47001-23-33-000-2012-00096-01 — Consejo de Estado

47001-23-33-000-2012-00096-01Consejo de Estado · SECCIÓN CUARTASentencia2020-06-04

Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez

Actor: Hubert Segundo Ramírez Pineda Y Ricardo Enrique Barrios Martínez·Demandado: Departamento De Magdalena

De qué trata

Síntesis: En lo que respecta al primer problema jurídico planteado, señala la parte demandante que el parágrafo único del artículo 30, al disponer que, en caso de no lograrse la elección de los representantes de los propietarios y poseedores de los predios ubicados en la zona de influencia para integrar la junta de representantes, será el gobernador quien proceda a su designación previa verificación de que cumplen los requisitos previstos en los artículos 15 y 16 de esa ordenanza, infringe las normas en que debió fundarse y menoscaba el derecho de participación de los ciudadanos. A su paso, la parte demandada plantea que dicho mecanismo de elección solo opera cuando ningún miembro de la comunidad se postula para ser elegido miembro de la junta en comento. El a quo estimó que la norma acusada es nula por cuanto, de conformidad con el artículo 22 de la Ley 1.° de 1943 y los Decretos 1604 de 1966 y 1394 de 1970, la elección debe realizarse conforme a las garantías constitucionales sobre mecanismos de participación ciudadana y no se habilita a que ninguna autoridad administrativa elija de manera discrecional los miembros de la junta en comento. Así, en esencia, debe la Sala determinar si el mecanismo subsidiario de elección, previsto en la norma demandada, desconoce el derecho que se reconoce a los propietarios y poseedores de los predios ubicados en la zona de citación, a postularse y ser elegidos miembros de la junta de representantes. 2.1- Al respecto, sea lo primero señalar que de conformidad con el artículo 11 de la Ordenanza nro. 12 de 1997, tras la expedición de la resolución decretadora deberá integrarse el comité denominado «junta de representantes», del que deben hacer parte, por lo menos, tres de los propietarios y poseedores de los predios ubicados dentro de la zona de citación del proyecto que se pretende financiar mediante el cobro de la contribución. Dicha junta, en los términos del artículo 13 ejusdem, tiene la función de rendir concepto sobre distintos aspectos y documentos que deben expedirse a lo largo del proceso de determinación y cobro de la contribución, de manera que, es el escenario por medio del cual la comunidad puede pronunciare y emitir opiniones sobre la realización del proyecto a financiar por medio del tributo recaudado. Ahora bien, según los artículos 21, 24 y 25 ibidem, a efectos de determinar a los miembros de los propietarios y poseedores que hacen parte de la junta, se estableció como mecanismo de elección el de votación, previa inscripción de los candidatos respectivos. Así, serán elegidos miembros de dicho comité aquellos candidatos que obtengan el mayor número de votos, tal y como lo ordena el artículo 32 de la Ordenanza nro. 12 supra. Lo anterior, bajo el cumplimiento y garantía de los principios contenidos en el artículo 22 de la Ley 1.° de 1943 y los Decretos 1604 de 1966 y 1394 de 1970 (parágrafo del artículo 11 antes citado). Con fundamento en la remisión normativa que realiza la ordenanza a las disposiciones de la Ley 1.° de 1943 y los decretos antes referenciados, se desprende que el procedimiento de elección y participación descrito tiene por objeto garantizar que los propietarios y poseedores de los predios que se ven beneficiados por la realización de la obra y, por contera, quienes adquieren la calidad de sujetos pasivos del tributo, participen e intervengan en la planeación y ejecución de la misma. En ese sentido, el artículo 22 de la Ley 1.° ibidem facultó a los entes de representación popular, en concreto, a los concejos municipales, para definir el mecanismo de participación de la comunidad, de modo que, siempre que se le permita a los interesados ejercer las facultades de intervención y control respecto de proyecto a financiar por medio del tributo, se garantiza el derecho a que la comunidad ejerza control y veeduría sobre el proyecto respectivo. Pues bien, como desarrollo del principio de participación ciudadana que subyace en la normativa antes citada, el parágrafo único del artículo 30 de la ordenanza demandada previó que en el evento en el que no se pueda elegir a los miembros de la junta de representantes por medio del mecanismo de postulación y posterior elección antes descrito, la elección de los mismos correrá por cuenta del gobernador del departamento, quien los elegirá dentro del grupo de propietarios de los predios ubicados en la zona de influencia, tras verificar que no se encuentran inhabilitados según las causales previstas en el artículo 15 de la Ordenanza nro. 12 supra. Bajo tales condiciones, la Sala no encuentra razones para decretar la nulidad de la anterior disposición normativa, por cuanto se trata de un régimen que opera de manera subsidiaria, esto es, si la junta no se logra integrar mediante el proceso de postulación y votación de candidatos a miembros. En efecto, y como lo advirtió el apelante, solo si mediante el mecanismo de elección no es posible designar a los miembros de dicho ente, procede el gobernador a elegirlos, previo cumplimiento de los requisitos y calidades que el ordenamiento territorial del departamento exige para asumir dicha calidad. Y de cualquiera de las dos formas, bajo el mecanismo principal o el subsidiario cuando aquel no opera, la Sala comprende que se está garantizando la participación de la comunidad en el proceso de ejecución y cobro de la contribución, principio cuyo ejercicio es lo que pretende el ordenamiento. En consecuencia, prospera el cargo de apelación y se revoca la decisión que sobre dicha disposición adoptó el a quo. (…) Sostuvo la parte demandada, en el escrito de apelación, que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el procedente para debatir la legalidad de la Resolución 347 de 2006, toda vez que dicho acto definió la zona de citación del proyecto vial y, por ende, consolidó situaciones jurídicas particulares en cabeza de cada uno de los propietarios de los predios allí ubicados. Al hilo de lo anterior, alegó la caducidad del medio de control y falta de legitimación en la causa por pasiva. Destaca la Sala que, de los artículos 100 y 101 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012) y 175 del CPACA, se desprende que la oportunidad procesal prevista en el ordenamiento para interponer excepciones previas es dentro del término de traslado para presentar la contestación de la demanda. Transcurrida dicha etapa, la parte demandada pierde la facultad para solicitar el estudio sobre la ocurrencia de los medios exceptivos, salvo que el juez, de manera oficiosa, advierta que en el proceso concurre alguna de las excepciones de que trata el artículo 100 ibidem. Advierte la Sala que la resolución controvertida, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 9.° y 10.° de la Ordenanza nro. 12 de 1997 que regulan su contenido, tiene por objeto una manifestación de voluntad abstracta e impersonal que se predica de manera general para todos los administrados que se encuentran en la misma situación de hecho (i.e. poseer un predio ubicado dentro de la zona de influencia de la contribución), y no consolida una situación jurídica de carácter particular. Así, se trata de un acto de carácter general cuyo juicio de juridicidad se debe adelantar en el marco del medio de control de simple nulidad, respecto del cual no opera la caducidad conforme al artículo 164, letra a. del ordinal 1., del CPACA. Por lo anterior, el cargo de apelación no prospera. (…) Planteó la parte actora, y así lo estimó también el a quo, que la Resolución 347 de 2006 es nula habida cuenta de que no expuso las razones fácticas que sirvieron de fundamento para tomar la decisión de financiar la construcción del proyecto Plan Vial del Norte, Fase I por medio del cobro de la contribución. Sobre ese particular, la parte demandada, y apelante única, manifestó que la falta de motivación censurada se encuentra contenida en los documentos anexos al acto administrativo. En ese orden de ideas, en esencia, debe la Sala dilucidar si, de conformidad con las normas que determinan su contenido, la resolución demandada no tuvo en consideración las razones fácticas que justificaron la ejecución del proyecto respectivo mediante el cobro de la contribución. El artículo 10. de la Ordenanza nro. 12 de 1997, respecto del contenido de la resolución decretadora, establece que la parte considerativa del acto debe referirse a «la justificación del proyecto, cumplimiento de los requisitos para su decretación, origen de la iniciativa y a la aprobación del estudio de prefactibilidad respectivo por parte del gobernador del departamento». Y el artículo 8.° de la Ordenanza nro. 12 ejusdem determina que el estudio de prefactibilidad debe contener, entre otros aspectos, una definición del proyecto a financiar por medio del cobro de la contribución, así como un diagnostico socioeconómico de la zona de influencia del proyecto y la descripción del beneficio económico que representará la construcción del mismo para los propietarios y poseedores de los predios allí ubicados. Ahora bien, la parte considerativa de la resolución censurada (en concreto el ordinal 4.°) destaca que, previo a su expedición, se presentó el estudio de prefactibilidad respectivo, documento cuyo contenido se pronuncia sobre los aspectos de que trata el artículo 8.° de la Ordenanza nro. 12 de 1997. En efecto, el estudio en comento dedicó varios de sus acápites a: (i) realizar una descripción del proyecto a financiar por medio de la contribución y resaltar la importancia de su ejecución (ff. 644 a 649 caa 2); (ii) analizar, de conformidad con un estudio técnico, las condiciones físicas y socioeconómicas de la zona de citación del proyecto (ff. 673 a 697 caa 2) y; (iii) a determinar los beneficios económicos que representa para los predios allí ubicados, la construcción y ejecución del proyecto a financiar por medio de la contribución (ff. 698 a 704 caa 2). Bajo el anterior contexto, la Sala advierte que la motivación que echa de menos el a quo, como la parte actora, se encuentra en su totalidad contenida en el estudio de prefactibilidad en comento, el cual hace parte como «anexo» de la resolución demandada. Todo lo anterior, evidencia que la resolución acusada sí contó con la debida motivación fáctica, plasmada en el estudio de prefactibilidad, de conformidad con el artículo 10.° de la Ordenanza nro. 12 de 1997. Adicionalmente, destaca la Sala que la expedición del acto demandado se encuentra condicionada a que se realice y apruebe el estudio de prefactibilidad, razón por la cual la parte motiva de la resolución debatida alude a dicho estudio. Por lo expuesto, prospera el cargo y se revoca la decisión que al respecto adoptó el tribunal de primera instancia. (…) La parte demandada, en calidad de apelante único, insiste en que el estudio de legalidad de los demás cargos propuestos en la demanda, en relación con la Resolución 683 de 2010, debieron tramitarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho, comoquiera que dicho acto es de carácter particular, que consolidó en cabeza de los propietarios de los predios que hacen parte de la zona de influencia del proyecto, una situación jurídica de esa misma naturaleza y su nulidad, implica el restablecimiento automático de un derecho. Sobre el particular, la Sala estima pertinente resaltar que la Resolución 683 ibidem no consolida en cabeza de los demandantes ningún situación jurídica de carácter particular, que dé lugar a considerar que el medio de control correspondiente es el de nulidad y restablecimiento del derecho. En ese sentido, valiéndose de las consideraciones que sobre el contenido de dicho acto administrativo se plantearon el fundamento jurídico nro. 4.1 de la presente providencia, la Sala concluye que se trata de un acto de carácter general cuya nulidad no implica el restablecimiento de ningún derecho de carácter particular, más aún, cuando de las pruebas que obran en el expediente, se desprende que la parte actora no solicitó la nulidad del acto demandado obrando como propietario o sujeto pasivo de la contribución de valorización respectiva. Por lo expuesto, acierta el a quo cuando señala, tras acudir al criterio fijado por la Sección sobre el particular (sentencias del 01 de noviembre de 2012, exp. 17683, CP: Carmen Teresa Ortiz y del 10 de abril de 2014, exp. 19598, CP: Carmen Teresa Ortiz), que el acto que liquida, distribuye y asigna la contribución es de carácter general en cuanto a la determinación y distribución del tributo, pero particular en lo que concierne a las asignaciones concretas a cada uno de los sujetos pasivos. Así, se concluye que el examen de legalidad sobre la resolución demanda corresponde al medio de control de simple nulidad. Por lo expuesto, el cargo propuesto no prospera. 4-3 La parte demandante censura que la Resolución 683 de 2010 tiene por monto distribuible de la contribución, una suma mayor al valor al previsto por la Ordenanza nro. 9 de 2011. La entidad demandada precisó que dicho monto se definió con base en los estudios técnicos, que hacen parte del estudio de factibilidad respectivo y se actualizó con el IPC. A su turno, el a quo decretó la nulidad del acto, por considerar que existen las razones fácticas y jurídicas que explican la justificación de la cuantificación de dicho monto. En esencia, procede la Sala a definir si al fijar el monto del valor de la contribución que pretendió distribuir, la Resolución 683 de 2010 atendió las disposiciones jurídicas que rigen su determinación. Según el artículo 39 de la Ordenanza nro. 12 de 1997 (Estatuto de Valorización del Departamento del Magdalena), la distribución es el procedimiento mediante el cual: (i) se calcula el presupuesto necesario para llevar a cabo la obra a financiar por medio del cobro de la contribución; (ii) se determina la zona de influencia de la obra y los predios allí ubicados que se benefician de la misma; (iii) se establece el método mediante el cual se calcula el beneficio que perciben las propiedades antes mencionadas y; (v) se define, con base en el beneficio, el mecanismo de distribución del presupuesto previsto, entre dichos predios. Surtido lo anterior, mediante acto administrativo de carácter particular, se asigna formalmente a cada predio, el valor de la contribución a cancelar. Las formas y procedimientos para llevar a cada una de las etapas descritas, se encuentran reguladas en el mismo Estatuto de Valorización del Departamento, de manera que, el valor de la contribución de valorización que se divide entre los sujetos pasivos del tributo y su posterior asignación individual, es el resultado de la conjunción de los factores de que trata el artículo 39 ejusdem. Con todo, según lo preceptuado por el artículo 40 de la ordenanza en mención, el documento que contiene el fundamento técnico que explica la determinación de cada uno de los factores para determinar el monto a distribuir es el estudio de factibilidad, cuya base conceptual y técnica se encuentra en el estudio de prefactibilidad realizado durante la etapa de decretación del tributo. En lo que interesa al sub examine, el estudio de factibilidad realizado a efectos de llevar a cabo la construcción del proyecto Plan Vial, Fase I, contiene 12 capítulos que ponen la manifiesto las razones técnicas y económicas, que explican cómo se calculó, entre otros aspectos: el monto de la contribución a distribuir entre los propietarios y poseedores de los predios ubicados en la zona de influencia del proyecto; (ii) la delimitación territorial que comprende dicha zona geográfica y; (iii) el valor del beneficio que perciben cada uno de los predios por la construcción de la obra (ff. 367 a 637 caa 2). Y el capítulo VII del estudio de factibilidad, en relación con el monto del tributo a distribuir, sostiene que dicho valor se calculó teniendo en cuenta tres criterios fundamentales, a saber: (i) el costo del proyecto; (ii) la capacidad de pago y; (iii) el mayor valor (f. 367 caa 2). A la luz de las anteriores, la Sala no encuentra razones para considerar que el monto a distribuir de la contribución demandada se fijó de manera discrecional, tal y como lo expuso el a quo. En efecto, basta remitirse al estudio de factibilidad para advertir que allí se discriminan las razones técnicas que explican por qué la resolución demandada fijó el monto a distribuir en el valor allí previsto. Aunado a lo anterior, estima la Sala que la Ordenanza nro. 9 de 2011 no se erige como parámetro de legalidad del acto demandado, toda vez que, como puede advertirse, esta fue expedida con posterioridad al momento de promulgación de la Resolución 683 de 2010. Por lo expuesto, prospera el cargo de apelación y, en ese sentido, se revocará la decisión que al respecto tomó el a quo. 5- Tomando en cuenta todas las consideraciones antes expuestas, sobre el recurso de apelación de la demandada, que tuvo por objeto cuestionar únicamente la decisión de anular el parágrafo único del artículo 30 de la Ordenanza nro. 12 de 1997, la Resolución nro. 347 de 2006 y la Resolución nro. 683 de 2010, la Sala procederá a modificar el ordinal 4.° (sic) de la parte resolutiva de la sentencia apelada, para suprimir la declaratoria de nulidad del parágrafo único del artículo 30 de la Ordenanza nro. 12 de 1997, como también a revocar los ordinales 5.° y 6° de la misma providencia, con los que se anularon las Resoluciones nros. 347 de 2006 y 683 de 2010, respectivamente. Y por las mismas razones y decisiones aquí adoptadas, la Sala levantará las medidas cautelares de suspensión provisional decretadas sobre los actos demandados y, por ende, revocará los ordinales 8.° y 9.° de la sentencia apelada.

