PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DE LA RAMA JUDICIAL / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / FACTORES SALARIALES / RELIQUIDACIÓN DE PRESTACIONES SOCIALES / PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS / BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL – Sentencia de unificación de la Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019 / PRESCRIPCIÓN DEL DERECHO A RECLAMAR LA PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado (…) declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. […] [E]l caso que se controvierte en el presente proceso, tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces el pasado 2 de septiembre de 2019.
La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo. […] [L]a prescripción trienal, empieza a contarse desde el momento en que el derecho se hizo exigible y la exigibilidad del derecho en el caso de la prima especial, tal como ya lo definió la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó, esto es el Decreto 57 de 1993; en otros términos no fue con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014, mediante la cual se declaró la nulidad parcial de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional entre los años 1993 y 2007 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, pues esta es una sentencia declarativa, no una sentencia constitutiva de derechos.
En consecuencia, no le asiste razón a la sentencia del ad- quo al no haber decretado la prescripción trienal de la reliquidación de las prestaciones sociales que reclama el demandante. […] [E]ncuentra la Sala que el restablecimiento del derecho, no puede hacerse efectivo por cuanto ocurrió el fenómeno de la prescripción en forma absoluta, pues la presentación de la reclamación con la cual se interrumpe la prescripción, tres años atrás, ocurrió 12 años después de la fecha de retiro del servicio de la hoy demandante.
NOTA DE RELATORIA: Sobre las reglas de aplicación respecto de la prima especial de servicios, ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, sentencia de 2 de septiembre de 2019, C.P, Dra. Carmen Anaya de Castellanos, radicado 2016-00041-02 FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1992 – ARTÍCULO 14 / DECRETO 3135 DE 1998 / DECRETO 1848 DE 1969.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Consejera ponente: NUBIA GONZÁLEZ CERÓN - CONJUEZ Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 17001-23-33-000-2017-00254-02(2804-19) Actor: STELLA MONSALVE SÁNCHEZ Demandado: RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Referencia: PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 25 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces[1], que accedió a las pretensiones de la demanda, y decidió (i) inaplicar por inconstitucionales y sólo para este caso concreto, los preceptos legales que señalan que la prima de servicios del 30 % regulada por el artículo 14 de la ley 4º de 1993 no tiene carácter salarial, (ii) declarar no probadas las excepciones de ausencia de causa petendi, inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido, (ii) decretar la nulidad de las resoluciones DESAJMZR15-1453 de noviembre 15 de 2015 y 5918 de 26 de agosto de 2016, (iii) a título de restablecimiento del derecho, le ordenó a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL proceda a reliquidar incluyendo el 30% correspondiente a la prima de servicio como factor salarial, a favor de la demandante Stella Monsalve Sánchez y a pagarle o reintegrarle la diferencia salarial que resulte de lo pagado por concepto de salarios y demás emolumentos de carácter salarial, por el período comprendido entre el 18 de mayo de 1992 y el 30 de abril de 2003, y en adelante mientras ocupe el cargo de Juez de la República o de otro, que resulte beneficiado con la prima especial de servicios, debiendo tener en cuenta como base la totalidad de la remuneración básica mensual de cada año y los demás factores salariales, sin deducir el porcentaje correspondiente del 30 % por concepto de la prima especial de servicios, y ordenar que en adelante sea tenida la prima de servicios como factor salarial para todos los efectos, sin deducir o descontar su porcentaje del 100% de la remuneración básica mensual de cada año y de los demás factores salariales de la demandante, valor que será actualizado.
Adicionalmente, la entidad demandada dará cumplimiento al presente fallo en los términos del artículo 189 y 192 del C.P.A y de lo C.A., condenándole en costas, gastos procesales y agencias de derecho. I.- ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES[2] En ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la parte actora, por intermedio de apoderada, solicita la nulidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones No. DEAJMZR15- 1453 de noviembre 17 de 2015 y No. 5918 de agosto 26 de 2016, en los que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Manizales y la de Bogotá, negaron las peticiones orientadas a obtener la inclusión del 30 % de la remuneración mensual devengada por la Dra. Stella Monsalve Sánchez con base liquidatoria de la totalidad de las prestaciones sociales para los años de 1993 hasta el 2003, y como consecuencia de ello, a título de restablecimiento del derecho, reconocer y pagar la suma que resulte como diferencia de todos los conceptos salariales y prestacionales dejados de percibir en los años 1993 al 2003, teniendo en cuenta lo devengado mensualmente sin deducir la denominada prima especial de servicios.
Solicitó además que las condenas impuestas deberán ser reajustadas o actualizadas al momento de la ejecutoria del fallo. 2.
