CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD / FALLO DE RESPONSABILIDAD FISCAL / INADMISIÓN DEL CONTROL AUTÓMATICO DE LEGALIDAD / INAPLICACIÓN DE LA NORMA - Aplicación de las reglas de unificación del auto del 29 de junio de 2021 [E]l auto de unificación de Sala Plena de 29 de junio de 2021 - del cual muy respetuosamente disentí-, confirmó los autos de 28 de abril y de 13 de mayo de 2021, proferidos, en sala unitaria, por el señor Consejero de Estado Martín Bermúdez Muñoz, de la Sala Especial de Decisión Nro. 7, a través de los cuales se ordenó inaplicar el medio de control automático de legalidad de los actos administrativos que declaran la responsabilidad fiscal, regulado en los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, al considerar que dicho mecanismo es incompatible con los artículos 13, 29, 229 y 238 de la Constitución Política; 2, 8.1, 23.2, 24 y 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y con la sentencia de la Corte IDH del caso Petro Urrego vs Colombia de 8 de julio de 2020. […] En la parte considerativa de la providencia unificadora se señala que el medio de control automático de legalidad de los fallos con responsabilidad fiscal, no garantiza el acceso a la justicia y vulnera los derechos a la igualdad y al debido proceso de quienes son declarados fiscalmente responsables (…) Sea lo primero reiterar que la ponente de esta providencia, y sustanciadora de este asunto (…), salvó el voto respecto de la decisión de la Sala Plena de inaplicar las referidas disposiciones normativas, al considerar, que el análisis de las disposiciones normativas inaplicadas, referentes al control automático de fallos con responsabilidad fiscal, permite concluir que este proceso garantiza los derechos constitucionales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, así como los principios de eficiencia, eficacia, buena fe, imparcialidad y transparencia. Sin embargo, es importante mencionar que la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia C-634 de 2011, al declarar la exequibilidad condicionada del artículo 10° de la Ley 1437 de 2011, en cuanto ordenó a las autoridades aplicar de manera uniforme las normas a situaciones con idénticos supuestos fácticos y jurídicos, de la mano de las sentencias de unificación jurisprudencial, entendió que dicho precepto no hizo otra cosa que reconocer a la jurisprudencia de las altas cortes el carácter de fuente formal de derecho con efecto vinculante, pues el acatamiento del precedente judicial constituye no solo el presupuesto fundamental del Estado Social y Constitucional de Derecho, sino también el desarrollo de sus fines esenciales, dentro de los que se encuentran la garantía de la efectividad de principios y derechos, tales como el de la igualdad, la buena fe, la seguridad jurídica y la garantía de la imparcialidad; y por lo tanto, resaltar la función especial y específica que cumplen la jurisprudencia de las altas cortes de ordenar y clarificar el precedente aplicable, tal como también se señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-588 de 2012.
Por ello, la Sala atendiendo lo señalado en los artículos 270 y 271 del CPACA y, teniendo en cuenta la fuerza vinculante de las tesis que se elaboren o desarrollen a través de la figura de la unificación por la Sala Plena de esta Corporación, aplicará a este caso lo dispuesto en el auto de unificación de Sala Plena de 29 de junio de 2021.
En ese orden, en aplicación de la excepción de inconstitucionalidad de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, no se puede continuar con el trámite del control automático de legalidad sobre el Fallo con Responsabilidad fiscal No 001 del 03 de febrero de 2021, expedido por la Gerencia Departamental Colegiada del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, de la Contraloría General de la República (CGR).
Por lo tanto, en la parte resolutiva de esta providencia se dispondrá (i) dejar sin efectos lo actuado; (ii) en su lugar, no avocar el medio de control; y (iii) dar por terminado el proceso de la referencia. CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD / FALLOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL / TÉRMINO PARA EL CÓMPUTO DE LA CADUCIDAD DE LA DEMANDA CONTRA LOS FALLOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA Finalmente, es necesario hacer referencia al término de caducidad para que quienes gocen de legitimación para demandar el Fallo con Responsabilidad Fiscal No 001 del 03 de febrero de 2021, expedido por la Gerencia Departamental Colegiada del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, de la CGR, lo hagan a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En efecto, atendiendo a la postura unificada del Consejo de Estado, contenida en el auto de Sala Plena anteriormente mencionado, dado que el referido acto administrativo fue proferido durante la vigencia de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, el término para que opere la caducidad empezará a contar a partir del momento en el que quede en firme el presente auto, por el cual se decidió declarar la excepción de inconstitucionalidad para el caso concreto e inaplicar las referidas disposiciones normativas.