DERECHO DE PARTICIPACIÓN DE LOS CIUDADANOS EN EL PROCESO DE EJECUCIÓN Y COBRO DE LA CONTRIBUCIÓN POR VALORIZACIÓN – Elección de representantes / JUNTA DE REPRESENTANTES EN EL PROCESO DE EJECUCIÓN Y COBRO DE LA CONTRIBUCIÓN POR VALORIZACIÓN – Funciones / MECANISMOS DE REPRESENTACIÓN DE LA COMUNIDAD – Regulación. Principal o subsidiario / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE – Inexistencia / FALTA DE MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Inexistencia / ADECUADA INTERPOSICIÓN DE DEMANDA DE NULIDAD SIMPLE – Configuración / DETERMINACIÓN DE CONTRIBUCIÓN POR VALORIZACIÓN - Cálculo En lo que respecta al primer problema jurídico planteado, señala la parte demandante que el parágrafo único del artículo 30, al disponer que, en caso de no lograrse la elección de los representantes de los propietarios y poseedores de los predios ubicados en la zona de influencia para integrar la junta de representantes, será el gobernador quien proceda a su designación previa verificación de que cumplen los requisitos previstos en los artículos 15 y 16 de esa ordenanza, infringe las normas en que debió fundarse y menoscaba el derecho de participación de los ciudadanos. A su paso, la parte demandada plantea que dicho mecanismo de elección solo opera cuando ningún miembro de la comunidad se postula para ser elegido miembro de la junta en comento.

El a quo estimó que la norma acusada es nula por cuanto, de conformidad con el artículo 22 de la Ley 1.° de 1943 y los Decretos 1604 de 1966 y 1394 de 1970, la elección debe realizarse conforme a las garantías constitucionales sobre mecanismos de participación ciudadana y no se habilita a que ninguna autoridad administrativa elija de manera discrecional los miembros de la junta en comento.

Así, en esencia, debe la Sala determinar si el mecanismo subsidiario de elección, previsto en la norma demandada, desconoce el derecho que se reconoce a los propietarios y poseedores de los predios ubicados en la zona de citación, a postularse y ser elegidos miembros de la junta de representantes. 2.1- Al respecto, sea lo primero señalar que de conformidad con el artículo 11 de la Ordenanza nro. 12 de 1997, tras la expedición de la resolución decretadora deberá integrarse el comité denominado «junta de representantes», del que deben hacer parte, por lo menos, tres de los propietarios y poseedores de los predios ubicados dentro de la zona de citación del proyecto que se pretende financiar mediante el cobro de la contribución. Dicha junta, en los términos del artículo 13 ejusdem, tiene la función de rendir concepto sobre distintos aspectos y documentos que deben expedirse a lo largo del proceso de determinación y cobro de la contribución, de manera que, es el escenario por medio del cual la comunidad puede pronunciare y emitir opiniones sobre la realización del proyecto a financiar por medio del tributo recaudado.

Ahora bien, según los artículos 21, 24 y 25 ibidem, a efectos de determinar a los miembros de los propietarios y poseedores que hacen parte de la junta, se estableció como mecanismo de elección el de votación, previa inscripción de los candidatos respectivos. Así, serán elegidos miembros de dicho comité aquellos candidatos que obtengan el mayor número de votos, tal y como lo ordena el artículo 32 de la Ordenanza nro. 12 supra.

Lo anterior, bajo el cumplimiento y garantía de los principios contenidos en el artículo 22 de la Ley 1.° de 1943 y los Decretos 1604 de 1966 y 1394 de 1970 (parágrafo del artículo 11 antes citado). Con fundamento en la remisión normativa que realiza la ordenanza a las disposiciones de la Ley 1.° de 1943 y los decretos antes referenciados, se desprende que el procedimiento de elección y participación descrito tiene por objeto garantizar que los propietarios y poseedores de los predios que se ven beneficiados por la realización de la obra y, por contera, quienes adquieren la calidad de sujetos pasivos del tributo, participen e intervengan en la planeación y ejecución de la misma.

