ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CRITERIOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OBJETO DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo en este caso por una acción y omisión que se imputa a una entidad pública (art. 90 CN, art. 86 CCA y arts. 2341 y ss.

CC). FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 2341 NOTA DE RELATORÍA: Referente a la procedencia excepcional de la acción de reparación directa contra actos administrativos, consultar providencias de 17 de junio de 1993, Exp. 7303, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, 8 de marzo de 2007, Exp. 16421, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / RECONOCIMIENTO DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de las copias simples, consultar providencia de 28 de agosto de 2013, Exp. 25022, C.P. Enrique Gil Botero. TEORÍA DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / TEORÍA GENERAL DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO / RESPONSABILIDAD POR FALLA DEL SERVICIO / FALLA DEL SERVICIO / FALLA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE / CARGA DE LA PRUEBA / EXIGENCIA DE CARGA DE LA PRUEBA / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PRESUPUESTOS DE LA FALLA DEL SERVICIO / CONCEPTO DE FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / REQUISITOS DE LA FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN La Sala reitera que, la falla del servicio es, ha sido, y seguirá siendo, la fuente principal y común de la responsabilidad civil del Estado, que se presenta por un incumplimiento en el funcionamiento normal del servicio, el desconocimiento de una obligación a cargo del Estado o, en términos generales, la violación de la ley.

La responsabilidad civil del Estado, entonces, se origina no solo por la acción, sino también por la abstención, sea por el incumplimiento de un mandato jurídico (legal o administrativo) o por la infracción de una prohibición (legal o administrativa). La omisión en el cumplimiento de los deberes que el ordenamiento asigna a las autoridades solo configurará un evento de responsabilidad civil extracontractual del Estado, cuando se logre determinar con precisión el acreedor y el deudor.

Los deberes, por sí solos, no constituyen obligaciones, pues estas no se predican de personas indeterminadas. Por ello, no puede admitirse que el Estado sea un “asegurador universal” o que se configura la responsabilidad civil extracontractual de manera automática cuando se presenta una omisión estatal. El deber de intervención o iniciativa del Estado no es absoluto, pues está condicionado a la disponibilidad de recursos económicos y humanos, a la capacidad institucional y al complejo funcionamiento del aparato estatal.

La responsabilidad civil del Estado que se llegue a derivar de una falla del servicio por omisión no es absoluta o incondicional, sino relativa, y se condiciona por ciertas circunstancias, como por ejemplo, en algunos casos, la solicitud expresa, por parte del interesado, de una intervención dirigida a la autoridad competente. Dicha solicitud, por supuesto, se sujeta no solo a las formalidades que prevé la ley, sino a la capacidad de respuesta institucional disponible.

Por ello, no se puede, pues, imputar una omisión –generadora de responsabilidad– si el obrar de la autoridad competente demanda un requerimiento para actuar, según sus atribuciones legales, y, a pesar de ello, el particular interesado se abstiene de pedir la intervención. (…) Bajo este régimen de responsabilidad subjetiva, entonces, al demandante le corresponde demostrar (i) un daño, (ii) una conducta omisiva de la administración y (iii) la relación de causalidad entre esta y aquél. La falla del servicio surge a partir de la comparación entre los deberes del Estado, solo si se concretan en obligaciones frente a sujetos determinados, respecto de una función determinada –marco normativo– y la conducta por omisión. Determinar el contenido obligacional a cargo del Estado exige que se identifiquen las leyes o reglamentos que gobiernan la actividad pública que se alega como causa del daño. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la falla del servicio como título de imputación de responsabilidad del Estado, consultar providencia de 25 de junio de 2021, Exp. 38186, C.P. Guillermo Sánchez Luque.

Acerca de la falla del servicio por omisión, consultar providencias de 3 de marzo de 1975, Exp. 1389, C.P. Carlos Portocarrero Mutis; de 28 de octubre de 1976, Exp. 1482, C.P. Jorge Valencia Arango; de 16 de julio de 1980, Exp. 10134, C.P. Jorge Dangond Flores; de 30 de marzo de 1990, Exp. 3510, C.P. Antonio José de Irisarri Restrepo. MEDIOS DE PRUEBA / TESTIMONIO / DECLARACIÓN DEL TESTIGO SOSPECHOSO / TESTIGO SOSPECHOSO / TESTIMONIO SOSPECHOSO / VALORACIÓN DE LA DECLARACIÓN DEL TESTIGO SOSPECHOSO / VALORACIÓN DE LA PRUEBA / VALORACIÓN INTEGRAL DE LA PRUEBA / VALORACIÓN JUDICIAL DE LOS ELEMENTOS DE PRUEBA Como los declarantes tenían una relación de dependencia con la demandada, son testigos sospechosos en los términos del artículo 217 CPC.

El artículo 218 CPC dispone que el juez apreciará los testimonios sospechosos de acuerdo con las circunstancias de cada caso y que no se pueden desechar de plano, sino que deben ser analizados con mayor rigurosidad. (…) Aunque los declarantes son testigos sospechosos, su versión de los hechos es uniforme y no se aprecian inconsistencias o intención de alterar lo ocurrido por su incidencia en los hechos.

Se refirieron a los hechos que conocieron directamente e hicieron valoraciones técnicas para explicar lo que presenciaron. Los declarantes tuvieron conocimiento de la inestabilidad en la zona y de las obras que adelantó el municipio para solucionar el problema. Sus versiones -además- son coincidentes con los conceptos del municipio de Medellín (…).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 217 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 218 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de los testimonios sospechosos, consultar providencias de 28 de febrero de 2011, Exp. 20262, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. MEDIOS DE PRUEBA / TESTIMONIO / PRUEBA TESTIMONIAL / CLASES DE PRUEBA TESTIMONIAL / CLASES DE TESTIMONIO / TESTIGO TÉCNICO / TESTIMONIO TÉCNICO / PRÁCTICA DEL TESTIMONIO TÉCNICO / CONCEPTO DE TESTIMONIO / APRECIACIÓN DEL TESTIGO / APRECIACIÓN DEL TESTIMONIO / VALORACIÓN PROBATORIA DEL TESTIMONIO / VALORACIÓN DEL TESTIMONIO / VALORACIÓN DE LA DECLARACIÓN DEL TESTIGO / VALOR PROBATORIO DE LA PRUEBA TESTIMONIAL / VALOR PROBATORIO DEL TESTIMONIO / CREDIBILIDAD DEL TESTIMONIO / CRITERIOS PARA LA APRECIACIÓN DEL TESTIMONIO / EFICACIA DE LA PRUEBA TESTIMONIAL Los declarantes hicieron valoraciones y emitieron conceptos técnicos respecto de las obras de ingeniería para la estabilización del predio.

