05001-23-31-000-2011-01248-01 — Consejo de Estado

05001-23-31-000-2011-01248-01Consejo de Estado · SECCION CUARTASentencia2020-05-21

Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez

Actor: Nelson Hurtado Obando Y Otro·Demandado: Municipio De Medellín

De qué trata

Síntesis: De acuerdo con el apelante, los apartes demandados del Acuerdo nro. 16 de 2008 (plan territorial de desarrollo 2008-2011) son nulos, en la medida en que contemplan la ejecución de obras, financiadas por medio de la contribución de valorización, que no estaban incluidas previamente en el programa de gobierno del mandatario electo, ni en el documento remitido al Consejo Territorial de Planeación de Medellín; cargo al que se opone la demandada, alegando que existe congruencia temática entre uno y otro documento. Así, le corresponde a la Sala definir si el aparte demandando del Acuerdo nro. 16 de 2008 desconoce el contenido del voto programático de que tratan el artículo 259 constitucional y la Ley 131 de 1994. De conformidad con el artículo 339 de la Constitución, el plan de desarrollo que le corresponde aprobar para cada periodo de gobierno a la Nación y a los entes territoriales, contiene los lineamientos estratégicos de las políticas públicas a implementar dentro del respectivo periodo para el cual son elegidos los respectivos mandatarios, así como los instrumentos financieros y presupuestales requeridos para cumplir las metas propuestas (sentencia de esta Sección del 09 de agosto de 2018, exp. 20513, CP: Julio Roberto Piza). El procedimiento para la expedición del plan de desarrollo está reglado por la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan de Desarrollo. Siguiendo del procedimiento previsto en el artículo 39 de la Ley 152 de 1994, el 29 de febrero de 2008 se puso en consideración del Consejo Territorial de Planeación de Medellín una versión del Plan de Desarrollo 2008-2011 (ff. 242 a 347 caa) que, dentro del componente denominado «movilidad y transporte», incluyó como programa a realizar la construcción y ampliación de la malla vial de la ciudad (f. 313 caa). Asimismo, dentro del acápite relativo al plan de inversiones y financiamiento, especificó que uno de los instrumentos por medio de los cuales se financiarían varios de los proyectos previstos en los distintos ejes programáticos sería el cobro de la contribución de valorización y plusvalía (f. 346 caa). Por otra parte, en escrito del 31 de marzo de 2008 (f. 652 caa), el Consejo territorial de planeación rindió concepto favorable sobre el proyecto de plan de desarrollo por lo que se sometió a la aprobación del Concejo Municipal de Medellín el proyecto, que replicó la propuesta sobre movilidad y transporte antes mencionada (f. 165 caa). También, incluyó un acápite denominado «inversiones y financiación», que en el ordinal 2.2.2 estableció que la realización de las obras de ampliación y construcción de la malla vial allí previstas sería financiada por medio del cobro de la contribución de valorización (ff. 154 y 155 caa), de acuerdo con el artículo 6.° de la Ley 152 de 1994. De ese modo que, la expedición y contenido del Plan de Desarrollo 2008-2011 no adolece del vicio de nulidad planteado por el demandante, razón por la cual el cargo no prospera. 3- Por otra parte, plantea el apelante la nulidad de los apartes acusados del Acuerdo nro. 16 de 2008 porque para entonces no se había incorporado al ordenamiento de Medellín la contribución de valorización; cargo al que se opone el municipio señalando que el tributo se añadió a las normas locales por medio de distintos acuerdos municipales (i.e. Acuerdos nros. 39 de 1981, 21 de 1994 y 46 de 2006). Al respecto, observa la Sala que la contribución de valorización cuestionada tiene como fundamento el Acuerdo nro. 58 de 2008, que conforma el Estatuto de la Contribución de Valorización en la jurisdicción de Medellín. De ahí que, del contenido de la norma demandada, no se desprenda la vulneración del ordenamiento superior. Mucho menos teniendo en cuenta que de conformidad con los artículos 287, 313 y 338 constitucionales, el Concejo Municipal está investido de potestad normativa tributaria. 4- Sostiene la parte demandante que las Resoluciones nros. 725 de 2009 y 824 de 2010, por medio de las cuales el alcalde de la ciudad decretó las obras cuya realización tendría lugar por medio del cobro de la contribución de valorización, son nulas porque fueron expedidas sin que previamente se hubiera proferido un acto administrativo que las señalara como obras de interés púbico. En oposición, la demandada asegura que el cumplimiento del requisito no es necesario a efectos de establecer la contribución de valorización. Sobre dicho asunto, sea lo primero señalar que, conforme al relato de la demanda, una de las normas trasgredidas, a propósito de la expedición de los actos demandados, es el artículo 5.° del Decreto Ley 1394 de 1970 que prevé que «la cuantía que ha de distribuirse como contribución de valorización para cada obra, se fijara de acuerdo con las normas que establece el artículo III de este Decreto. Dicha contribución tendrá como límite superior el valor del beneficio que ella produzca a cada uno de los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por beneficio el mayor valor del respectivo inmueble en virtud de la obra». Como puede observarse, la disposición regula un aspecto totalmente distinto a aquel que debate el actor (i.e. la existencia de un requisito previo cuyo cumplimiento condiciona la expedición de las resoluciones demandadas), de modo que su examen resulta impertinente a la luz del problema propuesto. Para ello, la Sala examinará la norma del ordenamiento local invocada que resulte aplicable. El artículo 19 del Acuerdo nro. 58 de 2008 determinó que el alcalde de la ciudad expide un acto administrativo mediante el cual «se señalan las obras o proyectos susceptibles de financiar total o parcialmente con la contribución de valorización»; a lo cual añade el artículo 17 ibidem que la expedición del acto administrativo depende de que, dentro del plan de desarrollo respectivo, se haya aclarado que la obra sería financiada mediante una contribución de valorización. Así, se requiere que las obras públicas contenidas en el acto administrativo hayan sido incluidas previamente en el plan de desarrollo, como proyectos a financiar mediante el tributo mencionado, tal y como sucedió en el sub examine. Por ende, el cargo no prospera. 5- Resta definir si las Resoluciones nros. 725 de 2009 y 824 de 2010 son nulas por desconocer el resultado de una consulta popular convocada en 1990. Sobre el particular, la apelante asegura que las obras ordenadas en los actos acusados fueron las mismas sobre las que se pronunció la comunidad en 1990, mientras que la parte demandada aseguró que no se trata de las mismas obras y, por consiguiente, los actos demandados no son nulos. Al respecto, la Sala destaca que, mediante Acta de convocatoria nro. 01, del 08 de marzo de 1990, se convocó a los habitantes de la ciudad de Medellín a expresar su voluntad, por medio del mecanismo de consulta popular, en relación con la realización de las obras públicas que componían el denominado «plan 500». (ff. 617 a 619 caa). Según se desprende de la descripción que sobre dicho proyecto obra en el plenario (ff. 610 a 614 caa), el plan 500 era una iniciativa que tuvo por objeto «dotar la zona de vías arterias alternas a las ya existentes para resolver los problemas de ingresos y/o salidas a la zona céntrica y norte de la ciudad con origen y/o destino a la zona sur-oriental del Valle de Aburra y el Poblado». A los anteriores efectos, el referido documento incluyó y describió 15 proyectos que componían el plan, indicando el tramo vial a construir o modificar. Con fundamento en los resultados que arrojó la consulta popular realizada, la ciudadanía decidió, mayoritariamente, no avalar la realización de los proyectos contenidos en dicho plan (f. 609 caa). Considerando el momento en el que se llevó a cabo, la disposición jurídica encargada de regular los efectos predicables del resultado que arrojó la consulta popular efectuada es la Ley 42 de 1989. De acuerdo con el artículo 20 de dicha ley, el resultado de ese mecanismo de participación era obligatorio para todas las autoridades municipales, que quedaban sujetas a expedir los actos y disponer las medidas conducentes para el cabal cumplimiento y ejecución del objeto materia de la consulta. (…) Por tanto, no existe certeza acerca de que las obras especificadas en las resoluciones censuradas sean las mismas que hacen parte del plan 500, de modo que carece de sustento el cargo analizado.

