RECURSO DE SÚPLICA CONTRA EL AUTO QUE RECHAZA EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia [P]ara esta Sala Especial de Decisión el recurso de súplica era procedente en el caso concreto, ya que se interpuso oportunamente contra un auto que por su naturaleza sería apelable y que fue dictado por el magistrado ponente en única instancia. (…) No se desconoce que dentro del trámite establecido en el artículo 185 del C.P.A.C.A. no se prevé la existencia del recurso de súplica.
Sin embargo, ello no impide que el recurso de súplica sea procedente dentro del control inmediato de legalidad al tratarse de una medida orientada a la corrección de la decisión judicial que no se revela como contradictoria de la naturaleza del medio de control en comento. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 246 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad [D]e acuerdo con lo previsto en el artículo 136 del C.P.A.C.A., el control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar las medidas de carácter general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, como mecanismo para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos por el ordenamiento.
(…) De ahí, entonces, que los elementos de procedencia del medio de control correspondan a los siguientes: (i) que se trate de un acto general, (ii) que sea proferido por una autoridad del orden nacional, (iii) que sea dictado en ejercicio de función administrativa, y (iv) que desarrolle o reglamente un decreto legislativo dictado al amparo de un estado de excepción (…) Contrario a lo sostenido por el magistrado ponente, esta Sala Especial de Decisión estima que en el caso concreto sí se satisfacen los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad del Decreto 523 de 2020, por medio del cual se suspendió la aplicación del Sistema Andino de Franja de Precios para determinados productos y se estableció, hasta el 30 de junio de 2020, un arancel del 0 % para esos elementos.
(…) En el Decreto 523 de 2020 se invocó la competencia del Presidente de la República para “modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas”; facultad dispuesta en el numeral 25 del artículo 189 superior. Sin embargo, de ello no se sigue que su ejercicio estuviera desprovisto de conexión con el Decreto 417 de 2020.
Por el contrario, el ejercicio de esa facultad, ordinaria, se registró única y exclusivamente como medida para conjurar el efecto adverso del COVID-19 en el sistema alimentario y, por ende, en el derecho a la seguridad alimentaria de los administrados. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 38 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 39 / DECRETO 417 DE 2020 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la posibilidad que tienen las autoridades administrativas de reglamentar directamente el Decreto por medio del cual se declara un estado de emergencia, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Nro. 4, M.P.: Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia del 4 de julio de 2020, radicado: 11001-03-15- 000-2020-01140-
00. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTICUATRO ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02024-00(S) Actor: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Demandado: DECRETO 523 DEL 7 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Asunto: Resuelve recurso de súplica [pic] La Sala Especial de Decisión Nro. 24 decide los recursos de súplica interpuestos por los ciudadanos Dora Lucy Arias Giraldo y Germán Alfonso Vélez contra el auto del 28 de mayo de 2020, dictado por el magistrado sustanciador del presente proceso y por medio del cual se rechazó el control inmediato de legalidad del Decreto Nro. 523 del 7 de abril de 2020.
ANTECEDENTES 1.- El 4 de mayo de 2020, varios ciudadanos1 presentaron solicitud para que el Consejo de Estado ejerciera control inmediato de legalidad del Decreto 523 del 7 de abril de 2020 y declarara su inconstitucionalidad. 2.- El 22 de mayo de 2020, el señor Henry Vanegas Angarita, en calidad de coadyuvante, solicitó la nulidad del Decreto 523 de 2020; solicitud que también formuló la Sociedad Colombiana de Abogados S.A.S. en escrito del 25 del mismo mes y año. 3.- Por auto del 28 de mayo de 2020, el magistrado sustanciador rechazó el control de legalidad de la referencia al considerar que no se expidió como desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo, puesto que (i) el acto bajo examen no desarrolló el Decreto 417 de 2020, pues este último declaró el estado de excepción y fueron normas posteriores las que procedieron con su reglamentación; y, (ii) el Decreto 523 se expidió en ejercicio de atribuciones ordinarias del Presidente de la República -tal como lo fueron las consignadas en el numeral 25 del artículo 189 constitucional.