HECHOS Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1. La Dra. Stella Monsalve Sánchez laboró al servicio de la Rama Judicial, en calidad de Juez del Circuito, desde agosto 1º de 1974 hasta abril de 2003, día en que renunció a su cargo y pasó a ser pensionada a partir de mayo 1 de 2003. 2.2. A la funcionaria le efectuaron varias liquidaciones de cesantías, entre ellas, las del año 1993 hasta abril 30 de 2003. 2.3.
El Congreso de la República expidió, la Ley 4º de 1992 - que contempla entre otras facultades la de aumentar las remuneraciones de los servidores públicos- y el Gobierno Nacional entre los años 1993 y diciembre de 2002, expidió los decretos que establecían el régimen salarial especial de la Rama Judicial, Fiscalía General de la Nación y Procuraduría General de la Nación y estableció la prima especial de servicios sin efectos salariales para los funcionarios relacionados en tales decretos,, excepto los que opten por la escala del salario de la Fiscalía General de la Nación, con efecto a partir de enero 1º de 1993, delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, Registradores del Distrito Capital y los niveles directivo y asesor de la Registraduría. 2.4.
En desarrollo de esta ley se expidieron decretos que reglamentaban la prima especial para estos funcionarios y los fiscales que se jubilaran en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión aún se encontraran vinculados al servicio, harían parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de pensión de jubilación. 2.5. Resalta lo expuesto en el artículo 6 del Decreto 106 de 1994 y aduce que las primas representan un incremento en la remuneración, sin embargo el Gobierno Nacional equivocadamente imputó una parte del salario al carácter de esta prima, por lo que el Consejo de Estado declaró la ilegalidad de la expresión “en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la ley 4º de 1992, se considera como prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden y de los Jueces de la República. 2.6.
A los jueces, Magistrados y fiscales de la Rama Judicial, año tras año se les ha efectuado la liquidación de sus prestaciones sociales y otros rubros como bonificaciones, vacaciones, y aportes a pensión sobre el 70% del salario, ya que el 30 % no era factor salarial. 2.7. Aduce que el artículo 4º de la ley 4º ordena al Gobierno modificar el sistema salarial a los empleados aumentando las remuneraciones más no reducirlas, por lo que éste interpretó faliblemente la norma y en vez de fijar una prima por un valor del 30 % del salario, dividió el salario en dos, el 70 % salario y el 30 % prima especial, desmejorando el primero, debido a que el segundo factor mencionado era sin carácter salarial, el cual no se tenía en cuenta para calcular prestaciones sociales. 2.8.
Sostiene que fueron varias las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho presentadas por los ciudadanos en las que se solicitaba la nulidad de los decretos expedidos desde el año de 1993 a la fecha, decisiones en las que se contempla que el 30 % del salario correspondía a prima especial sin carácter salarial ocasionando que los fallos decretaran la nulidad de los decretos 057/93, 106/94, 043/95, 036/96, 076/97, 064/98, 044/99, 2740/00, 2720/01 y 0673/02, por lo que decretada tal nulidad continuaba vigente el derecho adquirido, es decir, el 100 % del salario y la prima como un agregado al ingreso laboral. 2.9.
Refiere que en decisión de abril 29 de 2014 proferida por Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, queda aún más evidente que el Gobierno interpretó las normas erróneamente, desmejorando el salario de los funcionarios de la Rama Judicial, declarando la nulidad de los decretos indicados y quedando vigente el salario en un 100 % para que sea tenido en cuenta al momento de efectuar cálculos para pagar prestaciones sociales, cesantías, indemnizaciones, intereses, bonificaciones, primas de navidad, de vacaciones, de servicios y demás rubros.
Afirma que con este fallo nace un nuevo derecho para la peticionaria a partir del 29 de abril de 2014. 2.10. Afirma que se está en presencia de un derecho vigente en el que no ha operado ni la prescripción ni la caducidad ya que la petición que se hace es teniendo en cuenta no solamente los argumentos de este fallo sino la resolución tomada, por lo que la demandante tiene un derecho adquirido y se le debe reliquidar y pagar prestaciones sociales y créditos laborales hasta el momento en que adquirió su jubilación, y el pago de todas las prestaciones sociales que extralegalmente reconoce su empleador a favor de los funcionarios de esa entidad, sobre el 100 % de su salario y no sobre el 70 % como se hizo, realizando los respectivos descuentos de ley. 2.11.
Enuncia el artículo 12 del decreto 717 de 1978 para afirmar que los factores de salario son todos los conceptos que correspondan a una atribución directa del servicio prestado y que reciba el funcionario de manera habitual y periódica, para ratificar que a su poderdante no solo se le pagaba un sueldo básico sino un concepto denominado prima especial de servicios, que mes a mes desde el 1 de enero de 1993 hasta abril 30 de 2003, recibió como contraprestación por su servicio, equivalente al 30% del valor devengado cada mes, el cual no fue tenido en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales por considerarse que no tenía carácter salarial. 2.12.