En ese sentido, el artículo 22 de la Ley 1.° ibidem facultó a los entes de representación popular, en concreto, a los concejos municipales, para definir el mecanismo de participación de la comunidad, de modo que, siempre que se le permita a los interesados ejercer las facultades de intervención y control respecto de proyecto a financiar por medio del tributo, se garantiza el derecho a que la comunidad ejerza control y veeduría sobre el proyecto respectivo.

Pues bien, como desarrollo del principio de participación ciudadana que subyace en la normativa antes citada, el parágrafo único del artículo 30 de la ordenanza demandada previó que en el evento en el que no se pueda elegir a los miembros de la junta de representantes por medio del mecanismo de postulación y posterior elección antes descrito, la elección de los mismos correrá por cuenta del gobernador del departamento, quien los elegirá dentro del grupo de propietarios de los predios ubicados en la zona de influencia, tras verificar que no se encuentran inhabilitados según las causales previstas en el artículo 15 de la Ordenanza nro. 12 supra.

Bajo tales condiciones, la Sala no encuentra razones para decretar la nulidad de la anterior disposición normativa, por cuanto se trata de un régimen que opera de manera subsidiaria, esto es, si la junta no se logra integrar mediante el proceso de postulación y votación de candidatos a miembros. En efecto, y como lo advirtió el apelante, solo si mediante el mecanismo de elección no es posible designar a los miembros de dicho ente, procede el gobernador a elegirlos, previo cumplimiento de los requisitos y calidades que el ordenamiento territorial del departamento exige para asumir dicha calidad.

Y de cualquiera de las dos formas, bajo el mecanismo principal o el subsidiario cuando aquel no opera, la Sala comprende que se está garantizando la participación de la comunidad en el proceso de ejecución y cobro de la contribución, principio cuyo ejercicio es lo que pretende el ordenamiento. En consecuencia, prospera el cargo de apelación y se revoca la decisión que sobre dicha disposición adoptó el a quo.

(…) Sostuvo la parte demandada, en el escrito de apelación, que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el procedente para debatir la legalidad de la Resolución 347 de 2006, toda vez que dicho acto definió la zona de citación del proyecto vial y, por ende, consolidó situaciones jurídicas particulares en cabeza de cada uno de los propietarios de los predios allí ubicados.

Al hilo de lo anterior, alegó la caducidad del medio de control y falta de legitimación en la causa por pasiva. Destaca la Sala que, de los artículos 100 y 101 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012) y 175 del CPACA, se desprende que la oportunidad procesal prevista en el ordenamiento para interponer excepciones previas es dentro del término de traslado para presentar la contestación de la demanda.

Transcurrida dicha etapa, la parte demandada pierde la facultad para solicitar el estudio sobre la ocurrencia de los medios exceptivos, salvo que el juez, de manera oficiosa, advierta que en el proceso concurre alguna de las excepciones de que trata el artículo 100 ibidem. Advierte la Sala que la resolución controvertida, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 9.° y 10.° de la Ordenanza nro. 12 de 1997 que regulan su contenido, tiene por objeto una manifestación de voluntad abstracta e impersonal que se predica de manera general para todos los administrados que se encuentran en la misma situación de hecho (i.e. poseer un predio ubicado dentro de la zona de influencia de la contribución), y no consolida una situación jurídica de carácter particular.

Así, se trata de un acto de carácter general cuyo juicio de juridicidad se debe adelantar en el marco del medio de control de simple nulidad, respecto del cual no opera la caducidad conforme al artículo 164, letra a. del ordinal 1., del CPACA. Por lo anterior, el cargo de apelación no prospera. (…) Planteó la parte actora, y así lo estimó también el a quo, que la Resolución 347 de 2006 es nula habida cuenta de que no expuso las razones fácticas que sirvieron de fundamento para tomar la decisión de financiar la construcción del proyecto Plan Vial del Norte, Fase I por medio del cobro de la contribución. Sobre ese particular, la parte demandada, y apelante única, manifestó que la falta de motivación censurada se encuentra contenida en los documentos anexos al acto administrativo.

En ese orden de ideas, en esencia, debe la Sala dilucidar si, de conformidad con las normas que determinan su contenido, la resolución demandada no tuvo en consideración las razones fácticas que justificaron la ejecución del proyecto respectivo mediante el cobro de la contribución. El artículo 10. de la Ordenanza nro. 12 de 1997, respecto del contenido de la resolución decretadora, establece que la parte considerativa del acto debe referirse a «la justificación del proyecto, cumplimiento de los requisitos para su decretación, origen de la iniciativa y a la aprobación del estudio de prefactibilidad respectivo por parte del gobernador del departamento».

Y el artículo 8.° de la Ordenanza nro. 12 ejusdem determina que el estudio de prefactibilidad debe contener, entre otros aspectos, una definición del proyecto a financiar por medio del cobro de la contribución, así como un diagnostico socioeconómico de la zona de influencia del proyecto y la descripción del beneficio económico que representará la construcción del mismo para los propietarios y poseedores de los predios allí ubicados.

Ahora bien, la parte considerativa de la resolución censurada (en concreto el ordinal 4.°) destaca que, previo a su expedición, se presentó el estudio de prefactibilidad respectivo, documento cuyo contenido se pronuncia sobre los aspectos de que trata el artículo 8.° de la Ordenanza nro. 12 de 1997. En efecto, el estudio en comento dedicó varios de sus acápites a: (i) realizar una descripción del proyecto a financiar por medio de la contribución y resaltar la importancia de su ejecución (ff. 644 a 649 caa 2);

(ii) analizar, de conformidad con un estudio técnico, las condiciones físicas y socioeconómicas de la zona de citación del proyecto (ff. 673 a 697 caa 2) y; (iii) a determinar los beneficios económicos que representa para los predios allí ubicados, la construcción y ejecución del proyecto a financiar por medio de la contribución (ff. 698 a 704 caa 2).

Bajo el anterior contexto, la Sala advierte que la motivación que echa de menos el a quo, como la parte actora, se encuentra en su totalidad contenida en el estudio de prefactibilidad en comento, el cual hace parte como «anexo» de la resolución demandada. Todo lo anterior, evidencia que la resolución acusada sí contó con la debida motivación fáctica, plasmada en el estudio de prefactibilidad, de conformidad con el artículo 10.° de la Ordenanza nro. 12 de 1997.

Adicionalmente, destaca la Sala que la expedición del acto demandado se encuentra condicionada a que se realice y apruebe el estudio de prefactibilidad, razón por la cual la parte motiva de la resolución debatida alude a dicho estudio. Por lo expuesto, prospera el cargo y se revoca la decisión que al respecto adoptó el tribunal de primera instancia. (…) La parte demandada, en calidad de apelante único, insiste en que el estudio de legalidad de los demás cargos propuestos en la demanda, en relación con la Resolución 683 de 2010, debieron tramitarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho, comoquiera que dicho acto es de carácter particular, que consolidó en cabeza de los propietarios de los predios que hacen parte de la zona de influencia del proyecto, una situación jurídica de esa misma naturaleza y su nulidad, implica el restablecimiento automático de un derecho.

Sobre el particular, la Sala estima pertinente resaltar que la Resolución 683 ibidem no consolida en cabeza de los demandantes ningún situación jurídica de carácter particular, que dé lugar a considerar que el medio de control correspondiente es el de nulidad y restablecimiento del derecho. En ese sentido, valiéndose de las consideraciones que sobre el contenido de dicho acto administrativo se plantearon el fundamento jurídico nro. 4.1 de la presente providencia, la Sala concluye que se trata de un acto de carácter general cuya nulidad no implica el restablecimiento de ningún derecho de carácter particular, más aún, cuando de las pruebas que obran en el expediente, se desprende que la parte actora no solicitó la nulidad del acto demandado obrando como propietario o sujeto pasivo de la contribución de valorización respectiva.

Por lo expuesto, acierta el a quo cuando señala, tras acudir al criterio fijado por la Sección sobre el particular (sentencias del 01 de noviembre de 2012, exp. 17683, CP: Carmen Teresa Ortiz y del 10 de abril de 2014, exp. 19598, CP: Carmen Teresa Ortiz), que el acto que liquida, distribuye y asigna la contribución es de carácter general en cuanto a la determinación y distribución del tributo, pero particular en lo que concierne a las asignaciones concretas a cada uno de los sujetos pasivos.

Así, se concluye que el examen de legalidad sobre la resolución demanda corresponde al medio de control de simple nulidad. Por lo expuesto, el cargo propuesto no prospera. 4-3 La parte demandante censura que la Resolución 683 de 2010 tiene por monto distribuible de la contribución, una suma mayor al valor al previsto por la Ordenanza nro. 9 de 2011.

La entidad demandada precisó que dicho monto se definió con base en los estudios técnicos, que hacen parte del estudio de factibilidad respectivo y se actualizó con el IPC. A su turno, el a quo decretó la nulidad del acto, por considerar que existen las razones fácticas y jurídicas que explican la justificación de la cuantificación de dicho monto.

En esencia, procede la Sala a definir si al fijar el monto del valor de la contribución que pretendió distribuir, la Resolución 683 de 2010 atendió las disposiciones jurídicas que rigen su determinación. Según el artículo 39 de la Ordenanza nro. 12 de 1997 (Estatuto de Valorización del Departamento del Magdalena), la distribución es el procedimiento mediante el cual: (i) se calcula el presupuesto necesario para llevar a cabo la obra a financiar por medio del cobro de la contribución;

(ii) se determina la zona de influencia de la obra y los predios allí ubicados que se benefician de la misma; (iii) se establece el método mediante el cual se calcula el beneficio que perciben las propiedades antes mencionadas y; (v) se define, con base en el beneficio, el mecanismo de distribución del presupuesto previsto, entre dichos predios.

