REPARACIÓN DE PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO / ELEMENTOS DE LA ACCIÓN DE GRUPO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRETENSIÓN DE RESARCIMIENTO / EFECTOS DE LA COSA JUZGADA / FIRMEZA DE LA COSA JUZGADA / OBJETO DE LA REPARACIÓN POR LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA / DECLARACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA [C]uando la acción de grupo tiene como presupuesto el estudio de la legalidad de un acto, existe una primera pretensión de nulidad y una segunda pretensión indemnizatoria, distinta y consecuencial, que se deriva de la primera; no obstante, en el caso concreto, en la medida en que la pretensión de nulidad ya fue juzgada, la segunda queda sin sustento.

Se entiende, entonces, que la pretensión encaminada a la indemnización de perjuicios sufridos por el grupo, alegados por el actor, es una pretensión que requiere un pronunciamiento, previo y necesario, sobre la nulidad; misma que ya fue objeto de cosa juzgada. Por ello, se declarará probada, de oficio, la excepción de cosa juzgada, lo cual constituye razón suficiente para negar las pretensiones de la demanda.

IDENTIDAD DE CAUSA / IDENTIDAD DE OBJETO / DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS DE LA SENTENCIA EJECUTORIADA / LÍMITES DEL PRONUNCIAMIENTO DEL JUEZ / IDENTIDAD DE PARTES / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / FUNDAMENTO JURÍDICO DE LA DEMANDA [E]xiste identidad de causa y de objeto frente a las razones que sustentaron la solicitud de declaratoria de nulidad del Acuerdo, así como identidad frente a las pretensiones y a las normas que sirvieron de fundamento (artículos 287 y 338 de la Constitución Política y Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915).

No resulta, entonces, procedente que un juez vuelva sobre un asunto que ha sido decidido en sentencia ejecutoriada, en otro proceso con el cual exista identidad de partes (sobre las cuales, como lo ha dicho la jurisprudencia, no se debe predicar una coincidencia de carácter físico sino jurídico, pues lo relevante es determinar a quienes puede beneficiar o perjudicar la providencia), pretensiones y fundamentos jurídicos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 287 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 338 / LEY 97 DE 1913 / LEY 84 DE 1915 IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO / COBRO DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO / RESPONSABILIDAD DEL LEGISLADOR / CREACIÓN DE IMPUESTO / ACUERDO DEL CONCEJO MUNICIPAL / ATRIBUCIONES DEL CONCEJO MUNICIPAL / FUNDAMENTO LEGAL DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO / LEGALIDAD DE LA LIQUIDACIÓN OFICIAL DEL IMPUESTO / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO Esta jurisdicción se ha ocupado, en repetidas ocasiones, del estudio de impuesto de alumbrado público.

En reiterada jurisprudencia el Consejo de Estado ha indicado que el legislador facultó a los concejos municipales para crear el impuesto sobre el servicio de alumbrado público en su respectivo territorio, así como para determinar sus elementos esenciales, organizar su cobro y disponer de él para atender el servicio municipal. [E]l acto administrativo que ahora ocupa la atención de la Sala ha sido objeto de varios pronunciamientos en esta jurisdicción. En más de una oportunidad se ha estudiado la legalidad del impuesto de alumbrado público de Pereira adoptado, primero, mediante el Acuerdo 125 de 1998, y luego, mediante el Acuerdo 32 de 2000.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la facultad impositiva de los municipios, cita: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 9 de julio de 2009, rad. 16544, C. P. Martha Teresa Briceño de Valencia; y sentencia del 10 de marzo de 2011, rad. 18141, C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / REPARACIÓN POR LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO / INTERPOSICIÓN DE LA DEMANDA / OPORTUNIDAD PARA LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / CESACIÓN DE LA CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / COBRO DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO / DAÑO CONTINUADO / PERJUICIO PATRIMONIAL En lo que respecta a la caducidad de la acción y al cómputo efectuado por el juzgador de primera instancia, es suficiente recordar que no fue la Ley 1437 de 2011 la norma que introdujo la posibilidad de pretender la nulidad previa, como requisito general para cuando un acto administrativo sea la causa del daño ocasionado a un grupo […].

