[…]esta Corporación considera que, en el régimen anualizado, aplicable al caso de los docentes vinculados después de 1990 y 1996, es lógico que se exija la afiliación y el pago oportuno del auxilio de cesantías, ya que la consignación es la manera de garantizar el acceso a la prestación. Sin duda, este sistema solo puede ser equitativo si las personas pueden contar con su pago de forma oportuna para poder disponer de la prestación en cualquiera de los eventos en que se permite, esto es, ante el desempleo, para financiar la educación propia, de compañeros permanentes, de los hijos o dependientes[22] y para la adquisición, construcción, mejora o liberación de bienes raíces destinados a su vivienda[23]. […] Como se advirtió, los docentes se encuentran en la categoría de los empleados públicos y no existe razón que justifique que en su calidad de trabajadores no tengan derecho, de la misma forma que los demás servidores públicos, a que sus prestaciones sociales sean canceladas en tiempo […] Para la Sala, la anterior interpretación no resulta incompatible con el régimen especial que regula la figura del auxilio de cesantías de los docentes porque no afecta los requisitos, términos y competencia para su reconocimiento ni afecta el derecho de los docentes a esta prestación como tampoco genera exclusiones entre los docentes del magisterio, lo cual, al parecer, si se derivaría de la interpretación según la cual solo los docentes del sector territorial tendrían derecho a esta consecuencia legal por el incumplimiento de la consignación de la prestación social del auxilio de cesantías. […] De conformidad con todo lo expuesto, en consonancia con el principio de favorabilidad procede aplicar lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 ya que la Ley 91 de 1989 no contempla de manera expresa sanción por la no consignación de las cesantías en el fomag» Caso concreto. 3.5.1.
De las pruebas. En el proceso se encuentra debidamente probado lo siguiente: • Según certificado expedido por el Secretario de Educación del Departamento del Atlántico el 8 de enero de 2016, el señor Jorge Luis Tovar Cepeda fue nombrado por la Alcaldía Municipal de Sabanalarga – Atlántico mediante Decreto No. 0084 de 24 de septiembre de 1997 en el cargo de Docente de tiempo completo en el Colegio Bachillerato Técnico Mixto de Sabanalarga y tomó posesión de este, el 17 de octubre 1997.
Asimismo, se certificó que de conformidad con la fecha de su nombramiento y vinculación era de carácter Municipal, sin embargo, fue asumido por el Sistema General de Participaciones del Departamento del Atlántico, a partir del 1°. de enero 2003 en los términos de la Ley 715 de 2001. • El 24 de octubre de 2014[24], el accionante solicitó ante el Municipio de Sabanalarga, la Gobernación del Atlántico y el Ministerio de Educación Nacional, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías anualizadas correspondientes a los años 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003. • Por lo anterior, el alcalde del municipio de Sabanalarga - Atlántico, a través del Oficio sin número del 28 de octubre de 2014[25], resolvió desfavorablemente la petición, en ese sentido advirtió que la administración no se encontraba en la obligación de pagar la sanción moratoria, dado que había venido cancelando el auxilio de cesantías a sus empleados en la medida en que su situación económica lo había permitido, máxime cuando lo pretendido no hacía parte del proceso de restructuración de pasivos de la entidad.
Para lo cual indicó lo siguiente: «REF: RESPUESTA AGOTAMIENTO DE VÍA GUBERNATIVA. EDGAR ALONSO CAEZ, mayor de edad, en mi condición de Alcalde Municipal de Sabanalarga, mediante Decreto No. 0069 del 8 de octubre de 2014, por medio del presente escrito me permito dar respuesta al asunto de la referencia manifestándole que la administración de este ente territorial ha venido cancelando y transfiriendo a los distintos fondos para los empleados que están afiliado a los mismos, los Auxilios de Cesantías a que por ley está obligada en la medida en que su situación económica y financiera se lo ha permitido, esto teniendo de presente que actualmente nos encontramos inmersos en un proceso de reestructuración de pasivos (Ley 550).