Surtido lo anterior, mediante acto administrativo de carácter particular, se asigna formalmente a cada predio, el valor de la contribución a cancelar. Las formas y procedimientos para llevar a cada una de las etapas descritas, se encuentran reguladas en el mismo Estatuto de Valorización del Departamento, de manera que, el valor de la contribución de valorización que se divide entre los sujetos pasivos del tributo y su posterior asignación individual, es el resultado de la conjunción de los factores de que trata el artículo 39 ejusdem.

Con todo, según lo preceptuado por el artículo 40 de la ordenanza en mención, el documento que contiene el fundamento técnico que explica la determinación de cada uno de los factores para determinar el monto a distribuir es el estudio de factibilidad, cuya base conceptual y técnica se encuentra en el estudio de prefactibilidad realizado durante la etapa de decretación del tributo.

En lo que interesa al sub examine, el estudio de factibilidad realizado a efectos de llevar a cabo la construcción del proyecto Plan Vial, Fase I, contiene 12 capítulos que ponen la manifiesto las razones técnicas y económicas, que explican cómo se calculó, entre otros aspectos: el monto de la contribución a distribuir entre los propietarios y poseedores de los predios ubicados en la zona de influencia del proyecto;

(ii) la delimitación territorial que comprende dicha zona geográfica y; (iii) el valor del beneficio que perciben cada uno de los predios por la construcción de la obra (ff. 367 a 637 caa 2). Y el capítulo VII del estudio de factibilidad, en relación con el monto del tributo a distribuir, sostiene que dicho valor se calculó teniendo en cuenta tres criterios fundamentales, a saber: (i) el costo del proyecto;

(ii) la capacidad de pago y; (iii) el mayor valor (f. 367 caa 2). A la luz de las anteriores, la Sala no encuentra razones para considerar que el monto a distribuir de la contribución demandada se fijó de manera discrecional, tal y como lo expuso el a quo. En efecto, basta remitirse al estudio de factibilidad para advertir que allí se discriminan las razones técnicas que explican por qué la resolución demandada fijó el monto a distribuir en el valor allí previsto.

Aunado a lo anterior, estima la Sala que la Ordenanza nro. 9 de 2011 no se erige como parámetro de legalidad del acto demandado, toda vez que, como puede advertirse, esta fue expedida con posterioridad al momento de promulgación de la Resolución 683 de 2010. Por lo expuesto, prospera el cargo de apelación y, en ese sentido, se revocará la decisión que al respecto tomó el a quo. 5- Tomando en cuenta todas las consideraciones antes expuestas, sobre el recurso de apelación de la demandada, que tuvo por objeto cuestionar únicamente la decisión de anular el parágrafo único del artículo 30 de la Ordenanza nro. 12 de 1997, la Resolución nro. 347 de 2006 y la Resolución nro. 683 de 2010, la Sala procederá a modificar el ordinal 4.° (sic) de la parte resolutiva de la sentencia apelada, para suprimir la declaratoria de nulidad del parágrafo único del artículo 30 de la Ordenanza nro. 12 de 1997, como también a revocar los ordinales 5.° y 6° de la misma providencia, con los que se anularon las Resoluciones nros. 347 de 2006 y 683 de 2010, respectivamente.

Y por las mismas razones y decisiones aquí adoptadas, la Sala levantará las medidas cautelares de suspensión provisional decretadas sobre los actos demandados y, por ende, revocará los ordinales 8.° y 9.° de la sentencia apelada. FUENTE FORMAL: LEY 1 DE 1943 - ARTÍCULO 22 / DECRETO 1604 DE 1966 / DECRETO 1394 DE 1970 / ORDENANZA 12 DE 1997 (DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA) – ARTÍCULO 9 / ORDENANZA 12 DE 1997 (DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA) – ARTÍCULO 10 / ORDENANZA 12 DE 1997 (DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA) – ARTÍCULO 11 / ORDENANZA 12 DE 1997 (DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA) – ARTÍCULO 12 / ORDENANZA 12 DE 1997 (DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA) – ARTÍCULO 15 / ORDENANZA 12 DE 1997 (DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA) – ARTÍCULO 16 / ORDENANZA 12 DE 1997 (DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA) – ARTÍCULO 21 / ORDENANZA 12 DE 1997 (DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA) – ARTÍCULO 24 / ORDENANZA 12 DE 1997 (DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA) – ARTÍCULO 25 / ORDENANZA 12 DE 1997 (DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA) - ARTÍCULO 30 PARÁGRAFO / RESOLUCIÓN 347 DE 2006 (DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA) / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 100 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 101 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 175 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 164 LITERAL A NUMERAL 1 NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 12 DE 1997 (20 de agosto) (DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA) – ARTÍCULO 6 PARÁGRAFO 3 (Anulada) / ORDENANZA 12 DE 1997 (20 de agosto) (DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA) - ARTÍCULO 30 PARÁGRAFO (No anulada) / RESOLUCIÓN 347 DE 2006 (24 de mayo) (DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA) (No anulada) / RESOLUCIÓN 683 DE 2010 (9 de julio) (DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA) (No anulada) / ORDENANZA 9 DE 2011 (19 de octubre) (DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA) (No anulada) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., cuatro (04) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 47001-23-33-000-2012-00096-01(21992) Actor: HUBERT SEGUNDO RAMÍREZ PINEDA Y RICARDO ENRIQUE BARRIOS MARTÍNEZ Demandado: DEPARTAMENTO DE MAGDALENA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 5 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que decidió (ff. 1051 a 1093 caa 3): 1.

Declárase no probada de oficio la excepción de inepta demanda por ser un acto de trámite no susceptible de enjuiciamiento la Resolución No. 347 del 24 de mayo de 2006, proferida por la Gobernación del Departamento del Magdalena, por la cual, se decreta la ejecución y cobro de una obra por el sistema de contribución de valorización. 2. Declárase probada la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, frente a la Resolución No. 230 del 12 de marzo de 2007, emanada de la Gobernación del Departamento del Magdalena, a través del cual se nombran los representantes de propietarios y poseedores para la conformación de la junta de valorización del proyecto Plan Vial del Norte, fase I. 4 (sic).

Declárase la nulidad del parágrafo 3.° del artículo 6.° y del parágrafo del artículo 30 de la Ordenanza No. 12 del 20 de agosto de 1997, expedida por la Asamblea del Departamento del Magdalena, por la cual, se expide el Estatuto de Valorización en el Departamento del Magdalena y se reglamenta el funcionamiento del Fondo Rotatorio de Valorización del Departamento del Magdalena, por violación del artículo 2.° del Decreto 1604 de 1966. 5.

Declárase la nulidad de la Resolución No. 347 del 24 de mayo de 2006, proferida por la Gobernación del Departamento del Magdalena; por la cual, se decreta la ejecución y cobro de una obra por el sistema de contribución por valorización; por violación del artículo 10 del Estatuto de Valorización Departamental del Magdalena y el artículo 30 del la Ley 105 de 1993. 6.

Declárese la nulidad de la Resolución No. 683 del 9 de julio de 2010, expedida por la Gobernación del Departamento del Magdalena, por la cual se distribuye y asigna la contribución por valorización del proyecto Plan Vial del Norte, fase I; por violación del debido proceso. 7. Declárese la nulidad de la Ordenanza No. 9 de 2011 del 19 de octubre de 2011, proferida por la Asamblea del Departamento del Magdalena, mediante la cual se precisan unos criterios y se otorgan unas facultades en el cobro de la contribución de valorización para la ejecución del proyecto Plan Vial del Norte, fase I; por violación del artículo 2.° del Decreto 1604 de 1966. 8.

Manténgase las medidas cautelares de suspensión provisional de los actos administrativos decretadas en autos del 6 de marzo de 2013 y 23 de mayo de 2013. 9. En virtud de lo establecido en el artículo 253 del CPACA, extiéndase la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos a la Resolución No. 683 del 9 de julio de 2010, expedida por la Gobernación del Departamento del Magdalena, por la cual se distribuye y asigna la contribución por valorización del proyecto Plan Vial del Norte, fase I. 10.

Sin condena en costas ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad simple, previsto en artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011) los demandantes[1] solicitaron que se declare la nulidad las siguientes ordenanzas departamentales y resoluciones proferidas, respectivamente, por la asamblea departamental y por el gobernador, que se identifican a continuación: 1.

Ordenanza nro. 6, del 21 de mayo de 1997, por medio de la cual se expide el Estatuto de Rentas del Departamento del Magdalena. 2. Ordenanza nro. 12, del 20 de agosto de 1997, por medio de la cual, se expidió el Estatuto de Valorización del Departamento del Magdalena y reglamentó el funcionamiento del Fondo Rotativo de Valorización (ff. 39 a 70 caa 1). 3.

Ordenanza nro. 9, del 19 de octubre de 2011, por medio de la cual se precisan unos criterios y se otorgan unas facultades en el cobro de la contribución de valorización para la ejecución de las obras complementarias del proyecto Plan Vial del Norte que ejecuta el Departamento de Magdalena (ff. 1 a 7 caa 1). 4. Resolución 347, del 24 de mayo de 2006, por medio de la cual, se decreta la ejecución y cobro de una obra por el sistema de contribución por valorización (ff. 81 a 86 caa 1). 5.

Resolución 230, del 12 de marzo de 2007, por medio de la cual, se nombran los representantes de propietarios y poseedores para la conformación de la junta de valorización del proyecto Plan Vial del Norte, Fase I. (ff. 88 y 89). 6. Resolución 683, del 9 de julio de 2010, por medio de la cual se distribuye y asigna la contribución por valorización del proyecto Plan Vial del Norte, Fase I (ff. 91 a 96 caa 1).