Expone que el Consejo de Estado en diversas sentencias se ha ocupado del tema, en las que algunos fallos han decretado la nulidad de varias normas, para resaltar que mediante decisión del 4 de agosto de 2010 dentro del radicado No. 25000-23-25.000-2005-05159-01, la Sección Segunda de lo Contencioso Administrativo de la máxima corporación en estos asuntos, determinó rectificar las posiciones diversas y unificar jurisprudencia, generando la posibilidad de demandar, siendo servidor judicial a quien no se le reconoció a partir del 1º de enero de 1993 y hasta la fecha de jubilación, como salario el valor devengado denominado “prima especial de servicios”. 2.13.
Reitera lo expuesto en la sentencia proferida por la Sala de Conjueces de le Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014, para precisar que se facultó a los funcionarios para demandar y sostiene que el Gobierno interpretó erróneamente las normas, desmejorando el salario de los funcionarios, por lo que con base en esas decisiones aduce que se habilitó a estos servidores a que se pague a título de restablecimiento del derecho la suma de dinero que resulte como diferencia por todos los conceptos salariales y prestacionales de los períodos reclamados sin deducir la prima especial de servicios. 2.14.
Al no incluirse la prima especial de servicios al momento de liquidar prestaciones sociales a su poderdante, elevó petición el 5 de noviembre de 2015 a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Caldas, solicitando el pago de dichos rubros, la cual fue negada mediante resolución No. DEAJMZR15-1453 de noviembre 17 de 2015, por lo que interpuso recurso de apelación el cual fue decidido en resolución No. 5918 de agosto 26 de 2016, confirmando la decisión de primera instancia. 2.15.
Indica además, que no ha operado el fenómeno prescriptivo trienal debido a que la fuente del derecho de su poderdante surge de la situación o hecho nuevo que es la sentencia del 29 de abril de 2014, enunciada anteriormente. 2.16. Con base en sus afirmaciones expone que a su poderdante le asiste el derecho a que se le reconozca y sufrague las prestaciones sociales reliquidadas aspirando a que se le pague la suma de $171.580.713,60[3].
Reiterando que no se configura la prescripción, ni la caducidad porque desde la nueva circunstancia que fijó el fallo de abril 29 de 2014, su representada inició las diligencias tendientes a agotar la vía gubernativa.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas citó los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 48, 53, 93, 122, 123, 128, 150 numeral 19 - literal E de la Constitución Política, Ley 4º de 1992, artículos 1,2 literal J, 8,12 inciso 3 y 14, Decreto 2699 de 1991 artículos 54 y 64, y artículo 12 del Decreto 717 de 1978, Código Sustantivo del Trabajo, artículos 1, 4, 9, 10, 13, 14, 16, 18, 19, 21, Decreto 1042 y 1045 de 1978, Decreto 174 y 230 de 1975.
Además, señaló que los actos demandados son las resoluciones No. DEAJMZR15-1453 de noviembre 17 de 2015 y No. 5918 de agosto 26 de 2016. Igualmente indicó varias sentencias proferidas por el Consejo de Estado. Expresó de forma conjunta como concepto de violación de las normas indicadas que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no solo incurrió en violación de normas sino que además ha ignorado por completo la sentencia de abril 29 de 2014 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de la Conjuez María Carolina Rodríguez Ruiz, en la que la prima especial de servicios es considerada salario y se determinó incluir el porcentaje del 30 % en la base liquidatoria de todas las prestaciones sociales desde el año 1993 hasta el 2003.
Afirmó que las resoluciones de las que se busca su nulidad desconocen el sentido del legislador al dar una regulación específica a los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial desconociendo que la Constitución Nacional es norma de normas, que Colombia es un Estado Social de Derecho donde se debe respetar la dignidad humana y uno de los fines del Estado es garantizar la efectividad de los principios y derechos como la igualdad y trabajo.
Enfatizó en la falsa motivación, desviación de poder y expedición de manera irregular de los actos administrativos impugnados. Con respecto a los actos administrativos demandados, manifestó que se expidieron de forma irregular al negar derechos laborales, salariales y prestacionales que le asisten a su poderdante como contraprestación por la labor desempeñada, enunciando el Decreto 717 de 1978 que establecía los factores de salario, y al no reconocerse y pagarse lo relativo al treinta por ciento 30(%) de lo recibido como contraprestación del pago mensual, dichos actos son irregulares al negar que le asiste un derecho a su mandante, y el no hacer respetar los derechos de los servidores públicos.
4. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA 4.1. La demanda fue presentada por el actor por intermedio de apoderada, el 8 de mayo de 2017, correspondiéndole su reparto al Tribunal Administrativo de Caldas.[4] 4.2. Mediante proveído del 10 de mayo de 2017[5], los Magistrados del Tribunal Administrativo de Caldas se declararon impedidos, con fundamento en el artículo 141 del C.G.P, en consonancia con el artículo 130 del CPACA, al tener interés y resultar indirectamente beneficiados en la actuación procesal, en la medida en que se acceda a las pretensiones. 4.3.
En auto del 29 de junio de 2017[6], el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, decide el impedimento formulado por los Magistrados del Tribunal Administrativo de Caldas, aceptándolo y ordenando realizar sorteo de Conjueces. 4.4. El 12 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Caldas realizó el sorteo de Conjueces, como consta en proveído obrante a folio 148 del expediente. 4.5.
Acorde con tal elección del Conjuez Ponente, en auto del 21 de marzo de 2018, admitió la demanda, se ordenaron las notificaciones de ley y se reconoció personería adjetiva a la apoderada de la demandante[7].
5. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA[8] Dentro de la oportunidad legal, el apoderado de la entidad accionada contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones indicando que los supuestos fácticos que la fundamentan no pueden llevar a la Honorable Sala de Conjueces a declarar la nulidad de los actos administrativos. Indica que acorde con la sentencia del 29 de abril de 2014, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del expediente NO. 11001-03-25-000-2007-00087-00, Conjuez Ponente la doctora María Carolina Rodríguez Ruíz, se declaró la nulidad de los artículos que en los decretos anuales de salarios de la Rama Judicial entre los años de 1993 a 2007, dispusieron que el 30 % de la asignación básica para los cargos allí enlistados, entre ellos el de Juez de la República, se consideraba como prima sin carácter salarial, concluyendo la Sala que tal prestación debe reconocerse como retribución adicional, en el equivalente al 30 % del valor fijado por el Gobierno Nacional.
Acorde con ello, los decretos salariales expedidos a partir de 2008 aún gozan de presunción de legalidad, por lo que la actuación de su representada se ajustó a la normatividad vigente. Explica, frente a los efectos vinculantes del mencionado fallo, que cualquier suma que fuere eventualmente susceptible de reconocimiento y pago, debe ser cancelada previa situación de los recursos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Por ello, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial procedió a calcular el monto de las obligaciones eventualmente derivadas de la providencia mencionada, solicitando al Ministerio de Hacienda la apropiación de dineros sin obtener respuesta favorable. Aduce que el reconocimiento y pago de la prima del 30 % reclamada debe darse solo por virtud de un fallo judicial de carácter particular, debido a que tal erogación debe sustentarse en un título constitutivo de gasto, y no una sentencia de simple nulidad que es de carácter general, por lo que no es posible autorizar ese reconocimiento y pago de las sumas reclamadas.
Además, si tal solicitud de pago de manera retroactiva se realiza sin respaldo presupuestal, tal actuación implicaría interferir en ámbitos que no son de su competencia y podría generar un detrimento fiscal a la entidad. Adicional a ello, sostiene que la referida sentencia no hace referencia al carácter salarial de la prima de 30 %, lo que significa que el contenido del artículo 14 de la ley 4º de 1992 en cuanto a que dicho emolumento no constituye factor de salario para liquidar prestaciones sociales, permanece incólume.
Precisa que la normativa citada superó el examen de constitucionalidad y luego de resaltar el contenido del artículo 6 del Decreto 57 de 1992, afirmó que la misma Ley 4º y su desarrollo normativo, determinaron que la prima especial no tiene carácter salarial, siendo excluida de la liquidación de otros derechos laborales que conforman la remuneración del demandante, por lo que los efectos de ésta se imponen como obligatorios tanto para la Administración como para los Jueces de la República.
Igualmente señala que aunque algunos artículos de los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007 hayan sido declarados nulos por el Consejo de Estado, ello no cambia la situación salarial de la parte demandante, porque se trata de una sentencia de simple nulidad y la prima sin carácter salarial fue establecida por la misma Ley 4º de 1992, normativa declarada exequible.
Por tanto, argumenta que los actos administrativos demandados se ajustan a las disposiciones legales y constitucionales por lo que no es procedente acceder a las pretensiones de la demanda, ya que conllevaría a una grave trasgresión del ordenamiento jurídico. Señala además, que la inaplicación de una norma no puede ser decidida por autoridades administrativas, por lo que su representada no tiene esa facultad, ya que es exclusiva de los Jueces de la República través de sentencias.
Con base en ello, refiere que no es procedente acceder a las pretensiones de la demanda, debido a que la prima del treinta por ciento 30 % de servicios fue establecida sin carácter salarial por la ley, la que fue declarada exequible, y el Gobierno Nacional está facultado para expedir decretos salariales sin contradecir mandatos legales y constitucionales.