FUENTE FORMAL: LEY 2080 DE 2021 - ARTÍCULO 23 / LEY 2080 DE 2021 - ARTÍCULO 45 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DÉCIMA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., diez (10) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-02191-00(B) Actor: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – GERENCIA DEL ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA Demandado: FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL DEL 03 DE FEBRERO DE 2021 (PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL 2016-00085) Medio de control: CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD (CAL) DE LOS FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL Acto: Fallo con responsabilidad fiscal No 001 del 03 de febrero de 2021, expedido por la Gerencia Departamental Colegiada del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, de la Contraloría General de la República (CGR), en el proceso de responsabilidad fiscal Nro 2016-00085 Responsables fiscales: Jefferson Peterson Hooker, Rigoberto Rúgeles Bernal, Fernando Prieto González y Alejandro Antonio Santamaría Moreno, y las Firmas Construcciones Civiles Estudios y Proyectos (Concep) S.A.S. y Ecovias S.A. Asunto: Auto que acepta impedimento y da aplicación del auto de unificación de 29 de junio de 2021, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, ordenando dar por terminado el proceso ---------------------------------------------------------------------------- ---------------------------------- 1.
Encontrándose el expediente al Despacho par para (i) resolver sobre el impedimento manifestado por el Consejero de Estado Dr. Guillermo Sánchez Luque; y (ii) establecer si es necesario decretar pruebas -en los términos del numeral 2º del artículo 185A de la Ley 1437 de 2011 CPACA-;[1] se advierte que, en virtud de lo dispuesto en el auto de unificación de 29 de junio de 2021, proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo - del cual muy respetuosamente salvé mi voto -, no resulta procedente adelantar el control automático de legalidad previsto en el artículo 136A de la Ley 1437 de 2011, como pasa a explicarse.
I.- ANTECEDENTES 2. La Contraloría General de la República, con fundamento en las facultades otorgadas por el artículo 267 de la Constitución Política, a través de la Gerencia Departamental Colegiada del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, realizó una «actuación especial» a la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes (en lo sucesivo DNE), durante el primer semestre de 2014, sobre la administración de bienes extintos e incautados al narcotráfico, venta de bienes muebles e inmuebles y los proyectos de inversión ejecutados en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, con recursos provenientes, o fruto de los bienes, rendimientos y derechos ubicados en el municipio de Providencia, con extinción de dominio que fueron administrados por la DNE. 3.
Mediante Fallo con responsabilidad fiscal No 001 del 03 de febrero de 2021, expedido por la Gerencia Departamental Colegiada del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, de la Contraloría General de la República (en adelante CGR), en el proceso de responsabilidad fiscal Nro. 2016-00085, se declaró la responsabilidad fiscal de los señores Jefferson Peterson Hooker, Rigoberto Rúgeles Bernal, Fernando Prieto González y Alejandro Antonio Santamaría Moreno, y las Firmas Construcciones Civiles Estudios y Proyectos (Concep) S.A.S. y Ecovías S.A. 4.
Mediante oficio 2021EE0068510 de 3 de mayo de 2021, la Gerencia Departamental Colegiada del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, de la Contraloría General de la República, remitió a esta Corporación el expediente del Proceso de Responsabilidad Fiscal 2016-00085, para su eventual control automático de legalidad. 5.
A través de auto de 31 de mayo de 2021, la Consejera Sustanciadora de este asunto avocó el conocimiento del citado fallo con responsabilidad fiscal para su control automático de legalidad, al estimar que cumplió con los requisitos señalados en el artículo 136A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en lo sucesivo CPACA) -adicionado por el art. 23 de la Ley 2080 de 2021-.
Una vez efectuadas las notificaciones pertinentes, el proceso subió al Despacho para considerar la necesidad de decretar pruebas. 6. Entre tanto, mediante autos de 28 de abril y 13 de mayo de 2021, proferidos en sala unitaria, por el señor Consejero de Estado Martín Bermúdez Muñoz, ponente de la Sala Especial de Decisión Nro. 7, el respectivo Despacho se abstuvo de conocer el control automático de legalidad del fallo con responsabilidad fiscal Nro. 8 del 18 de diciembre de 2020, expedido por la Contraloría Delegada para la Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y Cobro Coactivo, y no repuso dicha decisión, respectivamente, en aplicación de la excepción de inconstitucionalidad de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021. 7.
Posteriormente, a través de auto de unificación de 29 de junio de 2021, por importancia jurídica, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, resolvió el recurso de apelación presentado por la Contraloría General de la República en contra de los autos de 28 de abril y 13 de mayo de 2021. En dicha providencia, la Sala Plena decidió inaplicar los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 en ejercicio del control difuso de constitucionalidad y convencionalidad, y en consecuencia, confirmar los mencionados autos de 28 de abril y 13 de mayo de 2021, proferidos por el Despacho del Señor Consejero de Estado Martín Bermúdez Muñoz.