A los anteriores efectos, invocaron como normas vulneradas los artículos 1.°, 2.°, 13, 29, 58, 83, 95, 150, 209, 338 y 363 de la Constitución; 30 de la Ley 105 de 1993; el Decreto Legislativo 1604 de 1966; el Decreto 2056 de 2003 y los incisos 1.°, 2.°, 4.° y 5.° del CPACA. En relación con el expediente nro. 47001-23-33-000-2012-00096-01, que tiene por demandante al ciudadano Hubert Segundo Ramírez Pineda, el concepto de violación se resume así (ff. 198 a 256 caa 1): 1- Nulidad de la Ordenanza nro. 12 de 1997 por medio de la cual se expide el Estatuto de Valorización y se reglamenta el Fondo Rotativo de Valorización Manifestó que el artículo 30 de dicha ordenanza, al facultar al gobernador para elegir a los miembros que componen la junta de valorización (o «junta de representación»), vulneró el principio de participación democrática y el de representación. Planteó otros reproches dirigidos a denotar y sustentar que: (i) la ordenanza carece de fundamento jurídico, por cuanto no invocó en su parte considerativa el ordinal 4.° del artículo 300 de la Constitución;

(ii) el parágrafo 3.° del artículo 6.° es nulo, bajo la consideración de que faculta a la asamblea departamental para indicar las obras objeto de financiación mediante la contribución de valorización, desconociendo que tal prerrogativa, a su juicio, corresponde a la entidad encargada de ejecutar la obra; (iii) los artículos 8.°, 10.°, 44 y 45 infringen el artículo 154 de la Ordenanza nro. 6 de 1997, según el cual la competencia para delimitar la zona de influencia es de la junta de valorización y no de la gobernación del departamento del Magdalena;

(iv) el artículo 11 imposibilita que la comunidad pueda conocer oportunamente los respectivos estudios de factibilidad y perfectibilidad; y (v) el artículo 52, al delegar en el fondo rotatorio de valorización la función de fijar el método para calcular el beneficio que representa la construcción de la obra, desconoce que dicha competencia es exclusiva de la asamblea departamental. 2- Nulidad de la Ordenanza nro. 9 de 2011 por medio de la cual se fijan criterios y otorgan facultades para el cobro de la contribución de valorización para la ejecución de las obras complementarias del proyecto Plan Vial del Norte que ejecuta el Departamento de Magdalena Precisó que la ordenanza es nula en la medida en que dentro del acápite en el que citó las disposiciones jurídicas que autorizaban a la asamblea a emitir el acto respectivo, incluyó al Decreto 868 de 1956 que, según planteó, fue derogado tácitamente por el Decreto 1604 de 1956.

Asimismo, porque, según estimó, autorizó el cobro de la contribución para financiar la ejecución de unas obras complementarias a las inicialmente previstas dentro del proyecto, sin brindar descripción o especificaciones puntuales de aquellas. Y, por cuanto, a su juicio, el artículo el artículo 10.° le concedió a la secretaria de hacienda, u oficina designada por el gobernador, la función de administrar la contribución, desconociendo que ello corresponde al fondo rotatorio de valorización según los artículos 1.°, 142, 146 y 149 de la Ordenanza nro. 12 de 1997. 3- Nulidad de la Resolución 347 de 2006, por medio de la cual se decreta la ejecución y cobro de una obra por el sistema de contribución por valorización Manifestó que el gobernador no tenía competencia para expedir la resolución, por cuanto no es función suya decretar la ejecución de las obras a financiar con el tributo en comento, sino, de la asamblea departamental.

Sostuvo que la resolución, al conceder al gobernador la facultad de decretar la zona de influencia y la zona de citación, infringió el artículo 154 de la Ordenanza nro. 6 de 1997. Aseveró que, en la parte considerativa de la resolución se hizo referencia a una serie de actos proferidos por el gobernador y por el secretario de planeación departamental, respecto de los cuales no advirtió relación alguna con acto demandado, motivo por el cual, a su juicio, se vulneró el inciso 2.° del artículo 338 de la Constitución. Finalmente argumentó que, de conformidad con el artículo 6.° de la Ordenanza nro. 12 de 1997, si la ejecución de la obra a financiar por medio de la contribución no inicia dentro de los dos años siguientes a la expedición del acto administrativo que la ordena, este último queda sin efecto jurídico alguno. Bajo ese contexto, afirmó que la resolución censurada dejó de surtir efectos el 24 de mayo de 2008, día para el cual se cumplió el término antes descrito sin que hayan iniciado las obras respectivas. 4- Nulidad de la Resolución 230 de 2007 por medio de la cual se nombran los representantes de propietarios y poseedores para la conformación de la junta de valorización del proyecto Plan Vial del Norte, Fase Expresó que la resolución es nula en la medida en que la gobernación fijó el aviso, para invitar a la comunidad a conformar la junta con los representantes de los propietarios y poseedores de los predios ubicados en la zona de citación del proyecto Plan Vial del Norte, 8 meses después de que se venció el término concedido a esos efectos por la Resolución 347 de 2006. 5- Nulidad de la Resolución 683 de 2010 por medio de la cual se distribuye y asigna la contribución por valorización del proyecto Plan Vial del Norte, Fase I Censuró que la resolución fijara como monto distribuible de la contribución el valor de $ 201.042.860, en tanto que la Ordenanza nro. 9 de 2011 lo determinó por $ 180.000.000.

Afirmó que la junta administrativa local de la comuna nro. 8 eligió a su vocero en la junta de representantes el 19 de noviembre de 2010, razón por la cual, según adujo, al momento de expedición del acto demandado (i.e. 09 de julio de 2010), no todos los miembros que conformaron dicho órgano revisaron y aprobaron el proceso de determinación de la contribución de valorización causada por la realización del proyecto Plan Vial del Norte.

En ese mismo sentido, aclaró que la elección de los representantes de los propietarios y poseedores de los predios ubicados en la zona de citación del proyecto vial en comento no tuvo lugar el 09 de marzo de 2007, como lo afirma el acto demandado, sino el 12 de marzo de ese mismo año. En relación con el expediente nro. 47001-23-33-000-2013-00032-00, en el que actúa como demandante el ciudadano Ricardo Enrique Barrios Martínez, el concepto de violación se resume así (ff. 1 a 20 caa 1): 1- Nulidad de la Ordenanza nro. 9 de 2011, por medio de la cual se fijan criterios y otorgan facultades para el cobro de la contribución de valorización para la ejecución de las obras complementarias del proyecto Plan Vial del Norte del Departamento de Magdalena Señaló que antes de ser proferida la ordenanza acusada, debió cumplirse el mandato de que trata el parágrafo 3.° del artículo 6.° de la Ordenanza nro. 12 de 1997, según el cual, antes de la expedición de la resolución decretadora, la asamblea departamental debe «ordenar la ejecución del proyecto a financiar por medio del cobro de la contribución de valorización y requerir al Departamento Administrativo de Planeación Departamental para que rinda concepto favorable».

Finalmente, aseguró que la ordenanza no estableció el costo o valor de las obras públicas a financiar por medio del cobro de la valorización y con ello menoscabó el principio de certeza sobre los elementos de cuantificación de la cuota tributaria (i. e. base gravable y la tarifa). Tercero coadyuvante El tribunal reconoció al ciudadano Jaime Andrés Girón como coadyuvante de la parte demandante, quien solicitó declarar la nulidad de la Ordenanza nro. 12 de 1997 y de las Resoluciones 347 de 2006 y 683 de 2010.

Afirmó que la Ordenanza nro. 12 de 1997 es nula, por cuanto no fijó el costo de la obra que se pretendía financiar mediante el cobro de la contribución, ni tampoco determinó el beneficio que representa la construcción de esta a los propietarios y poseedores de los predios ubicados en la zona de influencia. En relación con la Resolución 347 de 2006, reiteró lo expuesto por el demandante, en el sentido de censurar que fue expedida sin el cumplimiento del requisito previsto en el artículo 6.° de la Ordenanza nro. 12 de 1997.

Respecto de la Resolución 683 de 2010, reiteró el reproche del demandante sobre la cuantía que dicho acto fija, como valor de la contribución distribuible. También alegó que no fue notificada conforme las reglas que sobre la materia prevé el Estatuto Tributario Nacional, al tiempo que designó como sujetos pasivos del tributo a los propietarios de algunos predios que no se benefician por la construcción de la obra financiada por medio del cobro de la contribución. Contestación de la demanda La parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda (ff. 139 a 158 caa 1 y 1 a 32 caa 2), en los siguientes términos: 1- Nulidad de la Ordenanza nro. 12 de 1997 Acerca de la censura sobre el artículo 30 de la ordenanza, argumentó que el procedimiento para elegir a los miembros de la junta de valorización allí previsto (i.e. elección de miembros de la comunidad por parte del gobernador), opera solo en el evento que la comunidad no demuestra interés para integrar voluntariamente tal comité. De manera que es un evento subsidiario para garantizar los derechos de participación de los ciudadanos. Por lo demás, afirmó la legalidad de las otras disposiciones que cuestionó el extremo demandante. 2- Nulidad de la Ordenanza nro. 9 de 2011 Señaló que la Ordenanza nro. 9 de 2011 tuvo por objeto aclarar y modificar algunas de las disposiciones previstas en el estatuto de valorización del departamento (Ordenanza nro. 12 de 1997), disposición que sí incorporó al ordenamiento local la contribución y definió los distintos elementos del hecho generador del tributo.

Por ello, manifestó que cualquier reproche relacionado con la falta de certeza sobre los elementos del hecho imponible, debe plantearse respecto de la Ordenanza nro. 12 supra y no la nro. 9 ibidem. 3- Nulidad de la Resolución 347 de 2006 Afirmó que, contrario a lo aducido por el actor, el gobernador del departamento sí era competente para expedir el acto demandado, en ejercicio de las facultades previstas en el ordinal 20 del artículo 1.° de la Ordenanza nro. 6 de 2005, acto mediante el cual se le facultó para «decretar, cobrar y distribuir» la contribución de valorización del proyecto de la carretera que comprende la franja Santa Marta – Barranquilla.

Guardó silencio respecto de los demás reproches planteados por el actor. 4- Nulidad de la Resolución 230 de 2007 Manifestó que la elección de los representantes de los propietarios y poseedores de los predios ubicados en la zona de citación del proyecto Vial del Norte se efectuó bajo el cumplimiento de la normatividad correspondiente. 5- Nulidad de la Resolución 683 de 2010 Precisó que, mediante citación publicada el 14 y 15 de julio del 2010, en un diario de amplia circulación del departamento del Magdalena, se solicitó a los propietarios y poseedores de los predios ubicados dentro de la zona de influencia de las obras a que comparecieran a notificarse personalmente del acto demandado.