Adicionalmente, porque la vigencia del Decreto 523, que se extendía hasta el 30 de junio de 2020, desbordaba la vigencia de los Decretos 417 y 637 de 20202, así como de la Resolución 385 de 20203. 1 Germán Alonso Vélez (quien actúa en nombre propio y como representante de la Corporación Grupo Semillas), Sara E. del Castillo, Esperanza Cerón Villaquirán, Diana Carolina Vivas Mosquera, Felipe Bustamante Gómez, Juan Carlos Morales González, Yubisa María Arredondo Sánchez, Adriana Lucía Arcos Dorado, Mauricio de Jesús García Álvarez, Juliana Millán Guzmán, Alex Angarita Leiton, Hernando García Rojas, Walquiria Pérez Pamplona, Milton Fernando López, Martha Isabel Gómez Lee, Myriam Susana Barrera Lobatón, Adriana Patricia Fuentes López, Diana Milena Murcia Riaño, Dora Lucy Arias Giraldo, María del Rosario Rojas Robles, Natasha Valentina Garzón, Gonzalo Cardona Martínez, María Elsy Marulanda Álvarez, Carlos Mario Uribe García, Isabel Cristina Zuleta López, Javier de Jesús Uchima y Omar Chirán Alpala. 4.- La Secretaría General de la Corporación practicó las notificaciones el 1° de junio de 2020.
El 4 del mismo mes y año, los señores Dora Lucy Arias Giraldo y Germán Alonso Vélez presentaron recurso de súplica en contra del auto de rechazo al estimar, en términos generales, que el medio de control inmediato sí era procedente. En su sentir, el control inmediato de legalidad es el mecanismo apto y adecuado para controlar las medidas de carácter general que se dicten en ejercicio de la función administrativa durante la vigencia de un estado de excepción, tal como se sostuvo expresamente en auto del 15 de abril de 2020 proferido dentro del proceso de radicado Nro. 11001-03-15-000-2020- 01006-004 con ponencia del consejero William Hernández.
Adicionalmente, estiman que sí se reúnen los requisitos establecidos por la Corporación para la procedencia del medio de control, ya que: • Es un acto general porque no se orienta a regular situaciones individuales, sino generales, como es el comercio; • Es una determinación adoptada por autoridades del orden nacional, los ministros de Hacienda, Comercio, Industria y Turismo, y Agricultura y Desarrollo Rural; • Constituye el ejercicio de la función administrativa, puesto que los ministerios hacen parte de los organismos principales de la administración, de conformidad con lo previsto en la Ley 489 de 1998; • El acto sí desarrolló decretos legislativos dictados durante un estado de excepción, en tanto se sustentó en la emergencia económica, social y ecológica, declarada mediante el Decreto 417 de 2020 con ocasión de la pandemia generada por el COVID- 19.
Lo anterior se refuerza, de una parte porque el Decreto 523 estableció modificaciones arancelarias para productos que se consideran insumos en la producción de carne, pollo y pescados, como mecanismo para garantizar el abastecimiento alimentario a que se hizo referencia en el Decreto 417 de 2020. Y, de otra, porque las medidas del acto controlado son complementarias a las establecidas en el Decreto Legislativo Nro. 486 de 2020, las cuales se relacionan con incentivos económicos para los trabajadores y productores del campo.
En esas condiciones, el Decreto 523 se orienta a conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos, al encaminarse al aseguramiento o satisfacción del abastecimiento alimentario. Por ello, no era necesario que indicara expresamente que desarrollaba o reglamentaba un decreto legislativo pues, materialmente, ese fue su objeto o fin. 2 Actos por medio de los cuales se declaró el estado de excepción en el territorio nacional. 3 Acto por medio del cual se declaró la emergencia sanitaria en el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. 4 Proceso en el que se estableció la posibilidad de “extender el control judicial a todas aquellas medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa que no solo se deriven de los decretos legislativos emitidos por el Gobierno Nacional”.
Una posición contraria vulneraría el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, ya que por la suspensión de términos judiciales no sería viable acudir a otro mecanismo judicial para controlar los posibles vicios en los que incurrió la administración con la expedición del acto. Finalmente, los recurrentes consideran que (i) se presentó una desviación de poder al regular temas que, en condiciones de normalidad constitucional, no son objeto de competencia del Presidente de la República, a más de que se suprimieron –o no se observaron- requisitos normativos para la expedición del decreto examinado5; y, (ii) se desconocieron los principios de congruencia y de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, puesto que en el auto recurrido no se abordó el examen de los argumentos establecidos en la solicitud de control inmediato de legalidad ni se realizó pronunciamiento alguno sobre las peticiones consignadas en dicho documento. 5.- Mediante auto del 11 de junio de 2020, el magistrado sustanciador ordenó la devolución del expediente a la Secretaría General para que diera trámite a los recursos de súplica de conformidad con lo dispuesto en el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante C.P.A.C.A.). 6.- La Secretaría General de la Corporación corrió traslado de los recursos de súplica presentados; término durante el cual intervinieron los ciudadanos Juan Carlos Morales González, Mauricio de Jesús García y Diana Milena Murcia Riaño para solicitar la revocatoria del auto de rechazo y se accediera al control inmediato de legalidad.