II.- MANIFESTACIÓN DE IMPEDIMENTO 8. El Magistrado Guillermo Sánchez Luque, mediante memorial de 24 de septiembre de 2021, manifestó su impedimento para conocer y decidir el control automático de legalidad de la referencia, por hallarse incurso en la causal prevista en el numeral 3 del artículo 130 de la Ley 1437 de 2011, en razón a que su hermana desempeña un cargo del nivel asesor la Contraloría General de la República.
El escrito pasó al Despacho el 30 de septiembre de 2021. III.- CONSIDERACIONES 3.1.- CUESTIÓN PREVIA – EL IMPEDIMENTO 9. Esta Sala Decisión es competente para conocer y decidir el impedimento manifestado por el Magistrado Guillermo Sánchez Luque, conforme a lo establecido en el numeral tercero del artículo 131 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[2]. 3.1.1- DE LAS CAUSALES DE IMPEDIMENTOS 10.
Los impedimentos son causales de carácter legal que fueron establecidas con el fin de que los jueces y magistrados que consideren que su imparcialidad puede verse comprometida a la hora de administrar justicia en determinado asunto, puedan ser separados del conocimiento de este. Lo anterior, en aras de garantizar que los funcionarios judiciales que decidirán los casos «…no tengan un interés directo, una posición tomada, una preferencia por alguna de las partes y que no se encuentren involucrados en la controversia…».[3] 11.
Definido lo anterior, se tiene que en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo están establecidos en el artículo 130 de la Ley 1437 de 2011, en los siguientes términos: «Causales. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: (…) 3.
Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado». 12.
Así las cosas, para que se configure la causal de impedimento, es necesario que se cumplan dos condiciones, a saber: (i) el parentesco con el juez -cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil- y (ii) que esos parientes del juez tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado. 3.1.2- DEL IMPEDIMENTO MANIFESTADO 13.
En el presente caso, el Consejero de Estado Dr. Guillermo Sánchez Luque, considera que se encuentra incurso causal de impedimento porque su hermana hace parte del nivel asesor de la Contraloría General de la República. 14. La Sala, al revisar los argumentos expuestos, encuentra que en el presente caso se acreditan los requisitos para que se configure la causal de impedimento invocada, toda vez que la hermana del magistrado desempeña un cargo del nivel asesor en la Contraloría General de la República, que corresponde a uno de los niveles señalados en la norma.[4] Ello por cuanto, es esa entidad pública la que concurre a este proceso, por haber sido quien expidió los actos administrativos por medio de los cuales se profirió el fallo con responsabilidad fiscal sometido al control automático de legalidad, razón suficiente para que se declare fundado el impedimento y, en consecuencia, se le separe del conocimiento de este asunto. 15.
Finalmente, se precisa que como no se afecta el quórum de la Sala Especial de Decisión no se ordenará el sorteo de conjuez. 3.2.- COMPETENCIA PARA CONOCER DEL MEDIO DE CONTROL 16. Por tratarse del control automático de legalidad de un Fallo con Responsabilidad Fiscal, el Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión,[5] es competente para conocer de este proceso, con fundamento en el artículo 23 de la Ley 2080 de 2021. 17.
Para el caso concreto, al tratase de una decisión proferida en el marco de la primera instancia, y que pone fin al proceso, al inaplicar por inconstitucionales los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, es claro que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, numeral 2, literal g) y 243, numeral 2, de la Ley 1437 de 2011 es esta Sala de Decisión la competente para proferirla. 3.3.- CONSAGRACIÓN NORMATIVA DEL MEDIO DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE LOS FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL 18.
De acuerdo con lo dispuesto en el inciso 5° artículo 267 de la Constitución Política de 1991, «El control jurisdiccional de los fallos de responsabilidad fiscal gozará de etapas y términos procesales especiales con el objeto de garantizar la recuperación oportuna del recurso público. Su trámite no podrá ser superior a un año en la forma en que lo regule la ley».
En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, en sus artículos 23 - que adiciona el artículo 136A a la Ley 1437 de 2011 - y 45 - que adiciona el artículo 185A a la Ley 1437 de 2011 -, creó el medio de control automático de legalidad de los fallos con responsabilidad fiscal, en los siguientes términos: «Artículo 23, Adiciónese el artículo 136A a la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así: Artículo 136A.
Control automático de legalidad de fallos con responsabilidad fiscal. Los fallos con responsabilidad fiscal tendrán control automático e integral de legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ejercido por salas especiales conformadas por el Consejo de Estado cuando sean expedidos por la Contraloría General de la República o la Auditoría General de la República, o por los Tribunales Administrativos cuando emanen de las contralorías territoriales.
Para el efecto, el fallo con responsabilidad fiscal y el antecedente administrativo que lo contiene, serán remitidos en su integridad a la secretaría del respectivo despacho judicial para su reparto, dentro de los cinco (5) días siguientes a la firmeza del acto definitivo. Artículo 45. Adiciónese el artículo 185A a la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así: Artículo 185A.