Sin embargo, comoquiera que nadie se notificó a través de dicho medio, se fijó un edicto según lo ordenado por el artículo 89 de la Ordenanza nro. 12 de 1997, de modo que el acto demandado no adolece de vicio en ese sentido. Por último, solicitó que se declaren probadas las «excepciones previas» de: inepta demanda, inexistencia de vicios en el acto, carencia de ilegalidad o inconstitucionalidad del acto administrativo.

Sentencia apelada El a quo accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones (ff. 1051 a 1093 caa 3): Declaró probadas las excepciones de: (i) inepta demanda en relación con la pretensión de nulidad propuesta en contra de la Ordenanza nro. 6 de 1997, por cuanto el actor solicitó su nulidad pero no adujo concepto de violación alguno;

(ii) inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, respecta de la solicitud de nulidad planteada sobre la Resolución 230 de 2007, por cuanto a través de tal acto se eligieron a los representantes de los propietarios y poseedores de los predios ubicados en la zona de influencia del proyecto Plan Vial del Norte, y por ello el medio de control pertinente para solicitar su nulidad es el de nulidad electoral previsto en el artículo 139 del CPACA.

Declaró no probada la excepción de inepta demanda por «indebida escogencia del medio de control para demandar el acto de distribución y asignación de la contribución de valorización», en relación con la Resolución 683 de 2010, para lo cual citó el criterio fijado por la Sección (sentencias del 01 de noviembre de 2012, exp. 17683, CP: Carmen Teresa Ortiz y del 10 de abril de 2014, exp. 19598, CP: Carmen Teresa Ortiz), según el cual, el acto que liquida, distribuye y asigna la contribución es de carácter general en cuanto a la determinación y distribución del tributo, pero particular en lo que concierne a las asignaciones concretas a cada uno de los sujetos pasivos.

Acto seguido, procedió a analizar los demás cargos de la demanda, así: 1- Nulidad de la Ordenanza nro. 12 de 1997 Indicó que el parágrafo 3.° del artículo 6.° es nulo en la medida en que faculta a la asamblea departamental a ordenar, mediante ordenanza, la realización de las obras a financiar por medio del recaudo de la contribución, cuando dicha función es propia de los entes llamados a ejecutar dichos proyectos, en los términos del artículo 2.° del Decreto 1604 de 1966.

De otra parte, sobre los cargos planteados respecto al parágrafo del artículo 30 de la ordenanza, expresó que la elección de los miembros de la junta de valorización se realiza de conformidad con el artículo 22 de la Ley 1.° de 1943 y los Decretos 1604 de 1966 y 1394 de 1970. Según manifestó, dichas disposiciones ordenan establecer procedimientos de elección que se acompasen con las garantías constitucionales y no autorizan a ninguna autoridad administrativa, a elegir de manera discrecional a los miembros de la junta en comentario.

Bajo ese contexto, encontró fundando el reproche que sobre la norma planteó el actor y por ende, declaró su nulidad. Estudió y desestimó los otros cargos de nulidad planteados en la demanda contra la resolución en mención. 2- Nulidad de la Ordenanza nro. 9 de 2011 Al estudiar los cargos de nulidad planteados, observó que la ordenanza es nula por cuanto estableció en el ordinal 1.° el financiamiento del proyecto Plan Vial del Norte, Fase I por medio del cobro de la contribución de valorización, desconociendo que el ejercicio de dicha facultad corresponde a la entidad que está llamada a ejecutar la obra respectiva, desconociendo el artículo 2.° del Decreto 1604 de 1966. 3- Nulidad de Resolución 347 de 2006 Consideró que el acto demandado desconoció el mandato de que trata el artículo 10.° del Estatuto de Valorización Departamental, según el cual, la resolución decretadora debe contener «la justificación del proyecto, el origen respecto a la iniciativa y la aprobación del estudio de prefactibilidad, por parte del Gobernador del Magdalena».

Sobre ese particular, el a quo sostuvo que la resolución censurada no explicó a profundidad «los estudios técnicos, socioeconómicos y jurídicos» con fundamento en los cuales se estableció el tributo para financiar el proyecto vial respectivo. Agregó que el acto demandado también es nulo por cuanto el contrato de concesión nro. 229 de 2006, que tuvo por objeto la construcción de las obras que dan lugar al cobro de contribución debatida, solo se fijó el cobro de peajes como mecanismo de recuperación de la inversión realizada por parte del Estado y el Departamento del Magdalena, y no hizo referencia al cobro de la contribución como mecanismo de financiación adicional, con lo cual estimo que se vulneró el artículo 30 de la Ley 105 de 1993.

Estudió y desestimó los demás cargos de nulidad planteados por el demandante. 4- Nulidad de la Resolución 683 de 2010 Precisó que con fundamento en los artículos 11, 18 y 24 de la Ordenanza nro. 12 de 1997, transcurridos 30 días de la expedición de la resolución decretadora, el director del fondo rotatorio de valorización departamental debía fijar las fechas para que los candidatos a hacer parte de la junta de representantes de propietarios y poseedores se inscribieran en la elección respectiva.

Agregó que dentro de los 20 días siguientes a la fecha de vencimiento del anterior término se debía proceder a la elección en comento. Con base en el anterior contexto, aclaró que en el sub examine dicha etapa del proceso (i.e. elección y nombramiento de los miembros de la junta) tuvo lugar el 12 de marzo de 2007, es decir, 10 meses después de expedida la resolución decretadora (24 de mayo de 2006), por lo cual, la Resolución 683 es nula.

También encontró procedente decretar la nulidad de la resolución demandada, por cuanto dicho acto definió como monto distribuible de la contribución el valor de $ 201.042.860, sin que haya expresado con detalle las razones fácticas y jurídicas que explican la anterior determinación. Mantuvo la suspensión provisional de los actos administrativos demandados y ordenó extender dicha medida a la Resolución 683 de 2010.

No condenó en costas. Recurso de apelación La parte demandada, en calidad de apelante única, recurrió la sentencia (ff. 1109 a 1127 caa 3), con los argumentos que se resumen así: Respecto de la nulidad del artículo 30 de la Ordenanza nro. 12 de 1997, afirmó que no se vulneró garantía constitucional alguna, por cuanto el mecanismo de elección e integración de la junta de representantes de los propietarios y poseedores, de los predios ubicados en la zona de influencia del proyecto a financiar mediante el cobro de la contribución, previsto en la norma demandada, opera de manera subsidiaria y, por el contrario, permite asegurar que la comunidad participe y se involucre en el procedimiento gestión del tributo.

En relación con la nulidad de la Resolución 347 de 2006, argumentó que los estudios técnicos que explican porqué se tomó la determinación de financiar la realización de las obras correspondientes por medio de la contribución, se encuentra contenida en los documentos anexos del acto, razón por la cual, no es cierto que la resolución demandada carezca de motivación. En ese sentido, aclaró que según el artículo 10.° del Estatuto de Valorización del Departamento, la resolución decretadora solo debe contener «la justificación del proyecto, el origen respecto a la iniciativa y la aprobación del estudio de prefactibilidad, por parte del Gobernador del Magdalena», lo cual se cumplió en el caso de la resolución acusada.

Asimismo, indicó que la resolución 347 ibidem no desconoció el contenido del artículo 30 de la Ley 105 de 1993, por cuanto las normas que regulan la contribución prevén que dicho tributo podrá liquidarse y cobrarse a efectos de financiar la realización de obras de interés público. En ese sentido, afirmó que según la cláusula segunda contrato de concesión nro. 229 de 2006, el cobro de la contribución de valorización era uno de los instrumentos financieros previstos a afectos de garantizar los recursos que la gobernación del departamento debía aportar.

Manifestó que el medio de control pertinente para censurar la legalidad del presente acto administrativo es nulidad y restablecimiento y no simple nulidad, toda vez que al definirse la zona de citación del proyecto vial, se consolidaron situaciones jurídicas particulares en cabeza de cada uno de los propietarios de los predios allí ubicados; al hilo de lo cual, alegó que hubo caducidad del medio de control y falta de legitimación en la causa por pasiva.

A propósito de la nulidad de la Resolución 683 de 2010, sustentó que, dado el contenido y naturaleza de tal resolución, se trata de un acto de carácter particular y como tal, su legalidad solo puede debatirse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho. Bajo tal consideración, adujo que se configura falta de legitimación en la causa por activa; falta de agotamiento de la vía gubernativa y caducidad de la acción. También sostuvo que dadas las razones por cuales el tribunal decretó la nulidad de la Resolución 683 ejusdem, esto es, las relacionadas con las inconsistencias advertidas en el marco del proceso de elección de los miembros de la junta de valorización, el medio de control idóneo corresponde a nulidad electoral y no simple nulidad.

Alegó que el valor del monto del beneficio distribuible de la contribución, que se fijó en la resolución demandada, se calculó con base en los estudios técnicos de cálculo del proyecto, provenientes del estudio de factibilidad para la liquidación, distribución y cobro de la contribución. No apeló la decisión de nulidad que adoptó el a quo sobre el parágrafo 3.° del artículo 6.° de la Ordenanza nro. 12 de 1997 guardó silencio y de la Ordenanza nro. 9 de 2011.

Alegatos de conclusión La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda sobre la nulidad de la Ordenanza nro. 9 de 2011 y añadió que la nulidad simple es el medio de control procedente a efectos de controvertir la legalidad de las Resoluciones 347 de 2006 y 683 de 2010 (ff. 41 a 49 cp). El coadyuvante reiteró los argumentos expuestos en las anteriores instancias procesales (ff. 25 a 31 cp).

La parte demandada reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación en relación con las Resoluciones 347 de 2006 y 683 de 2010 (ff. 32 a 40 cp). CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- La Sala decide sobre la legalidad de las normas acusadas, atendiendo a los cargos de apelación formulados por la parte demandada, contra la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones.