Lo anterior, porque: (i) el decreto cumple con los requisitos de forma y contenido para ser estudiado a la luz del control inmediato de legalidad del artículo 185 del C.PA.C.A.; (ii) las medidas decretadas por el Gobierno afectan bienes superiores protegidos por el ordenamiento como la alimentación, el campo y el campesino, además de que pueden afectar el futuro de la economía y agro- diversidad colombiana;
(iii) no existe otro mecanismo para controlar la actuación del ejecutivo, por lo que se debe asumir el estudio del caso garantizando el sistema de pesos y contrapesos; (iv) no se estudió el contenido del acto, del cual se desprende la procedencia del control inmediato de legalidad; y, (iv) debe garantizarse la justicia material sobre la aplicación o interpretación formal de la Ley y estudiar de fondo el asunto.
CONSIDERACIONES 1. Procedencia del recurso y competencia para resolverlo Según el artículo 246 del C.P.A.C.A., el recurso de súplica procede “contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto [al igual que] contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario”.
Y, de acuerdo con esta misma previsión, su 5 Tales como los relacionados con la participación ciudadana, la publicidad, la transparencia y la información técnica de la decisión adoptada. interposición oportuna se registra “dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda”.
De acuerdo con lo anterior, para esta Sala Especial de Decisión el recurso de súplica era procedente en el caso concreto, ya que se interpuso oportunamente contra un auto que por su naturaleza sería apelable y que fue dictado por el magistrado ponente en única instancia. En efecto: • La decisión de rechazar el control inmediato de legalidad de la referencia es, por su naturaleza, apelable.
Se trata de un auto que pone fin al proceso por cualquier causa -en este caso porque no se reunían los requisitos de procedencia del medio de control-, al tenor de lo previsto en el numeral 2° del artículo 243 del C.P.A.C.A. • Esa determinación de rechazo se profirió dentro del control inmediato de legalidad establecido en el artículo 136 del CPACA; medio de control de única instancia según lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 111.8 del C.P.A.C.A. • Según los elementos de convicción obrantes en el expediente, los recursos de súplica contra el auto de rechazo se presentaron dentro de los tres días siguientes a la notificación de esa decisión, este acto tuvo lugar el 1° de junio de 2020, mientras que los recursos fueron interpuestos el 4 del mismo mes y año, esto es, dentro de la oportunidad establecida por el legislador para el efecto.
Adicionalmente, en los escritos de impugnación se consignaron las razones por las cuales se recurría la decisión del magistrado ponente, a saber: procedencia del medio de control, existencia de desviación de poder y desconocimiento de los principios de congruencia y de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal. No se desconoce que dentro del trámite establecido en el artículo 185 del C.P.A.C.A. no se prevé la existencia del recurso de súplica.
Sin embargo, ello no impide que el recurso de súplica sea procedente dentro del control inmediato de legalidad al tratarse de una medida orientada a la corrección de la decisión judicial que no se revela como contradictoria de la naturaleza del medio de control en comento. Lo anterior se confirma al considerar, además, que esta Corporación ha avalado la procedencia de medidas o recursos que no se encuentran regulados de manera expresa dentro del trámite dispuesto en el artículo 185 mencionado: algunas Salas Especiales de Decisión aceptaron y resolvieron recursos de reposición frente a autos que avocaban el conocimiento del medio de control, y, en otros casos, se aceptaron y decretaron acumulaciones de procesos, por citar algunos ejemplos.
Por último, cabe advertir que esta Sala Especial de Decisión es la competente para resolver el recurso de súplica formulado, al tenor de lo previsto en el inciso 3° del artículo 246 del C.P.A.C.A., según el cual “el Secretario pasará el expediente al Despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o subsección” (Resalto de la Sala).
Delimitación del problema jurídico De conformidad con lo establecido en los recursos de súplica, le corresponde a esta Sala Especial de Decisión determinar si el Decreto 523 de 2020 es pasible del control inmediato de legalidad, para lo cual deberá establecer si desarrolla o reglamenta decretos legislativos, específicamente lo dispuesto en los Decretos 417 o 486, ambos de 2020.
Siendo así las cosas, se procederá con la exposición de ciertas consideraciones generales sobre el control inmediato de legalidad, que servirán para analizar el caso concreto. Esta Sala Especial de Decisión no se ocupará de establecer la procedencia, o no, de la figura de la coadyuvancia dentro de los controles inmediatos de legalidad.