Además que la Dirección Seccional ha sido ajustada a los lineamientos jurídicos expresados, y el principio de legalidad al que se encuentran sometidos los agentes del Estado, no permite a la entidad disponer la liquidación, reconocimiento y pago de condiciones diferentes a las autorizadas por el Gobierno. Finalmente, propone como medios exceptivos la (i) ausencia de causa pretendi, inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido, porque no existe sustento normativo que establezca que la prima especial tanga carácter salarial, (ii) cosa juzgada, debido a que el artículo 14 de la Ley 4º de 1992 fue declarado exequible, y (v) prescripción trienal respecto de los derechos prestacionales, ya que se declaró la nulidad de los decretos salariales hasta el año 2007 operando tal fenómeno prescriptivo.
6. LA SENTENCIA APELADA[9] El Tribunal Administrativo de Caldas – Sala de Decisión de Conjueces, mediante sentencia del 25 de febrero de 2019, declaró (i) inaplicar por inconstitucionales y solo para este caso los preceptos legales que señalan que la prima de servicios del 30 % regulada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no tiene carácter salarial, (ii) no probadas las excepciones de ausencia de causa petendi, inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido, (iii) la nulidad de las resoluciones DESAJMZR15-1453 de 15 de noviembre de 2015 y la número 5918 de agosto 26 de 2016, (iv) y a título de restablecimiento del derecho condenar a la Nación – Rama Judicial, representada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reliquidar, incluyendo el 30 % correspondiente a las prima de servicio como factor salarial a favor de la demandante, y pagar o reintegrar la diferencia salarial que resulte de lo pagado por concepto de salarios y demás emolumentos de carácter salarial, por el período comprendido entre el 18 de mayo de 1992 y el 30 de abril de 2003, y en adelante mientras ocupe el cargo de Juez de la República o de otro, que resulte beneficiado con la prima especial de servicios, debiendo tener como base la totalidad de la remuneración básica mensual de cada año y demás factores salariales, sin deducir el porcentaje correspondiente del 30 % por concepto de prima especial de servicios como factor salarial para todos los efectos, sin deducir o descontar su porcentaje del 100 % de la remuneración básica mensual de cada año y de los demás factores salariales de la demandante, valor que será actualizado y conforme a lo motivado, efectuando los ajustes de valor sobre las sumas que resulten a favor del demandante, y ordenó dar cumplimiento a ésta de conformidad con lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA, condenado en costas a la demandada.
Decide en tal sentido, afirmando que la demandante en calidad de Juez de la República fue cobijada bajo amparo del régimen previsto para los servidores públicos, que excluyeron el pago de la prima regulada por el artículo 14 de la Ley 4° de 1992 en un porcentaje del 30 % y que tampoco fue reconocida como factor salarial. Resalta que tal porcentaje tiene un carácter salarial el cual debió ser tenido en cuenta a efectos de liquidar sus derechos laborales y prestaciones sociales asistiéndole el derecho a que se le reliquide con inclusión de la prima especial de servicios en un porcentaje de 30 % de su salario, y además, se le dé el trato de carácter salarial, por lo que la demandada debe reliquidar nuevamente las prestaciones sociales devengadas por la demandante y pagar las diferencias adeudadas por el período comprendido entre el 18 de mayo de 1992 y el 30 de abril de 2003, y reconocer la prima especial de servicios que trata el artículo 14 de la Ley 4° de 1992y su carácter como factor salarial y continuar pagándola en un porcentaje del 30 % de su salario, incluyéndola en la liquidación que haga de las prestaciones sociales a que tenga derecho.
Además refiere frente a la inaplicación de las normas solicitadas por la demandada, que al haberse declarado la nulidad de los Decretos que establecían que el porcentaje del 30 % de la prima especial de servicios no constituía salario, desvirtúa la presunción de legalidad de los mismos, lo que implica que la situación debe ser retrotraída al estado inicial, como si nunca hubiere existido la norma, conforme a los efectos ex tunc propios de las nulidades, preceptos que han sido derogados en su mayoría. En cuanto a la excepción de ausencia de causa pretendi destaca que carece de fundamento, ya que lo pretendido tiene sustento en el artículo 14 de la Lay 4° de 1992, cuando creó una prima especial de servicios y como beneficiarios dispuso, entre otros, a los Jueces de la República, cargo que viene ocupando la demandante.