En cuanto a la sanción moratoria que se reclama es de advertir que nuestra administración no está obligado a ello por cuanto ha venido cancelando los Auxilios de Cesantías a los empleados y además lo pretendido no forma parte de las acreencias que están incluidas en el proceso de reestructuración de pasivos a que hemos hecho mención, para ello es pertinente observar el contenido del Art. 19 de la Ley 550 de 1999 así: " Son acreedores externos los titulares de créditos ciertos que pertenezcan a una cualquiera de las cinco clases de créditos previstas en el Título XL del Libro Cuarto del Código Civil y demás normas legales que lo modifiquen y adicionen…”.
De tal forma que nuestro pronunciamiento es negativo en lo que respecta al reconocimiento y pago de sanción moratoria.» • El Secretario de Educación de la Gobernación del Departamento del Atlántico, mediante Oficio No. 4247 del 25 de noviembre de 2014[26], despachó negativamente lo solicitado, por lo que señaló que la planta global del municipio de Sabanalarga fue asimilada por el Departamento del Atlántico a partir del 2003, por lo tanto según extracto de la Fiduprevisora entidad encargada de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por lo que desde 19 de agosto de 2005 se encontraba afiliado en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, razón por la cual consideraba que las cesantías le fueron canceladas de manera oportuna y en ese sentido el pago de la sanción correspondía a los pasivos prestacionales a cargo del municipio.
Del acto administrativo se desprende lo siguiente: «En atención a la petición de la referencia, mediante la cual solicita le sea cancelada la sanción moratoria por el no pago oportuno de sus cesantías al fondo al que se encontraba afiliado durante los años 1997 a 2001, de acuerdo con lo estipulado en la Ley 344 de 1996, y demás normas concordantes, hasta el día en que se efectúe la consignación de dichas cesantías, teniendo en cuenta que es docente perteneciente a la Planta de personal del Municipio de Sabanalarga (Atlántico), asimilado por el Departamento del Atlántico en el año 2003 me permito darle respuesta en los términos que a continuación se abocan: Con el fin de atender de fondo su solicitud se realizó la revisión detallada de los documentos que reposan en su expediente de hoja de vida, y de los cuales se evidenció que: Usted fue nombrado como docente mediante el Decreto 084 del 24 de septiembre del 1997, expedido por el Alcalde del Municipio de Sabanalarga (Atlántico), tomó posesión del mismo el día 17 de Octubre de 1997, y fue afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por el Municipio de Sabanalarga (Atlántico)., el 19 de Agosto de 2005. [Negrilla de la Sala] […] Referente a sus cesantías, según el extracto suministrado por la Fiduprevisora S.A., entidad que maneja los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se advierte que desde el año 2005 en adelante sus cesantías han sido oportunamente reportadas a la entidad fiduciaria y por el periodo reclamado no aparece reporte alguno por parte del Municipio de Santa Lucia (Atlántico).
En este orden de ideas, las cesantías por los años de 1997 a 2001, que corresponden a los pasivos prestacionales a cargo del Ente Territorial, por ser anteriores a la afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y que no han sido aportados a este, son responsabilidad exclusiva del Municipio de Sabanalarga Atlántico, pues es su obligación responder por las cesantías y los intereses de llegar a ser exigidos.
En consecuencia, la obligación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio al pago de cesantías y sus intereses, con anterioridad a la afiliación a este, está supeditada a que el ente territorial, Municipio de Sabanalarga (Atlántico), a la cual el docente prestaba sus servicios haya efectuado los aportes que estaba obligada a realizar.
Frente a la indemnización o sanción moratoria por el no giro oportuno de las cesantías al Fondo, el Decreto 1582 de 1998, hace extensivo el Art. 99 de la Ley 50 de 1990, solo a los empleados públicos afiliados a un FONDO PRIVADO, pero NO al régimen especial de los educadores oficiales establecido en la ley 91 de 1989.» [Subrayado dentro del texto] • El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el 24 de febrero de 2016[27], certificó que una vez revisado el informe de extracto de intereses a las cesantías expedido por Fiduciaria La Previsora S.A previo reporte de cesantías por la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico, se registraba giros e intereses a las cesantías desde el año 2003 hasta la fecha de expedición de este, con ocasión de los servicios prestados como docente de vinculación municipal con recursos propios.
