CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Esta Sala Especial de Decisión observa que se cumplen los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad, pues la Resolución Nro. 00480 del 10 de julio de 2020 es un acto administrativo general dictado por una autoridad del orden nacional para desarrollar un decreto legislativo.

Es un acto administrativo general, porque corresponde a la expresión unilateral de la voluntad de la administración orientada a producir efectos jurídicos generales. Establecer los parámetros para para el uso de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para el trámite y gestión de los procesos disciplinarios, es una decisión de carácter general, impersonal y abstracto.

El acto fue proferido por una autoridad del orden nacional, tal como lo es la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD). En efecto, esta Unidad Administrativa Especial con personería jurídica hace parte del sector descentralizado por servicios de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, de conformidad con lo previsto en la Ley 489 de 1998 (artículos 38, numeral 2, literal c; 39 inciso 3°; y 68).

La resolución controlada reglamenta un decreto legislativo, específicamente el Decreto Legislativo Nro. 491 de 2020 (…). CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza y características del control inmediato de legalidad El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar las medidas de carácter general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, como mecanismo para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos por el ordenamiento (…).

(…) Las características de este control corresponden a las siguientes: - Es un proceso judicial, ya que el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 (y así lo ratificó el artículo 189 del C.P.A.C.A.) otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos para desarrollar los decretos que expide el Presidente de la República al amparo de los estados de excepción. (…) - Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el acto administrativo general debe ser enviado para que se ejerza el control correspondiente y, en caso de que no se envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto (artículo 136 C.P.A.C.A.).- Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad de la decisión con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos del estado de excepción. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 136 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 189 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad, ver: Consejo de Estado, sentencias de la Sala Plena del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero, del 20 de octubre de 2009, exp. 2009-00549-00, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 5 de marzo de 2012, exp. 2010-00369-00.

M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO SOMETIDO AL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD REQUISITOS DE FONDO – Incompetencia para la expedición del acto El acto no fue expedido por el servidor competente, ya que el habilitado para expedir actos de carácter general es el Director de la entidad, y no su Secretario General (…).

No se desconoce que dentro de las funciones a cargo de la Secretaría General se encontraba la de coordinación de las investigaciones disciplinarias que se adelantaran contra los servidores de la entidad. Sin embargo, esa competencia no comporta la facultad para expedir actos administrativos generales como el examinado. Lo anterior, porque la coordinación de las investigaciones disciplinarias se refiere a aquellas relacionadas con los procesos a su cargo o que es competente para decidir, esto es, para aquellos de primera instancia. Y, en todo caso, esa coordinación no habilita para regular, de manera general, aspectos como los atinentes a los mecanismos a utilizar para la realización de las actuaciones, audiencias y diligencias para la gestión y trámite de los procesos disciplinarios dentro de la entidad.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TRECE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03368-00(CA) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS Demandado: RESOLUCIÓN NRO. 00480 DEL 10 DE JULIO DE 2020 |Acto controlado |Resolución Nro. 00480 del 10 de julio de 2020, | | |expedida por el Secretario General de la Unidad | | |Administrativa Especial de Gestión de Restitución de| | |Tierras Despojadas | |SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA | Como no existe causal de nulidad procesal que invalide lo actuado, la Sala Especial de Decisión Nro. 13 procede a dictar sentencia en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES 1. Acto objeto de control judicial El Secretario General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD) expidió la Resolución Nro. 00480 del 10 de julio de 2020, cuyo control inmediato de legalidad corresponde ejercer a esta Sala Especial de Decisión. El acto es del siguiente tenor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS RESOLUCIÓN NÚMERO 00480 DE 2020 “Por la cual se adopta el instructivo para el trámite de los procesos Disciplinarios en el marco de la Emergencia Sanitaria por COVID-19” LA SECRETARÍA GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS, CONSIDERANDO Teniendo en cuenta la emergencia sanitaria decretada por el Gobierno Nacional y los lineamientos en materia de aislamiento obligatorio dentro del marco del Decreto Legislativo 491 de 2020, la UAEGRTD ha establecido los siguientes parámetros para el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones para la gestión y tramite (sic) de los procesos disciplinarios La Secretaría General - Control Disciplinario de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas operará así: Se utilizarán preferiblemente los medios tecnológicos para todas las actuaciones, audiencias y diligencias y se permitirá a los sujetos procesales actuar en los procesos o tramites (sic) a través de los medios digitales disponibles, evitando exigir y cumplir formalidades presenciales o similares, que no sean estrictamente necesarias.