PLAN DE DESARROLLO – Procedimiento / VOTO PROGRAMÁTICO – Noción / INEXISTENCIA DEL VICIO DE NULIDAD ALEGADO – Configuración / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN – Inclusión de obras / INEXISTENCIA DE CERTEZA DEL CARGO PARA ANULAR ACTO DEMANDADO – Configuración De acuerdo con el apelante, los apartes demandados del Acuerdo nro. 16 de 2008 (plan territorial de desarrollo 2008-2011) son nulos, en la medida en que contemplan la ejecución de obras, financiadas por medio de la contribución de valorización, que no estaban incluidas previamente en el programa de gobierno del mandatario electo, ni en el documento remitido al Consejo Territorial de Planeación de Medellín; cargo al que se opone la demandada, alegando que existe congruencia temática entre uno y otro documento.

Así, le corresponde a la Sala definir si el aparte demandando del Acuerdo nro. 16 de 2008 desconoce el contenido del voto programático de que tratan el artículo 259 constitucional y la Ley 131 de 1994. De conformidad con el artículo 339 de la Constitución, el plan de desarrollo que le corresponde aprobar para cada periodo de gobierno a la Nación y a los entes territoriales, contiene los lineamientos estratégicos de las políticas públicas a implementar dentro del respectivo periodo para el cual son elegidos los respectivos mandatarios, así como los instrumentos financieros y presupuestales requeridos para cumplir las metas propuestas (sentencia de esta Sección del 09 de agosto de 2018, exp. 20513, CP: Julio Roberto Piza).

El procedimiento para la expedición del plan de desarrollo está reglado por la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan de Desarrollo. Siguiendo del procedimiento previsto en el artículo 39 de la Ley 152 de 1994, el 29 de febrero de 2008 se puso en consideración del Consejo Territorial de Planeación de Medellín una versión del Plan de Desarrollo 2008-2011 (ff. 242 a 347 caa) que, dentro del componente denominado «movilidad y transporte», incluyó como programa a realizar la construcción y ampliación de la malla vial de la ciudad (f. 313 caa).

Asimismo, dentro del acápite relativo al plan de inversiones y financiamiento, especificó que uno de los instrumentos por medio de los cuales se financiarían varios de los proyectos previstos en los distintos ejes programáticos sería el cobro de la contribución de valorización y plusvalía (f. 346 caa). Por otra parte, en escrito del 31 de marzo de 2008 (f. 652 caa), el Consejo territorial de planeación rindió concepto favorable sobre el proyecto de plan de desarrollo por lo que se sometió a la aprobación del Concejo Municipal de Medellín el proyecto, que replicó la propuesta sobre movilidad y transporte antes mencionada (f. 165 caa).

También, incluyó un acápite denominado «inversiones y financiación», que en el ordinal 2.2.2 estableció que la realización de las obras de ampliación y construcción de la malla vial allí previstas sería financiada por medio del cobro de la contribución de valorización (ff. 154 y 155 caa), de acuerdo con el artículo 6.° de la Ley 152 de 1994.

De ese modo que, la expedición y contenido del Plan de Desarrollo 2008-2011 no adolece del vicio de nulidad planteado por el demandante, razón por la cual el cargo no prospera. 3- Por otra parte, plantea el apelante la nulidad de los apartes acusados del Acuerdo nro. 16 de 2008 porque para entonces no se había incorporado al ordenamiento de Medellín la contribución de valorización; cargo al que se opone el municipio señalando que el tributo se añadió a las normas locales por medio de distintos acuerdos municipales (i.e. Acuerdos nros. 39 de 1981, 21 de 1994 y 46 de 2006).