No obstante ello, se observó en dicho extracto que las mismas fueron consignadas al fondo a partir del 11 de junio de 2006. 3.5.2. Análisis de la Sala En el caso bajo estudio el demandante prestó sus servicios como docente de la Planta Global, desde el 17 de octubre de 1997 en adelante, vinculado al municipio de Sabanalarga Atlántico hasta el año 2003 y con posterioridad a la Secretaría de Educación de la Gobernación del Departamento del Atlántico cuando dicha planta pasó a cargo esta.
Ahora bien, de lo allegado al plenario no se logró establecer que el municipio de Sabanalarga realizó los pagos correspondientes a las cesantías anualizadas a favor de la demandante para los años 1997,1998, 1999, 2000, 2001 y 2002; en atención a que se encontraba incurso en un acuerdo de reestructuración de pasivos de que trata la Ley 550 de 1999.
Por otro lado, en cuanto la anualidad del 2003 se demostró según el extracto de cesantías expedido por el Fomag que a partir del 11 de junio de 2006 se registró los giros e intereses a las cesantías de las anualidades de 2003 a 2012 a favor del señor Tovar Cepeda, ello teniendo en cuenta que fue afiliado al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio desde el 19 de agosto de 2005.
En estas condiciones, la Sala advierte que a partir del 2003 la consignación de las cesantías se encontraban a cargo del departamento, por lo que es claro que sí hubo incumplimiento del ente territorial, comoquiera que no consignó de manera oportuna las cesantías, pues se itera que la misma se hizo en el año 2006, es decir, por fuera del término establecido por el legislador que para el asunto en mención sería el 15 de febrero de 2004.
Así las cosas, de lo arribado al proceso es claro para la Sala que no se realizó la consignación oportuna de las cesantías anualizadas correspondientes a los años 1997, 1998,1999,2000, 2001, 2002 y 2003. De la prescripción de la sanción moratoria En el curso de la apelación insiste la accionante que no hay lugar a declarar la prescripción de la sanción moratoria causada por el no pago de las cesantías anualizadas correspondientes a los años de 1997 a 2003, no obstante se debe tener en cuenta que en sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 de agosto de 2016, la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó que por tratarse la sanción en comento de una expresión del derecho sancionador no puede ser imprescriptible y que la norma aplicable en materia de prescripción es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, así: «1.- Las cesantías anualizadas, son una prestación imprescriptible.
Las cesantías definitivas sí están sometidas al fenómeno de la prescripción. 2.- La sanción o indemnización moratoria sí está sometida al fenómeno de prescripción trienal y la norma aplicable para ese efecto, es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral. 3.- La fecha a partir de la cual procede la reclamación de la indemnización por la mora en la consignación de las cesantías anualizadas, es el momento mismo en que se produce la mora, es decir, desde el 15 de febrero del año en que se debió realizar el pago. 4.- La fecha hasta la cual corre la mora, producto del incumplimiento en la consignación de las cesantías anualizadas, es aquella en que se produce la desvinculación del servicio. 5.- El salario a tener en cuenta para liquidar la indemnización moratoria es el que devenga el empleado en el momento en que se produce la mora, y cuando concurren dos o más periodos de cesantías y una mora sucesiva, el salario a tener en cuenta para la liquidación cambia en el momento en que se genera un nuevo periodo de mora, en los términos previamente descritos.»[28] En ese mismo sentido, a través de la sentencia de unificación jurisprudencial proferida por la Sección Segunda de esta Corporación CE-SUJ- SII-022-2020 del 6 de agosto de 2020 sostuvo: «PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA en la Sección Segunda del Consejo de Estado, para señalar en cuanto a la prescripción de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, las siguientes reglas jurisprudenciales: i) El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías anualizadas prevista en la Ley 50 de 1990, es desde su causación y exigibilidad, es decir, el 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva. ii) En el evento en que se acumulen anualidades sucesivas de mora en la consignación de cesantías anualizadas, el término prescriptivo de la sanción prevista en la Ley 50 de 1990 deberá contabilizarse de manera independiente por cada año, de tal modo que el empleado dispone de 3 años contados a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación para reclamar la sanción moratoria por la anualidad correspondiente, so pena de su extinción.