Ante el planteamiento de cosa juzgada, precisó la diferencia entre cosa juzgada absoluta y relativa, para concluir que en la sentencia C-279 del 24 de junio de 1996 al abordarse el estudio de la constitucionalidad de la expresión “ sin carácter salarial” contenido en el artículo 14 de la Ley 4° de 1992, se hizo respecto a funcionarios distintos al cargo ocupado por la demandante y por tanto, el concepto que en su momento dio la Corte, carece de la amplitud que se exige para la configuración de la cosa juzgada absoluta, por lo que un caso de cosa juzgada relativa solo es aplicable al cargo de inconstitucionalidad analizado en tal providencia, pero no al caso en concreto.
Frente a la prescripción trienal, argumentó el a-quo que para el ciclo de 1993 al 2014, la Sala de Conjueces del Consejo de Estado en Sentencia de Unificación de abril 29 de 2014, definió que estos períodos se encontraban cobijados por el fenómeno de la coexistencia de dos regímenes salariales diferentes, y por ello no era posible predicar la exigibilidad de los derechos a reclamar, al existir un régimen que reconocía la prima especial del 30 % sin carácter salarial y el artículo 14 de la ley 4° de 1992 que impedía a la demandante reclamara el derecho, lo que implicaba que el derecho no era exigible, razón por la que por este período no prospera esta excepción. Concluye, conforme con antecedentes jurisprudenciales que la prima de servicios no solo es un ingreso laboral sino que también cuenta con carácter salarial, por lo que ordena inaplicar por inconstitucional lo respectivo a ello, y declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, ordenando la reliquidación del 30 % con incidencia en las prestaciones legales.
Sumas dinerarias que serán liquidadas en los términos del artículo 178 del C.P.A.C.A. enunciando la fórmula[10] para tal efecto, y condenando en costas a la demandada por un valor de $ 7.100 por gastos procesales y agencias en derecho el 10 % ($13.583.386) de la cuantía fijada en la demanda.
7. EL RECURSO DE APELACIÓN[11] Actuando dentro de la oportunidad legal, el apoderado de la parte demandada presentó recurso de apelación, el cual sustentó reiterando algunos argumentos expuestos en la contestación de la demanda como el carácter no salarial de la prima especial y la cosa juzgada constitucional. Además, señala que la potestad para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional.
Precisa que hay que tener en cuenta que para los Jueces aplica el decreto 1251 de 2009, en el que no se puede superar el porcentaje descrito respecto a los Magistrados de Tribunal Seccional, y que además en sentencia del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018, dentro del radicado 2017-2015, se revocó en su totalidad la sentencia en estudio, teniendo en cuenta que la prima especial de servicios no se constituye como factor salarial para liquidar cesantías, sino exclusivamente cuando se trate de pensión por vejez, invalidez total o parcial, en los términos del artículo 14 de la ley 4° de 1992.
Explica que frente a tal controversia, la administración judicial ha venido liquidando prestaciones de los jueces con el 70 % del salario, pues acorde con los decretos anuales de salarios, el 30 % del salario de los jueces es la prima especial de servicios, sin carácter salarial. Afirma que además de las razones presupuestales originada en la posición acogida por el Ministerio de Hacienda, el acceder a reliquidar las prestaciones sociales con el 100 % del salario y un pago adicional del 30 % de la retribución consagrada anualmente a favor de los jueces en cada uno de los decretos salariales por concepto de prima especial, implicaría que mensualmente se le pague al servidor una remuneración que excede el techo establecido por el Decreto 1251 de 2009, esto es, el 47,7 %, 43 % y 34,7%, del 70 % del total de los ingresos de los Magistrados de las Altas Cortes, según el caso.
Argumenta, que acorde con las consecuencias de la declaratoria de nulidad de decretos salariales de los años 1993 a 2007, ordenada en sentencia del 29 de abril de 2014 dentro del proceso No. 11001032500020070008700, no es procedente proponer fórmula conciliatoria por el tiempo laborado hasta el 31 de diciembre de 2007, en aplicación al fenómeno extintivo de derechos de la prescripción trienal, analizado frente a la fecha de la reclamación administrativa, el cual, manifiesta debió existir pronunciamiento de fondo.
Defiende su postura indicando que la prescripción trienal se ha materializado, y que en diferentes sentencias de los máximos órganos de cierre en lo Constitucional y de lo Contencioso Administrativo, se ratifica la potestad que tienen el legislador que determinados conceptos salariales se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor público, sin que ello implique omisión o un incorrecto desarrollo de los deberes.
Refiere que los decretos salariales a partir de 2008 aun gozan de presunción de legalidad, por lo que la actuación de su representada se ajustó a la normatividad vigente por lo que no hay lugar a acceder a las pretensiones, ya que comportaría un menoscabo de dichos preceptos normativos, por lo que solicita desestimar las pretensiones, declarar los medios exceptivos propuestos y absolver a su representada de los cargos endilgados en la demanda.
8. AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN 8.1. Mediante auto del 2 de abril de 2019[12], la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Caldas convocó a audiencia de conciliación judicial, en atención a lo previsto en el artículo 192 del CPACA. 8.2. La audiencia se celebró el 29 de abril de 2019[13], con la asistencia de los apoderados de las partes y sin la comparecencia del Ministerio Público.
Al no existir ánimo conciliatorio, el Conjuez Ponente concedió el recurso de apelación interpuesto por la autoridad demandada y ordenó remitir el proceso al Consejo de Estado.
9. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 9.1. En providencia de agosto 1° de 2019[14], los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 25 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces. 9.2.
La Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto del 28 de noviembre de 2019[15], declaró fundado el impedimento manifestado por los H. Consejeros de Estado de la Sección Segunda, y dispuso, en consecuencia, separarlos del conocimiento del asunto y ordenó el sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 12 de febrero de 2020.[16] 9.3.
El recurso de apelación fue admitido mediante auto de noviembre 26 de 2020, proferido por la Conjuez Ponente.[17] 9.4. En decisión del 9 de febrero de 2021, proferido por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión.[18]
10. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 10.1. Parte demandante[19]: Presentó alegatos de conclusión reiterando las peticiones incoadas en la demanda y enunciando que existen varias sentencias del Consejo de Estado que han resuelto casos similares con decisiones a favor de la parte demandante, entre ellas el fallo unificador proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, Conjuez Ponente – Dra. Carmen Anaya de Castellanos, del 2 de septiembre de 2019 dentro del proceso No. 41001-23-33-000-2016-00041-02, resaltando algunos apartes de la sentencia. 10.2.
Parte demandada[20]: El apoderado de la entidad pública demandada, presentó alegato de conclusión, reiterando los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación. 10.3. Ministerio Público: No emitió concepto para el proceso de la referencia. II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda. 2. El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se debe establecer si es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante, teniendo en cuenta, para tal efecto, como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, más la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de dicha prima o si la mencionada prima no constituye una adición sino que hace parte de la remuneración básica mensual.
Igualmente debe definirse lo relacionado con la prescripción trienal de las prestaciones sociales y la inaplicación de los decretos salariales expedidos a partir de 1993 hasta el año 2003 A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata: i) La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma ii) La prescripción trienal de las prestaciones sociales y iii) La inaplicación de los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional a partir del año 1993 al año 2003. 4.
Marco normativo y jurisprudencial El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en esta sentencia se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación a la sentencia de primera instancia. La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Dijo el artículo 14: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según la cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial” [21].
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos, genero una interpretación de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, Exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dijo la sentencia mencionada: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Exp. No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL[22] y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación ya mencionada, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta. 5.- EL CASO CONCRETO De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos: i) La doctora STELLA MONSALVE SÁNCHEZ se vinculó a la Rama Judicial como Juez de Circuito el 01 de agosto de 1974 y permaneció vinculada a la Rama Judicial hasta el 30 de abril de 2003, fecha en la cual renunció al cargo que venía desempeñando. ii) El régimen laboral aplicable a la demandante es el previsto en el Decreto 57 de 1993- régimen de acogidos. iii) Desde el año 1993, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha venido liquidando y pagando a la actora el 70% de la remuneración fijada en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en forma anual, a título de asignación básica y el 30% restante, a título de prima especial, es decir, disminuyó la remuneración en un 30%. iv) En la certificación de liquidación e cesantías que obra a folios 43 a 64, se observa que la liquidación de las cesantías de la demandante, se efectuaron sobre el 70% de la asignación básica y no sobre el 100% de la misma.
Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso, tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces el pasado 2 de septiembre de 2019. La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” APLICACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS SALARIALES EXPEDIDOS ENTRE EL AÑO 1993 AL 2003 En relación con los decretos salariales proferidos por el Gobierno Nacional, entre los años 1993 a 2003, basta con resaltar que para la fecha de la expedición de la sentencia de primera instancia, estos decretos ya habían sido declarados nulos por el Consejo de Estado en Sala de Conjueces, mediante sentencia del 29 de abril de 2014, razón por la cual la inaplicación de éstos decretos decretada en la sentencia de primera instancia, resulta improcedente.
DE LA APLICACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN TRIENAL En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159, razón por la cual se revocará la sentencia recurrida en cuento no decreto la prescripción trienal. De otro lado, se anota a título de complementación, que el fundamento jurídico de la institución de la prescripción trienal, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado a más de los dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, artículos 41 y 102, tal como lo reseña la sentencia de unificación, por vía de analogía, también sirve de fundamente a dicha institución el artículo 151 del Código Procesal Laboral.