De manera preferible hará uso de los medios técnicos y plataformas como (Teams), sin perjuicio que a criterio de la Oficina de Control Disciplinario se pueda acudir a otros medios, como Whatsapp, Skype, Zomm (sic) o Meet con el fin de facilitar, agilizar y permitir el acceso a los mismos. 1. Respecto a las diligencias de notificación y comunicación. El artículo 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020, y en concordancia con el artículo 8 del Decreto Legislativo 806 de 2020, establece que la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos, para tal efecto: En el proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado autorización. En relación con las actuaciones disciplinarias en curso, los sujetos procesales deberán indicar la dirección electrónica en la cual prefieran recibir las notificaciones o comunicaciones.

Para la comunicación de las pruebas y tramite (sic) de notificación de las decisiones, se remitirá la información y copia del auto, desde la cuenta procesos.disciplinarios@restituciondetierras.gov.co al correo electrónico que tenga asignado el servidor (a) y/o contratista de la Unidad, según corresponda. Si los disciplinados desean recibirla en otra cuenta, deberán manifestarlo enviando la dirección electrónica al correo antes indicado.

En el evento en que la notificación o comunicación no pueda hacerse de forma electrónica, se seguirá el procedimiento previsto en los artículos 101 y siguientes de la ley 734 de 2002. En la página web de la entidad, está habilitada la sección de Control Interno Disciplinario, allí se publicarán las notificaciones por estado y por edicto, acorde lo dispuesto en la ley 734 de 2002. 2.

Respecto a la Práctica de Diligencias y consulta de expedientes. De conformidad con el artículo 98 de la Ley 734 de 2002, las diligencias podrán realizarse en la modalidad no presencial, de manera virtual, a través de las herramientas tecnológicas. Para ello se deberá comunicar por medios electrónicos y con la debida antelación, a quienes van a intervenir en la audiencia, la fecha, hora y el canal de gestión. Se adoptarán las medidas necesarias para garantizar la seguridad y conservación de las diligencias. – Las diligencias de ampliación de queja y declaraciones, serán recibidas virtualmente a través de Microsoft Teams, Whatsapp, Skype, Zomm (sic) o Meet, herramientas a las cuales tienen acceso todos los servidores y contratistas de la Unidad. – Tratándose de usuarios externo o ex servidores, se solicitará suministrar la dirección de correo electrónico para gestionar la reunión por dicho medio. – Si los disciplinados desean rendir versión libre, pueden hacerlo por escrito o verbalmente, en el último caso, se realizará a través de Microsoft Teams, Whatsapp, Skype, Zomm (sic) o Meet. – Las diligencias practicadas empleando Microsoft Tems (sic), Whatsapp, Skype, Zomm (sic) o Meet serán grabadas, descargadas e incorporadas a un medio extraíble, para que reposen en el expediente disciplinario. – Los usuarios que requieran la revisión de la actuación disciplinaria, podrán solicitar copia de las diligencias, con el compromiso de guardar la reserva de la actuación. A vuelta de correo serán remitidas las piezas procesales solicitadas. – Excepcionalmente, eventos que serán evaluados por la Jefe de la Oficina de Control Disciplinario, podrán solicitar por correo electrónico los disciplinados o su defensor, el agendamiento de una cita para la revisión física de las carpetas de los expedientes disciplinarios, día en el cual previamente deberán cumplir con todos los protocolos de bioseguridad establecidos en cada Dirección Territorial.

Se crearán las carpetas digitales por proceso, las cuales contendrán los documentos que integren las actuaciones disciplinarias, bajo la administración de la Oficina de Control Disciplinario, garantizando el acceso al expediente de manera virtual. Los sujetos o intervinientes procesales, conforme las facultades que les otorga el Código Disciplinario Único, podrán realizar solicitudes o interponer recursos preferiblemente a través de la cuenta o buzón de correo electrónico procesos.disciplinarios@restituciondetierras.gov.co y dentro de los días y horarios de atención institucionales. 3.

Radicación de quejas disciplinarias. Se continuará empleando los canales institucionales. Avenida Calle 26 N° 85b - 09 Edificio C26, Piso 3° Bogotá – Colombia Línea de atención Nacional 018000124212 Número Fijo en Bogotá (1) 4279299 / (1) 3770300 WhatsApp 3223463504 atencionalciudadano@restituciondetierras.gov.co www.restituciondetierras.gov.co 4.

Gestión de correspondencia Para salvaguardar la reserva de la actuación disciplinaria (art. 95 CDU), se solicita a las áreas y servidores de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, que los memorandos internos de las respuestas a los requerimiento (sic) efectuados en el tramite (sic) de los procesos disciplinarios, se remitan al correo procesos.disciplinarios@restituciondetierras.gov.co, indicando en el asunto, la referencia del expediente disciplinario.