Esto, por cuanto los recursos de súplica contra el auto de rechazo no fueron interpuestos por quienes invocaron esa calidad en el trámite surtido ante el magistrado ponente. Control inmediato de legalidad La Constitución Política otorgó al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, la potestad para declarar el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículos 212 a 215).
En virtud de esa habilitación constitucional, el Gobierno Nacional profiere el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos. Y con ese mismo propósito, profiere otros decretos con fuerza de ley y actos normativos, en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar, cumplir y ejecutar tanto el acto que declara el estado de excepción como los decretos legislativos que se profieren a su amparo.
Esa anormalidad institucional justifica que se ejerzan controles frente a las decisiones del Gobierno mediante instrumentos jurídicos y políticos a cargo del poder judicial y de la rama legislativa, respectivamente: los estados de excepción, sin duda, trastocan el sistema de pesos y contrapesos, pues se alteran las competencias constitucionales, y, por ende, es necesario que los poderes del Presidente de la República estén limitados.
Así, mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria6) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de la función administrativa, reglamentan los decretos legislativos7. 6 El acto de declaratoria es materialmente un decreto legislativo, en tanto es una habilitación excepcional para que el Gobierno Nacional Legisle.
Ver, entre otras, sentencia C-802 de 2002. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P.: Enrique Gil Botero, sentencia del 16 de junio de 2009, exp.: 11001-03- 15-000-2009-00305-00. Ahora bien, de acuerdo con lo previsto en el artículo 136 del C.P.A.C.A., el control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar las medidas de carácter general8 que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, como mecanismo para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos por el ordenamiento.
En sentido similar, la Corte Constitucional ha considerado que el control inmediato de legalidad es una limitación al poder de las autoridades administrativas, en tanto que busca impedir la aplicación de normas ilegales9. De ahí, entonces, que los elementos de procedencia del medio de control correspondan a los siguientes: (i) que se trate de un acto general, (ii) que sea proferido por una autoridad del orden nacional, (iii) que sea dictado en ejercicio de función administrativa, y (iv) que desarrolle o reglamente un decreto legislativo dictado al amparo de un estado de excepción, aspecto este último en el que es necesario considerar que la potestad reglamentaria está gobernada por el principio de necesidad, que justamente permite determinar hasta dónde es necesario completar el alcance de la ley (o norma con fuerza de ley, como en el caso de los decretos legislativos): cuanto más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más forzosa es su reglamentación; a contrario sensu, cuando la ley ha detallado todos los elementos que se requieren para aplicar esa situación al caso particular, no amerita expedir el reglamento o expedirlo de manera un poco menos prolija10.
Procedencia del control inmediato de legalidad en el caso concreto Contrario a lo sostenido por el magistrado ponente, esta Sala Especial de Decisión estima que en el caso concreto sí se satisfacen los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad del Decreto 523 de 2020, por medio del cual se suspendió la aplicación del Sistema Andino de Franja de Precios para determinados productos y se estableció, hasta el 30 de junio de 2020, un arancel del 0 % para esos elementos.
Es un acto general, porque corresponde a la expresión unilateral de la voluntad de la administración orientada a producir efectos jurídicos generales, sin que tenga incidencia el número de personas a los que esté dirigida11. Suspender el Sistema Andino de Franja de Precios para determinados productos y disponer, por un 8 Incluye los actos derivados de la potestad de instrucción de la administración (art. 41 de la Ley 489 de 1998): directivas, circulares, instructivos, etc. 9 Sentencia C-179 de 1994. 10 Sobre el alcance de la potestad reglamentaria, entre otras, se pueden consultar la sentencia del 10 de septiembre de 2015, expediente 21025, M.P. Hugo Bastidas Bárcenas, y del 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicado 11001-03-15-000-2009- 00549-00. 11 Así lo estableció, entre otros, la Sección Primera de esta corporación al señalar que “el carácter individual de un acto no está dado por la posibilidad de que los sujetos a los cuales él está dirigido sean fácil o difícilmente individualizables o identificables, sino que ellos estén efectivamente individualizados e identificados, de tal manera que el contenido del acto sea aplicable exclusivamente a esas personas y no a otras que puedan encontrarse en la misma situación. De no entenderse así, todos los actos podrían ser calificados de individuales o subjetivos en la medida en que, por principio, los actos de las autoridades públicas tienen vocación de aplicación individual a quienes se encuentren en la situación prevista por el acto”.
Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 11 de marzo de 1994, radicado. interno Nro. 2756. periodo determinado, una tarifa arancelaria a esos mismos elementos es una determinación de contenido general, impersonal y abstracto. Es una determinación dictada por autoridades del orden nacional. En efecto, el Decreto 523 de 2020 fue proferido por los ministros de Hacienda y Crédito Público, Agricultura y Desarrollo Rural, y Comercio, Industria y Turismo; ministerios que hacen parte del sector central de la rama ejecutiva, al tenor de lo previsto en la Ley 489 de 1998 (artículos 38 y 39).
Es una decisión que se profirió en ejercicio de función administrativa. Esto, bajo el entendido de que los actos proferidos por el Gobierno en desarrollo de las leyes marco aun cuando no corresponden a la potestad reglamentaria del Gobierno12, por ser más restringidos en razón a la materia que desarrollan, no pierden su naturaleza ejecutiva o administrativa.
Y es que como lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C-129 de 1998, “los decretos que expide el Presidente de la República en desarrollo de las leyes marco previstas en el artículo 150, numeral 19, no gozan, … de fuerza material de ley. Ellos tienen por límite el texto de la correspondiente ley general, que fija pautas y criterios al Ejecutivo, y no pueden modificarla ni cambiar las reglas que establece.
Son decretos típicamente administrativos, y más exactamente reglamentarios, aunque con un ámbito más amplio que el señalado en la Constitución para los decretos expedidos en desarrollo del artículo 189, numeral 11, de la Constitución13”. Recuérdese que la competencia del Presidente de la República dispuesta en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución14 -que se invocó para la expedición del acto controlado-, se relaciona con la competencia del Congreso para dictar normas generales en las que se señalen los objetivos y lineamientos que debe seguir el Gobierno con el fin de modificar ciertos temas (artículo 150, numeral 19), como, por ejemplo, los aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas por razones de política comercial (literal c).
De ahí que sea válido afirmar que el constituyente estableció una competencia compartida entre el legislativo y el ejecutivo en relación con el régimen aduanero. El primero fija los objetivos y criterios en las denominadas leyes marco y, el segundo regula detalladamente la materia, como son los aranceles y las tarifas15; distribución de competencias que, adicionalmente, constituye desarrollo de la colaboración armónica entre los poderes públicos, dispuesta en el artículo 113 de la Constitución16. 12 Establecida en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución. 13 Posición reiterada en la sentencia C-608 de 1999. 14 “Artículo 189.
Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 25. Organizar el Crédito Público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley”. 15 En igual sentido se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-026 de 2020, M.P.: Alejandro Linares Cantillo. 16 Sobre el particular se pronunció la Corte Constitucional en sentencia C-624 del 14 de agosto de 2007.
M.P. Jaime Córdoba Triviño, en los siguientes términos: “En primer lugar, se consideró que la técnica de competencia legislativa compartida, propia de las leyes marco, es expresión del principio de colaboración armónica entre los poderes públicos, previsto en el artículo 113 C.P. Bajo esta perspectiva, el Congreso Es un acto que desarrolla o reglamenta un decreto legislativo, específicamente el Decreto 417 de 2020 ya que, mediante el ejercicio de funciones ordinarias, se estableció una medida tendiente a conjurar la posible afectación de la seguridad alimentaria como consecuencia del impacto adverso causado por la crisis multinivel generada por el COVID- 19.
Considérese que: • El Decreto por medio del cual se declara un estado de emergencia es un decreto legislativo que puede ser reglamentado directamente por las autoridades administrativas. Por ello, no es necesario esperar a la expedición de los Decretos Legislativos que adoptan las medidas anunciadas en aquél - el declaratorio del estado de excepción-.
Así lo ha reconocido esta Corporación. Fue por eso que la Sala Especial de Decisión Nro. 4 en sentencia del 14 de julio de 202017 sostuvo sobre el particular lo siguiente: “Esta Judicatura destaca que el carácter legislativo de los decretos declaratorios de los estados de excepción ha sido una constante en la jurisprudencia constitucional18 colombiana, como requisito habilitante para el control de su juridicidad, al tenor de lo dispuesto en el ordinal 7° del artículo 241 de la Carta Política de 1991.
Así, en sentencia C-004 de 199219, la Corte Constitucional explicó que la denominación de “decreto legislativo” no se limitaba a los decretos de desarrollo, pues comprendía igualmente a los declaratorios de los estados de excepción, que le permitían conocer de su constitucionalidad. Al respecto, el alto Tribunal señaló́: “2. El numeral 7o. del artículo 241 de la Constitución Nacional, al asignar a la Corte Constitucional la función de "decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los Decretos Legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213, 215 de la Constitución" no excluye a los que declaran uno de tales estados excepción ni circunscribe dicha competencia a los decretos que se dicten en desarrollo de la misma.
