ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / PRESUPUESTOS PROCESALES EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / CUANTÍA DEL PROCESO / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 3º de la Ley 1395 de 2010, que modificó el artículo 20.2 CPC, el valor de la suma de las pretensiones supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA.
(…) La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en ese caso por una omisión que se imputa a una entidad estatal (art. 90 CN, art. 86 CCA y arts. 2341 y ss.
CC). FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82 / LEY 1107 DE 2006 - ARTÍCULO 1 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132 NUMERAL 8 / LEY 1395 DE 2010 - ARTÍCULO 3 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 20 NUMERAL 2 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132 NUMERAL 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 2341 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / HECHO DAÑOSO / AFECTACIÓN A BIEN INMUEBLE / DESLIZAMIENTO DE TIERRA / EJECUCIÓN DE OBRA CIVIL El término para formular pretensiones, en reparación directa, según el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.
La demanda se interpuso en tiempo (…), porque la vivienda del demandante fue afectada por un alud. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCUO 136 NUMERAL 8 LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / INTERÉS JURÍDICO EN EL PROCESO / INTERÉS DIRECTO EN EL PROCESO / PROPIETARIO DE BIEN INMUEBLE / PRUEBA DE LA PROPIEDAD DEL BIEN INMUEBLE / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / ENTIDAD TERRITORIAL / MUNICIPIO DE MEDELLÍN / EJECUCIÓN DE OBRA CIVIL / DEBER DE VIGILANCIA DEL ESTADO / LEGALIZACIÓN URBANÍSTICA / DESARROLLO URBANO / ACTUACIÓN URBANÍSTICA / NORMA URBANÍSTICA / POTESTAD SANCIONATORIA EN LA ACCIÓN URBANÍSTICA Es la persona sobre la que recae el interés jurídico que se debate en el proceso, pues es propietario del 80.79% del lote (…).
El municipio de Medellín está legitimado en la causa por pasiva, pues a los alcaldes municipales, directamente o por conducto de sus agentes, les corresponde ejercer la vigilancia y control de las obras durante su ejecución (art. 61 del Decreto 2150 de 1995) y adoptar medidas preventivas y sancionatorias frente a las infracciones urbanísticas (art. 66 de la Ley 9ª de 1989).
FUENTE FORMAL: DECRETO 2150 DE 1995 - ARTÍCULO 61 / LEY 9 DE 1989 - ARTÍCULO 66 MEDIOS DE PRUEBA / COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALOR PROBATORIO DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / FOTOGRAFÍA / PUBLICACIÓN EN PRENSA / VALOR PROBATORIO DE NOTICIA EN PRENSA ESCRITA / APRECIACIÓN DE LAS PRUEBAS EN CONJUNTO Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio.
Las fotografías aportadas al proceso (…) no serán valoradas, porque según criterio uniforme de esta Sala, conforme al artículo 252 CPC, hoy 244 CGP, no se tiene certeza de la persona que las realizó y tampoco de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que fueron tomadas. En el expediente obran recortes de prensa (…). Las informaciones difundidas en los medios de comunicación no dan certeza sobre los hechos en ellos contenidos, sino de la existencia de la noticia y en esas condiciones serán valoradas en este proceso.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 252 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 244 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de las copias simples y los recortes de prensa ver sentencia de 28 de agosto de 2013, Exp. 25022, C.P. Enrique Gil Botero, sentencia del 28 de agosto de 2014, Exp. 28832, C.P. Danilo Rojas Betancourth y sentencia del 1 de marzo de 2006, Exp. 16587, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
PRUEBAS EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / SOLICITUD DE LA PRUEBA / OPORTUNIDAD DE LA SOLICITUD DE LA PRUEBA / DECRETO DE PRUEBA / OPORTUNIDAD DE LA SOLICITUD DE PRUEBAS EN SEGUNDA INSTANCIA / PRINCIPIO DE CONTRADICCIÓN DE LA PRUEBA / PRUEBA PERICIAL / REQUISITOS DE LA PRUEBA PERICIAL / DICTAMEN PERICIAL / ALCANCE DEL DICTAMEN PERICIAL / APRECIACIÓN DEL DICTAMEN PERICIAL / VIOLACIÓN DEL DERECHO DE CONTRADICCIÓN / VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONTRADICCIÓN / AVALÚO DEL BIEN INMUEBLE / AVALÚO COMERCIAL / PRUEBA PERICIAL / CONTROVERSIA A LA PRUEBA PERICIAL / CARENCIA DE VALOR PROBATORIO DE LA PRUEBA PERICIAL Según el artículo 10 de la Ley 446 de 1998 y el artículo 183 CPC, modificado por el artículo 18 de la Ley 794 de 2003, cualquiera de las partes en las oportunidades procesales para solicitar pruebas, podrán presentar experticios emitidos por instituciones o profesionales especializados.
La Sala reitera que estos dictámenes, para que sean valorados como prueba pericial, deben cumplir los requisitos establecidos por la ley para su incorporación al proceso, es decir, además de aportarse en las oportunidades procesales para solicitar pruebas, debe surtirse el trámite de contradicción dispuesto en el artículo 238 CPC. El avalúo comercial del inmueble (…) aportado con la demanda (…), no será valorado por la Sala, porque no se surtió el trámite de contradicción del artículo 238 CPC, pues a la demandada no se le corrió traslado para pedir aclaración, complementación y formular objeción por error grave.
FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 10 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 183 / LEY 794 DE 2003 - ARTÍCULO 18 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 238 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el principio de contradicción de la prueba, ver auto del 3 de marzo de 2010, Exp. 37269, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. NORMA DE ALCANCE NO NACIONAL / PRUEBA DE LA NORMA / COPIA AUTÉNTICA DE DOCUMENTO / NORMA DE ALCANCE NACIONAL / PRESUNCIÓN DE AUTENTICIDAD DEL DOCUMENTO / ADMISIBILIDAD DE LA PRUEBA / EFICACIA DE LA PRUEBA / VALIDEZ DE LA PRUEBA / DECRETO MUNICIPAL / ENTIDAD TERRITORIAL / MEDELLÍN / PÁGINA WEB Según el artículo 188 CPC y el artículo 141 CCA, las normas de alcance no nacional deben aportarse al proceso en copia auténtica.
La Sala reitera que las normas de carácter territorial seccional o local que se encuentren a disposición del público en las páginas institucionales de las entidades se reputan auténticas para todos los efectos legales. Se trata de un medio admisible, eficaz, válido y con fuerza obligatoria para acreditar el contenido del texto de las normas de alcance no nacional y, por tanto, satisfacen la exigencia prevista en los artículos 188 CPC y 141 CCA.
Como los Decretos 1677 de 1998 y 1147 de 2005 de la Alcaldía de Medellín están publicados en la página web institucional serán valorados, pues reproducen el contenido del texto de esas normas de alcance no nacional. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 188 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 141 / DECRETO 1677 DE 1998 / DECRETO 1147 DE 2005 RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN / REQUISITOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN / FALLA DEL SERVICIO / FALLA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / PRESUPUESTOS DE LA FALLA DEL SERVICIO / RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO / VIOLACIÓN DE LA LEY / FALLA DEL SERVICIO POR ACCIÓN / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / REQUISITOS DE LA FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO / RESPONSABILIDAD POR FALLA DEL SERVICIO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PRESUPUESTOS DE LA FALLA DEL SERVICIO La Sala reitera que, la falla del servicio es, ha sido, y seguirá siendo, la fuente principal y común de la responsabilidad civil del Estado, que se presenta por un incumplimiento en el funcionamiento normal del servicio, el desconocimiento de una obligación a cargo del Estado o, en términos generales, la violación de la ley.
La responsabilidad civil del Estado, entonces, se origina no solo por la acción, sino también por la abstención, sea por el incumplimiento de un mandato jurídico (legal o administrativo) o por la infracción de una prohibición (legal o administrativa). La omisión en el cumplimiento de los deberes que el ordenamiento asigna a las autoridades solo configurará un evento de responsabilidad civil extracontractual del Estado, cuando se logre determinar con precisión el acreedor y el deudor.
Los deberes, por sí solos, no constituyen obligaciones, pues estas no se predican de personas indeterminadas. Por ello, no puede admitirse que el Estado sea un “asegurador universal” o que se configura la responsabilidad civil extracontractual de manera automática cuando se presenta una omisión estatal. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el título de imputación de falla del servicio, ver sentencia del 25 de junio de 2021, Exp. 38186, C.P. Guillermo Sánchez Luque.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ALCANCE DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO DE CARÁCTER OBJETIVO / TEORÍA DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / TÍTULO DE IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / SOLICITUD ADMINISTRATIVA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO DE CARÁCTER SUBJETIVO / RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD SUBJETIVA El deber de intervención o iniciativa del Estado no es absoluto, pues está condicionado a la disponibilidad de recursos económicos y humanos, a la capacidad institucional y al complejo funcionamiento del aparato estatal.