Al respecto, observa la Sala que la contribución de valorización cuestionada tiene como fundamento el Acuerdo nro. 58 de 2008, que conforma el Estatuto de la Contribución de Valorización en la jurisdicción de Medellín. De ahí que, del contenido de la norma demandada, no se desprenda la vulneración del ordenamiento superior. Mucho menos teniendo en cuenta que de conformidad con los artículos 287, 313 y 338 constitucionales, el Concejo Municipal está investido de potestad normativa tributaria. 4- Sostiene la parte demandante que las Resoluciones nros. 725 de 2009 y 824 de 2010, por medio de las cuales el alcalde de la ciudad decretó las obras cuya realización tendría lugar por medio del cobro de la contribución de valorización, son nulas porque fueron expedidas sin que previamente se hubiera proferido un acto administrativo que las señalara como obras de interés púbico.

En oposición, la demandada asegura que el cumplimiento del requisito no es necesario a efectos de establecer la contribución de valorización. Sobre dicho asunto, sea lo primero señalar que, conforme al relato de la demanda, una de las normas trasgredidas, a propósito de la expedición de los actos demandados, es el artículo 5.° del Decreto Ley 1394 de 1970 que prevé que «la cuantía que ha de distribuirse como contribución de valorización para cada obra, se fijara de acuerdo con las normas que establece el artículo III de este Decreto.

Dicha contribución tendrá como límite superior el valor del beneficio que ella produzca a cada uno de los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por beneficio el mayor valor del respectivo inmueble en virtud de la obra». Como puede observarse, la disposición regula un aspecto totalmente distinto a aquel que debate el actor (i.e. la existencia de un requisito previo cuyo cumplimiento condiciona la expedición de las resoluciones demandadas), de modo que su examen resulta impertinente a la luz del problema propuesto.

Para ello, la Sala examinará la norma del ordenamiento local invocada que resulte aplicable. El artículo 19 del Acuerdo nro. 58 de 2008 determinó que el alcalde de la ciudad expide un acto administrativo mediante el cual «se señalan las obras o proyectos susceptibles de financiar total o parcialmente con la contribución de valorización»; a lo cual añade el artículo 17 ibidem que la expedición del acto administrativo depende de que, dentro del plan de desarrollo respectivo, se haya aclarado que la obra sería financiada mediante una contribución de valorización. Así, se requiere que las obras públicas contenidas en el acto administrativo hayan sido incluidas previamente en el plan de desarrollo, como proyectos a financiar mediante el tributo mencionado, tal y como sucedió en el sub examine.

Por ende, el cargo no prospera. 5- Resta definir si las Resoluciones nros. 725 de 2009 y 824 de 2010 son nulas por desconocer el resultado de una consulta popular convocada en 1990. Sobre el particular, la apelante asegura que las obras ordenadas en los actos acusados fueron las mismas sobre las que se pronunció la comunidad en 1990, mientras que la parte demandada aseguró que no se trata de las mismas obras y, por consiguiente, los actos demandados no son nulos.

Al respecto, la Sala destaca que, mediante Acta de convocatoria nro. 01, del 08 de marzo de 1990, se convocó a los habitantes de la ciudad de Medellín a expresar su voluntad, por medio del mecanismo de consulta popular, en relación con la realización de las obras públicas que componían el denominado «plan 500». (ff. 617 a 619 caa). Según se desprende de la descripción que sobre dicho proyecto obra en el plenario (ff. 610 a 614 caa), el plan 500 era una iniciativa que tuvo por objeto «dotar la zona de vías arterias alternas a las ya existentes para resolver los problemas de ingresos y/o salidas a la zona céntrica y norte de la ciudad con origen y/o destino a la zona sur- oriental del Valle de Aburra y el Poblado».

A los anteriores efectos, el referido documento incluyó y describió 15 proyectos que componían el plan, indicando el tramo vial a construir o modificar. Con fundamento en los resultados que arrojó la consulta popular realizada, la ciudadanía decidió, mayoritariamente, no avalar la realización de los proyectos contenidos en dicho plan (f. 609 caa).

Considerando el momento en el que se llevó a cabo, la disposición jurídica encargada de regular los efectos predicables del resultado que arrojó la consulta popular efectuada es la Ley 42 de 1989. De acuerdo con el artículo 20 de dicha ley, el resultado de ese mecanismo de participación era obligatorio para todas las autoridades municipales, que quedaban sujetas a expedir los actos y disponer las medidas conducentes para el cabal cumplimiento y ejecución del objeto materia de la consulta.

(…) Por tanto, no existe certeza acerca de que las obras especificadas en las resoluciones censuradas sean las mismas que hacen parte del plan 500, de modo que carece de sustento el cargo analizado. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 339 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 259 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 287 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 313 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 338 / LEY 131 DE 1994 / LEY 152 DE 1994 – ARTÍCULO 39 / LEY 152 DE 1994 – ARTÍCULO 6 / LEY 42 DE 1989 / ACUERDO 58 DE 1998 – ARTÍCULO 17 / ACUERDO 58 DE 1998 – ARTÍCULO 19 NORMA DEMANDADA: ACUERDO 16 DE 2008 (16 de junio) (PLAN TERRITORIAL DE DESARROLLO 2008-2011 MUNICIPIO DE MEDELLÍN) (No anulado) / RESOLUCIÓN 725 DE 2009 (29 de julio) (MUNICIPIO DE MEDELLÍN) (No anulada) / RESOLUCIÓN 824 DE 2010 (13 de mayo) (MUNICIPIO DE MEDELLÍN) (No anulada) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación: 05001-23-31-000-2011-01248-01(21528) Actor: NELSON HURTADO OBANDO Y OTRO Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 21 de julio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas (ff. 727 cp):

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio de la acción de nulidad simple, prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (CCA, Decreto 01 de 1984), la parte demandante solicita que se declare la nulidad parcial del Acuerdo nro. 16 de 2008, expedido por el Concejo Municipal de Medellín, así como la nulidad de las Resoluciones 725 de 2009 y 824 de 2010, proferidas por el alcalde de Medellín. El texto de los artículos demandados es el siguiente: 1- Acuerdo nro. 16 de 2008: Concejo de Medellín Acuerdo Municipal No. 16 (junio 16 de 2008) Por medio del cual, se adopta en Plan de Desarrollo 2008-2011 (…) Parte III.