En el caso concreto, el término para presentar la demanda, de conformidad con el artículo 47 de la Ley 472 de 1998, no se había agotado, comoquiera que la alegada acción dañosa no había cesado. Al realizarse el cobro del impuesto de alumbrado público por mensualidades, el daño persistía porque, de acuerdo con lo sostenido por los demandantes, se seguía causando una aminoración injusta a su patrimonio.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 47 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la persistencia del hecho dañoso, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de marzo de 2011, rad. 2003- 00650(AG), C. P. Enrique Gil Botero. DECISIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE GRUPO / CAUSACIÓN DEL DAÑO / REPARACIÓN POR LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE GRUPO / SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL La Corte precisó que el artículo 145 del CPACA se limitó a establecer un requisito de procedibilidad cuando el acto demandado fuese un acto administrativo de carácter particular, caso en el cual, algún integrante del grupo deberá agotar el recurso administrativo obligatorio.

Tras realizar una interpretación gramatical, teleológica e histórica, la Corte Constitucional concluyó que “nada obsta para que eventualmente la causa de un daño sufrido por un número plural de personas sea un acto administrativo, tanto de contenido particular como de carácter general”. De la mano de la posición sostenida por esta Corporación y de la referida providencia de la Corte Constitucional, resulta claro (aún más en vigencia del CPACA) que, a través de la acción de grupo se puede pretender la nulidad de un acto administrativo de carácter general que afecte a 20 o más personas.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 145 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la solicitud de nulidad de un acto administrativo de carácter general a través de la acción de grupo, cita: Corte Constitucional, sentencia C-302 del 25 de abril de 2012, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 66001-23-33-000-2016-00331-01(63769) Actor: WILLIAM GARCÍA GIRALDO Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Y MUNICIPIO DE PEREIRA Referencia: ACCIÓN DE GRUPO Temas: reparación de perjuicios causados a un grupo – procedencia de la solicitud de nulidad de actos administrativos generales – caducidad de la acción – cosa juzgada.

Síntesis del caso: el actor solicitó la declaratoria de nulidad del Acuerdo mediante el cual se adoptó el impuesto de alumbrado público, así como la devolución de los dineros pagados, con los respectivos intereses. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, el 25 de enero de 2019, que declaró la caducidad de la acción[1].

Contenido: 1. Antecedentes - 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia recurrida – 1.4. Recurso de apelación y trámite relevante en segunda instancia 1.1. Posición de la parte demandante 1. La demanda que dio origen al presente proceso fue interpuesta el 8 de junio de 2016 por William García Giraldo, en nombre propio y en representación del grupo conformado por “todas las personas que hayan efectuado el pago de alumbrado público en la ciudad de Pereira”, en ejercicio de la acción de grupo, y se dirigió en contra de la Nación-Ministerio de Minas y Energía y del municipio de Pereira, con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “5.1.

Se declare la nulidad total del Acuerdo 032 del año 2000 emanado del Concejo municipal de Pereira, conforme a lo expuesto precedentemente. 5.3. Como consecuencia de la nulidad ordenada se condene a la Nación – Ministerio de Minas y Energía y al Municipio de Pereira a cancelar al grupo demandante la indemnización colectiva compensatoria por el valor de los perjuicios causados, así: 5.3.1.

La devolución de las sumas de dinero que corresponda para cada uno de los usuarios del servicio de alumbrado público en el Municipio de Pereira cancelados por concepto de impuesto de alumbrado público desde el día 01 de enero de 1999 hasta la fecha de devolución, con los intereses moratorios causados por cada una de ellas, mes a mes, hasta la fecha de la sentencia, a cada uno de los demandantes y a los ausentes del proceso que posteriormente concurran a reclamar la indemnización (arts. 65 numerales 2 y 3 literal b. y 66 Ley 472 de 1998) 5.3.2.

Subsidiariamente, si no se condena por los intereses moratorios, se condene al pago de la indexación efectuada mes por mes de las sumas indebidamente cobradas y recaudadas. 5.4. Señalar los requisitos que deben cumplir los beneficiarios que no han estado presentes en esta acción, a fin de que puedan reclamar la indemnización correspondiente […]”. 2.

En la demanda[2] la parte actora narró, en síntesis, los siguientes hechos relevantes que fundamentaron sus pretensiones: 3. 1) Como resultado de la expedición de los Acuerdos Municipales 125 de 1998 y 32 de 2000, desde el 1 de enero de 1999, los usuarios del servicio han tenido que pagar el impuesto de alumbrado público en la ciudad de Pereira. 4. 2) Para la parte actora, el Concejo Municipal no estaba facultado para adoptar el impuesto, ya que no contaba con la autorización de la Asamblea Departamental.