La responsabilidad civil del Estado que se llegue a derivar de una falla del servicio por omisión no es absoluta o incondicional, sino relativa, y está condicionada por ciertas circunstancias, como por ejemplo, en algunos casos, la solicitud expresa, por parte del interesado, de una intervención dirigida a la autoridad competente. Dicha solicitud, por supuesto, se sujeta no solo a las formalidades que prevé la ley, sino a la capacidad de respuesta institucional disponible.
Por ello, no se puede imputar una omisión -generadora de responsabilidad- si el obrar de la autoridad competente demanda un requerimiento para actuar, según sus atribuciones legales, y, a pesar de ello, el particular interesado se abstiene de pedir la intervención. Una omisión o actuación ilícita de un ente de control podría dar origen al surgimiento de la obligación de indemnizar, pero solo si se prueba que media una causalidad adecuada, es decir, que la entidad demandada tenía la posibilidad efectiva de evitar el daño, interrumpiendo el proceso causal.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la falla del servicio como título de imputación de responsabilidad del Estado, consultar providencia de 25 de junio de 2021, Exp. 38186, C.P. Guillermo Sánchez Luque. Acerca de la falla del servicio por omisión, consultar sentencia de 3 de marzo de 1975, Exp. 1389, C.P. Carlos Portocarrero Mutis, sentencia de 28 de octubre de 1976, Exp. 1482, C.P. Jorge Valencia Arango, sentencia de 16 de julio de 1980, Exp. 10134, C.P. Jorge Dangond Flores y sentencia de 30 de marzo de 1990, Exp. 3510, C.P. Antonio José de Irisarri Restrepo.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ALCANCE DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO DE CARÁCTER SUBJETIVO / TEORÍA DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / TÍTULO DE IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / SOLICITUD ADMINISTRATIVA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO DE CARÁCTER SUBJETIVO / RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD SUBJETIVA / CARGA DE LA PRUEBA Bajo este régimen de responsabilidad subjetiva, entonces, al demandante le corresponde demostrar (i) un daño, (ii) una conducta omisiva de la administración y (iii) la relación de causalidad entre esta y aquél. La falla del servicio surge a partir de la comparación entre los deberes del Estado, solo si se concretan en obligaciones frente a sujetos determinados, respecto de una función determinada -marco normativo- y la conducta por omisión. Determinar el contenido obligacional a cargo del Estado exige que se identifiquen las leyes o reglamentos que gobiernan la actividad pública que se alega como causa del daño. OBLIGACIONES POSITIVAS DEL ESTADO / FUNCIÓN DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL / DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO / ELEMENTOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO / FINALIDAD DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO / POTESTAD SANCIONATORIA DEL ESTADO / INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA / INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ACTIVIDAD EMPRESARIAL / PREVALENCIA DEL INTERÉS GENERAL EN MATERIA ECONÓMICA / PRINCIPIO DE PRIMACÍA DEL INTERÉS GENERAL Las atribuciones de inspección, vigilancia y control -como expresiones típicas del derecho administrativo sancionador- son manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, de un derecho correccional propio de la intervención del Estado en el mercado, para preservar el interés general, racionalizar la economía a través de seguimientos ocasionales, fiscalizaciones permanentes e incluso orden de adoptar correctivos (art. 334 CN).
Por ello, la conducta del tercero vigilado no es, en principio, extraña al Estado, por el deber de vigilancia que le impone el ordenamiento. Sin embargo, no puede por vía general imputársele al Estado, las consecuencias nocivas de las conductas u omisiones de sus vigilados, sin tener en cuenta las condiciones materiales del ejercicio de estas delicadas competencias.
La infracción del ordenamiento jurídico que hagan los particulares no puede atribuirse automáticamente al Estado. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 334 MUNICIPIO / ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO / FUNCIONES DEL MUNICIPIO / ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL / ADMINISTRACIÓN DEL MUNICIPIO / FACULTADES DEL MUNICIPIO / FACULTAD REGLAMENTARIA DEL MUNICIPIO / COMPETENCIA DEL MUNICIPIO / OBLIGACIONES DEL MUNICIPIO / CONCEJO MUNICIPAL / ACTOS DEL CONCEJO MUNICIPAL / FUNCIONES DEL CONCEJO MUNICIPAL / COMPETENCIA DEL CONCEJO MUNICIPAL / FACULTADES DEL CONCEJO MUNICIPAL / USO DEL SUELO / COMPETENCIA DEL CONCEJO MUNICIPAL PARA DEFINIR LA REGLAMENTACIÓN DEL USO DEL SUELO / COMPETENCIA DEL CONCEJO MUNICIPAL PARA EL USO DEL SUELO / COMPETENCIA PARA DEFINIR LA REGLAMENTACIÓN DEL USO DEL SUELO / LICENCIA PARA EL USO DEL SUELO / NORMA SOBRE USO DEL SUELO / REGLAMENTACIÓN DEL USO DEL SUELO / SOLICITUD DE LICENCIA PARA EL USO DEL SUELO / CONSTRUCCIÓN DEL BIEN INMUEBLE / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA El artículo 311 CN prevé que el municipio es la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, encargada de prestar los servicios públicos que determine la ley, construir obras para el progreso social, disponer el ordenamiento de su territorio, promover la participación comunitaria y el progreso social y cultural de sus habitantes.
En consonancia con esa atribución, el concejo municipal, corporación pública colegiada deliberante del orden municipal, tiene la atribución de reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites de la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda (artículo 313.7 CN).
Los municipios asumieron esta función seis meses después de la entrada en vigencia de la Ley 136 de 1994. Esta en el parágrafo transitorio del artículo 187 previó que la Superintendencia de Sociedades les trasladaría los documentos relativos a estas funciones e impartiría capacitación a sus funcionarios. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 311 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 313 NUMERAL 7 / LEY 136 DE 1994 - ARTÍCULO 187 PARÁGRAFO TRANSITORIO LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN / CONSTRUCCIÓN / OBLIGACIONES DEL CONSTRUCTOR / LICENCIA DE URBANISMO / USO DEL SUELO / COMPETENCIA PARA DEFINIR LA REGLAMENTACIÓN DEL USO DEL SUELO / LICENCIA PARA EL USO DEL SUELO / SOLICITUD DE LICENCIA PARA EL USO DEL SUELO / CONSTRUCCIÓN DEL BIEN INMUEBLE / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA / OBLIGACIONES POSITIVAS DEL ESTADO / FUNCIÓN DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL El Decreto Ley 2150 de 1998 definió a las licencias de urbanismo y construcción, como el acto que autoriza la adecuación de terrenos o la realización de obras (art. 55), de conformidad con el plan de ordenamiento físico para el uso adecuado del suelo dentro de la jurisdicción de cada municipio (art. 49).
Los titulares de las licencias deben cumplir con las obligaciones urbanísticas y arquitectónicas, que de ella se deriven, y son responsables de los perjuicios que causen a terceros con la ejecución de las obras (art. 60). En armonía con este precepto, el artículo 61 prescribió que los alcaldes tienen la función de vigilancia y control de las obligaciones impuestas en la licencia durante la ejecución de las obras.
Este control se amplío a la fase posterior de la obra (artículo 81 del Decreto 1052 de 1998). FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 2150 DE 1998 - ARTÍCULO 49 / DECRETO LEY 2150 DE 1998 - ARTÍCULO 55 / DECRETO LEY 2150 DE 1998 - ARTÍCULO 60 / DECRETO 1052 DE 1998 - ARTÍCULO 81 / DECRETO LEY 2150 DE 1998 - ARTÍCULO 61 INFRACCIÓN URBANÍSTICA / SANCIÓN POR INFRACCIÓN URBANÍSTICA / DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO / POTESTAD SANCIONATORIA DEL ESTADO / INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA / LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN / TERCERO CON INTERÉS EN LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN / CONSTRUCCIÓN / OBLIGACIONES DEL CONSTRUCTOR / LICENCIA DE URBANISMO / CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA / CONSTRUCCIÓN DE LA URBANIZACIÓN / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA / OBLIGACIONES POSITIVAS DEL ESTADO / FUNCIÓN DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR HECHO DE TERCERO En concordancia con estos mandatos, la Ley 9 de 1989, modificada por la Ley 388 de 1997, la Ley 810 de 2003 y la Ley 1801 de 2016, dispuso que las infracciones urbanísticas dan lugar a la aplicación de sanciones que se gradúan de acuerdo con la gravedad, magnitud y reiteración de la falta.
Las sanciones incluyen multas, suspensión de servicios públicos domiciliarios, suspensión de las obras y demolición (artículo 66 de la Ley 9 de 1989). Por su parte, el artículo 1 del Decreto 1677 de 1998 -norma vigente al momento de expedición de las licencias y derogada por el Decreto 1147 de 2005- preveía que los titulares del proyecto cuando terminaran las obras de urbanización o construcción debían solicitar el recibo de las mismas ante el Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana y que no se podían habitar hasta que no se hubiere obtenido este, salvo que se solicitara dentro del mes y se obtuviera en un término mayor de dos meses.