Inversiones y financiación (…) 2.2.2. Fuentes no Convencionales Mediante el presente Plan de Desarrollo, se ordena el cobro de la contribución de valorización de los siguientes proyectos, para su financiación total o parcial, así: - Ampliación Avenida 34 en doble calzada (Poblado) - Construcción Puente calle 4 Sur – Calle 2 Sur (Poblado – Guayabal) - Lateral Norte Quebrada Zúñiga (Av.

El Poblado – Sistema vial del Río) - Prolongación Loma de Los Balsos hasta transversal Superior - Prolongación Loma de los Parras (Av. El Poblado - Las Vegas) - Pasos a desnivel transversal superior con calle 10 y carrera El Tesoro - Paso a desnivel transversal inferior con calle 10 - Vías de apoyo a transversales (Vía Linares) - Pasos a desnivel transversal superior con Loma Los Balsos - Pasos a desnivel transversal inferior con Loma Los Balsos - Construcción vía Lateral sur quebrada La presidenta - Conexión de la carrera 43 C-D entre calles 11 y 11A (Barrio Manila) - Conexión carrera 43 C entre calles 8 y 9 (Barrio Astorga) - Conexión carrera 43 C entre calles 7 y transversal 6, Puente sobre La Presidenta - Prolongación carrera 12 (San Lucas – San Marcos de La Sierra) - Mejoramiento Loma Los Mangos - Prolongación calle 18B Sur (Los Tanques) - Prolongación de la Loma de Los Parra desde la transversal inferior hasta la carrera 29 (…) 2- Resolución 725 de 2009: RESOLUCIÓN 0725 DE 2009 (De julio 29 de 2009) “Por medio de la cual se decretan obras susceptibles de financiarse total o parcialmente con la contribución de valorización” El Alcalde de Medellín, en uso de sus atribuciones y en especial las conferidas por el artículo 19 del Acuerdo 58 de 2008 y,

CONSIDERANDO

QUE 1. El Acuerdo 016 de 2008 por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo 2008 – 2011, “Medellín es Solidaria y Competitiva”, señala que: “La Administración Municipal orientará la inversión de sus recursos en infraestructura, equipamientos y espacios públicos sobre los sectores de menores ingresos de la ciudad, en otros las realizará mediante la aplicación de instrumentos de financiación como la valorización, en todo caso, consultando la realidad socioeconómica de esas comunidades”. 2.

El Plan de Desarrollo 2008 – 2011, contenido en el Acuerdo Municipal 016 de 2008, ordena el cobro de la contribución de valorización para la financiación total o parcial de los siguientes proyectos que hacen parte integrante del Plan de Ordenamiento Territorial contenido en el Acuerdo 46 de 2006: 1. Ampliación Avenida 34 en doble calzada (Poblado) 2.

Construcción Puente calle 4 Sur – Calle 2 Sur (Poblado - Guayabal) 3. Lateral Norte Quebrada Zúñiga (Av. El Poblado – Sistema vial del Río) 4. Prolongación Loma de Los Balsos hasta transversal Superior 5. Prolongación Loma de Los Parra (Av. El Poblado – Las Vegas) 6. Pasos a desnivel transversal superior con calle 10 y carrera El Tesoro 7.

Paso a desnivel transversal inferior con calle 10 8. Vía de apoyo a transversales (Vía Linares) 9. Pasos a desnivel transversal superior con Loma Los Balsos 10. Paso a desnivel transversal inferior con Loma Los Balsos 11. Construcción Vía lateral sur quebrada La Presidenta 12. Conexión carreras 43 C-D entre calles 11 y 11A (barrio Manila) 13.

Conexión carrera 43 C entre calles 8 y 9 (barrio Astorga) 14. Conexión carrera 43 C entre calles 7 y transversal 6 – Puente sobre La Presidenta. 15. Prolongación carrera 12 (San Lucas – San Marcos de La Sierra) 16. Mejoramiento Loma Los Magos 17. Prolongación calle 18 B Sur (Los Tanques) 18. Prolongación de la Loma de Los Parra desde la transversal inferior hasta la carrera 29 19.

El Consejo Municipal de Valorización conceptuó favorablemente que a la obra denominada en el Plan de Desarrollo “Construcción Puente calle 4 Sur – Calle 2 Sur (Poblado – Guayabal)”, que es susceptible de financiarse por el sistema de valorización, se ejecute parcialmente. Por ello se denominará como “Construcción parcial calle 4 Sur (Poblado)”. 5.

La nomenclatura correcta para la obra denominada en el Plan de Desarrollo “Prolongación carrera 12 (San Lucas - San Marcos de La Sierra)”, es la carrera 15, según consta en el certificado expedido por la Subsecretaría de Catastro de la Secretaría de Hacienda; por lo tanto, el Consejo Municipal de Valorización acoge la nomenclatura “Prolongación carrera 15 (San Lucas – San Marcos de La Sierra)”. 6.

El Consejo Municipal de Valorización emitió concepto favorable frente a los estudios de Prefactibilidad realizados, como consta en el acta 1 del 5 de febrero de 2009 y adoptó los resultados del sondeo de opinión como parte de los estudios de Prefactibilidad según consta en acta 5 de sesión del 7 de mayo de 2009. 7. Los estudios de Prefactibilidad se realizaron para todas las obras contempladas en el Plan de Desarrollo y de conformidad con lo señalado en el Artículo 18 del Acuerdo 58 de 2008. 8.