Conforme a lo anterior, téngase como marco Jurídico lo dispuesto en el Decreto Legislativo 491 de 2020 [Ministerio de Justicia y Derecho]. Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Marzo 24 de 2020; Decreto Legislativo 806 de 2020 [Ministerio de Justicia y Derecho]. Por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios de justica, en el marco del Estado de Emergencia Económica, social y Ecológica.

Junio 4 de 2020 y Resolución No. 0216 [Procuraduría General de la Nación] Por la cual se fijan criterios para aplicar tecnologías de la información y las comunicaciones al trámite de procesos disciplinarios. Mayo 25 de 2020. En mérito de lo expuesto, el Secretario General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución De Tierras Despojadas.

RESUELVE

Artículo 1: Adoptar el Instructivo para el trámite de los Procesos Disciplinarios de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo. Artículo 2: El presente acto administrativo rige a partir de su publicación y será divulgado por todos los canales de información de esta entidad.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dado en Bogotá D.C. a los diez (10) días del mes de julio del año dos mil veinte (2020) YAIR DE JESÚS SOTO BUILES SECRETARIO GENERAL Intervención de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD)[1] Luego de relacionar los antecedentes del acto examinado[2], la Unidad Administrativa Especial solicitó se mantuviera la legalidad del acto controlado; decisión de carácter general expedida por el competente, en ejercicio de función administrativa y atendiendo la naturaleza jurídica de la entidad y las facultades contenidas en el artículo 103 de la Ley 1448 de 2011, para el logro de una finalidad legítima, como lo es salvaguardar las garantías procesales en los procesos disciplinarios sin detrimento de la función pública y la prevalencia del interés general.

Lo anterior, debido a que el contenido del acto garantiza el ejercicio de las libertades y garantías constitucionales, a más de que avala y respalda la transparencia procesal, la inmediatez y la sujeción al derecho al debido proceso en los procesos disciplinarios que se adelantan en la entidad. Por último, señaló que el acto obedeció a las circunstancias temporales, de modo y lugar de la emergencia sanitaria y se expidió en virtud de lo dispuesto en el Decreto Legislativo 491 de 2020 con el fin de impartir una atención efectiva y rápida a los sujetos procesales de las actuaciones disciplinarias, y garantizar el acceso a los expedientes y a las diligencias que se realizan al interior de los mismos.

Concepto del Ministerio Público[3] El Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado solicitó que se declarara la legalidad del acto sometido a control por cumplir con los requisitos de forma y de fondo exigidos por la jurisprudencia. Lo primero, porque el acto se identificó plenamente con número, fecha, destinatarios, asunto y fundamento jurídico Lo segundo, porque el acto (i) fue expedido por el competente, esto es, el secretario general de la entidad, quien es el encargado de coordinar las investigaciones de carácter disciplinario y resolverlas en primera instancia, de conformidad con el manual de funciones (Resolución Nro. 00798 del 11 de noviembre de 2018, con sus modificaciones);

(ii) se profirió con ocasión a las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para mitigar los efectos del COVID-19, las cuales consistían en el distanciamiento social y el aislamiento, por lo que fue necesario buscar alternativas para que los procesos administrativos no prescribieran, caducaran o se vieran afectados los derechos sustanciales y procesales de los intervinientes respectivos;

(iii) se fundamentó en los Decretos Legislativos 491[4] y 806[5], ambos de 2020; y, (iv) fue proporcional, porque no restringió los derechos fundamentales, a contrario sensu, buscó preservar los derechos al debido proceso y defensa de los sujetos que intervienen en los procesos disciplinarios. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 111-8, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -en adelante C.P.A.C.A.-, 23 del Reglamento de la Corporación y según lo decidido por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sesión 10 del 1º de abril de 2020, esta Sala Especial de Decisión es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que expiden las autoridades del orden nacional al amparo de los estados de excepción para desarrollar o reglamentar un decreto legislativo.

Procedencia del control inmediato Esta Sala Especial de Decisión observa que se cumplen los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad, pues la Resolución Nro. 00480 del 10 de julio de 2020 es un acto administrativo general dictado por una autoridad del orden nacional para desarrollar un decreto legislativo. Es un acto administrativo general, porque corresponde a la expresión unilateral de la voluntad de la administración orientada a producir efectos jurídicos generales.

Establecer los parámetros para para el uso de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para el trámite y gestión de los procesos disciplinarios, es una decisión de carácter general, impersonal y abstracto. El acto fue proferido por una autoridad del orden nacional, tal como lo es la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD).