Asimismo, indicó que el Concejo de Pereira no había delimitado el hecho generador y el sujeto pasivo del tributo, conforme a las exigencias de la ley, ya que el impuesto debía ser pagado por los usuarios de los servicios públicos domiciliarios del Municipio. 5. 3) Indicó que las entidades demandadas estaban legitimadas en la causa toda vez que, el municipio de Pereira era quien recaudaba el impuesto de alumbrado público, y al Ministerio de Minas y Energía le correspondía la protección de los usuarios y vigilar que no se cobrara un impuesto que no contaba con la debida autorización. 6. 4) Como medida cautelar el actor solicitó la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo 32 de 2000. 1.2.

Posición de la parte demandada 7. El 29 de agosto de 2016 el municipio de Pereira contestó la demanda, escrito en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones[3]. Para la entidad no era necesaria la autorización previa de la Asamblea Departamental de Risaralda, en atención a lo dispuesto por el artículo 1 de la Ley 84 de 1915, que extendió a los demás municipios las facultades otorgadas al Concejo de Bogotá. 8.

Recordó que con la Constitución de 1991 se “institucionalizó el concepto de autonomía territorial”, que permite a los municipios establecer sus propios tributos y administrar sus propios recursos. 9. La entidad propuso como excepciones las que denominó “legalidad del acto administrativo acusado” y la “caducidad de la acción”, esta última, pues, sostuvo, se había superado el término de 2 años siguientes a la fecha en la que se habría causado el daño. 10.

El Ministerio de Minas y Energía contestó la demanda y se opuso, igualmente, a las pretensiones[4]. Presentó como excepción la falta de legitimación pasiva en la causa, comoquiera que no tenía competencia, constitucional ni legal, para crear impuestos sobre el alumbrado público, ni había tenido injerencia alguna en la expedición del tributo.

Formuló, también, la excepción denominada “hecho de un tercero”, toda vez que el Acuerdo demandado había sido expedido por el Concejo Municipal de Pereira. 1.3. Sentencia recurrida 11. El 25 de enero de 2019 el Tribunal Administrativo de Risaralda profirió Sentencia de primera instancia en la que se resolvió (se trascribe): “[…] 2.

Declárese probada la excepción de caducidad propuesta por el municipio de Pereira, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. 3. En consecuencia, declárese inhibida la Sala para pronunciarse de fondo sobre el asunto litigioso, de acuerdo con lo indicado en precedencia 4. Sin costas en esta instancia, por lo considerado”[5]. 12.

Para el juzgador de primera instancia, el término de caducidad aplicable al caso estaba previsto en el artículo 47 de la Ley 472 de 1998, ya que las pretensiones apuntaban a la nulidad de un acto administrativo expedido el 12 de julio de 2000, esto es, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011. En todo caso, como había sido el CPACA la norma que incorporó la procedencia de la solicitud de nulidad de actos administrativos en acciones de grupo, entendió que el término de caducidad de 2 años debía contarse a partir del 2 de julio de 2012, esto es, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011. 13.

Concluyó, además, que el daño se consolidó de manera inmediata, con la expedición del acto demandado, y que no constituía un daño que se prolongaba en el tiempo. 1.4. Recurso de apelación y trámite relevante en segunda instancia 14. El 4 de febrero de 2019 la parte demandante presentó recurso de apelación[6]. Para el recurrente la nulidad del Acuerdo 32 de 2000 podía reclamarse directamente sin el agotamiento de vía gubernativa, por tratarse de un acto administrativo de carácter general. 15.

Sostuvo que existía un daño continuado, habida cuenta de que se seguía cobrando el alumbrado público en el municipio de Pereira, a pesar de la inexistencia de la autorización previa de la Asamblea Departamental. Por ello, se debía tener presente que “la acción vulnerante causante del daño no ha[bía] cesado” 16. Insistió en que el acto demandado partía de una “base legal equivocada al considerar como hecho generador del tributo la circunstancia de pagar servicios públicos domiciliarios en el Municipio de Pereira”, pues el alumbrado público no constituía un servicio público domiciliario. 17.