El testimonio, como medio de prueba, consiste en la narración oral de hechos sobre los cuales el declarante tenga conocimiento directo o indirecto. Por ello, el artículo 227 CPC dispone que el juez le exigirá al testigo juramento de decir lo que le conste sobre los hechos que se le preguntan y que conozca. Aunque esta norma le permite al testigo realizar valoraciones o emitir conceptos cuando se trate de una persona especialmente calificada por sus conocimientos técnicos, científicos o artísticos sobre la materia, ello no significa que el testigo pueda conceptuar y realizar valoraciones técnicas más allá de los hechos que le consten.

La Sala reitera que únicamente aquellas declaraciones que recaen sobre puntos científicos, en las que el testigo tiene conocimiento directo o indirecto sobre los hechos, tienen mérito probatorio. Cuando el declarante no tiene conocimiento de los hechos, sus exposiciones son propias de un dictamen pericial, prueba sobre la que la ley exige el cumplimiento de requisitos diferentes.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 227 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la valoración probatoria del testigo técnico, consultar providencia de 27 de abril de 2006, Exp. 15655, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FALLA DEL SERVICIO / USO DEL SUELO / COMPETENCIA DEL CONCEJO MUNICIPAL PARA DEFINIR LA REGLAMENTACIÓN DEL USO DEL SUELO / LICENCIA PARA EL USO DEL SUELO / REGLAMENTACIÓN DEL USO DEL SUELO / SOLICITUD DE LICENCIA PARA EL USO DEL SUELO / ACTIVIDAD COMERCIAL / CERTIFICADO DE UBICACIÓN / LICENCIA DE URBANISMO / LICENCIA DE URBANIZACIÓN / LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN / TRÁMITE DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN / OMISIÓN EN LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN / INEXISTENCIA DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN / FALTA DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN / CONSTRUCCIÓN EN SUELO INESTABLE / INDUSTRIA HOTELERA / INESTABILIDAD DEL TERRENO / NEGACIÓN DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN / INEXISTENCIA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO / AUSENCIA DE FALLA DEL SERVICIO / INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL SERVICIO / MUNICIPIO DE MEDELLÍN El Concejo de Medellín, en ejercicio de sus competencias de ordenamiento del territorio, profirió el Acuerdo nº. 038 de 1990, estatuto municipal de planeación, usos del suelo, urbanismo y construcción. El artículo 6 definió el certificado de ubicación como el documento expedido por el Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana que informaba sobre la posibilidad de localización o ubicación de un uso o actividad en un sitio, pero no implicaba la autorización de funcionamiento, de que trata el artículo 63 de la Ley 9ª de 1989.

Sin embargo, en el municipio de Medellín este documento debía solicitarse para todo uso de comercio o servicios (art. 75). El interesado podía solicitar a la oficina de planeación un certificado de factibilidad del uso del suelo para todo uso industrial, comercial, residencial, especial o de servicios (art. 74). Este documento tenía un carácter meramente informativo y se podía solicitar antes, durante o después de la licencia de construcción. De modo que, el certificado de ubicación o el de factibilidad del uso del suelo, de acuerdo con la normativa local de Medellín, no contenían la autorización de construcción y demás obras propias de la licencia de urbanismo o construcción. (…) Según la demanda, el municipio de Medellín incurrió en falla del servicio, pues certificó favorablemente el uso del suelo en el predio donde pretendían construir un hotel, sin advertir las limitaciones por obras de estabilización. Sostuvo que (…) no solucionó la inestabilidad geológica del terreno. Conforme a las pruebas, el Departamento Administrativo de Planeación de Medellín certificó que en el predio de los demandantes podía funcionar un hotel.

La zona aledaña al predio donde se quería construir el hotel presentaba inestabilidad, erosión y deslizamientos. Por ello, como la Administración no podía garantizar la estabilidad de las estructuras existentes y futuras hasta que no se terminaran los estudios geotécnicos en la zona, el municipio negó la licencia de construcción del hotel en el predio.

El municipio realizó obras para garantizar la estabilidad de la zona, pero los resultados iniciales fueron “insatisfactorios”. Para solucionar esos problemas, el municipio planeó la ejecución de obras adicionales y decidió no aprobar nuevos proyectos urbanísticos hasta que se verificara la estabilidad de los terrenos. Aunque la demandada alegó que el certificado de ubicación expedido por el municipio autorizaba la construcción del hotel, este documento sólo certificaba y establecía la posibilidad de ubicar o localizar en determinado sitio del municipio una actividad, conforme a la distribución urbana –Acuerdo nº. 038 de 1990–.

La expedición de la certificación no comportaba un estudio previo de las características del terreno, del suelo o de los requisitos técnicos legales para el trámite de una licencia de construcción. No implicaba, ni constituía una autorización para la construcción o funcionamiento del hotel de los demandantes. Tampoco se demostró que el municipio de Medellín omitiera realizar obras para estabilizar los predios de la zona.

Según lo probado, el Municipio de Medellín adelantó estudios y obras tendientes a lograr la estabilización de la vía “Las Palmas”, zona que cubría la parte superior del predio de la demandante. Se realizaron y monitorearon las obras, pero no dieron los resultados esperados. Por ello, el municipio planeó obras adicionales para solucionar definitivamente los problemas de la zona.

Además, para evitar cualquier desastre por la inestabilidad de los terrenos, suspendió el trámite de los proyectos urbanísticos. Las actuaciones de la demandada buscaban solucionar los problemas geológicos de la zona y prevenir un desastre en una zona de riesgo. Como el certificado de ubicación, expedido por el demandado, no constituía autorización para la construcción o funcionamiento de un hotel y la negativa de la Administración para conceder la licencia de construcción estaba justificada, pues el terreno era inestable y no cumplía los requisitos para construir una edificación, no se acreditó una falla del servicio del Municipio de Medellín. Por ello, la Sala confirmará la sentencia apelada.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 311 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 313.7 / LEY 9 DE 1989 - ARTÍCULO 37 / LEY 9 DE 1989 - ARTÍCULO 63 / DECRETO 1319 DE 1993 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 1319 DE 1993 - ARTÍCULO 5 / DECRETO 1319 DE 1993 - ARTÍCULO 15 / ACUERDO 038 DE 1990 DEL CONCEJO DE MEDELLÍN - ARTÍCULO 6 / ACUERDO 038 DE 1990 DEL CONCEJO DE MEDELLÍN - ARTÍCULO 74 / ACUERDO 038 DE 1990 DEL CONCEJO DE MEDELLÍN - ARTÍCULO 75 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FALLA DEL SERVICIO / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN / AFECTACIÓN A BIEN INMUEBLE / INSCRIPCIÓN EN EL FOLIO DE MATRÍCULA INMOBILIARIA / ANOTACIÓN EN LA MATRÍCULA INMOBILIARIA / AFECTACIÓN A BIEN INMUEBLE POR OBRA PÚBLICA / AFECTACIÓN POR OBRA PÚBLICA / DAÑO A BIEN INMUEBLE / DAÑO A BIEN INMUEBLE POR OBRA PÚBLICA / EXPROPIACIÓN DE BIEN INMUEBLE / INDEMNIZACIÓN EN PROCESO DE EXPROPIACIÓN / PROCESO DE EXPROPIACIÓN / ADQUISICIÓN DE BIEN INMUEBLE / INTERÉS GENERAL / FALTA DE PRUEBA / INEXISTENCIA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO / AUSENCIA DE FALLA DEL SERVICIO / INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL SERVICIO / MUNICIPIO DE MEDELLÍN Según la demanda, el demandado omitió el procedimiento establecido en el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, pues no notificó al propietario o inscribió en el folio de matrícula inmobiliaria las afectaciones por causa de obra pública.