En consecuencia, el debate se reduce a juzgar si: (i) el mecanismo de elección de los miembros de la junta de representantes, previsto en el parágrafo único del artículo 30 de la Ordenanza nro. 12 de 1997, desconoce el régimen de elección contenido en el artículo 22 de la Ley 1.° de 1943 y en los Decretos 1604 de 1966 y 1394 de 1970; (ii) el medio de control procedente para debatir sobre la nulidad de la Resolución 347 de 2006 es el de nulidad y restablecimiento del derecho o simple nulidad, tras lo cual la Sala deberá precisar si el acto administrativo en comento se pronunció o no sobre el fundamento con base en el cual se estableció el tributo para financiar el proyecto vial respectivo y si el contrato de concesión, que tuvo por objeto la construcción de las obras que generan el pago de la contribución, infringió el artículo 30 de la Ley 105 de 1993; y (iii) si el medio de control procedente para debatir la legalidad de la Resolución 683 de 2010, en relación con las inconsistencias advertidas en el marco del proceso de elección de los miembros de la junta de valorización es la de simple nulidad o, por el contrario, la de nulidad electoral, como también si el estudio de los demás cargos planteados por el actor, debieron tramitarse por medio del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho y, por último, si dicho fijó el monto distribuible de la contribución sin tener sustento fáctico y jurídico que explicara tal determinación. 1.1- Ahora bien, en vista de que el tribunal de primera instancia se pronunció sobre todos los cargos planteados en la demanda, y la parte actora no interpuso recurso de apelación a efectos de controvertir la sentencia proferida por el a quo en cuanto a aquellos cargos que no prosperaron, en caso de que prospere el recurso de apelación interpuesto, la Sala se abstendrá de analizar todos los cargos propuestos en la demanda. 2- En lo que respecta al primer problema jurídico planteado, señala la parte demandante que el parágrafo único del artículo 30, al disponer que, en caso de no lograrse la elección de los representantes de los propietarios y poseedores de los predios ubicados en la zona de influencia para integrar la junta de representantes, será el gobernador quien proceda a su designación previa verificación de que cumplen los requisitos previstos en los artículos 15 y 16 de esa ordenanza, infringe las normas en que debió fundarse y menoscaba el derecho de participación de los ciudadanos. A su paso, la parte demandada plantea que dicho mecanismo de elección solo opera cuando ningún miembro de la comunidad se postula para ser elegido miembro de la junta en comento.

El a quo estimó que la norma acusada es nula por cuanto, de conformidad con el artículo 22 de la Ley 1.° de 1943 y los Decretos 1604 de 1966 y 1394 de 1970, la elección debe realizarse conforme a las garantías constitucionales sobre mecanismos de participación ciudadana y no se habilita a que ninguna autoridad administrativa elija de manera discrecional los miembros de la junta en comento.

Así, en esencia, debe la Sala determinar si el mecanismo subsidiario de elección, previsto en la norma demandada, desconoce el derecho que se reconoce a los propietarios y poseedores de los predios ubicados en la zona de citación, a postularse y ser elegidos miembros de la junta de representantes. 2.1- Al respecto, sea lo primero señalar que de conformidad con el artículo 11 de la Ordenanza nro. 12 de 1997, tras la expedición de la resolución decretadora deberá integrarse el comité denominado «junta de representantes», del que deben hacer parte, por lo menos, tres de los propietarios y poseedores de los predios ubicados dentro de la zona de citación del proyecto que se pretende financiar mediante el cobro de la contribución. Dicha junta, en los términos del artículo 13 ejusdem, tiene la función de rendir concepto sobre distintos aspectos y documentos que deben expedirse a lo largo del proceso de determinación y cobro de la contribución, de manera que, es el escenario por medio del cual la comunidad puede pronunciare y emitir opiniones sobre la realización del proyecto a financiar por medio del tributo recaudado.

Ahora bien, según los artículos 21, 24 y 25 ibidem, a efectos de determinar a los miembros de los propietarios y poseedores que hacen parte de la junta, se estableció como mecanismo de elección el de votación, previa inscripción de los candidatos respectivos. Así, serán elegidos miembros de dicho comité aquellos candidatos que obtengan el mayor número de votos, tal y como lo ordena el artículo 32 de la Ordenanza nro. 12 supra.

Lo anterior, bajo el cumplimiento y garantía de los principios contenidos en el artículo 22 de la Ley 1.° de 1943 y los Decretos 1604 de 1966 y 1394 de 1970 (parágrafo del artículo 11 antes citado). Con fundamento en la remisión normativa que realiza la ordenanza a las disposiciones de la Ley 1.° de 1943 y los decretos antes referenciados, se desprende que el procedimiento de elección y participación descrito tiene por objeto garantizar que los propietarios y poseedores de los predios que se ven beneficiados por la realización de la obra y, por contera, quienes adquieren la calidad de sujetos pasivos del tributo, participen e intervengan en la planeación y ejecución de la misma.

En ese sentido, el artículo 22 de la Ley 1.° ibidem facultó a los entes de representación popular, en concreto, a los concejos municipales, para definir el mecanismo de participación de la comunidad, de modo que, siempre que se le permita a los interesados ejercer las facultades de intervención y control respecto de proyecto a financiar por medio del tributo, se garantiza el derecho a que la comunidad ejerza control y veeduría sobre el proyecto respectivo.

Pues bien, como desarrollo del principio de participación ciudadana que subyace en la normativa antes citada, el parágrafo único del artículo 30 de la ordenanza demandada previó que en el evento en el que no se pueda elegir a los miembros de la junta de representantes por medio del mecanismo de postulación y posterior elección antes descrito, la elección de los mismos correrá por cuenta del gobernador del departamento, quien los elegirá dentro del grupo de propietarios de los predios ubicados en la zona de influencia, tras verificar que no se encuentran inhabilitados según las causales previstas en el artículo 15 de la Ordenanza nro. 12 supra.

Bajo tales condiciones, la Sala no encuentra razones para decretar la nulidad de la anterior disposición normativa, por cuanto se trata de un régimen que opera de manera subsidiaria, esto es, si la junta no se logra integrar mediante el proceso de postulación y votación de candidatos a miembros. En efecto, y como lo advirtió el apelante, solo si mediante el mecanismo de elección no es posible designar a los miembros de dicho ente, procede el gobernador a elegirlos, previo cumplimiento de los requisitos y calidades que el ordenamiento territorial del departamento exige para asumir dicha calidad.

Y de cualquiera de las dos formas, bajo el mecanismo principal o el subsidiario cuando aquel no opera, la Sala comprende que se está garantizando la participación de la comunidad en el proceso de ejecución y cobro de la contribución, principio cuyo ejercicio es lo que pretende el ordenamiento. En consecuencia, prospera el cargo de apelación y se revoca la decisión que sobre dicha disposición adoptó el a quo. 3- Sostuvo la parte demandada, en el escrito de apelación, que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el procedente para debatir la legalidad de la Resolución 347 de 2006, toda vez que dicho acto definió la zona de citación del proyecto vial y, por ende, consolidó situaciones jurídicas particulares en cabeza de cada uno de los propietarios de los predios allí ubicados.

Al hilo de lo anterior, alegó la caducidad del medio de control y falta de legitimación en la causa por pasiva. Destaca la Sala que, de los artículos 100 y 101 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012) y 175 del CPACA, se desprende que la oportunidad procesal prevista en el ordenamiento para interponer excepciones previas es dentro del término de traslado para presentar la contestación de la demanda.

Transcurrida dicha etapa, la parte demandada pierde la facultad para solicitar el estudio sobre la ocurrencia de los medios exceptivos, salvo que el juez, de manera oficiosa, advierta que en el proceso concurre alguna de las excepciones de que trata el artículo 100 ibidem. Advierte la Sala que la resolución controvertida, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 9.° y 10.° de la Ordenanza nro. 12 de 1997 que regulan su contenido, tiene por objeto una manifestación de voluntad abstracta e impersonal que se predica de manera general para todos los administrados que se encuentran en la misma situación de hecho (i.e. poseer un predio ubicado dentro de la zona de influencia de la contribución), y no consolida una situación jurídica de carácter particular.

Así, se trata de un acto de carácter general cuyo juicio de juridicidad se debe adelantar en el marco del medio de control de simple nulidad, respecto del cual no opera la caducidad conforme al artículo 164, letra a. del ordinal 1.°, del CPACA. Por lo anterior, el cargo de apelación no prospera. 3.1- Planteó la parte actora, y así lo estimó también el a quo, que la Resolución 347 de 2006 es nula habida cuenta de que no expuso las razones fácticas que sirvieron de fundamento para tomar la decisión de financiar la construcción del proyecto Plan Vial del Norte, Fase I por medio del cobro de la contribución. Sobre ese particular, la parte demandada, y apelante única, manifestó que la falta de motivación censurada se encuentra contenida en los documentos anexos al acto administrativo.

En ese orden de ideas, en esencia, debe la Sala dilucidar si, de conformidad con las normas que determinan su contenido, la resolución demandada no tuvo en consideración las razones fácticas que justificaron la ejecución del proyecto respectivo mediante el cobro de la contribución. El artículo 10.º de la Ordenanza nro. 12 de 1997, respecto del contenido de la resolución decretadora, establece que la parte considerativa del acto debe referirse a «la justificación del proyecto, cumplimiento de los requisitos para su decretación, origen de la iniciativa y a la aprobación del estudio de prefactibilidad respectivo por parte del gobernador del departamento».

Y el artículo 8.° de la Ordenanza nro. 12 ejusdem determina que el estudio de prefactibilidad debe contener, entre otros aspectos, una definición del proyecto a financiar por medio del cobro de la contribución, así como un diagnostico socioeconómico de la zona de influencia del proyecto y la descripción del beneficio económico que representará la construcción del mismo para los propietarios y poseedores de los predios allí ubicados.