En la oportunidad para alegar de conclusión, el municipio de Pereira adujo que no resultaba procedente “la acción de grupo frente a una pretensión indemnizatoria de perjuicios por el cobro del impuesto de alumbrado público”, al existir actos administrativos de carácter particular (las facturas que liquidan el impuesto) que eran susceptibles de control, y ante la existencia de un acto administrativo general que debía ser, previamente, declarado nulo por el juez[7].

El Ministerio de Minas y Energía insistió en falta de legitimación pasiva en la causa y en la falta de un nexo causal entre los daños alegados y sus actuaciones[8]. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio[9]. 18. Mediante Auto de 20 de agosto de 2020 se remitió a este despacho el expediente, luego de que fuera derrotada la ponencia presentada por el magistrado Martín Bermúdez Muñoz, en la Sala de 3 de agosto de 2020. 2.

CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Objeto del litigio y decisión por adoptar – 2.2. Sobre la procedencia de la nulidad simple en las acciones de grupo y la caducidad de la acción – 2.3. Análisis sustantivo – 2.4. Sobre la condena en costas 2.1. Objeto del litigio y decisión por adoptar 19. La controversia sometida a consideración de la Sala implica determinar si el juzgador de primera instancia erró al declarar la caducidad de la acción, por considerar que el cómputo debía efectuarse a partir de la expedición de la Ley 1437 de 2011. 20.

De conformidad con las razones que se exponen a continuación, la Sala modificará la decisión de primera instancia y negará las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que, si bien no operó la caducidad de la acción, sí existe cosa juzgada. 21. De manera previa a la solución del caso concreto la Sala se ocupará, en primer lugar, de analizar la procedencia de la demanda de un acto administrativo de carácter general, en ejercicio de la acción de grupo, esto en atención a las consideraciones introducidas por el CPACA y a la posición sostenida en la ponencia que fue derrotada en la Sala de 3 de agosto de 2020 y, en segundo lugar, se pronunciará sobre la caducidad del medio de control. 2.2.

Sobre la procedencia de la nulidad simple en las acciones de grupo y la caducidad de la acción 22. Con la expedición de la Ley 1437 de 2011 se despejó la inquietud frente a la viabilidad de que el juez de una acción de grupo se pronuncie sobre la legalidad de un acto administrativo. Posiciones jurisprudenciales diversas hicieron necesario que el legislador, de manera expresa, determinara que un acto administrativo puede constituir la causa uniforme del daño que ocasiona perjuicios individuales[10]. 23.

Con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional (al inhibirse de pronunciarse de fondo, por considerar que no resultaba adecuado el entendimiento del actor, para quien la frase “de carácter particular” del inciso 2 del artículo 145 de la ley 1437 de 2011 excluía la posibilidad de demandar la nulidad de un acto administrativo de carácter general), sostuvo que “una interpretación sistemática […] lleva a la conclusión de que la expresión acusada no limita la posibilidad de los jueces de la acción de grupo de declarar la nulidad de actos administrativos de carácter general como medida de reparación cuando son la causa del daño sufrido por un número plural de personas”[11]. 24.

La Corte precisó que el artículo 145 del CPACA se limitó a establecer un requisito de procedibilidad cuando el acto demandado fuese un acto administrativo de carácter particular, caso en el cual, algún integrante del grupo deberá agotar el recurso administrativo obligatorio. Tras realizar una interpretación gramatical, teleológica e histórica, la Corte Constitucional concluyó que “nada obsta para que eventualmente la causa de un daño sufrido por un número plural de personas sea un acto administrativo, tanto de contenido particular como de carácter general”. 25.

De la mano de la posición sostenida por esta Corporación y de la referida providencia de la Corte Constitucional, resulta claro (aún más en vigencia del CPACA) que, a través de la acción de grupo se puede pretender la nulidad de un acto administrativo de carácter general que afecte a 20 o más personas. 26. En lo que respecta a la caducidad de la acción y al cómputo efectuado por el juzgador de primera instancia, es suficiente recordar que no fue la Ley 1437 de 2011 la norma que introdujo la posibilidad de pretender la nulidad previa, como requisito general para cuando un acto administrativo sea la causa del daño ocasionado a un grupo.