También que, en todos los eventos, la imposibilidad de revisar las construcciones sería responsabilidad de los titulares del proyecto. FUENTE FORMAL: LEY 9 DE 1989 - ARTÍCULO 66 / LEY 338 DE 1997 / LEY 810 DE 2003 / LEY 1801 DE 2016 / DECRETO 1677 DE 1998 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 1147 DE 2005 RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA / OBLIGACIONES POSITIVAS DEL ESTADO / FUNCIÓN DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR HECHO DE TERCERO / PRINCIPIO DE NO OBLIGATORIEDAD A LO IMPOSIBLE / INFRACCIÓN URBANÍSTICA / SANCIÓN POR INFRACCIÓN URBANÍSTICA / LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN / TERCERO CON INTERÉS EN LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN / CONSTRUCCIÓN / OBLIGACIONES DEL CONSTRUCTOR / LICENCIA DE URBANISMO / CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA / CONSTRUCCIÓN DE LA URBANIZACIÓN [N]o es posible, en el ámbito de la responsabilidad civil del Estado, atribuir a las administraciones municipales y distritales una obligación de verificar todas las posibles infracciones urbanísticas que pudieren presentarse en todas obras que se ejecutan en su ámbito de competencia. Por tanto, para que puedan imputársele los daños causados por los urbanizadores -terceros vigilados- es preciso acreditar que la Administración hubiera tenido ocasión de verificar el incumplimiento de las exigencias contenidas en la licencia y, aun así, no hubiera adoptado medidas eficaces del caso.
Exigirle al Estado asumir la responsabilidad frente a sujetos indeterminados, de todos los daños que eventualmente llegaran a causar a los terceros titulares de licencias, sería -se reitera- convertir al Estado en una suerte de asegurador universal. Nadie está (ni puede estar) obligado a la imposible. Tampoco el Estado. PRUEBAS EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DOCUMENTO PÚBLICO / VALIDEZ DEL DOCUMENTO PÚBLICO / CONTENIDO DEL DOCUMENTO PÚBLICO / VALOR PROBATORIO DEL DOCUMENTO PÚBLICO / PRESUNCIÓN DE AUTENTICIDAD DE DOCUMENTO PÚBLICO / APRECIACIÓN DE LAS PRUEBAS EN CONJUNTO / PRINCIPIO DE LA SANA CRÍTICA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE LA SANA CRÍTICA / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA / SISTEMA NACIONAL DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES / SISTEMA NACIONAL PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES / LICENCIA AMBIENTAL / LICENCIA DE URBANIZACIÓN / OBLIGATORIEDAD DE LA LICENCIA AMBIENTAL / REQUISITOS PARA EL OTORGAMIENTO DE LA LICENCIA AMBIENTAL Según el artículo 251 CPC (retomado por el art. 243 CGP), documento público es el otorgado por el funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención y se presume auténtico, es decir, existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado.
Esa presunción puede desvirtuarse a través de la tacha de falsedad, de conformidad con el artículo 252 CPC. El mérito probatorio de los documentos públicos lo asignará el juez, luego de la apreciación de las pruebas en su conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, en los términos del artículo 187 CPC. (…) La Resolución (…) de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia y el informe técnico de la Comisión del Sistema Municipal de Prevención y Atención de Desastres de Medellín son documentos públicos.
Se presumen auténticos, pues no se tacharon de falsos (art. 252 CPC). Su contenido acredita que la licencia ambiental de la urbanización estaba condicionada al cumplimiento de requisitos técnicos de los cortes y los taludes. Además, dan cuenta de que una de las causas del deslizamiento de 2008 fue la conformación del talud sur-oriental con un corte de gran altura y pendiente, sin algún tipo de estructura de contención. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 251 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 243 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 252 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 187 DOCUMENTO PRIVADO / AUTENTICIDAD DE DOCUMENTO PRIVADO / CONTENIDO DEL DOCUMENTO PRIVADO / DOCUMENTO PRIVADO AUTENTICADO / NATURALEZA DEL DOCUMENTO PRIVADO / RECONOCIMIENTO DEL DOCUMENTO PRIVADO / REQUISITOS DEL DOCUMENTO PRIVADO / VALOR PROBATORIO DEL DOCUMENTO PRIVADO / VALOR PROBATORIO DEL DOCUMENTO PRIVADO AUTENTICADO Según el artículo 252 CPC, un documento privado es auténtico cuando (i) ha sido reconocido ante juez o notario, o si judicialmente se ordenó tenerlo por reconocido;
(ii) fue inscrito en un registro público a petición de quien lo firmó; (iii) habiéndose aportado a un proceso y afirmado estar suscrito, o haber sido manuscrito por la parte contra quien se opone, esta no lo tachó de falso oportunamente; (iv) ha sido reconocido implícitamente de conformidad con el artículo 276; o (v) se declaró auténtico en providencia judicial dictada en proceso anterior, con audiencia de la parte contra quien se opone en el nuevo proceso, o en la diligencia de reconocimiento de que trata el artículo 274 CPC.
Conforme al artículo 277 CPC, los documentos privados emanados de terceros sólo se estimarán por el juez (i) cuando sean auténticos de conformidad con el artículo 252, si se trata de documentos de naturaleza dispositiva o simplemente representativa y (ii) cuando sean documentos de contenido declarativo, se apreciarán sin necesidad de ratificación, salvo que la parte contraria la solicite.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 252 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 276 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 274 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 277 SUJETOS DE LA PRUEBA TESTIMONIAL / DECLARACIÓN DEL TESTIGO SOSPECHOSO / TESTIGO SOSPECHOSO / TESTIMONIO SOSPECHOSO / VALORACIÓN DE LA DECLARACIÓN DEL TESTIGO SOSPECHOSO / ANÁLISIS DE LAS PRUEBAS POR EL JUEZ / VALORACIÓN DE LAS PRUEBAS EN CONJUNTO / TESTIMONIO / MEDIOS DE PRUEBA / TESTIMONIO / CONCEPTO DE TESTIMONIO / JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / VALORACIÓN DEL TESTIMONIO / RECEPCIÓN DE TESTIMONIO / APRECIACIÓN DEL TESTIMONIO / VALIDEZ DEL TESTIMONIO / VALOR PROBATORIO DEL TESTIMONIO / DECLARACIÓN DE TESTIMONIO Como los declarantes son dependientes de la demandada, son testigos sospechosos en los términos del artículo 217 CPC.
El artículo 218 CPC dispone que el juez apreciará los testimonios sospechosos de acuerdo con las circunstancias de cada caso y que no se pueden desechar de plano, sino que deben ser analizados con mayor rigurosidad. Aunque son testigos sospechosos, su narración de los hechos es responsiva, puntual y completa. (…) NEl testimonio, como medio de prueba, consiste en la narración oral de hechos sobre los cuales el declarante tenga conocimiento directo o indirecto.
Por ello, el artículo 227 CPC dispone que el juez le exigirá al testigo juramento de decir lo que le conste sobre los hechos que se le preguntan y que conozca. Aunque esta norma le permite al testigo realizar valoraciones o emitir conceptos cuando se trate de una persona especialmente calificada por sus conocimientos técnicos, científicos o artísticos sobre la materia, ello no significa que el testigo pueda conceptuar y realizar valoraciones técnicas más allá de los hechos que le consten.
La Sala reitera que aquellas declaraciones que recaen sobre puntos científicos, sin conocimiento directo o indirecto sobre los hechos no tienen mérito probatorio, porque esas exposiciones son propias de un dictamen pericial, prueba sobre la que la ley exige el cumplimiento de requisitos diferentes. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 217 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 218 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 227 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el testimonio de oídas ver sentencia del 28 de febrero de 2011, Exp. 20262, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
SUJETOS DE LA PRUEBA TESTIMONIAL / DECLARACIÓN DEL TESTIGO SOSPECHOSO / TESTIGO SOSPECHOSO / TESTIMONIO SOSPECHOSO / VALORACIÓN DE LA DECLARACIÓN DEL TESTIGO SOSPECHOSO / ANÁLISIS DE LAS PRUEBAS POR EL JUEZ / VALORACIÓN DE LAS PRUEBAS EN CONJUNTO / REQUISITOS DE LA PRUEBA TESTIMONIAL El ingeniero civil, propietario de una vivienda de la urbanización Alto Verde y demandante en otro proceso contra el municipio de Medellín por los mismos hechos- declaró que la ola invernal sumada a los incumplimientos del constructor relacionados con los taludes ocasionó el daño (…).
Como (…) tiene interés en el proceso, pues tiene una demanda contra la misma parte y por los mismos hechos, es un testigo sospechoso en los términos del artículo 217 CPC [núm. 20]. El testigo no precisó por qué conoció sobre las causas del deslizamiento. El relato del declarante corresponde, más bien, a una opinión o a un juicio de valor posterior al deslizamiento, sobre las causas y los incumplimientos del constructor.