Teniendo en cuenta el presupuesto disponible, los costos de las obras, la situación macroeconómica que ya refleja impacto en el país y la voluntad de la administración en reimplantar la herramienta de la contribución de valorización, sin lesionar económicamente a los poseedores y propietarios de la zona de influencia de las obras, analizando el impacto que las obras generan frente a la movilidad y considerando el beneficio de cada una de estas y sus costos, se consideraron catorce obras y el Consejo Municipal de Valorización, en sesión del 23 de julio de 2009, como consta en el Acta Numero 6, emitió concepto favorable para no incluir en la Decretación las siguientes obras: a) Mejoramiento Loma Los Mangos b) Pasos a desnivel transversal superior con Loma Los Balsos c) Lateral Norte Quebrada Zúñiga (Av.

El Poblado – Sistema vial del Río) d) Pasos a desnivel transversal superior con calle 10 y carrera El Tesoro e) Prolongación carrera 15 (San Lucas – San Marcos de la Sierra) f) Construcción Vía Lateral Sur Quebrada La Presidenta g) Paso a desnivel transversal inferior con calle 10 9. Que de conformidad con lo observado en el acápite anterior las obras y proyectos a desarrollarse mediante la contribución de valorización, de acuerdo con lo concertado al interior del Consejo Municipal de valorización que en sesión del 23 de julio de 2009, como consta en el Acta Numero 6, emitió concepto favorable para la realización de las siguientes catorce obras: 1.

Ampliación Avenida 34 en doble calzada (Poblado) 2. Construcción parcial calle 4 Sur El Poblado 3. Prolongación de la Loma de Los Balsos hasta transversal Superior 4. Prolongación de la Loma de Los Parra (Av. El Poblado – Las Vegas) 5. Empalme vía Linares a la calle 10 6. Apertura vía Linares a la calle 7 (urbanización Montesclaros) 7.

Vía linares entre la Loma de Los Balsos y Los González. 8. Conexión de la carrera 43 C-D entre calles 11 y 11A (Barrio Manila) 9. Conexión carrera 43 C entre calles 8 y 9 (Barrio Astorga) 10. Conexión carrera 43 C entre calles 7 y transversal 6, Puente sobre La Presidenta 11. Prolongación calle 18B Sur (Los Tanques) 12. Prolongación carrera 37 A hasta vía Las Palmas 13.

Paso a desnivel Transversal inferior con Loma los Balsos 14. Prolongación de la Loma de Los Parra desde la transversal inferior hasta la carrera 29 10. El Consejo Municipal de Valorización, en sesión del 18 de febrero de 2009, según consta en acta 3, determinó la zona de citación establecida en los estudios de Prefactibilidad acorde con el nuevo alcance de las obras que a la fecha de tal sesión se habían acordado; no obstante, la decisión de la no inclusión de las obras y proyectos de que trata el considerando 8º de este acto administrativo, la zona de citación no se ha modificado y en consecuencia, será la misma de la referida acta. 11.

El Consejo Municipal de Valorización, como consta en el acta 6 del 23 de julio de 2009, emitió concepto favorable para expedir el acto administrativo de la Decretación, en cumplimiento del numeral 4 del Artículo 15 del Acuerdo 58 de 2008. 12. Para dar cumplimiento al contenido del numeral 10 del Artículo 15 en concordancia con el Artículo 41 del mismo estatuto, el Consejo Municipal de Valorización determinó los honorarios de los miembros particulares de la Junta de Representantes de los propietarios y poseedores para cada sesión a la que efectivamente asistan, según consta en Acta 03 de febrero 18 de 2009. 13.

Se encuentran dados todos los presupuestos contenidos en el Estatuto de la Contribución de Valorización del Municipio de Medellín para la Decretación y por lo tanto RESUELVE Artículo 1. Decretar como obras susceptibles de financiarse a través de la Contribución de Valorización las que a continuación se relacionan: 1. Ampliación Avenida 34 en doble calzada (Poblado) 2.

Construcción parcial calle 4 Sur El Poblado 3. Prolongación de la Loma de Los Balsos hasta transversal Superior 4. Prolongación de la Loma de Los Parra (Av. El Poblado – Las Vegas) 5. Empalme vía Linares a la calle 10 6. Apertura vía Linares a la calle 7 (urbanización Montesclaros) 7. Vía linares entre la Loma de Los Balsos y Los González. 8.

Conexión de la carrera 43 C-D entre calles 11 y 11A (Barrio Manila) 9. Conexión carrera 43 C entre calles 8 y 9 (Barrio Astorga) 10. Conexión carrera 43 C entre calles 7 y transversal 6, Puente sobre La Presidenta 11. Prolongación calle 18B Sur (Los Tanques) 12. Prolongación carrera 37 A hasta vía Las Palmas 13. Paso a desnivel Transversal inferior con Loma los Balsos 14.

Prolongación de la Loma de Los Parra desde la transversal inferior hasta la carrera 29 Artículo 2. Determinar como la zona de Citación para el conjunto de obras que trata el Artículo primero del presente acto administrativo, la siguiente: “Tomando como punto de partida la desembocadura de la quebrada Ayurá en el Río Medellín, aguas arriba de la quebrada Ayurá hasta encontrar la Quebrada Zúñiga; continuando por el cruce de la quebrada Zúñiga (en cobertura) Calle 18 Sur, hacia el suroriente hasta la canalización de la quebrada Zúñiga, continuando por el cauce de esta quebrada aguas arriba (en un tramo calle 20 B sur en cobertura) hasta encontrar la prolongación de la carrera 10, se continua por esta hacia el norte hasta la intersección con la Loma de los Balsos, se continua al norte por la Carretera el Tesoro hasta la intersección con la Cota 1850, por esta cota hacia el norte hasta encontrar la quebrada Sagrado Corazón, siguiendo por el cauce de esta quebrada aguas arriba hasta encontrar el lindero oriente de la urbanización Quintas de San Luis, continuando por este lindero hacia el norte bordeando la urbanización hasta encontrar nuevamente la cota 1850, continuando por esta cota hacia el norte hasta encontrar La carretera las Palmas, se sigue por ésta en sentido occidental hasta la carrera 28, continúa por ésta vía al norte hasta la quebrada El Indio, aguas abajo por esta hasta la Variante Las Palmas, por este en sentido sur hasta la calle 26, por esta en sentido occidente hasta empalmar con la calle 27, por esta hasta la carrera 43, por esta hasta la calle 28 en sentido norte, por esta en sentido occidental hasta la carrera 43 A (Avenida de El Poblado), por esta en sentido norte hasta la calle 29, por esta en sentido occidental hasta el Río Medellín, por el Río Medellín aguas arriba en sentido sur hasta llegar al punto de partida en la desembocadura de la quebrada la Ayurá”.