Esto, pues (a pesar de las interpretaciones diversas), el Consejo de Estado había señalado (se trascribe): “[…] con la acción de grupo se puede y se debe conocer también de daños producidos por actos administrativos ilegales en virtud de su configuración constitucional […] en estos casos, el juez del conocimiento debe declarar la ilegalidad del acto administrativo (nulidad) y luego imputar el daño alegado a esta actuación del Estado, para solo con base en ello, reconocer una indemnización de perjuicios.

Como consecuencia de lo anterior, si el juez de la acción de grupo se encuentra frente a un daño alegado por un número plural de personas, imputable a un acto administrativo ilegal, debe determinar si esto en efecto es así o no, y sólo en caso de lo primero, le resultará posible identificar y tasar los perjuicios alegados por los actores.

La declaratoria de nulidad de actos administrativos, constituye entonces un presupuesto, para aquellas acciones de grupo en que se alegan daños imputables a la ilegalidad de este tipo de manifestaciones unilaterales”[12]. 27. Lo anterior resulta evidente cuando se observa que la Ley 472 de 1998 no estableció ni especificó cuál debía ser la causa del daño que se pretende reparar, de suerte que puede tratarse de un acto administrativo –de efectos individuales o generales–, o de cualquier otra circunstancia que pudiere constituirse en fuente de daños resarcibles. 28.

Esta consideración permite descartar la posición del Tribunal Administrativo de Risaralda, cuando concluyó que el cómputo de la caducidad de la acción debía adelantarse a partir de la expedición del CPACA, pues había sido esa norma la que introdujo la posibilidad de solicitar la nulidad como requisito previo para la reparación de daños ocasionados a un grupo.

En el caso concreto, el término para presentar la demanda, de conformidad con el artículo 47 de la Ley 472 de 1998, no se había agotado, comoquiera que la alegada acción dañosa no había cesado. Al realizarse el cobro del impuesto de alumbrado público por mensualidades, el daño persistía porque, de acuerdo con lo sostenido por los demandantes, se seguía causando una aminoración injusta a su patrimonio[13]. 2.3.

Análisis sustantivo 29. Los cargos de nulidad en contra del Acuerdo 32 de 2000, que se concretan en la falta de autorización previa de la Asamblea Departamental y en la falta de delimitación del hecho generador y del sujeto pasivo del tributo, ya han sido objeto de análisis por el juez de lo contencioso administrativo, por lo que se declarará probada, de oficio, la cosa juzgada. 30.

Esta jurisdicción se ha ocupado, en repetidas ocasiones, del estudio de impuesto de alumbrado público. En reiterada jurisprudencia el Consejo de Estado ha indicado que el legislador facultó a los concejos municipales para crear el impuesto sobre el servicio de alumbrado público en su respectivo territorio, así como para determinar sus elementos esenciales, organizar su cobro y disponer de él para atender el servicio municipal[14]. 31.

En esa misma línea, el acto administrativo que ahora ocupa la atención de la Sala ha sido objeto de varios pronunciamientos en esta jurisdicción. En más de una oportunidad se ha estudiado la legalidad del impuesto de alumbrado público de Pereira adoptado, primero, mediante el Acuerdo 125 de 1998[15], y luego, mediante el Acuerdo 32 de 2000. 32.

Como resultado de varias demandas (alguna de las cuales fue interpuesta por el mismo actor de la presente acción de grupo), el Tribunal Administrativo de Risaralda dictó sentencia de única instancia en un asunto en el que se pretendió la nulidad del Acuerdo 32 de 2000[16]. En esa ocasión el Tribunal negó “la nulidad del acuerdo acusado en lo que atañe al impuesto de alumbrado público” habida cuenta de que “la norma enjuiciada se ajusta[ba] a la ley de creación” del tributo. 33.

En otra ocasión, el mismo Tribunal, en segunda instancia, tras hacer un análisis sobre una eventual cosa juzgada, declaró la nulidad parcial del literal c, del artículo 2 del Acuerdo 32 de 2000, luego de estudiar un cargo dirigido, “únicamente a las personas constituidas en propiedad horizontal o unidades inmobiliarias cerradas que pagan servicios públicos domiciliarios”. 34.

En relación con la cosa juzgada, el artículo 189 del CPACA señala que “la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada”. 35. Habida cuenta de que la sentencia que niega la nulidad solo produce efectos “erga omnes” en relación con la llamada “causa petendi”, resulta necesario verificar si los motivos en los cuales se basó la actual solicitud de nulidad del Acuerdo coinciden con los motivos que fundamentaron las citadas decisiones ejecutoriadas. 36.