El objeto de la prueba son los hechos. La persona debe limitarse al relato de los hechos que haya tenido conocimiento directo o indirecto. Su narración debe corresponder a lo que ocurrió, no a valoraciones después de lo sucedido. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 217 NUMERAL 20 INEXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / INCUMPLIMIENTO DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN / LICENCIA AMBIENTAL / REQUISITOS PARA EL OTORGAMIENTO DE LA LICENCIA AMBIENTAL / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA / OBLIGACIONES POSITIVAS DEL ESTADO / FUNCIÓN DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR HECHO DE TERCERO / PRINCIPIO DE NO OBLIGATORIEDAD A LO IMPOSIBLE / INFRACCIÓN URBANÍSTICA / OBLIGACIONES DEL CONSTRUCTOR / AFECTACIÓN A BIEN INMUEBLE / DESLIZAMIENTO DE TIERRA / FUNCIÓN DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL Conforme a las pruebas, la construcción de la urbanización Alto Verde cuando ocurrió el deslizamiento no cumplía con los requerimientos técnicos dispuestos en la licencia ambiental y en los estudios que fueron presentados con la solicitud de licencia de construcción y de urbanización. No se demostró que el municipio conociera o debiera tener conocimiento de la infracción a la norma urbanística y que se abstuviera de adoptar medidas.
Según las pruebas, en ese momento no había quejas o señalamientos por parte de los beneficiarios del proyecto o de un tercero contra los constructores por ese asunto. (…) Tampoco se acreditó que los constructores solicitaron el acta de recibo, ni que el Departamento Administrativo de Planeación de Medellín omitió verificar el cumplimiento de las licencias (Decreto 1677 de 1998 y Decreto 1147 de 2005).
Por el contrario, según las pruebas, cuando el Departamento Administrativo de Planeación de Medellín hizo una visita a la urbanización, el constructor no había terminado la obra. Aunque en el proceso quedó acreditado que el constructor de la urbanización Alto Verde incumplió sus obligaciones urbanísticas relacionadas con la altura del corte de los taludes, no se probó que la entidad demandada conoció ese incumplimiento y se abstuvo de adoptar medidas.
No es posible para las administraciones locales iniciar de oficio la evaluación de todas y cada una de las licencias expedidas en su territorio. Exigir lo contrario, significaría que las autoridades estarían obligadas a designar a un funcionario en cada una de las obras que se realicen en su jurisdicción, para asegurar que los titulares de los proyectos de construcción cumplan el ordenamiento jurídico.
FUENTE FORMAL: DECRETO 1677 DE 1998 / DECRETO 1147 DE 2005 CARGA DE LA PRUEBA / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / CONDUCTA OMISIVA DE LA PARTE DEMANDANTE / INEXISTENCIA DE FALLA DEL SERVICIO / ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / HECHO DEL TERCERO / EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / DAÑO CAUSADO POR HECHO DEL TERCERO Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que prevén el efecto jurídico que persiguen y, por tanto, quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.
Como no se acreditó que la entidad demandada hubiera conocido las irregularidades en las que incurrió el constructor de la urbanización Alto Verde, no incurrió en falla del servicio de vigilancia y control de la construcción de una obra privada. Por ello, la Sala confirmará la sentencia apelada. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 177 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 267 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-31-000-2010-02219-01(49398) Actor: JAIME ANDRÉS CASTAÑO CEBALLOS Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio.
FOTOGRAFÍAS-Valor probatorio. RECORTES DE PRENSA-Valor probatorio. EXPERTICIA DE PARTE-Valor probatorio. NORMAS DE ALCANCE NO NACIONAL-Valor probatorio. OMISIÓN DE DEBERES Y DE OBLIGACIONES-Responsabilidad del Estado por omisión. FALLA DEL SERVICIO-Título de imputación de responsabilidad por excelencia. FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN-Es relativa y se condiciona por ciertas circunstancias, en materia de seguridad, solicitud expresa del interesado.
OMISIÓN-Evento de responsabilidad frente a obligaciones, no deberes. DEBERES Y OBLIGACIONES-La responsabilidad civil se configura frente a personas determinadas. INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL-Derecho administrativo sancionador. INFRACCIONES URBANÍSTICAS-Inspección, vigilancia y control a cargo de los alcaldes o sus agentes. CURADURÍA URBANA-Función pública.
LICENCIAS URBANÍSTICAS Y DE CONSTRUCCIÓN-Alcance de la responsabilidad civil del Estado por expedición. OMISIÓN AL DEBER DE CONTROL URBANÍSTICO-Responsabilidad civil del Estado. OBLIGACIONES URBANÍSTICAS-Los titulares de las licencias deben cumplir con las obligaciones urbanísticas y de construcción. DOCUMENTO PRIVADO EMANADO DE TERCEROS-Eventos en que se reputan auténticos.
DOCUMENTO PÚBLICO-Presunción de autenticidad. DOCUMENTO PÚBLICO-Valor probatorio. DOCUMENTOS EMANADOS DE TERCEROS- Valor probatorio de los documentos privados de contenido declarativo, art. 277.2 CPC. TESTIMONIO-Crítica testimonial. TESTIGO SOSPECHOSO-Valoración probatoria. TESTIGO TÉCNICO-Debe tener conocimiento directo o indirecto de los hechos, art. 227 CPC.
TESTIGO TÉCNICO-No sustituye al dictamen pericial. COSTAS EN CCA-Improcedencia cuando no se actúa con temeridad o mala fe. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 22 de agosto de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones. SÍNTESIS DEL CASO El 16 de noviembre de 2008, a las 6:00 a.m., un alud de tierra cayó en la urbanización Alto Verde en Medellín y destruyó la vivienda del demandante.
Alega que el municipio de Medellín omitió su deber de vigilancia y control, pues no aseguró el cumplimiento de las licencias urbanísticas durante la construcción de las viviendas.
ANTECEDENTES El 5 de noviembre de 2010, Jaime Andrés Castaño Ceballos, a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra el municipio de Medellín. Solicitó $896.295.200 por daño emergente y 170 SMLMV por perjuicios morales. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el 16 de noviembre de 2008 se produjo un alud de tierra en la urbanización Alto Verde que destruyó su vivienda.
Alega que el municipio de Medellín no verificó el cumplimiento de las licencias de la urbanización, que ordenaban al constructor seguir unas recomendaciones para el manejo de los taludes. El 16 de diciembre de 2010 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. El municipio de Medellín presentó la contestación de la demanda y el llamamiento en garantía extemporáneamente.
El 13 de marzo de 2013 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La demandante alegó que se probó que la causa del alud fue la inobservancia de las recomendaciones del estudio de suelos por parte del constructor y que el municipio no aseguró el cumplimiento de las licencias y tampoco inició un procedimiento sancionatorio contra el constructor.
El municipio de Medellín adujo que no se le podía atribuir responsabilidad, pues no conoció las transgresiones urbanísticas en la construcción de la urbanización Alto Verde. El Ministerio Público guardó silencio. El 22 de agosto de 2013, el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia declaró la falta de legitimación en la causa por activa, porque el demandante no acreditó la propiedad de la vivienda afectada, pues aportó la escritura en copia simple.
La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 17 de octubre de 2013 y admitido el 16 de enero de 2014. La recurrente esgrimió que las copias simples tenían valor probatorio y que el municipio omitió su deber de vigilancia y control durante la ejecución de las obras. El 13 de febrero de 2014 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. El municipio de Medellín adujo que no se probó la propiedad de la vivienda.
Sostuvo que la responsabilidad era del constructor, pues no realizó las obras según las normas urbanísticas y no permitió ni solicitó al municipio la verificación del cumplimiento de las licencias. Alegó que la obligación de vigilancia y control no podía significar que la administración supervisara permanentemente cada obra. La demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.
CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 3º de la Ley 1395 de 2010, que modificó el artículo 20.2 CPC, el valor de la suma de las pretensiones supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $257.500.000[1].
Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[2], en ese caso por una omisión que se imputa a una entidad estatal (art. 90 CN, art. 86 CCA y arts. 2341 y ss.
CC). Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, según el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.
La demanda se interpuso en tiempo -5 de noviembre de 2010-, porque la vivienda del demandante fue afectada por un alud el 16 de noviembre de 2008 [hecho probado 11.10]. Legitimación en la causa 4. Jaime Andrés Castaño Ceballos es la persona sobre la que recae el interés jurídico que se debate en el proceso, pues es propietario del 80.79% del lote n°. 3 de la urbanización Alto Verde [hecho probado 11.13].
El municipio de Medellín está legitimado en la causa por pasiva, pues a los alcaldes municipales, directamente o por conducto de sus agentes, les corresponde ejercer la vigilancia y control de las obras durante su ejecución (art. 61 del Decreto 2150 de 1995) y adoptar medidas preventivas y sancionatorias frente a las infracciones urbanísticas (art. 66 de la Ley 9ª de 1989).
II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la demandada incurrió en falla del servicio por omisión de vigilancia y control de una construcción. III. Análisis de la Sala 5. Como la sentencia fue recurrida por la parte demandante, la Sala estudiará el asunto, de acuerdo con el artículo 357 CPC. Hechos probados 6. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio[3]. 7.