En efecto, esta Unidad Administrativa Especial con personería jurídica[6] hace parte del sector descentralizado por servicios de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, de conformidad con lo previsto en la Ley 489 de 1998 (artículos 38, numeral 2, literal c; 39 inciso 3°; y 68). La resolución controlada reglamenta un decreto legislativo, específicamente el Decreto Legislativo Nro. 491 de 2020 que, por un tiempo determinado, (i) autorizó la prestación de los servicios utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, para lo cual se dispuso, entre otros, el deber de dar a conocer en la página web de la entidad respectiva “los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales [prestarían] su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones” (artículo 3°); y (ii) dispuso que la notificación o comunicación de los actos administrativos se haría por medios electrónicos, para lo cual “en todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la autorización” (artículo 4°).

Y es que en el acto objeto de control se dispuso que: las notificaciones y comunicaciones de los actos administrativos dentro de los procesos disciplinarios adelantados en la entidad debían desarrollarse por medios electrónicos, al igual que las diligencias dentro de dichos procesos. Adicionalmente, se establecieron los medios a través de los que se continuarían recibiendo las quejas disciplinarias correspondientes (físico, telefónico, por línea de WhatsApp, por correo electrónico, y por la página web de la entidad).

En esas condiciones, el acto se encargó de establecer los aspectos necesarios para materializar o concretar en la entidad las autorizaciones y mandatos establecidos por el legislador extraordinario en los artículos 3 y 4 del Decreto Legislativo Nro. 491 de 2020. Precisado lo anterior, le corresponde a esta Sala Especial de Decisión examinar la juridicidad de la Resolución Nro. 00480 del 10 de julio de 2020, proferida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.

En concreto, debe definir si, desde el punto de vista formal y material, se encuentra conforme con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, con los decretos legislativos que le sirvieron de fundamento y con las demás normas superiores que resulten aplicables. Para tal propósito, se procederá con la presentación de las características y alcance del control inmediato de legalidad y, seguidamente, se realizará el examen de legalidad en el caso concreto.

Características y alcance del control inmediato de legalidad. Reiteración de jurisprudencia[7] El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar las medidas de carácter general[8] que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, como mecanismo para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos por el ordenamiento, según lo ha establecido la doctrina judicial de esta Corporación[9].

En igual sentido, la Corte Constitucional ha considerado que el control inmediato de legalidad es una limitación al poder de las autoridades administrativas, en tanto que busca impedir la aplicación de normas ilegales[10]. Las características de este control corresponden a las siguientes: • Es un proceso judicial, ya que el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 (y así lo ratificó el artículo 189 del C.P.A.C.A.) otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos para desarrollar los decretos que expide el Presidente de la República al amparo de los estados de excepción. El proceso se tramita en etapas procesales cortas y, por regla general, culmina con una sentencia. • Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el acto administrativo general debe ser enviado para que se ejerza el control correspondiente y, en caso de que no se envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto (artículo 136 C.P.A.C.A.).

Luego, no se requiere la publicación del acto para la procedencia del control, porque es suficiente la sola expedición. • Es autónomo, pues es posible adelantar el control antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. • Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad de la decisión con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos del estado de excepción. Con todo, conviene precisar que no se trata propiamente de confrontar todo el ordenamiento jurídico, sino de examinar el acto de cara a los requisitos formales y de fondo a los que ha debido sujetarse, esto es, los límites formales y materiales: proporcionalidad, conexidad y, desde luego, la sujeción con las normas superiores que le sirvieron de fundamento.

Aunque el control pretende ser integral no es completo ni absoluto, ya que es compatible con los medios de control de nulidad simple y de nulidad por inconstitucionalidad, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Ese rasgo está reforzado por la siguiente característica. • La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa (y así lo ratificó el artículo 189 del C.P.A.C.A.).

En cuanto a esta característica, la Sala ha explicado[11]: “Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no impide ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma”.

En definitiva, el examen de legalidad que corresponde a esta Corporación se realiza mediante la confrontación del acto con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control oficioso.

Como se examina la juridicidad de un acto con carácter general, impersonal y abstracto ─acto normativo o reglamento, originado en el poder de reglamentación que la Constitución y la ley le otorga al poder ejecutivo para asegurar la cumplida ejecución de la ley─, resulta útil el estudio de legalidad a partir de los elementos del acto administrativo: órgano competente; formas y procedimiento; motivo y motivación; finalidad, objeto o contenido, pues ocurre que las causales de nulidad de todo acto administrativo están estructuradas a partir de tales elementos al tenor de lo previsto en el artículo 137 C.P.A.C.A. No puede perderse de vista, además, que la potestad reglamentaria está gobernada por el principio de necesidad, que justamente permite determinar hasta dónde es necesario completar el alcance de la ley (o norma con fuerza de ley, como en el caso de los decretos legislativos): cuanto más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más forzosa es su reglamentación; a contrario sensu, cuando la ley ha detallado todos los elementos que se requieren para aplicar esa situación al caso particular, no amerita expedir el reglamento o expedirlo de manera un poco menos prolija[12].