(…) De acuerdo con el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, toda afectación por causa de una obra pública tiene una duración de tres años renovables hasta un máximo de seis, se notifica personalmente al propietario y se inscribe en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria. Conforme a este precepto, la afectación es la restricción impuesta por una entidad pública que limite o impida la obtención de licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o de funcionamiento, por causa de una obra pública o por protección ambiental.

En estos eventos, la entidad que impone la afectación debe celebrar un contrato con el propietario afectado para pactar el valor y forma de compensación por los perjuicios que se causen durante el tiempo de la afectación. Esta norma -que hace parte del capítulo III de dicha ley, que trata de la adquisición de bienes por enajenación voluntaria y por expropiación- establece instrumentos para la adquisición y expropiación de inmuebles en desarrollo de los propósitos de utilidad pública o interés social, previstos en el artículo 10.

Como los hechos probados no están relacionados en forma alguna con la adquisición o expropiación de inmuebles, ni se demostró que el predio de los demandantes hubiera sido afectado al interés general, por parte del municipio de Medellín -a través de la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria-, el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, conforme a lo probado, no era aplicable.

FUENTE FORMAL: LEY 9 DE 1989 - ARTÍCULO 10 / LEY 9 DE 1989 - ARTÍCULO 37 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-2331-000-2000-002590-01(44931) Actor: JAVIER GÓMEZ MARTÍNEZ Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio.

OMISIÓN DE DEBERES Y DE OBLIGACIONES-Responsabilidad civil del Estado por omisión. FALLA DEL SERVICIO-Título de imputación de responsabilidad por excelencia. FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN-Es relativa y se condiciona por ciertas circunstancias, en materia de seguridad, solicitud expresa del interesado. OMISIÓN-Evento de responsabilidad frente a obligaciones, no deberes.

DEBERES Y OBLIGACIONES-La responsabilidad civil se configura frente a personas determinadas. CERTIFICACIÓN DE USO DEL SUELE, URBANISMO Y CONSTRUCCIÓN-Responsabilidad civil del Estado. LICENCIAS DE URBANIZACIÓN Y CONSTRUCCIÓN-Régimen aplicable. CERTIFICADO DE UBICACIÓN O DE FACTIBILIDAD DEL USO DEL SUELO-No constituye autorización de construcción. TESTIMONIO- Crítica testimonial.

TESTIGO SOSPECHOSO-Valoración probatoria. TESTIGO TÉCNICO-Debe tener conocimiento directo o indirecto de los hechos, art. 227 CPC. TESTIGO TÉCNICO-No sustituye al dictamen pericial. CERTIFICADO DE UBICACIÓN PARA COMERCIO Y SERVICIOS-No implica un estudio de suelos. OBRAS DE ESTABILIZACIÓN DE VÍA PÚBLICA-El municipio de Medellín adelantó estudios y obras para la estabilización del terreno.

ARTÍCULO 37 LEY 9 DE 1989- Aplica solo en títulos de adquisición de bienes por enajenación voluntaria o expropiación. COSTAS EN CCA-Improcedencia cuando no se actúa con temeridad o mala fe. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 11 de mayo de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones.

SÍNTESIS DEL CASO El 1 de febrero de 1993, el municipio de Medellín expidió certificado de ubicación para la construcción de un hotel en un predio de la vía Las Palmas en Medellín. La demandante solicitó licencia de construcción, pero el municipio la negó. El terreno era inestable y la Administración debía esperar los resultados de unas obras de estabilización. Alegan falla del servicio porque el municipio expidió la certificación sin advertir las limitaciones por las obras de estabilización, no solucionó la inestabilidad geológica y el proyecto del hotel no se pudo realizar.

ANTECEDENTES El 13 de enero de 2000, Javier Gómez Martínez y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra el municipio de Medellín. Solicitaron 1.000 gramos oro por perjuicios morales para cada uno, $76.131.843 por daño emergente y $2.000.000.000 por lucro cesante. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el municipio de Medellín certificó el uso del suelo favorable para la construcción de un hotel en un predio ubicado en la vía Las Palmas.

Sin embargo, cuando la demandante solicitó la licencia de construcción, el municipio la negó. Sostuvo que la Administración no advirtió sobre las limitaciones por obras, no cumplió lo establecido en el artículo 37 de la Ley 9 de 1989 y no solucionó la inestabilidad geológica del terreno. El 2 de agosto de 2000 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, al oponerse a las pretensiones, el municipio de Medellín afirmó que realizó obras para lograr la estabilización de la vía y que no podía conceder una licencia de construcción en un terreno con movimiento de masas.

Agregó que la certificación que expidió el municipio sólo aludía a si el uso de ese comercio era permitido en un determinado sector, según las normas de uso del suelo. Alegó falta de legitimación en la causa por pasiva y hecho de un tercero. El 22 de agosto de 2006 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.

La demandante agregó que el municipio solo se preocupó por lograr la estabilidad de la vía y no por los terrenos aledaños que sufrían los efectos. El municipio de Medellín sostuvo que el certificado de ubicación no implicaba la autorización para la construcción del inmueble, ni constituía un estudio de suelos. El Ministerio Público guardó silencio.

El 11 de mayo de 2012, el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia negó las pretensiones, porque el municipio de Medellín realizó estudios técnicos en el terreno y ejecutó obras que no tuvieron los resultados esperados por causas relacionadas a las condiciones del terreno. Concluyó que el demandado no fue negligente en su deber legal y dispuso recursos para mitigar el problema.

La parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 28 de junio de 2012 y admitido el 20 de septiembre siguiente. La demandante esgrimió que el municipio incurrió en falla, porque certificó la aptitud del inmueble para desarrollar el proyecto hotelero y después negó la licencia de construcción por inestabilidad del terreno. Agregó que el daño se prolongó, pues las intervenciones en el terreno fueron ineficaces.