Las fotografías aportadas al proceso (f. 70-73 y 158-210 c. 1) no serán valoradas, porque según criterio uniforme de esta Sala, conforme al artículo 252 CPC, hoy 244 CGP, no se tiene certeza de la persona que las realizó y tampoco de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que fueron tomadas[4]. 8. En el expediente obran recortes de prensa (f. 298-312 c. 1).
Las informaciones difundidas en los medios de comunicación no dan certeza sobre los hechos en ellos contenidos, sino de la existencia de la noticia y en esas condiciones serán valoradas en este proceso[5]. 9. Según el artículo 10 de la Ley 446 de 1998 y el artículo 183 CPC, modificado por el artículo 18 de la Ley 794 de 2003, cualquiera de las partes en las oportunidades procesales para solicitar pruebas, podrán presentar experticios emitidos por instituciones o profesionales especializados.
La Sala reitera que estos dictámenes, para que sean valorados como prueba pericial, deben cumplir los requisitos establecidos por la ley para su incorporación al proceso, es decir, además de aportarse en las oportunidades procesales para solicitar pruebas, debe surtirse el trámite de contradicción dispuesto en el artículo 238 CPC[6]. El avalúo comercial del inmueble ubicado en la carrera 15 No. 7 A - 30 urbanización Alto Verde aportado con la demanda (f. 38-81 c. 1), no será valorado por la Sala, porque no se surtió el trámite de contradicción del artículo 238 CPC, pues a la demandada no se le corrió traslado para pedir aclaración, complementación y formular objeción por error grave. 10.
Según el artículo 188 CPC y el artículo 141 CCA, las normas de alcance no nacional deben aportarse al proceso en copia auténtica. La Sala reitera que las normas de carácter territorial seccional o local que se encuentren a disposición del público en las páginas institucionales de las entidades se reputan auténticas para todos los efectos legales.
Se trata de un medio admisible, eficaz, válido y con fuerza obligatoria para acreditar el contenido del texto de las normas de alcance no nacional y, por tanto, satisfacen la exigencia prevista en los artículos 188 CPC y 141 CCA[7]. Como los Decretos 1677 de 1998 y 1147 de 2005 de la Alcaldía de Medellín están publicados en la página web institucional serán valorados, pues reproducen el contenido del texto de esas normas de alcance no nacional. 11.
De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 11.1. El 24 de septiembre de 1998, Vieco Ingeniería de Suelos Ltda. hizo un estudio preliminar de suelos del lote ubicado en la calle 15, sobre la Cola del Zorro, para la construcción de 16 viviendas unifamiliares de dos niveles.
Conforme al estudio, el proyecto debía ser diseñado con más “cortes” que “llenos”, pero los cortes debían “estudiarse cuidadosamente y diseñarse sistemas de contención para garantizar estabilidad”, según da cuenta copia simple del estudio (f. 361-371 c. 2). 11.2. El 13 de octubre de 1999, la Curaduría Primera del municipio de Medellín otorgó a Diconci Ltda. licencia de urbanización y de construcción, para desarrollar el proyecto de vivienda unifamiliar “Alto Verde” en el predio ubicado en la calle 9 con carrera 15, según da cuenta copia simple de las resoluciones n°.
C1-1616/99 y C1-1617/99 (f. 239-240 c. 1), de la comunicación n°. C1-3237/1998 (f. 352-353 c. 2) y del oficio n°. 05001-12- 425 (f. 429-430 c. 2). 11.3. El 30 de junio de 2000, Luis Enrique Uribe Wills y otros -propietarios- constituyeron el régimen de copropiedad y vecindad de la urbanización Alto Verde -16 casas-, ubicada en la carrera 15 n°. 9-60, barrio El Poblado, Medellín, según da cuenta copia simple de la escritura pública n°. 662 (f. 212-238 c. 1). 11.4.
El 28 de noviembre de 2001, la Curaduría Primera del municipio de Medellín “aclaró” las licencias de urbanización y de construcción. Conforme el documento, las licencias estarían vigentes por 36 meses, según da cuenta copia simple de la resolución n°. C1-42/2001 (f. 355 c. 2). 11.5. El 8 de noviembre de 2002, la Curaduría Primera del municipio de Medellín prorrogó las licencias de urbanización y de construcción por un año, según da cuenta copia simple de la resolución n°.
C1-65A/2002 (f. 356 c. 2). 11.6. El 9 de mayo de 2005, la Subsecretaría de Catastro del municipio de Medellín modificó las áreas de los inmuebles que conformaban la urbanización Alto Verde, según da cuenta copia simple de la resolución n°. 0091 (f. 133 c. 1). 11.7. El 6 de septiembre de 2005, conforme a una comunicación, el Departamento Administrativo de Planeación de Medellín informó a la administradora del conjunto residencial Travesías que no era procedente un requerimiento al constructor de Alto Verde -por no hacer unas obras-, pues esa situación se verificaría cuando se solicitara el recibo de la urbanización, momento en el que se corroboraría si el proyecto cumplió con las normas urbanísticas.
Conforme a la comunicación, la constructora no había entregado la obra, según da cuenta copia simple de la comunicación m- 7399/05 (f. 357 c. 2). 11.8. El 26 de septiembre de 2005, según comunicación, el Departamento Administrativo de Planeación de Medellín informó al liquidador de la constructora Diconci Ltda. y a los gerentes de Alto Verde que la comunidad había presentado quejas.
Conforme al documento, se quejaron de la falta de pavimentación de la vía de acceso a los conjuntos Travesías y Alto Verde, de la servidumbre con Travesías y de los procesos constructivos de los inmuebles. Según lo consignado, la autoridad -además- les informó que no estaban registrados en la base de datos de enajenadores inscritos y tampoco habían solicitado el recibo de obras de la urbanización, ni la constancia de cumplimiento de las obligaciones urbanísticas.
De acuerdo con el documento, los requirió para que se pronunciaran sobre estos hechos, según da cuenta copia simple de los requerimientos n°. 077/05 y 078/05 (f. 359- 360 c. 2). 11.9. En 2005, los encargados del proyecto Alto Verde impidieron el acceso de los funcionarios del Departamento Administrativo de Planeación de Medellín a la urbanización. Tampoco respondieron los requerimientos enviados, según da cuenta copia simple de la respuesta al oficio (f. 644 c. 2). 11.10.
El 16 de noviembre de 2008, a las 6:00 a.m., se produjo un movimiento en masa de tierra de entre 15.000 m3 y 25.000 m3, que causó la muerte a doce personas y la destrucción de seis viviendas que pertenecían a la urbanización Alto Verde. La vivienda n°. 3 y todos sus enseres quedaron totalmente destruidos, según da cuenta copia simple del informe final I- 2151-Alto Verde-02-Rev1 (f. 84-129 c. 1) y de la certificación n°. 00563 (f. 135 c. 1). 11.11.
El 25 de septiembre de 2009, el Departamento Administrativo de Planeación de Medellín informó a la administradora de la urbanización Alto Verde que las licencias del proyecto amparaban la construcción de 1.500m2 en 12 viviendas de 90m2. Según la comunicación, ninguna curaduría autorizó la modificación de las licencias y debían legalizarse las mayores áreas existentes, según da cuenta copia simple de la comunicación (f. 358 c. 2). 11.12.
La inspección 14 de Policía Urbana -conforme al oficio n°. 390- adelantó tres actuaciones administrativas relacionadas con la urbanización Alto Verde. Las actuaciones con radicado n°. 2-12116-07 y 2-7392-08 iniciaron por quejas del conjunto residencial Travesías y la urbanización Alto Verde contra el colegio San José de la Salle por el corte del suministro de agua.
La actuación con radicado n°. 2-29257-09 inició de oficio y en ella se ordenó a la urbanización Alto Verde hacer unas obras para evitar futuros deslizamientos. Un auxiliar administrativo de la inspección también hizo visitas a la urbanización el 31 de marzo de 2004 y el 17 de mayo de 2005, según da cuenta copia simple de la respuesta al oficio (f. 604-605 c. 2). 11.13.
Jaime Andrés Castaño Ceballos es propietario del 80.79% del lote n°. 3 de la urbanización Alto Verde ubicada en la carrera 15 n°. 9-60, según da cuenta copia simple de la escritura n°. 2.744 (f. 26-30 c. 1) y el certificado de tradición y libertad de matrícula inmobiliaria n°. 001- 785851 (f. 32-35 c. 1). Responsabilidad civil del Estado por omisión 12.
La Sala reitera[8] que, la falla del servicio es, ha sido, y seguirá siendo, la fuente principal y común de la responsabilidad civil del Estado, que se presenta por un incumplimiento en el funcionamiento normal del servicio[9], el desconocimiento de una obligación a cargo del Estado[10] o, en términos generales, la violación de la ley[11].