SEGUNDO: Señalar que las reglas jurisprudenciales que se definen en esta sentencia deben aplicarse de manera retrospectiva a todos los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como en vía judicial, dejando a salvo por cosa juzgada los conflictos decididos con antelación.»[29] [Negrilla y subrayado de la Sala] Lo anterior permite concluir que en efecto la sanción o indemnización moratoria del auxilio de cesantías anualizadas se encuentra sometida al fenómeno de la prescripción extintiva, de modo que la reclamación deberá hacerse dentro de los tres años siguientes a partir del momento en que se causen y se generó de manera automática el incumplimiento o tardanza, esto es, el 15 de febrero del año siguiente a su causación. Ahora bien, de lo allegado al plenario se puede observar lo siguiente: | |Fecha legal para |Fecha en que operó | |Año de |consignar las |la prescripción | |cotización |cesantías | | |1997 |14 de febrero de1998 |15 de febrero de | | | |2001 | |1998 |14 de febrero de 1999 |15 de febrero de | | | |2002 | |1999 |14 de febrero de 2000 |15 de febrero de | | | |2003 | |2000 |14 de febrero de 2001 |15 de febrero de | | | |2004 | |2001 |14 de febrero de 2002 |15 de febrero de | | | |2005 | |2002 |14 de febrero de 2003 |15 de febrero de | | | |2006 | |2003 |14 de febrero de 2004 |15 de febrero de | | | |2007 | Así las cosas, del análisis probatorio no puede esta Sala concluir distinto a que en efecto operó el fenómeno de prescripción extintiva de la sanción moratoria, en tanto el accionante presentó la reclamación administrativa por fuera del término establecido por el legislador, pues la sanción solicitada era de las anualidades de 1997 a 2003 y la petición fue radicada ante las entidades demandadas entre 24, 27 y 28 de octubre de 2014 respectivamente, esto es, cuanto había transcurrido más de 7 años desde la última fecha, por lo que no hay lugar a su reconocimiento.
Lo que impone a la Sala revocar la decisión del 7 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal administrativo del Atlántico que accedió parcialmente, para en su lugar negar las suplicas de la demanda por las consideraciones anteriormente expuestas. 3.6. De la condena en costas. Ahora bien, respecto de la condena en segunda instancia no se impondrá, comoquiera en el caso bajo estudio el accionante interpuso la demanda el 18 de febrero de 2015[30], cuando no se había proferido la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2020[31], de ahí, resulta necesario tener en cuenta que la reclamación que se adelantó por la parte demandante tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia de unificación CE-SUJ004 25 de agosto de 2016, la cual, se varió con posterioridad y en el transcurso de este proceso, por la providencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 6 de agosto de 2020, razón por la cual se estima que, al haber actuado de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por este órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no debe imponerse condena en costas a la parte actora, pues ello sería consecuencia del cambio de criterio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, I. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 7 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso promovido por el señor Jorge Luis Tovar Cepeda, en contra de la Nación;
Ministerio de Educación Nacional; Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; Departamento del Atlántico y el Municipio de Sabanalarga, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, para en su lugar: «DECLARAR probada la excepción de prescripción respecto del reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías correspondientes a los años 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003.» SEGUNDO: SIN CONDENA en costas de segunda instancia.
TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en el Sistema de Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ----------------------- [1] con ponencia del magistrado Luis Carlos Martelo Maldonado. [2] Folios 1 a 11. [3] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». [4] Folios 67 a 71. [5] Folios 76 a 79. [6] Folios 138 a 147. [7] Folios 163 a 171. [8] Folios 201 a 295. [9] Folios 415 a 429. [10] Folios 309 a 316. [11] Folio 344. [12] Folio 353. [13] Folios 588 al 622 del expediente. [14] « El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. […]». [15] Artículo 12.