El 11 de octubre de 2012 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La demandante reiteró lo expuesto. El demandado y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $130.050.000[1].

Acción procedente 2. La reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[2], en este caso por una acción y omisión que se imputa a una entidad pública (art. 90 CN, art. 86 CCA y arts. 2341 y ss.

CC). Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en procesos de reparación directa, según el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa.

La demanda se interpuso en tiempo –13 de enero de 2000–, porque el demandante tuvo conocimiento del daño reclamado desde el 25 de marzo de 1999, fecha de la última comunicación del municipio de Medellín en relación con la factibilidad de construcción en el lote de propiedad de la demandante [hecho probado 7.19]. Legitimación en la causa 4.

Javier Gómez Martínez, Germán Roberto Ortiz Serrano, Adolfo Podesta Fornazier, Jorge Ricardo Wiss Marulanda, Marcela Gómez Vives y la sociedad Robledo Moreno & Cía. S. en C. son las personas sobre las que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, porque son los propietarios del inmueble ubicado en la carrera 38 #19-190 variante Las Palmas del municipio de Medellín. Los propietarios son adjudicatarios del bien en la liquidación de la sociedad Inversiones Talía S.A. [hechos probados 7.4, 7.13 y 7.20].

El municipio de Medellín está legitimado en la causa por pasiva, pues fue la entidad que expidió la certificación de ubicación para la construcción del hotel y realizó obras de estabilización en esa zona [hechos probados 7.1, 7.3, 7.5, 7.6, 7.8, 7.17 y 7.19]. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró falla del servicio del Estado por expedir una certificación de ubicación para la construcción de un inmueble, sin advertir que existían obras por inestabilidad del suelo, y por no solucionar la falla geológica del terreno. III.

Análisis de la Sala 5. Como la sentencia fue recurrida por la parte demandante, la Sala estudiará el asunto, de conformidad con el artículo 357 CPC. Hechos probados 6. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio[3]. 7. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1.

El 1 de febrero de 1993, el Departamento Administrativo de Planeación de Medellín expidió certificado de ubicación para la construcción de un hotel en el predio ubicado en la carrera 38 #19-190, corredor turístico de la vía “Las Palmas”, donde funcionaba el restaurante “La Sombrilla”. Conforme al documento, el hotel era permitido en esa dirección y el uso era factible.

El interesado debía presentar el proyecto para aprobación y realizar los trámites para la licencia de funcionamiento, según da cuenta copia simple del oficio nº. M-000991-2083-3022 (f. 7 c. 1). 7.2. El 10 de marzo de 1993, el ingeniero civil Norman Santander hizo un concepto técnico sobre la estabilidad del lote del restaurante “La Sombrilla”, para Javier Gómez Martínez –socio de Inversiones Talía S.A–.

Conforme al documento, los suelos tenían “pocos problemas de estabilidad”, no procedía el concepto de “falla geológica”, los problemas de estabilidad de la vía eran de “origen humano” y no había evidencias técnicas que comprometieran los terrenos del restaurante “La Sombrilla”, según da cuenta original del informe técnico nº. 9303-03 I (f. 8 y 9 c. 1). 7.3.

En agosto de 1993, la firma de ingenieros Integral S.A. presentó a la Secretaría de Obras Públicas de Medellín un informe geológico de diagnóstico y de diseño de las estructuras requeridas para la estabilización de la variante “Las Palmas”, parte superior del lote “La Sombrilla” y vía a “Loreto”. De acuerdo con el informe, la inestabilidad comprendía la zona de “La Sombrilla”, involucraba un globo extenso de terrenos y si no se solucionaba el problema erosivo en toda la ladera, no se podía garantizar la estabilidad de las construcciones futuras, según da cuenta copia auténtica del informe (f. 134 a 170 c. 1). 7.4.

El 27 de agosto de 1993, Gómez Jaramillo Uribe y Cía. Ltda. –Inversiones La Sombrilla– vendió a Inversiones Talía S.A. el lote ubicado en la variante “Las Palmas” -folio de matrícula inmobiliaria nº. 001- 0110204-, según da cuenta copia auténtica de la escritura pública nº. 2725 (f. 10 y 11 c. 1). 7.5. El 30 de septiembre de 1993, el Departamento Administrativo de Planeación de Medellín envió una comunicación al gerente de Inversiones Talía S.A. Conforme al documento, la zona del inmueble –ubicado en la carrera 38 #19-190–, donde funcionaba el restaurante “La Sombrilla”, presentaba inestabilidad, erosión y deslizamientos que afectaban el predio y no se podía garantizar la estabilidad de las estructuras existentes en la zona de influencia, así como de los nuevos proyectos, según da cuenta original del oficio nº.

M22817 (f. 28 a 30 c. 1). 7.6. El 7 de febrero de 1994, la interventora de construcciones y el jefe del departamento de licencias del municipio de Medellín negaron a Talía S.A. la licencia de construcción para un hotel en el lote ubicado en la carrera 38 #19-190. Conforme al documento, la zona tenía riesgo por potenciales movimientos de masas.

La Administración no podía garantizar la estabilidad de las estructuras existentes y futuras hasta que no se terminaran los estudios y medidas correctivas, según da cuenta original del oficio nº. 2083-24 DL 20013-94 (f. 31 c. 1). 7.7. El 11 de agosto de 1994, el arquitecto William Montoya Muñoz envió una petición al Departamento Administrativo de Planeación de Medellín. Conforme al documento, pidió que le informaran si era posible solicitar la licencia de construcción de un hotel sobre el predio de la carrera 38 #19-190, pues las aguas que causaban el riesgo de movimiento de masas habían sido canalizadas y el municipio había realizado el trabajo de “entamborado” del cauce, según da cuenta copia simple de la comunicación (f. 33 c. 1). 7.8.

El 21 de septiembre de 1994, el jefe de la sección de aprobación de construcciones y el jefe del departamento de licencias del municipio de Medellín le respondieron la petición al arquitecto Montoya Muñoz. Conforme a la comunicación, una comisión del departamento técnico había evaluado los trabajos efectuados para el control del movimiento de masas en el lote.

La Administración debía hacer un monitoreo de las obras -cinco o seis meses- y no era posible autorizar proyectos en ese predio, según da cuenta original del oficio nº. 2083-24 M-31015 (f. 35 c. 1). 7.9. El 27 de septiembre de 1994, Javier Gómez Martínez, propietario del inmueble, solicitó al director del Departamento Administrativo de Planeación de Medellín que otorgara la licencia de construcción del hotel, según da cuenta original de la comunicación (f. 36 c. 1). 7.10.