La responsabilidad civil del Estado, entonces, se origina no solo por la acción, sino también por la abstención, sea por el incumplimiento de un mandato jurídico (legal o administrativo) o por la infracción de una prohibición (legal o administrativa). La omisión en el cumplimiento de los deberes que el ordenamiento asigna a las autoridades solo configurará un evento de responsabilidad civil extracontractual del Estado, cuando se logre determinar con precisión el acreedor y el deudor.
Los deberes, por sí solos, no constituyen obligaciones, pues estas no se predican de personas indeterminadas. Por ello, no puede admitirse que el Estado sea un “asegurador universal” o que se configura la responsabilidad civil extracontractual de manera automática cuando se presenta una omisión estatal. El deber de intervención o iniciativa del Estado no es absoluto, pues está condicionado a la disponibilidad de recursos económicos y humanos, a la capacidad institucional y al complejo funcionamiento del aparato estatal.
La responsabilidad civil del Estado que se llegue a derivar de una falla del servicio por omisión no es absoluta o incondicional, sino relativa, y está condicionada por ciertas circunstancias, como por ejemplo, en algunos casos, la solicitud expresa, por parte del interesado, de una intervención dirigida a la autoridad competente. Dicha solicitud, por supuesto, se sujeta no solo a las formalidades que prevé la ley, sino a la capacidad de respuesta institucional disponible.
Por ello, no se puede imputar una omisión -generadora de responsabilidad- si el obrar de la autoridad competente demanda un requerimiento para actuar, según sus atribuciones legales, y, a pesar de ello, el particular interesado se abstiene de pedir la intervención[12]. Una omisión o actuación ilícita de un ente de control podría dar origen al surgimiento de la obligación de indemnizar, pero solo si se prueba que media una causalidad adecuada, es decir, que la entidad demandada tenía la posibilidad efectiva de evitar el daño, interrumpiendo el proceso causal[13]. 13.
Bajo este régimen de responsabilidad subjetiva, entonces, al demandante le corresponde demostrar (i) un daño, (ii) una conducta omisiva de la administración y (iii) la relación de causalidad entre esta y aquél. La falla del servicio surge a partir de la comparación entre los deberes del Estado, solo si se concretan en obligaciones frente a sujetos determinados, respecto de una función determinada -marco normativo- y la conducta por omisión. Determinar el contenido obligacional a cargo del Estado exige que se identifiquen las leyes o reglamentos que gobiernan la actividad pública que se alega como causa del daño[14].
Responsabilidad del Estado por omisión al deber de control urbano 14. Las atribuciones de inspección, vigilancia y control -como expresiones típicas del derecho administrativo sancionador- son manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, de un derecho correccional propio de la intervención del Estado en el mercado, para preservar el interés general, racionalizar la economía a través de seguimientos ocasionales, fiscalizaciones permanentes e incluso orden de adoptar correctivos (art. 334 CN).
Por ello, la conducta del tercero vigilado no es, en principio, extraña al Estado, por el deber de vigilancia que le impone el ordenamiento. Sin embargo, no puede por vía general imputársele al Estado, las consecuencias nocivas de las conductas u omisiones de sus vigilados, sin tener en cuenta las condiciones materiales del ejercicio de estas delicadas competencias.
La infracción del ordenamiento jurídico que hagan los particulares no puede atribuirse automáticamente al Estado. 15. El artículo 311 CN prevé que el municipio es la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, encargada de prestar los servicios públicos que determine la ley, construir obras para el progreso social, disponer el ordenamiento de su territorio, promover la participación comunitaria y el progreso social y cultural de sus habitantes.
En consonancia con esa atribución, el concejo municipal, corporación pública colegiada deliberante del orden municipal, tiene la atribución de reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites de la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda (artículo 313.7 CN).
Los municipios asumieron esta función seis meses después de la entrada en vigencia de la Ley 136 de 1994. Esta en el parágrafo transitorio del artículo 187 previó que la Superintendencia de Sociedades les trasladaría los documentos relativos a estas funciones e impartiría capacitación a sus funcionarios. El Decreto Ley 2150 de 1998 definió a las licencias de urbanismo y construcción, como el acto que autoriza la adecuación de terrenos o la realización de obras (art. 55), de conformidad con el plan de ordenamiento físico para el uso adecuado del suelo dentro de la jurisdicción de cada municipio (art. 49).
Los titulares de las licencias deben cumplir con las obligaciones urbanísticas y arquitectónicas, que de ella se deriven, y son responsables de los perjuicios que causen a terceros con la ejecución de las obras (art. 60). En armonía con este precepto, el artículo 61 prescribió que los alcaldes tienen la función de vigilancia y control de las obligaciones impuestas en la licencia durante la ejecución de las obras.
Este control se amplío a la fase posterior de la obra (artículo 81 del Decreto 1052 de 1998). En concordancia con estos mandatos, la Ley 9ª de 1989, modificada por la Ley 388 de 1997, la Ley 810 de 2003 y la Ley 1801 de 2016, dispuso que las infracciones urbanísticas dan lugar a la aplicación de sanciones que se gradúan de acuerdo con la gravedad, magnitud y reiteración de la falta.
Las sanciones incluyen multas, suspensión de servicios públicos domiciliarios, suspensión de las obras y demolición (artículo 66 de la Ley 9 de 1989). Por su parte, el artículo 1 del Decreto 1677 de 1998 -norma vigente al momento de expedición de las licencias y derogada por el Decreto 1147 de 2005- preveía que los titulares del proyecto cuando terminaran las obras de urbanización o construcción debían solicitar el recibo de las mismas ante el Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana y que no se podían habitar hasta que no se hubiere obtenido este, salvo que se solicitara dentro del mes y se obtuviera en un término mayor de dos meses.
También que, en todos los eventos, la imposibilidad de revisar las construcciones sería responsabilidad de los titulares del proyecto. Ahora bien, no es posible, en el ámbito de la responsabilidad civil del Estado, atribuir a las administraciones municipales y distritales una obligación de verificar todas las posibles infracciones urbanísticas que pudieren presentarse en todas obras que se ejecutan en su ámbito de competencia. Por tanto, para que puedan imputársele los daños causados por los urbanizadores -terceros vigilados- es preciso acreditar que la Administración hubiera tenido ocasión de verificar el incumplimiento de las exigencias contenidas en la licencia y, aun así, no hubiera adoptado medidas eficaces del caso.
Exigirle al Estado asumir la responsabilidad frente a sujetos indeterminados, de todos los daños que eventualmente llegaran a causar a los terceros titulares de licencias, sería -se reitera- convertir al Estado en una suerte de asegurador universal. Nadie está (ni puede estar) obligado a la imposible. Tampoco el Estado. 16. Según la demanda, el municipio de Medellín incurrió en falla del servicio por omisión de vigilancia y control de las obras de la urbanización Alto Verde.
Alegó que el deslizamiento fue causado porque el constructor incumplió las condiciones de las licencias de construcción y urbanización y que al municipio le correspondía vigilar su cumplimiento. Está acreditado que el 13 de octubre de 1999, la Curaduría Primera del municipio de Medellín otorgó a Diconci Ltda. licencia de urbanización y de construcción, para desarrollar el proyecto de vivienda unifamiliar “Alto Verde” [hecho probado 11.2].
La urbanización Alto Verde estaba compuesta por 16 casas y estaba ubicada en la carrera 15 n°. 9-60, barrio El Poblado, Medellín [hecho probado 11.3]. Entre 2001 y 2002, las licencias fueron prorrogadas por cuatro años [hechos probados 11.4 y 11.5]. En 2005, la urbanización Alto Verde seguía en construcción. El Departamento Administrativo de Planeación de Medellín no pudo constatar -en septiembre de 2005- el cumplimiento de las licencias, pues la verificación se hacía cuando el constructor solicitara el recibo de la urbanización [hecho probado 11.7].
Sin embargo, la autoridad le informó a los constructores y gerentes que para ese momento no habían solicitado el recibo de obras, ni la constancia de cumplimiento de las obligaciones urbanísticas [hecho probado 11.8]. Los encargados de la urbanización Alto Verde no respondieron los requerimientos [hecho probado 11.9]. En 2007 y 2008, la Inspección 14 de Policía Urbana inició dos actuaciones contra el colegio San José de la Salle relacionadas con el corte del suministro de agua, por quejas del conjunto residencial Travesías y la urbanización Alto Verde [hecho probado 11.12].
El 16 de noviembre de 2008, a las 6:00 a.m., un movimiento en masa de tierra de entre 15.000 m3 y 25.000 m3 destruyó la vivienda del demandante y sus enseres [hechos probados 11.10 y 11.13]. La inspección 14 de Policía Urbana inició una actuación de oficio contra la urbanización Alto Verde y le ordenó hacer unas obras para evitar futuros deslizamientos [hecho probado 11.12]. 17.
Según el artículo 251 CPC (retomado por el art. 243 CGP), documento público es el otorgado por el funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención y se presume auténtico, es decir, existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado. Esa presunción puede desvirtuarse a través de la tacha de falsedad, de conformidad con el artículo 252 CPC.