En el caso que ahora ocupa la atención de la Sala existe identidad de causa y de objeto frente a las razones que sustentaron la solicitud de declaratoria de nulidad del Acuerdo, así como identidad frente a las pretensiones y a las normas que sirvieron de fundamento (artículos 287 y 338 de la Constitución Política y Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915[17]).

No resulta, entonces, procedente que un juez vuelva sobre un asunto que ha sido decidido en sentencia ejecutoriada, en otro proceso con el cual exista identidad de partes (sobre las cuales, como lo ha dicho la jurisprudencia, no se debe predicar una coincidencia de carácter físico sino jurídico, pues lo relevante es determinar a quienes puede beneficiar o perjudicar la providencia[18]), pretensiones y fundamentos jurídicos. 37.

Tal y como lo ha expresado el Consejo de Estado, “en los procesos en los cuales lo que se debate y define es la legalidad de un acto, como los relativos a las acciones de nulidad […] la cosa juzgada se concreta en el análisis de legalidad realizado por el juez, a partir de los cargos de la demanda, de modo que este análisis no puede ser discutido o retomado con posterioridad, bien porque, habiéndose decretado la nulidad del acto, este desaparece del ordenamiento jurídico -con lo que un nuevo juicio de legalidad carecería de objeto por sustracción de materia-, bien porque, habiéndose denegado las pretensiones de la demanda, el mismo no puede ser atacado sino por razones diferentes a las ya estudiadas por la jurisdicción”[19]. 38.

En el presente caso, la eventual nulidad del acto administrativo (requisito previo y fundamento de la misma causa que originaría el daño sufrido por el grupo) ya fue resuelta por esta jurisdicción, por lo que el referido acto no podría ser atacado sino por razones diferentes. Ahora, si bien es verdad que los procesos que ya fueron juzgados se trataron de nulidades simples, en la medida en que la acción de nulidad es una acción pública, esta ampara, no solo a quien se postula, sino a todos los demás que pretendan los mismos argumentos y sustenten su petición en la misma causa y objeto, como ocurre en el presente asunto. 39.

La Sala no ignora que, a diferencia de las referidas acciones de nulidad, cuando la acción de grupo tiene como presupuesto el estudio de la legalidad de un acto, existe una primera pretensión de nulidad y una segunda pretensión indemnizatoria, distinta y consecuencial, que se deriva de la primera; no obstante, en el caso concreto, en la medida en que la pretensión de nulidad ya fue juzgada, la segunda queda sin sustento.

Se entiende, entonces, que la pretensión encaminada a la indemnización de perjuicios sufridos por el grupo, alegados por el actor, es una pretensión que requiere un pronunciamiento, previo y necesario, sobre la nulidad; misma que ya fue objeto de cosa juzgada. Por ello, se declarará probada, de oficio, la excepción de cosa juzgada, lo cual constituye razón suficiente para negar las pretensiones de la demanda. 2.4.

Sobre la condena en costas 40. De conformidad con lo dispuesto por la Ley 472 de 1998 y el artículo 188 del CPACA, se condenará en costas a la parte vencida. En los términos del artículo 366 numeral 4 del Código General del Proceso y el artículo 6 numeral 3.2 del Acuerdo No. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, las costas se tasarán en 1 salario mínimo legal mensual vigente, en atención a la naturaleza de este proceso y a que los apoderados de la parte demandada intervinieron en esta instancia. 3.

DECISIÓN 41. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la ley,

RESUELVE

MODIFICAR la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, el 25 de enero de 2019 y, en su lugar, PRIMERO: DECLARAR la excepción de cosa juzgada.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERO: CONDENAR en costas a la parte demandante. Por Secretaría, liquídese e inclúyase, por concepto de agencias en derecho, el equivalente a 1 salario mínimo legal mensual vigente. Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica Firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ RAMIRO PAZOS GUERRERO Salvamento de voto Firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CREACIÓN DE IMPUESTO / CAUSACIÓN DE PERJUICIOS / APLICACIÓN DEL ACUERDO DEL CONCEJO MUNICIPAL / DEMANDA CONTRA ACTO DE DETERMINACIÓN DEL IMPUESTO / ANULACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / SOLICITUD DE INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / SITUACIÓN JURÍDICA NO CONSOLIDADA / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Un acto administrativo general creador de un impuesto […], no es de aquellos actos administrativos generales que causa directamente perjuicios.