Trámite del control automático de legalidad de fallos con responsabilidad fiscal. Recibido el fallo con responsabilidad fiscal y el respectivo expediente administrativo, se surtirá lo siguiente: 1. Mediante auto no susceptible de recurso, el magistrado ponente admitirá el trámite correspondiente, en el que dispondrá que se fije en la secretaría un aviso sobre la existencia del proceso por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo, así mismo en el auto admisorio se correrá traslado al Ministerio Público para que rinda concepto dentro del mismo término; se ordenará la publicación de un aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; así como la notificación al buzón de correo electrónico dispuesto para el efecto, a quien según el acto materia de control, hubiere sido declarado responsable fiscal o tercero civilmente responsable y al órgano de control fiscal correspondiente. 2.
Cuando lo considere necesario para adoptar decisión, podrá decretar las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez (10) días. 3. Vencido el término de traslado o el periodo probatorio cuando a ello hubiere lugar, el magistrado ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de entrada al despacho para sentencia. 4.
La sala de decisión proferirá sentencia dentro de los veinte (20) días siguientes al registro del proyecto de fallo, que incluirá, entre otros, el control de legalidad sobre la inhabilidad derivada de la inclusión en el Boletín de Responsables Fiscales la cual se entenderá suspendida hasta el momento en que sea proferida la sentencia respectiva.
Si encontrare que se configuró alguna de las causales de nulidad previstas por el artículo 137, así lo declarará y adoptará las demás decisiones que en derecho correspondan. La sentencia proferida en ejercicio del control automático se notificará personalmente a la contraloría, a quien hubiere sido declarado responsable fiscal o tercero civilmente responsable, y al Ministerio Público, al buzón de correo electrónico dispuesto para el efecto; y por anotación en el estado, a los demás intervinientes y será susceptible de recurso de apelación que será decidido por salas especiales conformadas por la corporación competente, en caso de que el fallo de primera instancia sea proferido por el Consejo de Estado la apelación será resuelta por una sala especial diferente a aquella que tomó la decisión. La sentencia ejecutoriada en ejercicio del control automático tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes y se notificará en la forma dispuesta en el presente numeral». 19.
De acuerdo con la normatividad antes trascrita, el medio de control automático de legalidad de los fallos con responsabilidad fiscal, se tramita a través de un proceso de doble instancia, en el cual la competencia para el conocimiento de la primera instancia se distribuye entre los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, dependiendo de la naturaleza nacional o territorial de la autoridad que expida el fallo con responsabilidad fiscal, por lo que, por mandato del legislador en cumplimiento de los parámetros establecidos por el constituyente, el conocimiento de estos asuntos le está vedado a los jueces administrativos.
De manera que, si el fallo con responsabilidad fiscal es proferido por la Contraloría General de la República o la Auditoría General de la República el conocimiento en primera instancia corresponderá a la Salas Especiales del Consejo de Estado, por el contrario si este es expedido por las contralorías territoriales su conocimiento corresponderá a los tribunales administrativos.
Así mismo - debe entenderse que[6] - el conocimiento de la apelación está reservada exclusivamente al Consejo de Estado en sus Salas Especiales, bien sea como segunda instancia de las decisiones tomadas por los tribunales o de las decisiones tomadas por el propio Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales - en este último evento la ley señala que la segunda instancia se hará a través de una sala especial diferente a la que conoció la primera instancia -. 3.4.- EL AUTO DE UNIFICACIÓN 20.
Como viene expuesto, el auto de unificación de Sala Plena de 29 de junio de 2021 - del cual muy respetuosamente disentí-, confirmó los autos de 28 de abril y de 13 de mayo de 2021, proferidos, en sala unitaria, por el señor Consejero de Estado Martín Bermúdez Muñoz, de la Sala Especial de Decisión Nro. 7, a través de los cuales se ordenó inaplicar el medio de control automático de legalidad de los actos administrativos que declaran la responsabilidad fiscal, regulado en los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, al considerar que dicho mecanismo es incompatible con los artículos 13, 29, 229 y 238 de la Constitución Política; 2, 8.1, 23.2, 24 y 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos (en lo sucesivo CADH), y con la sentencia de la Corte IDH del caso Petro Urrego vs Colombia de 8 de julio de 2020. 21.
En la parte considerativa de la providencia unificadora se señala que el medio de control automático de legalidad de los fallos con responsabilidad fiscal, no garantiza el acceso a la justicia y vulnera los derechos a la igualdad y al debido proceso de quienes son declarados fiscalmente responsables, con fundamento en las siguientes consideraciones: i) La excepción de inconstitucionalidad se aplicó respecto de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, que regulan el medio de control automático de legalidad sobre los fallos con responsabilidad.