El mérito probatorio de los documentos públicos lo asignará el juez, luego de la apreciación de las pruebas en su conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, en los términos del artículo 187 CPC. 17.1. Obra en el expediente la Resolución n°. AB-0130 proferida el 22 de febrero de 2000 por la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia.
Conforme al documento, la entidad concedió licencia ambiental a Diconci Ltda. por diez años para el proyecto de urbanización “Alto Verde”, ubicado en el barrio El Poblado de Medellín. De acuerdo con la resolución, la licencia estaba condicionada al cumplimiento de unos requisitos: (i) los cortes tenían que tener una altura máxima de 5m con taludes 1H: 2V;
(ii) si se hacían cortes mayores de hasta 8m, se tenía que hacer una berma intermedia de 2m que dividiera el corte en dos tramos de 4m; (iii) se tenían que hacer estudios puntuales de estabilidad para los cortes mayores de 8m; y (iv) en los sitios donde el talud tuviera una altura superior a 10m se tenían que hacer unas terrazas para retener el escurrimiento superficial y disminuir la pendiente del talud.
Conforme al documento, los beneficiarios de la licencia se obligaban a hacer los procesos de corte y lleno con criterios técnicos, a aplicar técnicas para la estabilización del suelo y el control de aguas lluvia, a cumplir con todas las recomendaciones del estudio de suelos y a emplear las obras de contención adecuadas para evitar la desestabilización de los taludes (f. 258-298 c. 1). 17.2.
Obra en el expediente el informe técnico elaborado por la Comisión del Sistema Municipal de Prevención y Atención de Desastres de Medellín del 1 de diciembre de 2008. Según ese documento, el deslizamiento en la urbanización Alto Verde ocurrió por (i) las altas precipitaciones en la zona; (ii) las características geológicas y geomorfológicas de los materiales del suelo, que se saturaron con el agua y disminuyeron sus propiedades de resistencia al corte y cohesión;
(iii) el manejo inadecuado de las aguas del tanque de agua que surtía los conjuntos residenciales de la zona; (iv) la presencia de flujos de escorrentía provenientes de la parte alta de la ladera; y (v) la conformación del talud sur-oriental con un corte de gran altura y pendiente, sin algún tipo de estructura de contención, según da cuenta copia simple del informe de radicado n°. 200800450225 (f. 577-582 c. 2).
La Resolución n°. AB-0130 de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia y el informe técnico de la Comisión del Sistema Municipal de Prevención y Atención de Desastres de Medellín son documentos públicos. Se presumen auténticos, pues no se tacharon de falsos (art. 252 CPC). Su contenido acredita que la licencia ambiental de la urbanización estaba condicionada al cumplimiento de requisitos técnicos de los cortes y los taludes.
Además, dan cuenta de que una de las causas del deslizamiento de 2008 fue la conformación del talud sur-oriental con un corte de gran altura y pendiente, sin algún tipo de estructura de contención. 18. Según el artículo 252 CPC, un documento privado es auténtico cuando (i) ha sido reconocido ante juez o notario, o si judicialmente se ordenó tenerlo por reconocido;
(ii) fue inscrito en un registro público a petición de quien lo firmó; (iii) habiéndose aportado a un proceso y afirmado estar suscrito, o haber sido manuscrito por la parte contra quien se opone, esta no lo tachó de falso oportunamente; (iv) ha sido reconocido implícitamente de conformidad con el artículo 276; o (v) se declaró auténtico en providencia judicial dictada en proceso anterior, con audiencia de la parte contra quien se opone en el nuevo proceso, o en la diligencia de reconocimiento de que trata el artículo 274 CPC.
Conforme al artículo 277 CPC, los documentos privados emanados de terceros sólo se estimarán por el juez (i) cuando sean auténticos de conformidad con el artículo 252, si se trata de documentos de naturaleza dispositiva o simplemente representativa y (ii) cuando sean documentos de contenido declarativo, se apreciarán sin necesidad de ratificación, salvo que la parte contraria la solicite. 18.1.
Obra en el expediente el estudio para la construcción de la unidad residencial Alto Verde que elaboró Giovanni Arrieta Ingeniería de Suelos. Conforme a ese estudio, los taludes de corte debían conformarse con una pendiente máxima de 1H:1.75V y limitarse a una altura de 4m. Si la altura era superior se conformaría una berma intermedia de 1.5m de ancho (f. 372- 400 c. 2). 18.2.
Obra en el expediente el estudio estructural del deslizamiento de la urbanización Alto Verde elaborado por Inteinsa. Conforme al documento, las construcciones de la urbanización Alto Verde dejaron taludes de corte que en general tenían “inclinaciones aproximadas de 0.5H:1.0V, es decir, 60° con respecto a la horizontal”, los de mayor altura se concentraban en la zona del desastre y los taludes en el centro del deslizamiento alcanzaban los 18m.
De acuerdo con el estudio, el deslizamiento fue un problema local relacionado con la ola invernal de ese año y con “la altura de los taludes de corte”, pues se sobrepasaron las medidas recomendadas en los estudios urbanísticos de la obra. La falla se produjo porque la infiltración de aguas lluvia y de las provenientes de un tanque que estaba arriba del talud ocasionó el deterioro gradual de los materiales del suelo y favoreció los procesos de “saturación y deterioro de los parámetros de resistencia al corte (f. 84-129 y 137-138 c. 1).
El estudio para la construcción de la unidad residencial Alto Verde y el estudio estructural del deslizamiento de la urbanización Alto Verde son documentos de carácter declarativo, porque contienen afirmaciones sobre la forma en que se tenía que construir la urbanización y las causas del deslizamiento de tierra. Se tiene certeza de quienes los suscribieron y se aportaron al proceso -sin que se hubieren tachado de falsos-.
Estos documentos acreditan la pendiente y la altura que debían tener los taludes en la urbanización Alto Verde y las causas del deslizamiento. Su contenido, además, es coincidente con la Resolución n°. AB-0130 y el informe técnico de la Comisión del Sistema Municipal de Prevención y Atención de Desastres de Medellín [núm. 17.2]. 19. Ahida Ladino Gaitán -inspectora de policía urbana para la época de los hechos- declaró que en su despacho antes del deslizamiento no se adelantó actuación alguna contra la urbanización Alto Verde, pues -según los archivos- en las visitas que se realizaron en 2004 el proyecto contaba con licencias.
Después del deslizamiento se inició una actuación contra la urbanización para mitigar el riesgo de nuevos aludes y antes hubo dos actuaciones contra el colegio San José de la Salle, porque su construcción rompió el tubo que suministraba agua a la urbanización Alto Verde. Esas actuaciones se archivaron, porque se solucionó el problema. Afirmó que el Departamento Administrativo de Planeación era el encargado de determinar si las construcciones cumplían con las licencias y era con base en esa información que se iniciaba el procedimiento sancionatorio (f. 334-336 c. 1).
El dicho de la declarante fue preciso y detallado. Su versión es seria, verosímil y no se aprecian inconsistencias, ni lagunas en la versión de los hechos narrados. La testigo se refirió a las actuaciones que se adelantaron en su despacho relacionadas con la urbanización Alto Verde. Sus declaraciones son, además, coincidentes con el oficio n°. 390, en el que se precisaron las actuaciones que inició la Inspección 14 de Policía Urbana [hecho probado 11.12]. 20.
Rodrigo Alberto Correa Zapata, funcionario del Departamento Administrativo de Planeación de Medellín, declaró que los constructores del proyecto Alto Verde no solicitaron el recibo de la obra. Afirmó que no se hacía de oficio vigilancia a todas las construcciones de Medellín, sino que se hacía un control aleatorio y se atendían las quejas puntuales.
Frente a la urbanización Alto Verde hubo una queja, pero cuando el funcionario fue a hacer una visita no le permitieron la entrada. Por ello, se envió un requerimiento (f. 336-338 c.1). Wilber Augusto Agudelo Montoya -funcionario del Departamento Administrativo de Planeación de Medellín- declaró que la administradora del conjunto Travesías presentó una solicitud relacionada con unas servidumbres que compartían con Alto Verde.
Hizo una visita en 2005 a esa urbanización y no le permitieron el ingreso, porque todavía estaba en construcción. Sostuvo que requirió al constructor porque no tenía el radicado de ventas y otros documentos y le informó a la administradora de Travesías que, una vez solicitaran el recibo de las obras, verificarían el cumplimiento de las servidumbres.
En esa visita no se comprobó el cumplimiento de la licencia, porque la queja estaba dirigida a las servidumbres y la verificación se realizaría cuando se solicitara el recibo de la obra (f. 339-342 c. 1). Como los declarantes son dependientes de la demandada, son testigos sospechosos en los términos del artículo 217 CPC. El artículo 218 CPC dispone que el juez apreciará los testimonios sospechosos de acuerdo con las circunstancias de cada caso y que no se pueden desechar de plano, sino que deben ser analizados con mayor rigurosidad[15].