El 23 de octubre de 1995, Inversiones Talía S.A. protocolizó la disolución definitiva de la sociedad, según da cuenta copia auténtica de la escritura pública nº. 1938 y del acta nº. 3 de la asamblea general de accionistas (f. 38 y 39 c. 1). 7.11. El 25 de octubre de 1995, Inversiones Talía S.A. solicitó al secretario de obras públicas de Medellín una visita técnica al predio ubicado en la carrera 38 #19-190.

Conforme a la petición, el 15 de septiembre de 1993 y el 23 de octubre de 1995 se presentaron aludes de tierra desde la pendiente de la parte trasera hacia las instalaciones, según da cuenta copia simple de la comunicación (f. 37 c. 1). 7.12. El 8 de noviembre de 1995, el ingeniero civil Norman Santander hizo un informe de inspección visual a las instalaciones del predio para Javier Gómez Martínez, propietario del inmueble.

Conforme al documento, las obras ejecutadas por el municipio en el lote superior, de donde provenía el movimiento de masas, estaban destruidas y habían aparecido nuevos puntos de erosión, según da cuenta original de la comunicación nº. 9511-02I (f. 53 y 54 c. 1). 7.13. El 6 de diciembre de 1995, la liquidadora de Inversiones Talía S.A. protocolizó el acta que aprobó la liquidación de la sociedad, según da cuenta copia auténtica de la escritura pública nº. 2292 (f. 42 a 50 c. 1). 7.14.

El 26 de febrero de 1997, William Montoya Muñoz y Javier Gómez Martínez, arquitecto y propietario del inmueble, enviaron una comunicación al Departamento Administrativo de Planeación de Medellín. Conforme al documento, pidieron información sobre el proceso de observación del predio –ubicado en la carrera 38 #19-190– y preguntaron si era posible continuar con el proyecto de construcción, según da cuenta copia simple de la comunicación nº. 5446 (f. 174 c. 1). 7.15.

El 31 de marzo de 1997, el director de la división de planeación física del municipio requirió al secretario de obras públicas. Conforme al documento, le pidió que informara el estado de las obras de control de procesos erosivos e indicara el nivel de amenaza de inestabilidad de la vía “Las Palmas” y terrenos aledaños, según da cuenta copia simple de la comunicación (f. 172 y 173 c. 1). 7.16.

El 16 de julio de 1997, Javier Gómez Martínez y otros propietarios del inmueble enviaron al Departamento Administrativo de Planeación de Medellín una comunicación. Conforme al documento, pidieron una respuesta “clara e integral” sobre el estado de las obras de estabilización en el predio de la carrera 38 #19-190, según da cuenta copia simple de la comunicación (f. 179 a 182 c. 1). 7.17.

El 17 de septiembre de 1997, el secretario de obras públicas de Medellín envió una comunicación a William Montoya Muñoz. Conforme la comunicación, era necesaria la asignación de recursos adicionales para terminar las obras planteadas por la consultora Integral Ltda. No se podía garantizar la estabilidad de la zona, pues se trabajaba con un proceso de “ensayo y error” y con revisiones periódicas para evaluar el desempeño de lo realizado y hasta ese momento el resultado era “insatisfactorio”, según da cuenta original de la comunicación nº. 5089 (f. 63 c. 1). 7.18.

El 26 de enero de 1999, William Montoya Muñoz y Javier Gómez Martínez, enviaron al Departamento Administrativo de Planeación de Medellín una petición. Conforme al documento, solicitaron aval para la presentación del proyecto de construcción en el lote de la carrera 38 #19-190, según da cuenta copia simple de la comunicación (f. 178 c. 1). 7.19.

El 25 de marzo de 1999, el director de la división de aplicación de Medellín respondió la petición de William Montoya Muñoz. Conforme el documento, las obras no dieron los resultados esperados, por ello, se habían incluido nuevas obras en la partida presupuestal y se daría inicio a un nuevo contrato para lograr la estabilización. De acuerdo con lo consignado, la amenaza continuaba, se había ejecutado un 25% de las obras y solo se daría trámite a los proyectos urbanísticos, cuando se garantizara la estabilidad de los terrenos, según da cuenta copia simple de la comunicación nº. 2250/99 (f. 175 a 177 c. 1). 7.20.

Javier Gómez Martínez, Germán Roberto Ortiz Serrano, Adolfo Podesta Fornazier, Jorge Ricardo Wiss Marulanda, Marcela Gómez Vives y la sociedad Robledo Moreno & Cía. S. en C. son propietarios del inmueble con matrícula inmobiliaria nº. 001-110204, según da cuenta copia auténtica del certificado de tradición y libertad (f. 193 y 194 c. 1). Responsabilidad civil del Estado por omisión 8.

La Sala reitera[4] que, la falla del servicio es, ha sido, y seguirá siendo, la fuente principal y común de la responsabilidad civil del Estado, que se presenta por un incumplimiento en el funcionamiento normal del servicio[5], el desconocimiento de una obligación a cargo del Estado[6] o, en términos generales, la violación de la ley[7]. La responsabilidad civil del Estado, entonces, se origina no solo por la acción, sino también por la abstención, sea por el incumplimiento de un mandato jurídico (legal o administrativo) o por la infracción de una prohibición (legal o administrativa).

La omisión en el cumplimiento de los deberes que el ordenamiento asigna a las autoridades solo configurará un evento de responsabilidad civil extracontractual del Estado, cuando se logre determinar con precisión el acreedor y el deudor. Los deberes, por sí solos, no constituyen obligaciones, pues estas no se predican de personas indeterminadas.

Por ello, no puede admitirse que el Estado sea un “asegurador universal” o que se configura la responsabilidad civil extracontractual de manera automática cuando se presenta una omisión estatal. El deber de intervención o iniciativa del Estado no es absoluto, pues está condicionado a la disponibilidad de recursos económicos y humanos, a la capacidad institucional y al complejo funcionamiento del aparato estatal.

La responsabilidad civil del Estado que se llegue a derivar de una falla del servicio por omisión no es absoluta o incondicional, sino relativa, y se condiciona por ciertas circunstancias, como por ejemplo, en algunos casos, la solicitud expresa, por parte del interesado, de una intervención dirigida a la autoridad competente. Dicha solicitud, por supuesto, se sujeta no solo a las formalidades que prevé la ley, sino a la capacidad de respuesta institucional disponible.