Sobre el particular, se indicó que el uso de esta figura se hizo en virtud del modelo de control difuso de constitucionalidad que puede ser desarrollado por todos los jueces, y que en este caso, opera debido a la contradicción existente entre esas normas de rango legal y el texto constitucional. ii) Que el control automático de fallos con responsabilidad fiscal es incompatible con los artículos 29 de la Constitución y 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, específicamente en lo relacionado con el derecho a la defensa del implicado y a presentar pruebas y contradecirlas, porque «el responsable fiscal no tiene la posibilidad real de solicitar y allegar pruebas, y tampoco puede controvertir la decisión que adopte el magistrado ponente sobre la necesidad de tener un periodo probatorio o de pronunciarse en alegatos de conclusión acerca de las pruebas que efectivamente se practiquen». iii) Que el medio de control inaplicado desconoce los artículos 229[7] y 90[8] de la Constitución Política, relacionados con los derechos de acceso a la justicia y a ser reparado por el Estado cuando este cause daños antijurídicos, porque al responsable fiscal se le da un tratamiento de mero interviniente en un proceso en el que se discute acerca de un asunto que incumbe a sus derechos subjetivos.
Así mismo, porque los efectos erga omnes de la sentencia impide el acceso a la administración de justicia frente a las cuestiones no abordadas en dicha providencia. iv) Sumado a lo anterior, señala que se da la vulneración del artículo 25.1 de la Convención relativo a la protección judicial de las personas para atacar por medios judiciales los actos que violen sus derechos fundamentales, al no permitírsele al implicado formular pretensiones de restablecimiento del derecho y/o la reparación del daño. Más aún porque la norma no habilita al juez para ordenar reparación integral del daño derivado del acto judicialmente anulado que declaró la responsabilidad fiscal, puesto que tampoco se brinda la oportunidad procesal para solicitar las pruebas relacionadas con el monto de los perjuicios, si ello fuere necesario. v) Se indica que el control automático es incompatible con el artículo 238[9] de la Constitución, porque no prevé el decreto de medidas cautelares. vi) Que se desconoce el derecho a la igualdad previsto en los artículos 13 de la Constitución y 24 de la CADH, en la medida en que el sujeto declarado como responsable fiscal, mediante un acto administrativo de carácter particular, ve restringidas sus garantías en comparación con las que tienen las personas en otros ámbitos de la responsabilidad administrativa, quienes pueden acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento. vii) Se expone que con la creación del medio de control automático de legalidad, no se da cumplimiento a lo ordenado en en la sentencia del 8 de julio de 2020 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos -caso Petro- y el artículo 23.2 de la Convención, porque el proceso ante la jurisdicción contenciosa no sanea la falta de competencia de la autoridad administrativa para imponer sanciones que impliquen restricciones al ejercicio de los derechos políticos. viii) Por último, prevé que para efectos de que los legitimados ejerzan el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho frente a los fallos con responsabilidad fiscal que han sido proferidos durante la vigencia de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, el término para que opere la caducidad en esta materia solamente empezará a contar, en cada caso particular, a partir del momento en el que quede en firme el auto que decida declarar la excepción de inconstitucionalidad. 22.
Textualmente, la parte resolutiva del auto de unificación de Sala Plena de 29 de junio de 2021, es del siguiente tenor: «PRIMERO: Confirmar los autos del 28 de abril y del 13 de mayo de 2021, proferidos en sala unitaria, en los que el ponente se abstuvo de conocer el control automático de legalidad del fallo con responsabilidad fiscal n.° 8 del 18 de diciembre de 2020, expedido por la Contraloría Delegada para la Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y Cobro Coactivo, y no repuso dicha decisión, respectivamente.
SEGUNDO: Disponer que el término para que opere la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento que procede contra actos administrativos que declararon la responsabilidad fiscal que han sido proferidos durante la vigencia de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, solamente empezará a contar a partir del momento en el que quede en firme el presente auto.» 3.5.- CASO CONCRETO 23.
Sea lo primero reiterar que la ponente de esta providencia, y sustanciadora de este asunto, Consejera de Estado, Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, salvó el voto respecto de la decisión de la Sala Plena de inaplicar las referidas disposiciones normativas, al considerar, que el análisis de las disposiciones normativas inaplicadas, referentes al control automático de fallos con responsabilidad fiscal, permite concluir que este proceso garantiza los derechos constitucionales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, así como los principios de eficiencia, eficacia, buena fe, imparcialidad y transparencia. 24.