Ahora bien, la parte considerativa de la resolución censurada (en concreto el ordinal 4.°) destaca que, previo a su expedición, se presentó el estudio de prefactibilidad respectivo, documento cuyo contenido se pronuncia sobre los aspectos de que trata el artículo 8.° de la Ordenanza nro. 12 de 1997. En efecto, el estudio en comento dedicó varios de sus acápites a: (i) realizar una descripción del proyecto a financiar por medio de la contribución y resaltar la importancia de su ejecución (ff. 644 a 649 caa 2);

(ii) analizar, de conformidad con un estudio técnico, las condiciones físicas y socioeconómicas de la zona de citación del proyecto (ff. 673 a 697 caa 2) y; (iii) a determinar los beneficios económicos que representa para los predios allí ubicados, la construcción y ejecución del proyecto a financiar por medio de la contribución (ff. 698 a 704 caa 2).

Bajo el anterior contexto, la Sala advierte que la motivación que echa de menos el a quo, como la parte actora, se encuentra en su totalidad contenida en el estudio de prefactibilidad en comento, el cual hace parte como «anexo» de la resolución demandada. Todo lo anterior, evidencia que la resolución acusada sí contó con la debida motivación fáctica, plasmada en el estudio de prefactibilidad, de conformidad con el artículo 10.° de la Ordenanza nro. 12 de 1997.

Adicionalmente, destaca la Sala que la expedición del acto demandado se encuentra condicionada a que se realice y apruebe el estudio de prefactibilidad, razón por la cual la parte motiva de la resolución debatida alude a dicho estudio. Por lo expuesto, prospera el cargo y se revoca la decisión que al respecto adoptó el tribunal de primera instancia. 3-2.

El a quo, para anular la Resolución 347 supra, también expuso como consideración el hecho de que en el contrato de concesión nro. 229 de 2006 se pactó que la inversión, realizada por parte de la gobernación para la construcción de las vías correspondientes al proyecto Plan Vial del Norte, Fase I, sería recuperada por medio del cobro de peajes y no mediante el cobro de la contribución de valorización. Al respecto, la parte demandada, y apelante única, indicó que la cláusula segunda del contrato de concesión referenciado sí previó el cobro de la contribución como mecanismo de reintegro de la inversión, y en esa medida no se vulneró el artículo 30 de la Ley 105 supra.

Bajo ese contexto, la Sala debe establecer si en el contrato de concesión se hizo mención del cobro del tributo en mención, como mecanismo de financiamiento, de conformidad con el artículo 30 de la Ley 105 de 1993. Según el artículo 30 de la Ley 105 de 1993, las entidades territoriales al suscribir contratos de concesión para construir, rehabilitar o conservar proyectos de infraestructura vial, podrán «para la recuperación de la inversión…establecer peajes y/o valorización».

Agrega la norma que «la fórmula para la recuperación de la inversión quedará establecida en el contrato y será de obligatorio cumplimiento para las partes» para efectos contractuales, naturalmente. Lo anterior, resulta concordante con el ordinal 4.° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en donde se prescribe que la remuneración del concesionario puede tener origen en «derechos, tarifas, tasas, valorización, o en la participación que se le otorgue en la explotación del bien».

La anterior normativa, en criterio de la Sala, reconoce que la entidad territorial puede usar distintos mecanismos de financiación para los fines señalados, una de origen tributario de la entidad territorial (i.e. contribución de valoración) y otros de origen contractual. La redacción misma del artículo 30 supra sugiere que dada la naturaleza de las prestaciones que se estipulan en el marco de dichos negocios jurídicos, esto es, construir, rehabilitar o conservar una determinada obra de infraestructura vial, ambos mecanismos de financiación (i.e. cobro de peajes y contribución de valorización) resultan complementarios entre sí, de manera que ambos pueden concurrir.

Por lo cual, concluye la Sala que el cobro de peajes y la contribución de valorización no resultan excluyentes como mecanismos de financiamiento de obras de infraestructura vial objeto de contratos de concesión, todo lo contrario, es posible que ambas fuentes de recursos concurran. En el plenario obra una copia del contrato de concesión nro. 226 de 2006, celebrado por el Gobernador del Departamento del Magdalena, que tuvo por objeto «llevar a cabo los estudios y diseños definitivos, gestión predial, ambiental construcción, mejoramiento, rehabilitación, operación y mantenimiento del proyecto de concesión para la primera fase del plan vial del norte del Departamento de Magdalena, que comprende la doble calzada de la carretera de Ciénaga- Santa Marta y la primera calzada de la vía alterna al puerto de Santa Marta, sector quebrada del Doctor Mamacoco».

(ff. 146 a 218 caa 4). Conforme lo expresa la cláusula segunda de dicho acuerdo, los recursos correspondientes a la ejecución de las obras y prestaciones allí pactadas «pueden provenir de las contribuciones de valorización que decrete el departamento y se recauden en el Municipio de Cienaga y el Distrito de Santa Marta» (f. 156 caa 4). Observa la Sala que en el contrato de concesión se pactó el cobro de la contribución como un mecanismo de financiamiento para remunerar al concesionario, y no exclusivamente el cobro de peajes.

Por lo cual, concluye que la resolución controvertida no vulnera el artículo 105 de la Ley 30 de 1993. Prospera el cargo de apelación. 4- Expresó el a quo y la parte demandante, que la Resolución 683 de 2010 está viciada de nulidad, por cuanto la elección de los miembros de la junta, que se integra por los representantes de los propietarios y poseedores de los predios ubicados en la zona de influencia del proyecto, ocurrió 10 meses después de que se venció el término que para esos efectos concedió la Resolución 347 de 2006.

La parte demandada, y apelante único, alegó que dada la naturaleza de las inconsistencias que el demandante y el a quo advirtieron en el proceso de elección de los miembros de la junta en comento, el medio de control pertinente para debatir la juridicidad así planteada es la de nulidad electoral. 4.1- Previa definición del anterior problema jurídico, es pertinente precisar que la censura planteada por la parte actora discurre en torno a un aparte de la resolución, en concreto, del acápite de consideraciones, que no de la parte resolutiva, en donde se menciona el día en el que tuvo lugar el nombramiento de los miembros de la junta de representantes de los propietarios y poseedores de los predios ubicados en la zona de influencia del proyecto a financiar por medio del cobro de la contribución (i.e. 9 de marzo de 2007).

A partir de dicha premisa fáctica, la Sala advierte el a quo llevó a cabo el análisis sobre la legalidad del acto demandado a partir de una premisa equivocada, esto es, que la Resolución 683 de 2010 es el acto administrativo por medio del cual, se nombraron a los miembros de la junta de representantes de los propietarios y poseedores de los predios ubicados en la zona de influencia del proyecto a financiar por medio del cobro de la contribución. Sobre el particular, conviene recordar que de conformidad con el artículo 77 de la Ordenanza nro. 12 de 1997, la resolución distribuidora (que a los efectos del sub lite es la Resolución 683 de 2010) está dividida en dos partes a saber; una parte considerativa y una parte resolutiva.

La parte considerativa, según el inciso primero del artículo 77 ibidem, «se refiere» a: (i) la resolución que decreta el proyecto; (ii) a la aprobación del mismo por parte del Departamento Administrativo de Planeación Departamental; (iii) al concepto de la «Junta de Representantes» y del Director del Fondo Rotatorio de Valorización y; (iv) al análisis jurídico de todo lo actuado.

La parte resolutiva contiene: (i) una descripción de las obras que conforman el proyecto y de la zona de influencia; (ii) la programación en cuanto a la ejecución de la obra a financiar por medio del tributo; (iii) asignación provisional de las contribuciones a cargo de los propietarios y poseedores de los predios ubicados en la zona de influencia del proyecto y;

(iv) determinación del método por medio del cual, se fijó el beneficio que representa para los predios, la construcción del proyecto respectivo. Bajo ese contexto, si lo que pretendía el extremo activo era debatir la legalidad del proceso de elección de los miembros de la junta de representantes y por ende, censurar su elección misma, debió solicitar la nulidad del acto administrativo que tuvo por vocación regular y consolidar dicho acto jurídico (en el sub iudice, Resolución 230 del 2007).

Dicha pretensión, según se advierte en el presente líbelo, se incluyó dentro del acápite respectivo pero el tribunal no encontró viable efectuar su estudio, por las razones expuestas en el acápite de esta providencia que se destina a reseñar la decisión proferida en primera instancia. En conclusión, los argumentos expuestos por las partes y a quo en relación con el presente cargo de nulidad, no se encuentran relacionados con aquellas situaciones jurídicas que se entendieron consolidadas a propósito de la expedición de la Resolución 683 de 2010 que ocupa el conocimiento de la Sala en esta instancia. Las consideraciones antes expuestas descartan que, en lo que respecta al presente cargo, el medio de control pertinente sea de nulidad electoral, pero al mismo tiempo, sirven de fundamento a la Sala para revocar la determinación que sobre el asunto tomó el a quo.

En efecto, como se advirtió, la Resolución 683 de 2010 no tuvo por objeto designar a los miembros de la Junta de Representantes, motivo por el cual, los reproches asociados a dicha determinación son ajenos al examen de legalidad del acto cuya nulidad aquí se debate. Por lo expuesto, se revoca la decisión adoptada por el a quo. 4-2. La parte demandada, en calidad de apelante único, insiste en que el estudio de legalidad de los demás cargos propuestos en la demanda, en relación con la Resolución 683 de 2010, debieron tramitarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho, comoquiera que dicho acto es de carácter particular, que consolidó en cabeza de los propietarios de los predios que hacen parte de la zona de influencia del proyecto, una situación jurídica de esa misma naturaleza y su nulidad, implica el restablecimiento automático de un derecho Sobre el particular, la Sala estima pertinente resaltar que la Resolución 683 ibidem no consolida en cabeza de los demandantes ningún situación jurídica de carácter particular, que dé lugar a considerar que el medio de control correspondiente es el de nulidad y restablecimiento del derecho[2].

En ese sentido, valiéndose de las consideraciones que sobre el contenido de dicho acto administrativo se plantearon el fundamento jurídico nro. 4.1 de la presente providencia, la Sala concluye que se trata de un acto de carácter general cuya nulidad no implica el restablecimiento de ningún derecho de carácter particular, más aún, cuando de las pruebas que obran en el expediente, se desprende que la parte actora no solicitó la nulidad del acto demandado obrando como propietario o sujeto pasivo de la contribución de valorización respectiva.