Respecto de la aplicación de este artículo 151 del Código Procesal Laboral a la institución de la prescripción de las prestaciones sociales de los servidores públicos, dijo el Consejo de Estado, en sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 21 de marzo de 2002. Exp. 4238. Consejero Ponente: Ordóñez Maldonado, Alejandro:.
“Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aun otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común” extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978.” De conformidad con lo hasta aquí expuesto, hay que concluir, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de prestaciones sociales, que en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral en aplicación del principio de equidad.
Dijo la sentencia de unificación en relación con la exigibilidad del derecho, para efectos de la aplicación de la prescripción, lo siguiente: “Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, disponen que (i) el término de prescripción es de tres años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación de reclamo escrito) contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos –parcialmente- mediante la sentencia del 239 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra., María Carolina Rodríguez Ruíz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993” (..) Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993, En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal.
Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Finalmente, se precisa que tal como ha quedado expuesto, la prescripción trienal, empieza a contarse desde el momento en que el derecho se hizo exigible y la exigibilidad del derecho en el caso de la prima especial, tal como ya lo definió la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó, esto es el Decreto 57 de 1993; en otros términos no fue con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014, mediante la cual se declaró la nulidad parcial de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional entre los años 1993 y 2007 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, pues esta es una sentencia declarativa, no una sentencia constitutiva de derechos.
En consecuencia, no le asiste razón a la sentencia del ad- quo al no haber decretado la prescripción trienal de la reliquidación de las prestaciones sociales que reclama el demandante. La Sala llega a las siguientes conclusiones: I.- A la demandante se le desmejoró su salario en un 30%, dándole a este 30% el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, la cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual, el restablecimiento de su derecho se limita a que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. II.- El restablecimiento del derecho se traduce en el pago del 30% que la demandante no recibió a título de prima especial y en el pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración y no sobre el 70% de la remuneración como le fueron liquidadas y reconocidas.
III.- Se declarará probada la prescripción con fundamento en lo expuesto en la sentencia de Unificación de 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces, Rad. 41001-23-33-000-2016-00041-02- En consecuencia, en este caso concreto, encuentra la Sala que el restablecimiento del derecho, no puede hacerse efectivo por cuanto ocurrió el fenómeno de la prescripción en forma absoluta, pues la presentación de la reclamación con la cual se interrumpe la prescripción, tres años atrás, ocurrió 12 años después de la fecha de retiro del servicio de la hoy demandante.
La demandante se retiró del servicio el 30 de abril de 2003, la reclamación del pago de la prima especial como adicional al salario y la reliquidación de sus prestaciones, fue presentada el 05 de noviembre de 2015, bajo el entendido que el derecho a reclamar surgió de la sentencia que declaro la nulidad parcial de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, posición equivocada, la cual como quedo anotado en precedencia fue precisada en la sentencia de unificación de Septiembre de 2019.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el veinticinco (25) de febrero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, que accedió a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por STHELLA MONSALVE SÁNCHEZ contra la NACIÓN- RAMA JUDICIAL, EXCEPTO, el numeral primero que se modificará y el sexto que se revocará SEGUNDO: Modificar el numeral primero en cuanto aplico la excepción de inconstitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2003 pues para la fecha de la sentencia, tales decretos habían sido anulados por el Consejo de Estado, Sala de Conjueces, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, luego no era procedente inaplicar la excepción de inconstitucionalidad a una norma inexistente.
TERCERO: Declarar probada la PRESCRIPCIÓN relacionada con la diferencia salarial y prestacional reclamada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Cópiese, notifíquese devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Ponente AUSENTE CON EXCUSA Firmando electrónicamente HÉCTOR DÍAZ MORENO JORGE IVÁN RINCÓN CÓRDOBA Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA ----------------------- [1] Folios 218 a 231, anverso y reverso. [2] Folios 11 y 12. [3] Folio 26 (anexo) [4] Folio 134 [5] Folio 135, anverso y reverso. [6] Folios 140 y 141, anverso y reverso. [7] Folios 149, anverso y reverso. [8] Folios 159 al 162, anverso y reverso. [9] Folios 218 a 231, anverso y reverso. [10] R: R.H. X __Índice Final__ Índice Inicial [11] Folios 234 al 236, anverso y reverso. [12] Folio 231. [13] Folio 242 al 244, anverso y reverso. [14] Folio 251 y 252, anverso y reverso. [15] Folio 261 y 262, anverso y reverso. [16] Folio 265. [17] Folio 269. [18] Folio 271. [19] Folio 272 [20] Folios 273 al 275, anverso y reverso [21] Artículo 7 del Decreto 57 de 1993 [22] Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, sentencia de 2 de septiembre de 2019, Conjuez Ponente Dra. CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, Exp.
No. 41001-23-33-000-2016-00041-02