Este tipo de actos administrativos requieren de actos intermedios para ser aplicados y las condiciones y términos dentro de los cuales puede impetrarse su devolución están reguladas legalmente. La anulación de este tipo de actos administrativos generales puede impetrarse mediante acción de nulidad en cualquier tiempo. La nulidad de un acto de tal naturaleza declarada mediante decisión judicial permite reclamar perjuicios únicamente a las personas que frente a dicho acto se encuentran en una situación jurídica no consolidada, por haber demandado el acto particular que denegó su devolución. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE GRUPO / SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / VIGENCIA DE LA LEY 1437 DE 2011 / ACCIÓN DE GRUPO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / REPARACIÓN POR LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / REPARACIÓN DE PERJUICIOS / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL CON EFECTO PARTICULAR / TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL [L]a procedencia de acciones de grupo para solicitar la anulación de actos administrativos se refiere únicamente a aquellos que sean de contenido particular.

Carece de fundamento normativo el razonamiento según el cual a partir de la expedición de la Ley 1437 de 2011 se abrió la posibilidad de demandar en acción de grupo un acto administrativo de carácter general y solicitar por esta vía la reparación de los perjuicios causados con el mismo. El artículo 138 del CPACA permite demandar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho la reparación de los perjuicios causados por un acto administrativo general que le cause daño de manera directa a un particular, sujeto a un término de caducidad de cuatro (4) meses desde la publicación del acto.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 66001-23-33-000-2016-00331-01(63769) Actor: WILLIAM GARCÍA GIRALDO Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Y MUNICIPIO DE PEREIRA Referencia: ACCIÓN DE GRUPO Salvamento de voto del magistrado Martín Bermúdez Muñoz No comparto la decisión adoptada en la sentencia de la referencia, en la que se consideró procedente la acción de grupo para demandar la nulidad del Acuerdo 032 de 2000 del Concejo de Pereira y se declaró de oficio la excepción de cosa juzgada.

Considero que la acción de grupo no es procedente para solicitar la nulidad de actos administrativos generales y que no estaba probada la excepción de cosa juzgada, por lo que no procedía su declaratoria. 1.- Improcedencia de la acción de grupo para solicitar la nulidad de actos administrativos generales que crean impuestos La acción de grupo no era procedente para demandar la nulidad del Acuerdo 032 de 2000 del Municipio de Pereira, pues este es un acto administrativo general y la Ley 1437 de 2011 (CPACA) solo permite que por dicha vía se demande la nulidad de actos administrativos particulares.

La nulidad del Acuerdo 032 de 2000 se podía demandar, en cualquier tiempo, mediante la acción de nulidad y la solicitud de perjuicios era únicamente viable para quienes se encontraran en dicho momento en una situación jurídica no consolidada. Antes de la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011, la jurisprudencia del Consejo de Estado, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 46 la Ley 472 de 1998,[20] precisó que la acción de grupo era improcedente para obtener la reparación de perjuicios derivados de la ilegalidad de los actos administrativos[21].

Por su parte, el artículo 145 del CPACA estableció la posibilidad de acudir a la acción de grupo para reclamar daños provenientes de actos administrativos particulares que afecten a más de 20 personas individualmente determinadas. Así las cosas, la procedencia de acciones de grupo para solicitar la anulación de actos administrativos se refiere únicamente a aquellos que sean de contenido particular.

Carece de fundamento normativo el razonamiento según el cual a partir de la expedición de la Ley 1437 de 2011 se abrió la posibilidad de demandar en acción de grupo un acto administrativo de carácter general y solicitar por esta vía la reparación de los perjuicios causados con el mismo. El artículo 138 del CPACA permite demandar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho la reparación de los perjuicios causados por un acto administrativo general que le cause daño de manera directa a un particular, sujeto a un término de caducidad de cuatro (4) meses desde la publicación del acto.

La finalidad de esta norma ha sido explicada de la siguiente manera: <<En principio solo el acto administrativo de contenido particular puede producir perjuicios individuales y concretos a una persona, pues el contenido general se aplica a los particulares a través de decisiones individuales, y por lo mismo solo produce perjuicios en este momento.