Ver plano anexo, el cual hace parte integral de esta resolución. Artículo 3. Ordenar la realización de los estudios definitivos para el conjunto de obras a que se refiere el artículo primero del presente acto. Artículo 4. Convocar a los propietarios y poseedores de los inmuebles ubicados en la zona de citación de que trata el artículo segundo del presente acto, a declarar ante el municipio de Medellín la posesión o propiedad de sus inmuebles, de conformidad con el Artículo 20 del Acuerdo 58 de 2008 y a elegir cuatro (4) integrantes para la Junta de Representantes de conformidad con lo preceptuado en el Artículo 24 del Acuerdo en mención. Artículo 5.

Convocar a los miembros de las Juntas Administrativas locales (JAL) de las comunas de Buenos Aires (9), El Poblado (14) y del Corregimiento de Santa Elena (90), a designar uno de sus miembros que sea propietario de inmuebles en la zona de citación, descrita en el Artículo 2 de la presente resolución, para integrar la Junta de Representantes, de conformidad con lo establecido en el Artículo 24 del Acuerdo 58 de 2008.

Artículo 6. Fijar los honorarios de los miembros particulares de la Junta de Representantes de las obras que por el presente acto se decreta, en tres (3) salarios mínimos legales vigentes diarios (SMLDV), de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva. Artículo 7. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación. 3- Resolución 824 de 2010: RESOLUCIÓN 0824 de 2010 (De mayo 13 de 2010) “Por medio de la cual se modifica la resolución 0725 del 29 de julio 2009 según la cual se decretaron obras como susceptibles de financiarse total o parcialmente mediante la contribución de valorización” El Alcalde de Medellín (E), en uso de sus atribuciones y en especial las conferidas por el Artículo 19 del Acuerdo 58 de 2008 y,

CONSIDERANDO

QUE 1. Mediante Resolución 0725 de 2009 se decretaron como susceptibles de financiarse mediante la contribución de valorización las siguientes obras contempladas en el Acuerdo Municipal 016 de 2008, Plan de Desarrollo 2008 – 2011, previo concepto del Consejo Municipal de Valorización: 1. Ampliación Avenida 34 en doble calzada (Poblado) 2.

Construcción parcial calle 4 Sur El Poblado 3. Prolongación de la Loma de Los Balsos hasta transversal Superior 4. Prolongación de la Loma de Los Parra (Av. El Poblado – Las Vegas) 5. Empalme vía Linares a la calle 10 6. Apertura vía Linares a la calle 7 (urbanización Montesclaros) 7. Vía linares entre la Loma de Los Balsos y Los González 8.

Conexión de la carrera 43 C-D entre calles 11 y 11A (Barrio Manila) 9. Conexión carrera 43 C entre calles 8 y 9 (Barrio Astorga) 10. Conexión carrera 43 C entre calles 7 y transversal 6, Puente sobre La Presidenta 11. Prolongación calle 18B Sur (Los Tanques) 12. Prolongación carrera 37 A hasta vía Las Palmas 13. Paso a desnivel Transversal inferior con Loma los Balsos 14.

Prolongación de la Loma de Los Parra desde la transversal inferior hasta la carrera 29 2. Que al momento de definir las obras a decretar se hizo el siguiente análisis y consideración: “(…) los cosos de las obras, la situación macroeconómica que ya refleja impacto en el país y la voluntad de la administración en reimplantar la herramienta de la contribución de valorización, sin lesionar económicamente a los poseedores y propietarios de la zona de influencia de las obras, analizando el impacto que las obras generan frente a la movilidad y considerando el beneficio de cada una de estas y sus costos (…)” 3.

Como consecuencia de dicha consideración, no fueron decretadas las siguientes obras: 1. Mejoramiento Loma Los Mangos 2. Pasos a desnivel transversal superior con Loma Los Balsos 3. Lateral Norte Quebrada Zúñiga (Av. El Poblado – Sistema vial del Río) 4. Pasos a desnivel transversal superior con calle 10 5. Pasos a desnivel transversal superior con carretera El Tesoro 6.

Prolongación carrera 15 (San Lucas – San Marcos de La Sierra) 7. Construcción Vía Lateral Sur Quebrada La Presidenta 8. Paso a desnivel transversal inferior con calle 10 4. Que en consonancia con los conceptos y recomendaciones formuladas por la Junta de Representantes, las organizaciones gremiales y el Honorable Concejo de Medellín, en torno al impacto en la movilidad y los requerimientos que en material vial tiene el sector de El Poblado, en relación a las obras contenida en el Plan de Desarrollo y las ya decretadas, la Administración Municipal ha decidido contemplar las obras mencionadas en el acápite anterior con el fin de integrar en conjunto la totalidad de las obras contempladas en el Plan de Desarrollo, para que sean los estudios de la etapa de factibilidad los que determine el grupo de obras a ejecutarse y financiarse mediante la Contribución de Valorización. 5.