Por ello, no se puede, pues, imputar una omisión –generadora de responsabilidad– si el obrar de la autoridad competente demanda un requerimiento para actuar, según sus atribuciones legales, y, a pesar de ello, el particular interesado se abstiene de pedir la intervención[8]. Bajo este régimen de responsabilidad subjetiva, entonces, al demandante le corresponde demostrar (i) un daño, (ii) una conducta omisiva de la administración y (iii) la relación de causalidad entre esta y aquél. La falla del servicio surge a partir de la comparación entre los deberes del Estado, solo si se concretan en obligaciones frente a sujetos determinados, respecto de una función determinada –marco normativo– y la conducta por omisión. Determinar el contenido obligacional a cargo del Estado exige que se identifiquen las leyes o reglamentos que gobiernan la actividad pública que se alega como causa del daño[9].

Responsabilidad del Estado por expedición de certificaciones de uso del suelo, urbanismo y construcción 9. Según el artículo 311 CN a los municipios, como entidades fundamentales de la división político-administrativa del Estado, les corresponde, entre otras, ordenar el desarrollo de su territorio. En relación con este objetivo, los concejos municipales tienen la función de reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites de la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, según el artículo 313.7 CN.

La Ley 9ª de 1989 reguló las licencias o permisos de obras de urbanización como una competencia propia de los municipios. Según el artículo 63, vigente para la época de los hechos, se necesitaba un permiso o licencia expedida por los municipios para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación, demolición de edificaciones o de urbanización y parcelación para construcción de inmuebles, de terrenos en las áreas urbanas, suburbanas y rurales de los municipios.

También requería licencia de uso y funcionamiento la actividad de establecimientos comerciales, industriales, institucionales y administrativos. El Decreto 1319 de 1993 reglamentó el trámite para la expedición de licencias de construcción. Según el artículo 1, la licencia es un acto administrativo que autoriza la construcción y demás obras civiles en predios urbanos, suburbanos y rurales, luego de la verificación del cumplimiento de normas urbanísticas y/o arquitectónicas y especificaciones técnicas vigentes.

La licencia crea para su titular una situación jurídica de carácter particular y concreto que no se podía revocar sin el consentimiento de su titular (art. 5). En relación con el procedimiento para la expedición de las licencias de construcción, ese decreto facultó a los municipios para que reglamentaran su propio trámite y establecieran los requisitos para su expedición (art. 15). 10.

El Concejo de Medellín, en ejercicio de sus competencias de ordenamiento del territorio, profirió el Acuerdo nº. 038 de 1990, estatuto municipal de planeación, usos del suelo, urbanismo y construcción. El artículo 6 definió el certificado de ubicación como el documento expedido por el Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana que informaba sobre la posibilidad de localización o ubicación de un uso o actividad en un sitio, pero no implicaba la autorización de funcionamiento, de que trata el artículo 63 de la Ley 9ª de 1989.

Sin embargo, en el municipio de Medellín este documento debía solicitarse para todo uso de comercio o servicios (art. 75). El interesado podía solicitar a la oficina de planeación un certificado de factibilidad del uso del suelo para todo uso industrial, comercial, residencial, especial o de servicios (art. 74). Este documento tenía un carácter meramente informativo y se podía solicitar antes, durante o después de la licencia de construcción. De modo que, el certificado de ubicación o el de factibilidad del uso del suelo, de acuerdo con la normativa local de Medellín, no contenían la autorización de construcción y demás obras propias de la licencia de urbanismo o construcción. 11.

Según la demanda, el municipio de Medellín incurrió en falla del servicio, pues certificó favorablemente el uso del suelo en el predio donde pretendían construir un hotel, sin advertir las limitaciones por obras de estabilización. Sostuvo que no cumplió lo establecido en el artículo 37 de la Ley 9 de 1989 y no solucionó la inestabilidad geológica del terreno. Está acreditado que el 1 de febrero de 1993, el Departamento Administrativo de Planeación de Medellín expidió certificación de ubicación para la construcción de un hotel en un predio ubicado en la carrera 38 #19-190 -vía “Las Palmas”-, donde funcionaba el restaurante “La Sombrilla” [hecho probado 7.1].

De acuerdo con el estudio del ingeniero civil Norman Santander, los suelos del predio donde se iba a realizar el hotel tenían “pocos problemas de estabilidad”, los problemas de estabilidad de la vía eran de “origen humano” y no había evidencias técnicas que comprometieran los terrenos del restaurante “La Sombrilla” [hecho probado 7.2]. Sin embargo, para agosto de 1993, según la firma de ingenieros consultores Integral S.A., la inestabilidad de la variante “Las Palmas” comprendía la zona de “La Sombrilla”, involucraba un globo extenso de terrenos y si no se solucionaba el problema erosivo en toda la ladera, no se podía garantizar la estabilidad de las construcciones futuras [hecho probado 7.3].

El 27 de agosto de 1993, Gómez Jaramillo Uribe y Cía. Ltda. vendió a Inversiones Talía S.A. el lote de terreno donde funcionaba el restaurante “La Sombrilla” [hecho probado 7.4]. Desde el 30 de septiembre de 1993, el municipio de Medellín informó a Inversiones Talía S.A. que la zona aledaña al predio presentaba inestabilidad, erosión y deslizamientos.

La Administración no podía garantizar la estabilidad de las estructuras existentes, ni la de los nuevos proyectos hasta que no se terminaran los estudios geotécnicos y realizaran las medidas correctivas [hecho probado 7.5]. Por ello, el 7 de febrero de 1994, el municipio negó la licencia de construcción del hotel en el predio [hecho probado 7.6].

El 11 de agosto de 1994, los interesados en el proyecto solicitaron información al municipio sobre la posibilidad de otorgar la licencia de construcción [hecho probado 7.7]. La entidad respondió que no autorizaría proyecto de construcción alguno, pues era necesario monitorear las obras por cinco a seis meses [hecho probado 7.8]. El 25 de octubre de 1995, la representante legal de Inversiones Talía S.A. solicitó una visita técnica al secretario de obras pública de Medellín, pues se habían presentado aludes de tierra en la parte trasera del predio [hecho probado 7.11].

Según el informe del ingeniero Norman Santander, las obras ejecutadas por el municipio en el lote superior, de donde provenía el movimiento de masas, estaban destruidas y habían aparecido nuevos puntos de erosión [hecho probado 7.12]. El secretario de obras públicas de Medellín informó a los interesados en el proyecto que era necesaria la asignación de recursos adicionales para terminar las obras [hechos probados 7.14, 7.16 y 7.17].

En ese momento, la Administración no podía garantizar la estabilidad de la zona, pues trabajaba con un proceso de “ensayo y error” y revisiones periódicas para evaluar el desempeño de lo realizado y hasta ese momento los resultados eran “insatisfactorios” [hecho probado 7.17]. El 23 de octubre de 1995, la sociedad Inversiones Talía S.A. se disolvió e inició los trámites de liquidación [hecho probado 7.10], que finalizaron el 6 de diciembre siguiente [hecho probado 7.13].