A pesar de lo anterior, puede haber casos al menos por vía hipotética, en que un acto administrativo general ilegal cause directamente perjuicio a un particular sin que exista un acto administrativo que lo aplique. evento en el cual se podrá demandar acumulando la petición de nulidad del acto general con la de restablecimiento del derecho.>>[22] Un acto administrativo general creador de un impuesto, como el Acuerdo 032 de 2000 del Concejo de Pereira, no es de aquellos actos administrativos generales que causa directamente perjuicios.

Este tipo de actos administrativos requieren de actos intermedios para ser aplicados y las condiciones y términos dentro de los cuales puede impetrarse su devolución están reguladas legalmente. La anulación de este tipo de actos administrativos generales puede impetrarse mediante acción de nulidad en cualquier tiempo. La nulidad de un acto de tal naturaleza declarada mediante decisión judicial permite reclamar perjuicios únicamente a las personas que frente a dicho acto se encuentran en una situación jurídica no consolidada, por haber demandado el acto particular que denegó su devolución o porque su situación aún es susceptible de ser discutida en vía administrativa o jurisdiccional. 2.- No se cumplían los requisitos para declarar de oficio la excepción de cosa juzgada Si la Sala consideró que la acción de grupo era procedente para solicitar la nulidad del Acuerdo 032 de 2000 del Concejo de Pereira, debió estudiar de fondo su legalidad y no declarar de oficio la excepción de cosa juzgada por no estar probada.

El artículo 189 del CPCPA señala que <<la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada>>. En consecuencia, para determinar si había operado la cosa juzgada era necesario determinar la causa petendi, esto es, las razones por las cuales se solicitó la anulación del acto administrativo.

Fecha ut supra, Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado ----------------------- [1] El Consejo de Estado es competente para conocer las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). [2] Folios 1-52 del cuaderno principal. [3] Folios 122-130 del cuaderno principal. [4] Folios 144-149 del cuaderno principal. [5] Folios 229-236 del cuaderno del Consejo de Estado. [6] Folios 338-304 del cuaderno del Consejo de Estado. [7] Folios 322-321 del cuaderno del Consejo de Estado. [8] Folios 322-330 del cuaderno del Consejo de Estado. [9] Folio 343 del cuaderno del Consejo de Estado. [10] Ley 1437 de 2011, artículo 145.

“Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia.

Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio”. [11] Sentencia C-302 de 2012. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 7 de marzo de 2011, AG 2003-00650. [13] Cosa distinta es que, tal y como lo ha reconocido el Consejo de Estado, de llegar a prosperar las pretensiones, “para calcular la indemnización lo facturado desde los dos años anteriores a la presentación de la demandada hasta la fecha en que el fallo sea proferido”.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 7 de marzo de 2011, AG 2003-00650. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 9 de julio de 2009, exp. 16544; Sentencia de 10 de marzo de 2011, exp. 18141; Sentencia de 4 de mayo de 2017, exp. 21685; Sentencia de 9 de noviembre de 2019, exp. 23103. [15] El Tribunal Administrativo de Risaralda declaró su nulidad en Sentencia de 14 de diciembre 2001, rad 1999 -331. [16] Tribunal Administrativo de Risaralda, Sentencia de 18 de junio de 2010, rad. 2008-00281. [17] Normas relativas a la autonomía territorial, a la discusión sobre la necesidad de la obtención de una autorización de las asambleas departamentales para la adopción del impuesto de alumbrado público; a la extensión, a los demás municipios, de las facultades otorgadas al Concejo de Bogotá; y a la delimitación del hecho generador. [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, AP 2003-01663. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 29 de septiembre de 2015, AG 2000-09014. [20] El artículo 46 de la ley 472 de 1998, dispone: <<La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios>>. [21] Al respecto ver providencias: Consejo de Estado.

Sección Tercera. Sentencia del 15 de marzo de 2006. Exp. 5001233100020050349601. C.P. Ruth Stella Correa Palacio; Consejo de Estado; Sección Tercera, sentencia del 6 de marzo de 2008. Exp. 73001233100020030155001(AG). C.P Ruth Stella Correa. [22] Arboleda, Enrique José, Comentarios al nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Legis, 2011, p. 217