Sin embargo, es importante mencionar que la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia C-634 de 2011,[10] al declarar la exequibilidad condicionada del artículo 10° de la Ley 1437 de 2011, en cuanto ordenó a las autoridades aplicar de manera uniforme las normas a situaciones con idénticos supuestos fácticos y jurídicos, de la mano de las sentencias de unificación jurisprudencial, entendió que dicho precepto no hizo otra cosa que reconocer a la jurisprudencia de las altas cortes el carácter de fuente formal de derecho con efecto vinculante,[11] pues el acatamiento del precedente judicial constituye no solo el presupuesto fundamental del Estado Social y Constitucional de Derecho, sino también el desarrollo de sus fines esenciales, dentro de los que se encuentran la garantía de la efectividad de principios y derechos, tales como el de la igualdad, la buena fe, la seguridad jurídica y la garantía de la imparcialidad; y por lo tanto, resaltar la función especial y específica que cumplen la jurisprudencia de las altas cortes de ordenar y clarificar el precedente aplicable, tal como también se señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-588 de 2012.[12] 25.
Por ello, la Sala, atendiendo lo señalado en los artículos 270 y 271 del CPACA y, teniendo en cuenta la fuerza vinculante de las tesis que se elaboren o desarrollen a través de la figura de la unificación por la Sala Plena de esta Corporación, aplicará a este caso lo dispuesto en el auto de unificación de Sala Plena de 29 de junio de 2021. 26.
En ese orden, en aplicación de la excepción de inconstitucionalidad de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, no se puede continuar con el trámite del control automático de legalidad sobre el Fallo con responsabilidad fiscal No 001 del 03 de febrero de 2021, expedido por la Gerencia Departamental Colegiada del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, de la Contraloría General de la República (CGR).
Por lo tanto, en la parte resolutiva de esta providencia se dispondrá (i) dejar sin efectos lo actuado; (ii) en su lugar, no avocar el medio de control; y (iii) dar por terminado el proceso de la referencia; decisión que se notificará por estado, en atención a que los sancionados fiscalmente, las dependencias del ente de control que participaron en la elaboración del acto administrativo en estudio y el Ministerio Público, ya fueron notificados personalmente de la iniciación de este proceso. 27.
Finalmente, es necesario hacer referencia al término de caducidad para que quienes gocen de legitimación para demandar el Fallo con responsabilidad fiscal No 001 del 03 de febrero de 2021, expedido por la Gerencia Departamental Colegiada del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, de la CGR, lo hagan a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho En efecto, atendiendo a la postura unificada del Consejo de Estado, contenida en el auto de Sala Plena anteriormente mencionado, dado que el referido acto administrativo fue proferido durante la vigencia de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, el término para que opere la caducidad empezará a contar a partir del momento en el que quede en firme el presente auto, por el cual se decidió declarar la excepción de inconstitucionalidad para el caso concreto e inaplicar las referidas disposiciones normativas. 28.
En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Decisión número 10, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR fundado el impedimento manifestado por el magistrado Guillermo Sánchez Luque, para intervenir en el control automático de legalidad de la referencia y, por lo tanto, separarlo del conocimiento del presente trámite, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: Para el caso en concreto, de conformidad con lo señalado en el auto de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 29 de junio de 2021, INAPLICAR los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, por ser contrarios a los artículos 29, 229, 237 y 238 de la Constitución Política.
TERCERO: DEJAR SIN EFECTOS lo actuado, incluso desde el auto de 31 de mayo de 2021, por el que se avocó el conocimiento del control automático de legalidad de la referencia.
CUARTO: En consecuencia NO AVOCAR el conocimiento del medio de control automático de legalidad para efectos de revisar el Fallo con Responsabilidad Fiscal No 001 del 03 de febrero de 2021, expedido por la Gerencia Departamental Colegiada del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, de la Contraloría General de la República, y por lo tanto, dar por terminado el proceso de la referencia.
QUINTO: DEVUÉLVASE al ente de control, el expediente contentivo del Fallo con responsabilidad fiscal No 001 del 03 de febrero de 2021, expedido por la Gerencia Departamental Colegiada del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, de la Contraloría General de la República.
SEXTO: Por Secretaría,
NOTIFÍQUESE esta providencia por estado, en atención a que los sancionados fiscalmente, las dependencias del ente de control que participaron en la elaboración del acto administrativo en estudio y el Ministerio Público, ya fueron notificados personalmente de la iniciación de este proceso.
SÉPTIMO: DISPONER que el término de caducidad para acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para debatir la legalidad de los actos que declararon la responsabilidad fiscal en este caso concreto, empezará a contar a partir del momento en el que quede en firme la presente providencia.
OCTAVO: Por Secretaría General de la Corporación, ARCHIVAR el expediente de la referencia, y ADELANTAR los trámites necesarios para que en las bases del software de gestión judicial «Justicia Siglo XXI», y en los demás sistemas en los que aparezca este expediente, como «SAMAI», se efectúen las anotaciones correspondientes. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Especial de Decisión No. 10, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, del Consejo de Estado, en sesión de la fecha, por los consejeros: (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN (Aclara voto) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGUELLO (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL ACLARACIÓN DE VOTO / CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DEL FALLO DE LA ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Aplicación de la excepción de inconstitucionalidad [D]iscrepo de la determinación que se adoptó frente a “DEJAR SIN EFECTOS lo actuado, incluso desde el auto de 31 de mayo de 2021, por el que se avocó el conocimiento del control automático de legalidad de la referencia” y, en su lugar, “NO AVOCAR el conocimiento del control automático de legalidad del fallo con responsabilidad fiscal núm. 001 del 03 de febrero de 2021, expedido por la Gerencia Departamental Colegiada del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, de la Contraloría General de la República”.