En vista de lo expresado, la administración procede a adicionar al grupo de obras decretadas, las obras contempladas en el plan de desarrollo 2008 – 2011, de conformidad con el concepto favorable del Consejo Municipal de Valorización, según consta en el Acta número 09 de la sesión realizada el día 06 del mes de mayo de 2010. 6. El Consejo Municipal de Valorización, en la misma sesión indicada en el acápite anterior, determinó que con la adición no se modifica la zona de citación establecida en los estudios de Prefactibilidad y en la Resolución 0725 de 2009. 7.

El Consejo Municipal de Valorización emitió concepto favorable frente a los estudios de prefactibilidad realizados, como consta en acta 1 del 5 de febrero de 2009 y adoptó los resultados del sondeo de opinión como parte de los estudios de Prefactibilidad según consta en acta 5 de sesión del 7 de mayo de 2009. 8. Los estudios de Prefactibilidad se realizaron para todas las obras contempladas en el Plan de Desarrollo, según lo ordena el Artículo 18 del Acuerdo 58 de 2008. 9.

Se encuentran dados todos los presupuestos contenidos en el Estatuto de la Contribución de Valorización del Municipio de Medellín para la adición a la Resolución 0725 de 2009, y por lo tanto RESUELVE Artículo 1. El Artículo 1 de la Resolución 0725 de 2009 quedará así: “Decretar como obras susceptibles de financiarse a través de la Contribución de Valorización las que a continuación se relacionan: 1.

Ampliación Avenida 34 en doble calzada (Poblado) 2. Construcción parcial calle 4 Sur El Poblado 3. Prolongación de la Loma de Los Balsos hasta transversal Superior 4. Prolongación de la Loma de Los Parra (Av. El Poblado – Las Vegas) 5. Empalme vía Linares a la calle 10 6. Apertura vía Linares a la calle 7 (urbanización Montesclaros) 7.

Vía linares entre la Loma de Los Balsos y Los González 8. Conexión de la carrera 43 C-D entre calles 11 y 11A (Barrio Manila) 9. Conexión carrera 43 C entre calles 8 y 9 (Barrio Astorga) 10. Conexión carrera 43 C entre calles 7 y transversal 6, Puente sobre La Presidenta 11. Prolongación calle 18B Sur (Los Tanques) 12. Prolongación carrera 37 A hasta vía Las Palmas 13.

Paso a desnivel Transversal inferior con Loma los Balsos 14. Prolongación de la Loma de Los Parra desde la transversal inferior hasta la carrera 29 15. Mejoramiento Loma Los Mangos 16. Pasos a desnivel transversal superior con Loma Los Balsos 17. Lateral Norte Quebrada Zúñiga (Av. El Poblado – Sistema vial del Río) 18. Pasos a desnivel transversal superior con calle 10 19.

Pasos a desnivel transversal superior con carretera El Tesoro 20. Prolongación carrera 15 (San Lucas – San Marcos de La Sierra) 21. Construcción Vía Lateral Sur Quebrada La Presidenta 22. Paso a desnivel transversal inferior con calle 10 Artículo 2. Consérvese la zona de citación establecida en la Resolución 0725 de 2009, teniendo en cuenta que el alcance de las obras no la modifica.

Artículo 3. Ordénese incluir en la realización de los estudios definitivos ordenados por el Artículo 45 del Acuerdo 58 de 2008, las siguientes obras: 1. Mejoramiento Loma Los Mangos 2. Pasos a desnivel transversal superior con Loma Los Balsos 3. Lateral Norte Quebrada Zúñiga (Av. El Poblado – Sistema vial del Río) 4. Pasos a desnivel transversal superior con calle 10 5.

Pasos a desnivel transversal superior con carretera El Tesoro 6. Prolongación carrera 15 (San Lucas – San Marcos de La Sierra) 7. Construcción Vía Lateral Sur Quebrada La Presidenta 8. Paso a desnivel transversal inferior con calle 10 Artículo 4. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación. A los anteriores efectos, invocó como normas vulneradas los artículos 1.°, 2.°, 29, 259, 313, 315, 317, 338, 339, 342, 345 y 363 de la Constitución;

Leyes 131 y 152 de 1994; 6.° del Acuerdo nro. 57 de 2003; y 1.°, 3.°, 5.°, 17 y 19 del Acuerdo nro. 58 de 2008. El concepto de violación planteado se resume así (ff. 1 a 54 caa): 1- Nulidad del Acuerdo Municipal nro. 16 de 2008 Señaló que el Acuerdo nro. 16 de 2008, que adoptó el Plan de Desarrollo 2008-2011 de Medellín, contenía unas propuestas de gobierno distintas a las que el candidato electo planteó en su programa de gobierno y a aquellas que se pusieron en consideración del consejo territorial de planeación, pues incluyó, adicionalmente, la realización de obras públicas que se financiarían por medio del cobro de la contribución de valorización. En ese sentido, aseguró que, si el documento remitido al consejo territorial en comento hubiese sido el mismo discutido y aprobado por el Concejo Municipal de la ciudad, se habría advertido que no existió identidad temática entre el plan de gobierno del mandatario electo y el plan de desarrollo, lo que resulta violatorio del voto programático de que trata el artículo 259 Constitucional y la Ley 131 de 1994.

A ello añadió que, para la época de promulgación del referido acuerdo, «no existía» en el ordenamiento territorial dicho tributo, razón por la cual se desconoció el principio de legalidad de que trata el artículo 363 de la Constitución. 2- Nulidad de las Resoluciones 725 de 2009 y 824 de 2010 Expresó que, de conformidad con los artículos 5.° del Decreto Ley 1394 de 1970 y 17 del Acuerdo nro. 58 de 2008, el cobro de la contribución de valorización está supeditado a que las obras objeto de financiación: (i) hayan sido «declaradas como obras de interés público» y;

(ii) se hayan incluido como tal en el plan de desarrollo del respectivo municipio. Precisado lo anterior, aclaró que el acuerdo municipal que adoptó el plan de desarrollo de Medellín 2008-2011 desconoció el cumplimiento del primer requisito, de modo que las resoluciones demandadas son violatorias del ordenamiento jurídico y, por ende, son nulas.