Aunque son testigos sospechosos, su narración de los hechos es responsiva, puntual y completa. En su relato no se aprecia intención de alterar lo ocurrido y su dicho es coincidente con las comunicaciones del 6 y 26 de septiembre de 2005 enviadas a la administradora del conjunto residencial Travesías y a los constructores de la urbanización Alto Verde [hechos probados 11.7 y 11.8]. 21.
Mario Augusto Flórez Arroyave, funcionario del Departamento de Planeación y miembro de la comisión del municipio que elaboró el informe sobre las causas del deslizamiento, declaró sobre cuáles fueron las principales conclusiones de los informes elaborados por el municipio y por la firma Inteinsa y explicó por qué ocurrieron las fallas geológicas (f. 343-349 c. 1).
El testimonio, como medio de prueba, consiste en la narración oral de hechos sobre los cuales el declarante tenga conocimiento directo o indirecto. Por ello, el artículo 227 CPC dispone que el juez le exigirá al testigo juramento de decir lo que le conste sobre los hechos que se le preguntan y que conozca. Aunque esta norma le permite al testigo realizar valoraciones o emitir conceptos cuando se trate de una persona especialmente calificada por sus conocimientos técnicos, científicos o artísticos sobre la materia, ello no significa que el testigo pueda conceptuar y realizar valoraciones técnicas más allá de los hechos que le consten.
La Sala reitera que aquellas declaraciones que recaen sobre puntos científicos, sin conocimiento directo o indirecto sobre los hechos no tienen mérito probatorio, porque esas exposiciones son propias de un dictamen pericial, prueba sobre la que la ley exige el cumplimiento de requisitos diferentes[16]. El testigo conceptuó y realizó valoraciones técnicas más allá de los hechos que le constaron y que presenció. Su dicho se basó en la información que obtuvo como funcionario del municipio de Medellín cuando se inició la investigación sobre las causas del deslizamiento.
Como las declaraciones de Mario Augusto Flórez Arroyave recaen sobre puntos científicos, sin que este tuviera conocimiento de los hechos, no tienen mérito probatorio. 22. Hayen Orlando García González -ingeniero civil, propietario de una vivienda de la urbanización Alto Verde y demandante en otro proceso contra el municipio de Medellín por los mismos hechos- declaró que la ola invernal sumada a los incumplimientos del constructor relacionados con los taludes ocasionó el daño (f. 325-329 c. 1).
Como Hayen Orlando García González tiene interés en el proceso, pues tiene una demanda contra la misma parte y por los mismos hechos, es un testigo sospechoso en los términos del artículo 217 CPC [núm. 20]. El testigo no precisó por qué conoció sobre las causas del deslizamiento. El relato del declarante corresponde, más bien, a una opinión o a un juicio de valor posterior al deslizamiento, sobre las causas y los incumplimientos del constructor.
El objeto de la prueba son los hechos. La persona debe limitarse al relato de los hechos que haya tenido conocimiento directo o indirecto. Su narración debe corresponder a lo que ocurrió, no a valoraciones después de lo sucedido. No puede confundirse la narración de lo sucedido con las apreciaciones de tipo conjetural, sin respaldo probatorio, sobre por qué se dio un hecho. 23.
Conforme a lo demostrado, el 16 de noviembre de 2008, a las 6:00 a.m un movimiento en masa de tierra -15.000 m3 a 25.000 m3- destruyó la vivienda del demandante en la urbanización Alto Verde. Las causas del deslizamiento fueron: la ola invernal de ese año, el manejo inadecuado de las aguas del tanque de agua que surtía los conjuntos residenciales de la zona y la conformación del talud sur-oriental con un corte de gran altura y pendiente, sin algún tipo de estructura de contención. La infiltración de aguas -lluvia y provenientes del tanque- ocasionó el deterioro gradual de los materiales del suelo y favoreció los procesos de “saturación y deterioro de los parámetros de resistencia al corte”.
Según lo probado, para hacer el proyecto Alto Verde los constructores debían estudiar cuidadosamente los “cortes” e incluir sistemas de contención. La Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, al conceder la licencia ambiental, advirtió que los cortes debían tener una altura máxima de 5m con taludes 1H: 2V, los cortes de hasta 8m debían tener una berma intermedia y los cortes mayores a esa altura debían tener estudios puntuales de estabilidad.
La empresa Giovanni Arrieta Ingeniería de Suelos Ltda. -incluso- recomendó que los taludes de corte debían conformarse con una pendiente máxima de 1H:1.75V y limitarse a una altura de 4m y cuando la altura fuera superior debía conformarse una berma intermedia de 1.5m de ancho. Aunque la construcción debía seguir estas especificaciones técnicas, los constructores de la urbanización Alto Verde dejaron taludes de corte que en general tenían “inclinaciones aproximadas de 0.5H:1.0V, es decir, 60° con respecto a la horizontal” y los taludes en el centro del deslizamiento alcanzaban los 18m.
Conforme a las pruebas, la construcción de la urbanización Alto Verde cuando ocurrió el deslizamiento no cumplía con los requerimientos técnicos dispuestos en la licencia ambiental y en los estudios que fueron presentados con la solicitud de licencia de construcción y de urbanización. No se demostró que el municipio conociera o debiera tener conocimiento de la infracción a la norma urbanística y que se abstuviera de adoptar medidas.
Según las pruebas, en ese momento no había quejas o señalamientos por parte de los beneficiarios del proyecto o de un tercero contra los constructores por ese asunto. En la inspección de policía urbana no había actuaciones contra la urbanización Alto Verde por la altura y el corte de los taludes. La queja que se presentó contra la urbanización ante el Departamento Administrativo de Planeación de Medellín estaba relacionada con la falta de pavimentación de la vía de acceso a los conjuntos Travesías y Alto Verde y con la servidumbre compartida con el conjunto Travesías.
La visita que hizo un funcionario de la entidad estuvo dirigida a evaluar esos asuntos. Tampoco se acreditó que los constructores solicitaron el acta de recibo, ni que el Departamento Administrativo de Planeación de Medellín omitió verificar el cumplimiento de las licencias (Decreto 1677 de 1998 y Decreto 1147 de 2005). Por el contrario, según las pruebas, cuando el Departamento Administrativo de Planeación de Medellín hizo una visita a la urbanización, el constructor no había terminado la obra.
Aunque en el proceso quedó acreditado que el constructor de la urbanización Alto Verde incumplió sus obligaciones urbanísticas relacionadas con la altura del corte de los taludes, no se probó que la entidad demandada conoció ese incumplimiento y se abstuvo de adoptar medidas. No es posible para las administraciones locales iniciar de oficio la evaluación de todas y cada una de las licencias expedidas en su territorio.
Exigir lo contrario, significaría que las autoridades estarían obligadas a designar a un funcionario en cada una de las obras que se realicen en su jurisdicción, para asegurar que los titulares de los proyectos de construcción cumplan el ordenamiento jurídico. Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que prevén el efecto jurídico que persiguen y, por tanto, quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.
Como no se acreditó que la entidad demandada hubiera conocido las irregularidades en las que incurrió el constructor de la urbanización Alto Verde, no incurrió en falla del servicio de vigilancia y control de la construcción de una obra privada. Por ello, la Sala confirmará la sentencia apelada. 24. De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que las partes hayan actuado con temeridad o mala fe.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: MODÍFICASE la sentencia del 22 de agosto de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE NICOLÁS YEPES CORRALES ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2010, $515.000, por 500. [2] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1].
El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad están en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2014, Rad. 28.832 [fundamento jurídico 9.1]. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de mayo de 2012, Rad. 2011-01378 [fundamento jurídico 4] y sentencia del 1 de marzo de 2006, Rad. 16.587 [fundamento jurídico 3.2].
Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 377-378, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [6] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 3 de marzo de 2010, Rad. 37.269 [fundamento jurídico 2]. [7] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de agosto de 2007, Rad. 19001-23-31-000-2005-00993-01 (AP) [fundamento jurídico 2.3.3]. [8] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 25 de junio de 2021, Rad. 38.186 [fundamento jurídico 6]. [9] Cfr. Corte Suprema de Justicia, sentencia del 21 de agosto de 1939 [fundamento jurídico párrafo 4], en Gaceta Judicial n°.
XLVIII p. 63, y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de septiembre de 1960, Rad. [fundamento jurídico 2], en Gaceta Judicial n°. LXIII de 1961 pp. 392- 395, y sentencia del 28 de octubre de 1976, Rad. 1482 [fundamento jurídico p. 743], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817- 2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 32 y 33, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [10] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de octubre de 1976, Rad. 1482 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 32 y 33, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [11] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de marzo de 1975, Rad. 1389 [fundamento jurídico 8], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 13, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [12] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16 de julio de 1980, Rad. 10134 [fundamento jurídico e], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 62, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [13] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 21 de febrero de 2002, Rad. 12.789 [fundamento jurídico 24], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 76 y ss, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [14] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de marzo de 1990, Rad. 3510 [fundamento jurídico 2 y 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 43, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [15] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de febrero de 2011, Rad. 20.262 [fundamento jurídico 2.3]. [16] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 27 de abril de 2006, Rad. 15.655, [fundamento jurídico 4.2].