Ese análisis, desde luego, exige determinar si la decisión de la administración, expedida en el escenario de excepcionalidad, cumple los requisitos de proporcionalidad y razonabilidad frente a las causas que dieron lugar al estado de excepción. Examen de legalidad de la Resolución Nro. 00480 del 10 de julio 2020 1. Requisitos de forma La Sala observa que el acto cumple con los requisitos de forma, pues contiene la exposición de los fundamentos de hecho que dieron lugar a su expedición, una parte resolutiva que concuerda con los motivos que lo sustentaron, así como con los elementos que permiten su identificación adecuada, -numeración, identificación temática, entre otros-. 8 Requisitos de fondo.

Incompetencia para la expedición del acto El acto no fue expedido por el servidor competente, ya que el habilitado para expedir actos de carácter general es el Director de la entidad, y no su Secretario General, según pasa a explicarse. La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas fue creada por la Ley 1448 del 10 de junio de 2011 con el objeto de “servir de órgano administrativo del Gobierno Nacional para la restitución de tierras de los despojados” a los que hizo referencia dicha normativa (artículo 104); objetivo reiterado en el Decreto 4801 de 2011 (artículo 2°).

Al momento de su creación, la Ley 1448 dispuso que la nueva entidad estaría dirigida por “su Consejo Directivo y por el Director Ejecutivo de la Unidad, quien será su representante legal” (artículo 106), en orden a lo cual definió la integración del órgano colectivo (artículo 107) y estableció la naturaleza del cargo unipersonal de dirección, así como su nominador (artículo 108).

Adicionalmente, autorizó al Gobierno Nacional para que, dentro de los 6 meses siguientes a la vigencia de la ley, estableciera la estructura interna y el régimen de vinculación del personal de la unidad (artículo 109). En ejercicio de la anterior competencia, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Nro. 4801 del 20 de diciembre de 2011 por medio del cual estableció la estructura interna de la entidad y en el que, para lo que interesa al caso, fijó las funciones de la Dirección General (artículo 9) y de la Secretaría General (artículo 19).

A la Dirección General, de conformidad con lo previsto en el artículo 9 del Decreto 4801, le corresponde “[e]stablecer políticas de control interno, tanto en el diseño como en la implementación del sistema a fin de garantizar el desarrollo de sus elementos constitutivos” (numeral 15); “[o]rdenar los gastos y suscribir como representante legal los actos, convenios y contratos para el cumplimiento de los objetivos y funciones asignadas a la Unidad” (numeral 17); y, “[r]esolver en segunda instancia, cuando haya lugar a ello, los recursos que se interpongan contra las decisiones adoptadas por las dependencias de la Unidad, en los asuntos propios de sus competencias” (numeral 21).

Por su parte, de acuerdo con lo establecido en el artículo 19 ibídem, a la Secretaría General le corresponde “[c]oordinar las investigaciones de carácter disciplinario que se adelanten contra los funcionarios de la Unidad y resolverlas en primera instancia” (numeral 14). Esas funciones fueron consignadas expresamente en el manual de funciones de la entidad que se encontraba vigente para el momento de la expedición del acto acusado (Resolución Nro. 00798 del 07 de noviembre de 2018 con sus modificaciones).

A la luz de esas facultades, la Sala Especial de decisión considera que la Secretaría General, en cabeza del Secretario General, no se encontraba habilitada para dictar actos generales en las materias que fueron objeto de regulación en el acto examinado. Esto, por cuanto su competencia se extendía a la resolución, en primera instancia, de los procesos disciplinarios.

No se desconoce que dentro de las funciones a cargo de la Secretaría General se encontraba la de coordinación de las investigaciones disciplinarias que se adelantaran contra los servidores de la entidad. Sin embargo, esa competencia no comporta la facultad para expedir actos administrativos generales como el examinado. Lo anterior, porque la coordinación de las investigaciones disciplinarias se refiere a aquellas relacionadas con los procesos a su cargo o que es competente para decidir, esto es, para aquellos de primera instancia. Y, en todo caso, esa coordinación no habilita para regular, de manera general, aspectos como los atinentes a los mecanismos a utilizar para la realización de las actuaciones, audiencias y diligencias para la gestión y trámite de los procesos disciplinarios dentro de la entidad.