Ello, por cuanto considero que en este asunto era suficiente, una vez aplicada la excepción de inconstitucionalidad, dar por terminado el trámite que, previamente, se había avocado. Tal decisión también se dispuso en el numeral 4 de la providencia, y tiene respaldo en el hecho de que la determinación de aplicar y acoger la decisión de unificación dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 29 de junio de 2021, fue posterior a la actuación que ya se había surtido, la que en todo caso no impedía tomar la decisión de inaplicación y sus consecuentes órdenes.
Adicionalmente, si la providencia “dejó sin efecto lo actuado”, la notificación a cumplirse es la ordenada en el artículo 205 del CPACA, en razón a que las notificaciones llevadas a cabo en este trámite siguieron la misma suerte del auto que quedó sin efectos, lo que imponía realizar las notificación personales por tales medios, a fin de garantizar que los legitimados, de considerarlo oportuno, acudan a la acción correspondiente en el término de caducidad de la acción de acuerdo con el conteo que allí se dispuso.
CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DÉCIMA ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., diez (10) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-02191-00(B) Actor: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – GERENCIA DEL ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA Demandado: FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL DEL 03 DE FEBRERO DE 2021 (PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL 2016-00085) Medio de control: CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD (CAL) DE LOS FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL Si bien comparto la decisión de mayoría proferida el 10 de noviembre de 2021, en cuanto inaplicó por inconstitucionales los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, discrepo de la determinación que se adoptó frente a “DEJAR SIN EFECTOS lo actuado, incluso desde el auto de 31 de mayo de 2021, por el que se avocó el conocimiento del control automático de legalidad de la referencia” y, en su lugar, “NO AVOCAR el conocimiento del control automático de legalidad del fallo con responsabilidad fiscal núm. 001 del 03 de febrero de 2021, expedido por la Gerencia Departamental Colegiada del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, de la Contraloría General de la República”.
Ello, por cuanto considero que en este asunto era suficiente, una vez aplicada la excepción de inconstitucionalidad, dar por terminado el trámite que, previamente, se había avocado. Tal decisión también se dispuso en el numeral 4[13] de la providencia, y tiene respaldo en el hecho de que la determinación de aplicar y acoger la decisión de unificación dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 29 de junio de 2021, fue posterior a la actuación que ya se había surtido, la que en todo caso no impedía tomar la decisión de inaplicación y sus consecuentes órdenes.
Adicionalmente, si la providencia “dejó sin efecto lo actuado”, la notificación a cumplirse es la ordenada en el artículo 205[14] del CPACA, en razón a que las notificaciones llevadas a cabo en este trámite siguieron la misma suerte del auto que quedó sin efectos, lo que imponía realizar las notificación personales por tales medios, a fin de garantizar que los legitimados, de considerarlo oportuno, acudan a la acción correspondiente en el término de caducidad de la acción[15] de acuerdo con el conteo que allí se dispuso.
En estos términos dejo expuestas las razones de mi aclaración de voto. Fecha ut supra, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera ----------------------- [1] Con informe de Secretaría de 27 de julio de 2021 [2] «3. Cuando en un Magistrado concurra alguna de las causales señala慤湥攠牡畣潬愠瑮牥潩Ⱳ搠扥牥⃡敤汣牡牡敳椠灭摥摩湥攠捳楲潴搠物杩摩污瀠湯 湥整畱敩敬猠杩湥琠牵潮猠汥椠灭摥摩獥攠瑳ⱥ攠灸敲慳摮潬敨档獯攠畱敳映湵慤 敭瑮慴牰湯潴挠浯摡楶牥慴猠⁵硥獩整据慩慰慲焠敵氠慳慬敳捣畳獢捥楣滳爠獥敵癬 敤瀠das en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es este, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento.
Si lo encuentra fundado, lo aceptará. Cuando se afecte el quórum decisorio, se integrará la nueva sala con los magistrados que integren otras subsecciones o secciones de conformidad con el reglamento interno. // Sólo se ordenará sorteo de conjuez, cuando lo anterior no fuere suficiente». Énfasis de la Sala. Texto correspondiente al artículo 21 de Ley 2080 de 2021. [3] Sentencia C-881 de 2011. [4] En casos similares, en los que diferentes Consejeros de Estado han manifestado estar incursos en esta misma causal, en virtud de que tienen un parentesco con funcionarios del nivel asesor de la CGR, esta Corporación ha aceptado los impedimentos presentados.