Como se ve, no hace excepción alguna al respecto. Por tanto, el decreto que declara el estado de excepción queda, por razón de su propia denominación [decreto legislativo], comprendido en el alcance de dicho precepto y, como tal, está sujeto al control jurisdiccional de la Corte como quiera que el tenor literal de la norma en comento es claro al indicar que todos ellos son objeto de control”.
Se desprende de lo anterior que, amparada en la naturaleza legislativa del decreto declaratorio, la Corte Constitucional admitió́ su competencia para prevé normas jurídicas generales, que cobran sentido específico a través de la actividad normativa por parte del Ejecutivo. Esta función, por ende, tiene un carácter más amplio que el de la competencia para reglamentar las leyes ordinarias, puesto que está enfocada no sólo a desarrollar determinados aspectos previstos por el legislador, sino que incorpora la tarea de completar la legislación, conforme a las pautas previstas por el Congreso, quien a su vez encuentra atenuada (C-1111 de 2000) su cláusula general de competencia legislativa para tales materias (C-054 de 1998). 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Nro. 4, M.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sentencia del 4 de julio de 2020, radicado: 11001-03-15-000-2020- 01140- 00. 18 Ver, entre otras, Sentencia C-252 de 2010.
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Sentencia C-156 de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo. 19 Ibídem. conocer del control automático que debía recaer sobre estos, como fuese corroborado años más tarde por ese mismo Tribunal: “En síntesis, de la Carta Política se infiere la competencia de la Corte Constitucional para realizar el control de constitucionalidad formal y material tanto de los decretos legislativos declaratorios de los estados de excepción como de los decretos legislativos de desarrollo.” Pero no se trata de un decreto legislativo cualquiera.
Su expedición marca el punto de inflexión de la anormalidad, en la que, entre otras, el poder legislativo pasa a ser desarrollado temporalmente por parte del Gobierno. No obstante, su misión no se agota en esta declaración, pues se ha reconocido que en su contenido puede anunciar algunas de las medidas necesarias para la conjuración de las causas de la crisis, sobre las que recae igualmente el control constitucional de la Corte a través del juicio de suficiencia20, con el que se determina la aptitud global de las medidas en aras de superar las circunstancias que llevan a la declaratoria de los estados de excepción. En ese sentido, el alto Tribunal Constitucional ha podido expresar sobre el control que se desarrolla en relación con las medidas concebidas en el decreto de declaración: “Por lo tanto, el control de constitucionalidad no consiste en un examen de cada una de las medidas anunciadas en el decreto matriz; por el contrario, se trata de determinar desde el ámbito de validez del decreto declaratorio del estado de emergencia, si se puede inferir que la crisis no se supera con el solo ejercicio de las atribuciones ordinarias.” 21 Ahora bien: debe manifestarse que, aunque las medidas anunciadas en el decreto de declaración de la situación de anormalidad son, principalmente, objeto de desarrollo por parte de los decretos legislativos que con posterioridad son dictados por el Presidente de la República y sus ministros, nada obsta para que estas medidas sean desarrolladas directamente por parte de las autoridades administrativas, tal y como ha sido admitido por la jurisprudencia22 del Consejo de Estado, al concluir que la materialización de los postulados del decreto declarativo mediante la expedición de actos generales permite a esta Corporación conocer de la legalidad de estas medidas a través del control inmediato de legalidad”. • En el Decreto 417 de 2020, por medio del cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, se hizo alusión, entre otras, a la posible afectación del sistema de abastecimiento y de seguridad alimentaria en todo el territorio nacional como consecuencia del COVID-19.
Por eso, precisamente, se anotó: “[q]ue con la finalidad de garantizar la suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia, el gobierno nacional adoptará las acciones necesarias para garantizar el permanente funcionamiento del sistema de abastecimiento y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional”. 20 Corte Constitucional.
Sentencia C-070 de 2009. MM.PP. Humberto Antonio Sierra Porto y Clara Elena Reales Gutiérrez. 21 Corte Constitucional. Sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 22 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decision Especial N°. 2. Rad. 11001- 03-15-000-2020-01013-00. M.P. César Palomino Cortés. Acto administrativo estudiado: Resolución 695 del 24 de marzo de 2020 de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá́ – CORPOBOYACÁ. Sentencia de 19 de mayo de 2020. • Es claro que el COVID-19, tal como se puso de presente en el Decreto 417 de 2020, es un fenómeno multinivel, al tratarse de un hecho con capacidad para afectar diferentes esferas de la actuación global y local, v.gr., a través de la afectación de los mercados globales con la incidencia negativa que ello aparejaba a niveles locales.