El 26 de enero de 1999, los interesados en el proyecto solicitaron al Departamento Administrativo de Planeación de Medellín el aval para la presentación del proyecto de construcción [hecho probado 7.18]. El municipio de Medellín informó que las obras no habían dado los resultados esperados, por ello, se habían incluido nuevas obras. La amenaza continuaba latente y solo se daría trámite a los proyectos urbanísticos, cuando se garantizara la estabilidad de los terrenos [hecho probado 7.19]. 12.

Mario Augusto Flórez Arroyave –ingeniero geólogo del Departamento Administrativo de Planeación de Medellín entre 1993 y 2000– declaró que fue veedor e interventor de los estudios y trabajos para la estabilización de la vía “Las Palmas” y su zona de influencia, donde estaba el predio de la demandante. Afirmó que el municipio debía -en primer lugar- estabilizar la vía “Las Palmas” para darle continuidad.

Para ello, se hicieron unos “muros en pilas con pantallas y un terraplén con geotextil”. Después, debía solucionar el problema de la ladera adyacente a la vía, que estaba en la parte superior del predio de los demandantes. En el lugar se hicieron obras con “muros flexibles con bolsacretos, trinchos en madera, filtros y cunetas flexibles”.

El presupuesto de las obras fue de dos mil millones de pesos, aproximadamente. Afirmó que las obras empezaron a deteriorarse, pues el material vegetal sembrado no colonizó los taludes aledaños, había agua escorrentía por la ladera y los suelos eran arenosos. Existió una precipitación alta y el caudal rebasó la capacidad del canal, el agua discurrió por un terraplén y generó erosión. Sostuvo que la inestabilidad de la zona superior del predio se debió a factores como las condiciones intrínsecas del terreno –geología compleja, geomorfología, procesos geomorfodinámicos– y condiciones extrínsecas –aguas escorrentía, descoles de aguas servidas al lote, desarrollos viales y explanaciones próximas a esa ladera–.

Era posible que, simultáneamente con las obras del municipio, los propietarios del lote adelantaran obras de estabilización, que ayudaran a eliminar o reducir la amenaza al predio. Sin embargo, aunque estuvo en una reunión con los propietarios, ellos no propusieron dichas intervenciones (f. 115 a 118 c. 1). Marco Tulio Arias Estrada –ingeniero civil que trabajó en la Secretaría de Obras Públicas de Medellín desde 1993– declaró que fue coordinador de la interventoría de las obras de estabilización de la vía “Las Palmas” en 1994 y 1995 y que la vía tenía una falla, porque se hundía en una parte.

Existían deslizamientos que provenían de propiedades cercanas a la vía y un mal manejo de las aguas lluvias. Afirmó que con el contrato de obra se pretendía atacar todos esos problemas y estabilizar la vía. Por ello, realizaron “excavaciones para reemplazar el material de relleno por reforzado, pilas profundas al borde de la vía, obras de drenaje, canales de disipación de energía, muros armados en bolsas con suelo cemento y una revegetación” (f. 128 a 131 c. 1).

Como los declarantes tenían una relación de dependencia con la demandada, son testigos sospechosos en los términos del artículo 217 CPC. El artículo 218 CPC dispone que el juez apreciará los testimonios sospechosos de acuerdo con las circunstancias de cada caso y que no se pueden desechar de plano, sino que deben ser analizados con mayor rigurosidad[10].

Los declarantes hicieron valoraciones y emitieron conceptos técnicos respecto de las obras de ingeniería para la estabilización del predio. El testimonio, como medio de prueba, consiste en la narración oral de hechos sobre los cuales el declarante tenga conocimiento directo o indirecto. Por ello, el artículo 227 CPC dispone que el juez le exigirá al testigo juramento de decir lo que le conste sobre los hechos que se le preguntan y que conozca.

Aunque esta norma le permite al testigo realizar valoraciones o emitir conceptos cuando se trate de una persona especialmente calificada por sus conocimientos técnicos, científicos o artísticos sobre la materia, ello no significa que el testigo pueda conceptuar y realizar valoraciones técnicas más allá de los hechos que le consten. La Sala reitera que únicamente aquellas declaraciones que recaen sobre puntos científicos, en las que el testigo tiene conocimiento directo o indirecto sobre los hechos, tienen mérito probatorio.

Cuando el declarante no tiene conocimiento de los hechos, sus exposiciones son propias de un dictamen pericial, prueba sobre la que la ley exige el cumplimiento de requisitos diferentes[11]. Aunque los declarantes son testigos sospechosos, su versión de los hechos es uniforme y no se aprecian inconsistencias o intención de alterar lo ocurrido por su incidencia en los hechos.

Se refirieron a los hechos que conocieron directamente e hicieron valoraciones técnicas para explicar lo que presenciaron. Los declarantes tuvieron conocimiento de la inestabilidad en la zona y de las obras que adelantó el municipio para solucionar el problema. Sus versiones -además- son coincidentes con los conceptos del municipio de Medellín [hechos probados 7.3, 7.5 y 7.8]. 13.

Luz Margarita Caro Trujillo –gerente de Inversiones Talía S.A.– declaró que conoció el proyecto de construcción del hotel en el lote. El municipio no concedió la licencia de construcción por dificultades geológicas. Los socios de la compañía no tenían previsto ese problema, porque antes de adquirir el predio se habían “asegurado mediante concepto de Planeación Municipal de que no había inconveniente para la construcción”.

Afirmó que, con base en ese documento, los socios adquirieron el predio. En septiembre de 1993, hubo un deslizamiento en la parte posterior del predio, se lo comunicó a la Secretaría de Obras Públicas y estos revisaron e iniciaron trabajos en el lote posterior (f. 111 a 114 c. 1). William José Montoya Muñoz –arquitecto que trabajó para Javier Gómez Martínez– declaró que estuvo en las reuniones para la adquisición del predio y conoció el certificado de ubicación y usos de suelo expedido por el municipio, en el que “permitían la construcción de un hotel”.

Afirmó que hizo el anteproyecto y solicitó la licencia de construcción, pero el municipio respondió que existían problemas de estabilidad en la parte posterior del lote. Contrataron al ingeniero Norman Santander para que estudiara el suelo, que afirmó que no había falla geológica y era un mal manejo de escorrentías y aguas lluvias. Volvieron a presentar el anteproyecto, pero el municipio respondió que los trabajos no habían tenido los resultados esperados y debían realizar nuevas obras y esperar.

Declaró que los funcionarios del municipio no les hicieron sugerencias para mitigar el riesgo (f. 123 a 127 c. 1). Norman Manuel Santander Restrepo –ingeniero civil contratado por Javier Gómez Martínez para hacer un estudio de suelos en el predio– declaró que del estudio concluyó que el lote no tenía ninguna anormalidad y era apto para recibir las estructuras que tenían proyectadas (f. 119 a 121 c. 1).