Sobre el particular, consultar los autos de 17 de agosto de 2021 (proceso 11001-03-15-000-2021-04303-00); 31 de agosto de 2021 (proceso 11001-03-15-000-2021-02780-00) y 13 de octubre de 2021 (proceso 11001-03-15-000-2021-06350-00). [5] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión virtual N°. 1 de 22 de febrero de 2021, atribuyó a las Salas Especiales de Decisión previstas en el inciso 4° del artículo 107 de la Ley 1437 de 2011, y reguladas por los artículos 28 y 29 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019, -por medio del cual se expidió el Reglamento Interno del Consejo de Estado-, la competencia para decidir los procesos referidos al control automático de legalidad. [6] Esto puesto que la norma indica que “será susceptible de recurso de apelación que será decidido por salas especiales conformadas por la corporación competente”, pero en la misma únicamente se hace mención a la conformación de Salas Especiales en el Consejo de Estado –más no en los tribunales-, en consecuencia debe entenderse que la corporación competente a la cual hace referencia es el Consejo de Estado. [7] Acceso a la administración de justicia [8] El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas […]» [9] «la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial» [10] Corte Constitucional.
Sentencia C-634 de 24 de agosto de 2011. Magistrado ponente: Luis Ernesto Vargas Silva. [11] En esta sentencia de señaló: «[…] 11. El reconocimiento de la jurisprudencia como fuente formal de derecho, opción adoptada por el legislador en la norma demandada, se funda en una postura teórica del Derecho que parte de considerar que los textos normativos, bien sea constitucionales, legales o reglamentarios, carecen de un único sentido, obvio o evidente, sino que solo dan lugar a reglas o disposiciones normativas, estas sí dotadas de significado concreto, previo un proceso de interpretación del precepto.
Esta interpretación, cuando es realizada por autoridades investidas de facultades constitucionales de unificación de jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia, adquiere carácter vinculante». [12] Corte Constitucional, sentencia C-588 del 25 de julio de 2012, M.P., Mauricio González Cuervo. En esta providencia con relación a las sentencias de unificación del Consejo de Estado se consideró que: «por su naturaleza se deriva un alto grado de seguridad y certeza.
En efecto, es este órgano el definido por la Constitución como máximo tribunal de lo contencioso- administrativo y órgano de cierre del mismo (CP, 237), y como tal, ostenta el mandato de unificación jurisprudencial en su jurisdicción, condición que le imprime fuerza vinculante a determinadas decisiones que profiere. Restantes decisiones del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, diferente de las de unificación, no cuentan con el poder vinculante de las anteriores, y para el Legislador son las sentencias unificadoras las que válidamente se hallan llamadas a dotar a esta jurisdicción y a la administración en general de reglas de interpretación “claras, uniformes e identificables”, en virtud del mandato constitucional aludido. [ ] téngase en cuenta que, como bien se ha dicho, estas sentencias de unificación cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable.
En este sentido, es plenamente razonable que sean estas sentencias y no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Las demás sentencias del Consejo de Estado siguen teniendo su valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo, pero son un tipo especial de providencias -las sentencias de unificación jurisprudencial- a las que el Legislador, en ejercicio de su poder de configuración normativa, asignó la potestad de ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que tienen la virtud de evitar la realización de un proceso y de facilitar el acceso directo al Consejo de Estado». [13] “[…]
CUARTO: En consecuencia NO AVOCAR el conocimiento del medio de control automático de legalidad para efectos de revisar el Fallo con Responsabilidad Fiscal No 001 del 03 de febrero de 2021, expedido por la Gerencia Departamental Colegiada del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, de la Contraloría General de la República, Y POR LO TANTO, DAR POR TERMINADO EL PROCESO DE LA REFERENCIA. […]” [14] “[…]
ARTÍCULO 205. NOTIFICACIÓN POR MEDIOS ELECTRÓNICOS. <Artículo modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La notificación electrónica de las providencias se someterá a las siguientes reglas: 1. La providencia a ser notificada se remitirá por el Secretario al canal digital registrado y para su envío se deberán utilizar los mecanismos que garanticen la autenticidad e integridad del mensaje. 2.
La notificación de la providencia se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación. Se presumirá que el destinatario ha recibido la notificación cuando el iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje.
El Secretario hará constar este hecho en el expediente. De las notificaciones realizadas electrónicamente se conservarán los registros para consulta permanente en línea por cualquier interesado […]” [15] “[…]
SÉPTIMO: DISPONER que el término de caducidad para acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para debatir la legalidad de los actos que declararon la responsabilidad fiscal en este caso concreto, EMPEZARÁ A CONTAR A PARTIR DEL MOMENTO EN EL QUE QUEDE EN FIRME LA PRESENTE PROVIDENCIA […]”