Esa conclusión se refuerza al tener presente que a la Dirección General, en cabeza del Director General de la entidad, le corresponde la dirección de la entidad, función en virtud de la que se encuentra facultado para “suscribir como representante legal los actos, convenios y contratos para el cumplimiento de los objetivos y funciones asignadas a la Unidad” En ese orden de ideas, la expedición del acto examinado le correspondía a la Dirección General de la entidad en cabeza del Director General de la misma.

Ahora bien, el vicio de incompetencia se orienta a establecer si, de acuerdo con el ordenamiento aplicable, la autoridad administrativa que expidió el acto se encontraba facultada para el efecto[13], de modo que la discusión gira respecto de la aptitud legal de quien adopta la determinación administrativa. Es por esto que, como lo ha sostenido Dromi[14], la competencia es un condicionante de la validez del acto.

Lo anterior, explica el porqué “[l]a competencia significa que todo funcionario público, en el desempeño de su cargo, sólo puede hacer lo que le está permitido[15]”, al punto que, en virtud de su carácter improrrogable e indelegable, ella no depende ni surge “de la voluntad estatal ni de los administrados, ni del órgano-institución, ni del órgano- individuo”.

De ahí, entonces, que una de las características de la competencia sea su carácter taxativo “[…] toda vez que aparece señalada de manera expresa y precisa, tanto en su objeto como en las circunstancias que la determina, respecto de quienes ejercen funciones públicas […]», presentándose, entonces, el vicio de incompetencia del funcionario que lo profiere que tiene ocurrencia cuando «[…] el acto administrativo es expedido por quien ostenta la condición de funcionario público o por particular autorizado por la ley para ejercer función administrativa, pero lo hace por fuera de la esfera de atribuciones que la Constitución, la ley o el reglamento le han asignado […]»”[16].

Considerando lo dicho, se declarará la nulidad del acto controlado, habida cuenta que fue expedido por un servidor que no se encontraba habilitado para el efecto. Si bien es cierto que la declaratoria de nulidad de la resolución examinada produce efectos ex tunc, no lo es menos, que se encuentran exceptuadas de tal consecuencia aquellas situaciones consolidadas que se originaron con fundamento en ese acto administrativo.

Esto, con el objetivo de proteger la seguridad jurídica y la cosa juzgada. Por ello, la decisión anulatoria que se adopta solo afectará las situaciones no consolidadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Nro. 13, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.

Declarar la nulidad de la Resolución Nro. 00480 del 10 de julio de 2020, proferida por el Secretario General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. 2. Reconocer personería para actuar en representación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas al profesional Julián Alberto Holguín Cardozo, identificado con la cédula de ciudadanía Nro. 1.110.503.442 y portador de la T.P. Nro. 242.770 del Consejo Superior de la Judicatura, en los términos del poder que le fue conferido. 3.

En firme esta providencia, archívese el expediente. Notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la providencia se discutió y aprobó en sala de la fecha. |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | |Magistrada |Magistrado | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ |MARTIN BERMUDEZ MUÑOZ | |Magistrado |Magistrado | |Aclara el voto | | | | |(Firmado electrónicamente) | |CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO | |Magistrado | |Salva el voto | ACLARACIÓN DE VOTO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA PARA LA EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO [C]onsidero que, aunque el hecho de que a un funcionario se le haya atribuido el ejercicio de esta acción, le otorga la capacidad de tramitar y fallar los respectivos procesos disciplinarios, ello no significa que dentro de esa facultad quede comprendida también la de adoptar decisiones sustanciales que van a impactar el procedimiento disciplinario aplicable de manera general a toda la entidad.

En efecto, en casos como los anotados, la expedición de actos administrativos generales para el desarrollo eficiente de las actividades a cargo de los organismos y entidades administrativas corresponde al director general de la entidad, en su condición de representante legal. De allí que no resulte acorde con ese mandato que el secretario general del organismo de que se trate, soslayando la atribución conferida a aquel funcionario, haga uso de la competencia en cuestión. En este orden de ideas, consideré procedente acoger la posición que se plantea en la sentencia de la referencia en relación con la falta de competencia del funcionario que suscribió el acto enjuiciado.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TRECE ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03368-00(CA) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS Demandado: RESOLUCIÓN NRO. 00480 DEL 10 DE JULIO DE 2020 ACLARACIÓN DE VOTO Por medio del presente escrito, procedo a aclarar el voto respecto de la sentencia del 30 de noviembre de 2021[17], que se dictó en el proceso de la referencia. Si bien comparto el sentido de la decisión proferida, es importante anotar que, en un control automático de legalidad con características similares, conocido por la Sala Especial de Decisión n.º 5, de la que soy integrante, emití voto favorable al proyecto sin efectuar ninguna observación respecto de la competencia del funcionario que profirió el acto entonces enjuiciado.