Esa característica multinivel fue reconocida por la Corte Constitucional en la sentencia C-145 de 2020 en la que examinó la constitucionalidad del Decreto 417 y desechó el carácter independiente que algunos de los intervinientes atribuían al COVID- 19, de una parte, y a la caída de los precios del petróleo y a la crisis mundial del mercado de valores, de otra.
Lo anterior porque, a juicio de esa corporación, “el estudio por separado de los dos eventos internacionales con repercusiones en las finanzas del Estado conduciría a un juicio incompleto de los fundamentos de la emergencia sanitaria, dado que finalmente se expone a una crisis multinivel”. Aspecto reforzado al realizar el juicio de gravedad e inminencia respecto del cual se concluyó que “el Presidente de la República junto con sus ministros, ejerció, a juicio de la Corte, de manera apropiada sus facultades constitucionales y dentro del margen razonable de análisis que establece la Constitución. La grave situación de calamidad pública sanitaria, su crecimiento exponencial, los altos índices de mortalidad y los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, involucran afectaciones o amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del territorio nacional, a saber, la salud, vida, seguridad, libertad de locomoción, derechos de población vulnerable y enfoque diferencial, trabajo, subsistencia digna, mínimo vital, seguridad alimentaria, libre empresa, etc., así como repercusiones graves sobre las finanzas del Estado”.
(Resalto de la Sala). • En el Decreto 523 de 2020 se invocó la competencia del Presidente de la República para “modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas”; facultad dispuesta en el numeral 25 del artículo 189 superior. Sin embargo, de ello no se sigue que su ejercicio estuviera desprovisto de conexión con el Decreto 417 de 2020.
Por el contrario, el ejercicio de esa facultad, ordinaria, se registró única y exclusivamente como medida para conjurar el efecto adverso del COVID-19 en el sistema alimentario y, por ende, en el derecho a la seguridad alimentaria de los administrados. Prueba de eso es que en el Decreto 523 de 2020 se hizo alusión a la afectación multinivel ocasionada por el COVID-19, representada en su incidencia negativa sobre el sistema económico (con el incremento de la volatilidad de los mercados) y la caída mundial del precio de referencia del petróleo, aspecto este último que ocasionó el aumento del precio del dólar en los mercados emergentes y, de esa manera, dificultó la importación de ciertas materias primas (maíz amarillo duro, sorgo, soya y torta de soya) que incidían en los costos de producción de bienes de la canasta familiar.
Por tal razón en el acto que ocupa la atención de la Sala se manifestó: “Que el escalamiento de la pandemia del COVID-19 representa una amenaza global con afectaciones al sistema económico de magnitudes impredecibles e Incalculables, incrementando la volatilidad de los mercados, de lo cual Colombia no está exenta. Que, debido a la caída del precio mundial de referencia del petróleo y la incertidumbre de los mercados por la situación global, el precio del dólar ha Incrementado en los mercados emergentes, cotizándose en promedio al 16 de marzo de 2020 en $4.099,93, lo que ha dificultado la importación de materias primas como el maíz amarillo duro, el sorgo, la soya y la torta de soya.
Que las materias primas como el maíz amarillo duro, el sorgo, la soya y la torta de soya son deficitarias en su producción en el país e impactan hasta el 85% de los costos de producción de bienes de la canasta básica familiar como la carne de cerdo, el pollo, el huevo y el pescado, entre otros”. Eso cobra relevancia al considerarse que las medidas adoptadas - suspensión del Sistema Andino de Franja de Precios para determinados productos y disposición, por un periodo determinado, de una tarifa arancelaria 0 % a esos mismos elementos- tenían por objetivo garantizar la existencia suficiente de insumos para las empresas productoras de alimentos de la canasta familiar, tal como se señaló en el acto al expresarse lo siguiente: “Que, con el fin de garantizar las fuentes de proveeduría de insumos para las empresas productoras de alimentos de la canasta básica familiar como la carne de cerdo, el pollo, el huevo, el pescado entre otros, se considera imperativo tomar medidas temporales y urgentes que permitan ampliar sin costo adicional las fuentes de insumos necesarios para su producción”.