Mientras se organiza el seguro social obligatorio, corresponderán al patrono las siguientes indemnizaciones o prestaciones para con sus trabajadores, ya sean empleados u obreros: f) Un mes de salario por cada año de trabajo, y proporcionalmente por las fracciones de año, en caso de despido que no sea originado por mala conducta o por incumplimiento del contrato. [16] “Artículo 17.
Los empleados y obreros nacionales de carácter permanente gozarán de las siguientes prestaciones: a) Auxilio de cesantía a razón de un mes de sueldo o jornal por cada año de servicio. Para la liquidación de este auxilio solamente se tendrá en cuenta el tiempo de servicios prestados con posterioridad al 1o. de enero de 1942. (…)”. [17] «Artículo 15. […] 3.
Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1.
De enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1º. de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional.» [Resaltado de la Sala] [18] Corte Constitucional. Sentencia de 26 de septiembre de 2012, en la que se declaró inexequible el proyecto de ley 114 de 2009 Senado – 296 de 2010 Cámara, “Por medio de la cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2°, literal a) de la Ley 91 de 1989”. [19] Corte Constitucional.
Sentencia de 7 de septiembre de 2016, por medio de la cual se declaró inexequible el artículo 89 de Ley 1769 de 2015 “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2016”. [20] «Artículo 1º. (Subrogado por el artículo 4º. de la Ley 1071 de 2006).
Términos: Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. […] Artículo 2º. (Subrogado por el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006). Mora en el pago: La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas[…]» [21] Artículo 2º. Ámbito de aplicación. Son destinatarios de la presente ley los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional de Ahorro. [22] Cita propia del texto transcrito «Ley 50 de 1990. “Artículo 102º.- El trabajador afiliado a un Fondo de Cesantía sólo podrá retirar las sumas abonadas en su cuenta en los siguientes casos: //1.
Cuando termine el contrato de trabajo. En este evento la Sociedad Administradora entregará al trabajador las sumas a su favor dentro de los cinco (5) días siguientes a la presentación de la solicitud. // 2. En los eventos en que la legislación vigente autoriza la liquidación y pago de cesantía durante la vigencia del contrato de trabajo. El valor de la liquidación respectiva se descontará del saldo del trabajador desde la fecha de la entrega efectiva. // 3.
Para financiar los pagos por concepto de matrículas del trabajador, su cónyuge, compañera o compañero permanente y sus hijos, en entidades de educación superior reconocidas por el Estado. En tal caso el Fondo girará directamente a la entidad educativa y descontará el anticipo del saldo del trabajador, desde la fecha de la entrega efectiva. // Parágrafo.
El trabajador afiliado a un fondo de cesantías también podrá retirar las sumas abonadas por concepto de cesantías para destinarlas al pago de educación superior de sus hijos o dependientes, a través de las figuras de ahorro programado o seguro educativo, según su preferencia y capacidad”». [23] Cita propis del texto transcrito «Código Sustantivo del Trabajo.
“Artículo 256. Financiación de viviendas. <Artículo modificado por el artículo 18 del Decreto 2351 de 1965. El nuevo texto es el siguiente: // 1. Los trabajadores individualmente, podrán exigir el pago parcial de su auxilio de cesantía para la adquisición, construcción, mejora o liberación de bienes raíces destinados a su vivienda, siempre que dicho pago se efectúe por un valor no mayor del requerido para tales efectos. // 2.
Los {empleadores} pueden hacer préstamos a sus trabajadores sobre el auxilio de cesantía para los mismos fines. (…)”». [24] Folios 18 a 21. [25] Folio 22. [26] Folios 25 a 27. [27] Folio 186 a 187. [28] Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 08001-23-31-000-2011- 00628-01 (0528-2014) [29] Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ-SII-022-2020.
Radicado: 08001-23-33-000-2013-00666- 01 (0833-2016). [30] Folio 31 del expediente [31] Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ-SII-022-2020. Radicado: 08001-23-33-000-2013-00666- 01 (0833-2016).