Toda vez que he replanteado esta postura, me encuentro en el deber de realizar la respectiva aclaración. La decisión a la que me refiero es la sentencia del 25 de septiembre de 2020[18] en la que se enjuició la legalidad de una resolución suscrita por el secretario general del Fondo Nacional del Ahorro, mediante la cual se dispuso la suspensión de los términos de los procesos disciplinarios adelantados por el Grupo de Control Disciplinario de la entidad.

En esa oportunidad la competencia del funcionario para expedir el acto se sustentó en que, de acuerdo con el manual de funciones y competencias laborales, a la Secretaría General le correspondía «[…] dirigir, controlar y coordinar, los asuntos relacionados con los recursos humanos y disciplinarios». Además, le fue asignada la función de conocer y fallar en primera instancia, los procesos disciplinarios.

Por su parte, en el control inmediato de legalidad que se resolvió en el proceso del asunto mediante fallo del 30 de noviembre de 2021, se consideró que el secretario general de la UAE de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas carecía de competencia para expedir el acto mediante el cual se adoptó el instructivo para el trámite de los procesos disciplinarios en el marco de la emergencia sanitaria por Covid-19, aun cuando, en este caso, el funcionario también tenía a su cargo la resolución, en primera instancia, de los procesos de esa naturaleza.

Como puede observarse, esta última decisión comporta un cambio de postura, una que considero más ajustada si se indaga por el alcance de la acción disciplinaria. En ese sentido, considero que, aunque el hecho de que a un funcionario se le haya atribuido el ejercicio de esta acción, le otorga la capacidad de tramitar y fallar los respectivos procesos disciplinarios, ello no significa que dentro de esa facultad quede comprendida también la de adoptar decisiones sustanciales que van a impactar el procedimiento disciplinario aplicable de manera general a toda la entidad.

En efecto, en casos como los anotados, la expedición de actos administrativos generales para el desarrollo eficiente de las actividades a cargo de los organismos y entidades administrativas corresponde al director general de la entidad, en su condición de representante legal[19]. De allí que no resulte acorde con ese mandato que el secretario general del organismo de que se trate, soslayando la atribución conferida a aquel funcionario, haga uso de la competencia en cuestión. En este orden de ideas, consideré procedente acoger la posición que se plantea en la sentencia de la referencia en relación con la falta de competencia del funcionario que suscribió el acto enjuiciado.

Respetuosamente, WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Magistrado [pic] SALVAMENTO DE VOTO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto administrativo sujeto a control desarrollan una facultad legal y ordinaria de la entidad Si bien el proyecto señala que en este asunto, el acto se expidió en desarrollo de los artículos 3 y 4 del Decreto Legislativo Nro. 491 de 2020, lo cierto es que, las medidas adoptadas obedecen a la facultad legal y ordinaria de la entidad de expedir los actos necesarios para cumplir su función de la manera más adecuada y expedita.

En ese orden de ideas, si bien el secretario general de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas carecía de competencia para dictar el acto, en tanto que tales medidas le correspondía adoptarlas al director de la entidad -tal y como lo advierte el fallo- lo cierto es que, en mi criterio, el control inmediato de legalidad en este asunto no era procedente y así se debió declarar.

El Decreto 491 de 2020 estableció el uso de las tecnologías de la información para efectos de garantizar la función pública y la atención de la ciudadanía por los canales electrónicos dispuestos por cada entidad, y previó algunas medidas para que las autoridades, en ejercicio de su autonomía y sus potestades legales ordinarias, establecieran los mejores mecanismos para prestar el servicio.

Luego, la materialización de esas disposiciones no obedece al desarrollo de una medida general del decreto legislativo, únicamente se traduce en el cumplimiento de tales medidas para el ejercicio de la función administrativa durante la emergencia sanitaria. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 255 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 70 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TRECE ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03368-00(CA) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS Demandado: RESOLUCIÓN NRO. 00480 DEL 10 DE JULIO DE 2020 SALVAMENTO DE VOTO Con el respeto acostumbrado por la posición de la Sala, me permito salvar el voto en la decisión adoptada en sentencia del 30 de noviembre de 2021 mediante la cual se declaró la nulidad de la resolución objeto de control.