Como estos declarantes fueron dependientes de la parte demandante, son testigos sospechosos en los términos del artículo 217 CPC [núm. 12]. Aunque los testigos Caro Trujillo y Montoya Muñoz son sospechosos, en cuanto a la solicitud de las licencias al municipio y la respuesta que recibieron, el dicho de los declarantes es claro, responsivo y detallado.

Participaron en la elaboración del proyecto y en la solicitud de las licencias de construcción como gerente y arquitecto. En cuanto al contenido del certificado de ubicación y su alcance, las declaraciones de Montoya Muñoz y Santander Restrepo no son verosímiles. Sus afirmaciones corresponden, más bien, a una opinión o a un juicio de valor posterior a los hechos, con fundamento en lo que consideraron decía el documento.

Además, sus afirmaciones no son coincidentes con el contenido del certificado de ubicación expedido por el Departamento Administrativo de Planeación de Medellín [hecho probado 7.1]. La declaración de Norman Manuel Santander Restrepo no fue detallada, ni precisa y se aprecian lagunas en la narración de los hechos. Afirmó que el lote no tenía anormalidad alguna y era apto para recibir las estructuras, pero no declaró sobre el estado del predio después de la inspección visual que hizo, en la que evidenció la destrucción de las obras del municipio en el lote superior [hecho probado 7.12]. 14.

Conforme a las pruebas, el Departamento Administrativo de Planeación de Medellín certificó que en el predio de los demandantes podía funcionar un hotel. La zona aledaña al predio donde se quería construir el hotel presentaba inestabilidad, erosión y deslizamientos. Por ello, como la Administración no podía garantizar la estabilidad de las estructuras existentes y futuras hasta que no se terminaran los estudios geotécnicos en la zona, el municipio negó la licencia de construcción del hotel en el predio.

El municipio realizó obras para garantizar la estabilidad de la zona, pero los resultados iniciales fueron “insatisfactorios”. Para solucionar esos problemas, el municipio planeó la ejecución de obras adicionales y decidió no aprobar nuevos proyectos urbanísticos hasta que se verificara la estabilidad de los terrenos. Aunque la demandada alegó que el certificado de ubicación expedido por el municipio autorizaba la construcción del hotel, este documento sólo certificaba y establecía la posibilidad de ubicar o localizar en determinado sitio del municipio una actividad, conforme a la distribución urbana –Acuerdo nº. 038 de 1990–.

La expedición de la certificación no comportaba un estudio previo de las características del terreno, del suelo o de los requisitos técnicos legales para el trámite de una licencia de construcción. No implicaba, ni constituía una autorización para la construcción o funcionamiento del hotel de los demandantes. Tampoco se demostró que el municipio de Medellín omitiera realizar obras para estabilizar los predios de la zona.

Según lo probado, el Municipio de Medellín adelantó estudios y obras tendientes a lograr la estabilización de la vía “Las Palmas”, zona que cubría la parte superior del predio de la demandante. Se realizaron y monitorearon las obras, pero no dieron los resultados esperados. Por ello, el municipio planeó obras adicionales para solucionar definitivamente los problemas de la zona.

Además, para evitar cualquier desastre por la inestabilidad de los terrenos, suspendió el trámite de los proyectos urbanísticos. Las actuaciones de la demandada buscaban solucionar los problemas geológicos de la zona y prevenir un desastre en una zona de riesgo. Como el certificado de ubicación, expedido por el demandado, no constituía autorización para la construcción o funcionamiento de un hotel y la negativa de la Administración para conceder la licencia de construcción estaba justificada, pues el terreno era inestable y no cumplía los requisitos para construir una edificación, no se acreditó una falla del servicio del Municipio de Medellín. Por ello, la Sala confirmará la sentencia apelada. 15.

Según la demanda, el demandado omitió el procedimiento establecido en el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, pues no notificó al propietario o inscribió en el folio de matrícula inmobiliaria las afectaciones por causa de obra pública. De acuerdo con el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, toda afectación por causa de una obra pública tiene una duración de tres años renovables hasta un máximo de seis, se notifica personalmente al propietario y se inscribe en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria.

Conforme a este precepto, la afectación es la restricción impuesta por una entidad pública que limite o impida la obtención de licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o de funcionamiento, por causa de una obra pública o por protección ambiental. En estos eventos, la entidad que impone la afectación debe celebrar un contrato con el propietario afectado para pactar el valor y forma de compensación por los perjuicios que se causen durante el tiempo de la afectación. Esta norma -que hace parte del capítulo III de dicha ley, que trata de la adquisición de bienes por enajenación voluntaria y por expropiación- establece instrumentos para la adquisición y expropiación de inmuebles en desarrollo de los propósitos de utilidad pública o interés social, previstos en el artículo 10.

Como los hechos probados no están relacionados en forma alguna con la adquisición o expropiación de inmuebles, ni se demostró que el predio de los demandantes hubiera sido afectado al interés general, por parte del municipio de Medellín -a través de la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria-, el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, conforme a lo probado, no era aplicable. 16.

Según el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que las partes hayan actuado con temeridad o mala fe. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 11 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: RECONÓCESE personería al doctor Mario Enrique Morales Vallejo como apoderado de la parte demandada, de conformidad con el artículo 67 CPC.

CUARTO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE NICOLÁS YEPES CORRALES APS/OAO ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2000, $260.100, por 500. [2] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.

Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1].

El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad están en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. E26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 25 de junio de 2021, Rad. 38.186 [fundamento jurídico 6]. [5] Cfr. Corte Suprema de Justicia, sentencia del 21 de agosto de 1939 [fundamento jurídico párrafo 4], en Gaceta Judicial n°.

XLVIII p. 63, y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de septiembre de 1960, Rad. [fundamento jurídico 2], en Gaceta Judicial n°. LXIII de 1961 pp. 392- 395, y sentencia del 28 de octubre de 1976, Rad. 1482 [fundamento jurídico p. 743], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817- 2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 32 y 33, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [6] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de octubre de 1976, Rad. 1482 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 32 y 33, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [7] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de marzo de 1975, Rad. 1389 [fundamento jurídico 8], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 13, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [8] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16 de julio de 1980, Rad. 10134 [fundamento jurídico e], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 62, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [9] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de marzo de 1990, Rad. 3510 [fundamento jurídico 2 y 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 43, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [10] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de febrero de 2011, Rad. 20.262 [fundamento jurídico 2.3]. [11] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 27 de abril de 2006, Rad. 15.655, [fundamento jurídico 4.2].