Luego, es válido afirmar, se repite, que el Decreto 523 de 2020 desarrolló o reglamentó un decreto legislativo, como lo es el Decreto 417 de 2020, por cuanto se orientó a establecer medidas para conjurar los efectos adversos del COVID-19 en el sistema de abastecimiento y alimentario y, por ende, en el derecho a la seguridad alimentaria de los administrados; derecho entendido, en términos generales, como la garantía que debe tener toda la población, de disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que cubran sus requerimientos nutricionales (C-864 de 2006).
Por tal razón, se revocará el auto del 28 de mayo de 2020 mediante el cual se rechazó el control inmediato de legalidad de la referencia. En su lugar, se ordenará avocar conocimiento del medio de control y adoptar las previsiones respectivas de conformidad con lo previsto en el artículo 185 del C.P.A.C.A. Por lo expuesto, la Sala Especial de Decisión Nro. 24, RESUELVE:
PRIMERO: Revocar el auto del 28 de mayo de 2020, por medio del cual se rechazó el control inmediato de legalidad contra el Decreto 523 del 7 de abril de 2020.
SEGUNDO: Ordenar al magistrado ponente avocar el conocimiento del medio de control de la referencia y adoptar las demás previsiones que resulten aplicables, de conformidad con lo previsto en el artículo 185 del C.P.A.C.A.
TERCERO: Regresar el expediente al despacho de origen. Notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la providencia se discutió y aprobó en sala de la fecha. |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | |Magistrada |Magistrado | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE |LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ | |Magistrado |Magistrada | |Salva el voto | | SALVAMENTO DE VOTO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procede para la fiscalización de medidas administrativas, de carácter general, derivadas de decretos legislativos / DECRETO 523 DE 2020 - Como se expidió con base en una ley marco y en ejercicio de facultades ordinarias del Gobierno Nacional, no está sujeto al control inmediato de legalidad / LEYES MARCO - Los decretos en su desarrollo no se someten a control inmediato de legalidad El Decreto 523 de 2020 invocó como parte de sus fundamentos el estado de excepción, declarado en el Decreto 417 de 2020, y las circunstancias económicas adversas, derivadas de la pandemia del COVID-19.
Si bien, estos sirven de sustento fáctico para la motivación del acto, no constituyen su sustento jurídico. (…) Según los artículos 150 -numeral 19, literal c- y 189 -numeral 25- CN, el gobierno, conforme a una ley marco, está facultado para modificar aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. Por ello, el control de legalidad que llevará a cabo la Sala tendría que hacerse a partir de la confrontación del decreto con la respectiva ley marco -normativa ordinaria- y no en relación con un precepto de carácter extraordinario -decreto legislativo-.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 19 LITERAL C / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 25 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DÉCIMA ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02024-00(S) Actor: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Demandado: DECRETO 523 DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Procede para la fiscalización de medidas administrativas, de carácter general, derivadas de decretos legislativos.
DECRETO 523 DE 2020-Como se expidió con base en una ley marco y en ejercicio de facultades ordinarias del Gobierno Nacional, no está sujeto al control inmediato de legalidad. LEYES MARCO- Los decretos en su desarrollo no se someten a control inmediato de legalidad. SALVAMENTO DE VOTO Me aparto de la decisión que se adoptó en la providencia del 16 de junio de 2021 que revocó el auto del 28 de mayo de 2020, que se abstuvo de avocar el control inmediato de legalidad del Decreto 523 de 2020, y, en su lugar, dispuso el conocimiento de ese acto.
A mi juicio, la providencia recurrida debió confirmarse. El Decreto 523 de 2020 invocó como parte de sus fundamentos el estado de excepción, declarado en el Decreto 417 de 2020, y las circunstancias económicas adversas, derivadas de la pandemia del COVID-19. Si bien, estos sirven de sustento fáctico para la motivación del acto, no constituyen su sustento jurídico.
En efecto, el Decreto 523 de 2020, como se advierte en su encabezado y se evidencia en su materia, tiene por objeto la adopción de una medida arancelaria, expedida en ejercicio de facultades ordinarias del Gobierno Nacional. Según los artículos 150 -numeral 19, literal c- y 189 -numeral 25- CN, el gobierno, conforme a una ley marco, está facultado para modificar aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas.
Por ello, el control de legalidad que llevará a cabo la Sala tendría que hacerse a partir de la confrontación del decreto con la respectiva ley marco -normativa ordinaria- y no en relación con un precepto de carácter extraordinario -decreto legislativo-. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE MAR/1F ----------------------- Control Inmediato de Legalidad Radicado: 11001-03-15-000-2020- 02024-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co