Según se tiene, en el acto objeto de control se dispuso que las notificaciones y comunicaciones de los actos administrativos dentro de los procesos disciplinarios adelantados en la entidad debían desarrollarse por medios electrónicos, al igual que las diligencias dentro de dichos procesos. Adicionalmente, se establecieron los medios a través de los que se continuarían recibiendo las quejas disciplinarias correspondientes (físico, telefónico, por la línea de WhatsApp, por correo electrónico, y por la página web de la entidad).

Si bien el proyecto señala que en este asunto, el acto se expidió en desarrollo de los artículos 3 y 4 del Decreto Legislativo Nro. 491 de 2020, lo cierto es que, las medidas adoptadas obedecen a la facultad legal y ordinaria de la entidad de expedir los actos necesarios para cumplir su función de la manera más adecuada y expedita. En ese orden de ideas, si bien el secretario general de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas carecía de competencia para dictar el acto, en tanto que tales medidas le correspondía adoptarlas al director de la entidad -tal y como lo advierte el fallo- lo cierto es que, en mi criterio, el control inmediato de legalidad en este asunto no era procedente y así se debió declarar.

El Decreto 491 de 2020 estableció el uso de las tecnologías de la información para efectos de garantizar la función pública y la atención de la ciudadanía por los canales electrónicos dispuestos por cada entidad, y previó algunas medidas para que las autoridades, en ejercicio de su autonomía y sus potestades legales ordinarias, establecieran los mejores mecanismos para prestar el servicio.

Luego, la materialización de esas disposiciones no obedece al desarrollo de una medida general del decreto legislativo, únicamente se traduce en el cumplimiento de tales medidas para el ejercicio de la función administrativa durante la emergencia sanitaria. En consecuencia, considero que el control inmediato de legalidad no resulta procedente y así debió declararse.

Fecha ut supra CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Intervención presentada ante la Secretaría General del Consejo de Estado a través de correo electrónico remitido el 24 de agosto de 2020.

Índice 9 del SAMAI. [2] Resoluciones Nro. 00253, 00303, y 00336, todas de 2020, referidas a la suspensión de términos dentro de los procesos disciplinarios de la entidad las dos primeras, y a la reanudación de los términos suspendidos la última. [3] Intervención presentada ante la Secretaría General del Consejo de Estado a través de correo electrónico remitido el 3 de diciembre de 2020.

Índice 11 del SAMAI. [4] Decreto en el que, entre otras medidas, se dispuso la publicación de los canales oficiales de comunicación e información por medio de los cuales las entidades prestarían sus servicios, la notificación de los actos por medios electrónicos, y la posibilidad de suspender los términos de las actuaciones que adelantara la administración. [5] Por medio del cual, para lo que aquí interesa, se implementaron las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales. [6] La UAGRTD fue creada por la Ley 1448 de 2011 por el término de 10 años como una entidad especializada de carácter temporal, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente (arti[pic]culo 103). de 10 años como “una entidad especializada de carácter temporal, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente” (artículo 103).

Previsión reiterada en el artículo 1 del Decreto 4801 de 2011. [7] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009- 0732-00, M.P. Enrique Gil Botero, del 20 de octubre de 2009, exp. 2009- 00549-00, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 5 de marzo de 2012, exp. 2010- 00369-00.

M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. [8] Incluye los actos derivados de la potestad de instrucción de la administración (art. 41 de la Ley 489 de 1998): directivas, circulares, instructivos, etc. [9] Sentencias del 20 de octubre de 2009, radicado 11001031500020090054900, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500, M.P. Enrique Gil. [10] Sentencia C-179 de 1994. [11] Sentencia del 23 de noviembre de 2010, expediente nro. 2010-00196, M.P. Ruth Stella Correa Palacio [12] Sobre el alcance de la potestad reglamentaria, entre otras, se pueden consultar las sentencias del 10 de septiembre de 2015, expediente 21025, M.P. Hugo Bastidas Bárcenas, y del 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicado 11001-03-15-000-2009-00549-00 [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Tercera, Subsección C, providencia del 19 de septiembre de 2016, M.P..: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicado Nro.: 11001-03-26-000-2013- 00091- 00. [14] DROMI, Roberto. El Acto Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires. 2000. Págs. 35 a 38. [15] BERROCAL GUERRERO, Luís Enrique: Manual del Acto Administrativo, 7ª ed., Bogotá, Editorial Librería Ediciones del Profesional Ltda, 2015.

Pág. 120. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Nro. 20, sentencia del 12 de febrero de 2021, M.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés, radicado Nro.: 11001-03-15-000-2020-01736- 00. [17] El proceso pasó a despacho para la aclaración de voto el 16 de diciembre de 2021, mismo día en el que se formula esta última. [18] Radicado 11001-03-15-000-2020-02041-00. [19] Artículo 41, Ley 489 de 1998«Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.»