Finalmente, aseguró que los actos demandados vulneraron el artículo 55 de la Ley 134 de 1994, en la medida en que ordenan la ejecución de obras que no fueron avaladas en una consulta popular realizada en el año de 1990. Contestación de la demanda La parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda (ff. 369 a 400 caa), para lo cual: Afirmó que, dentro del plan de gobierno del alcalde electo, la construcción y mejora de la malla vial de Medellín constituía un proyecto fundamental para lograr altos índices de sostenibilidad en la ciudad, de manera que entre las medidas adoptadas en el plan de desarrollo aprobado por el concejo municipal (i.e. el cobro de la contribución de valorización para financiar la construcción de ciertas obras) y el programa de gobierno, existe identidad y concordancia. A ello agregó que, mediante la expedición de distintos acuerdos municipales de Medellín (i.e. Acuerdos nros. 39 de 1981, 21 de 1994 y 46 de 2006), se estableció la contribución de valorización como mecanismo para financiar la realización de distintas obras civiles, razón por la cual no es cierto que dicho tributo no existiese al momento de expedición del acuerdo demandado.

De otra parte, manifestó que las obras referidas en las resoluciones demandadas son de interés de público por cuanto pretenden mejorar el estado de la red vial del municipio. En ese sentido aseguró que, en los términos del artículo 17 del Acuerdo nro. 58 de 2008, el único requisito necesario para que proceda el cobro de la contribución de valorización es que dentro del acuerdo municipal que adopta el plan de desarrollo se especifiquen las obras a financiar por medio del tributo en comento, tal y como sucedió en el sub lite.

Finalmente, guardó silencio respecto al cargo de nulidad referido al desconocimiento de la consulta popular realizada en el año 1990. Sentencia apelada El tribunal no accedió a las pretensiones de la demanda (ff. 715 a 728 cp), por las siguientes razones: Manifestó que, según el artículo 39 de la Ley 152 de 1994, dentro de los dos meses siguientes a la posesión en el cargo de los mandatarios electos, es su deber remitir al consejo territorial de planeación un proyecto que contenga, cuando menos, las directrices, orientaciones y componentes generales del plan de desarrollo respectivo.

Bajo ese contexto, aseguró que el documento puesto en consideración del Consejo Territorial de Planeación y del Concejo Municipal de Medellín, por parte del alcalde electo para el periodo 2008-2011, incluyó un acápite en el que estaban contenidas las obras urbanas a realizar como desarrollo de las propuestas incluidas en su programa de gobierno, de modo que no existe incongruencia entre el mencionado documento y el discutido por dicho Consejo, incluido el acuerdo municipal que adoptó el plan de desarrollo.

De otra parte, en relación con los cargos planteados por la parte demandante sobre la existencia del tributo en el ordenamiento territorial de Medellín, indicó que la contribución de valorización fue establecida por medio de la Ley 25 de 1921 e incorporada a las normas locales por medio de distintos acuerdos municipales (i.e. Acuerdos nros. 39 de 1981, 21 de 1994 y 46 de 2006), motivo por el cual su cobro no resulta ilegal ni vulnera el principio de legalidad.

En lo que concierne a las Resoluciones 725 de 2009 y 824 de 2010, reiteró que, de conformidad con el criterio contenido en un pronunciamiento proferido por ese mismo tribunal[1], realizado en el marco de un examen de legalidad sobre el mismo asunto, no hay lugar a declarar la nulidad de los actos demandados puesto que no resulta necesario que las obras a financiar, por medio del cobro de la contribución de valorización, se declaren como proyectos de interés general.

Finalmente, aseguró que de la valoración efectuada sobre la prueba testimonial solicitada por la parte demandada y que fue rendida por un ingeniero que para el año de 1990 se encontraba adscrito al Instituto Metropolitano de Valorización, se concluyó que en el plenario no existen elementos de prueba que permitan concluir que las obras respecto de las cuales se pronunció la comunidad, en el marco de la consulta popular realizada durante dicha anualidad, son las mismas cuya ejecución se ordenó por medio de los actos demandados.

Por ese motivo, aseguró que no se desvirtuó la presunción de legalidad que pesa sobre dichos actos y, por ende, no accedió al cargo propuesto. Recurso de apelación La parte demandante, en calidad de apelante única, recurrió la anterior decisión y solicitó revocarla (ff. 729 a 787 cp), para lo cual: Reiteró que el proyecto del plan de desarrollo que se entregó para el estudio del Consejo Territorial de Planeación no contenía listado alguno de obras públicas a realizar, ni estableció que se financiarían por medio de la contribución de valorización. De ese modo, aseguró que se impidió a dicho órgano adelantar el control que ordena el ordinal 6.° del artículo 39 de la Ley 152 de 1994, esto es, que comparara la congruencia e identidad del proyecto del plan de desarrollo con el programa de gobierno propuesto por el candidato electo.

Sobre ese particular manifestó que, de haberse permitido que el Consejo Territorial de Planeación adelantase la función para la cual fue creado, se habría advertido que en el programa de gobierno planteado por el candidato electo no se incluyó propuesta alguna en relación con la realización de las obras objeto de censura, de modo que se desconoció el mandato constitucional que introdujo al ordenamiento colombiano el voto programático.

De otra parte, precisó que, al momento de la expedición del Acuerdo nro. 16 de 2008, los tributos existentes en la jurisdicción territorial de Medellín eran los contenidos en el Acuerdo nro. 57 de 2003, dentro de los que no se encontraba la contribución de valorización. En ese sentido, aclaró que el Acuerdo nro. 46 de 2006, referido por el a quo, no incorporó al ordenamiento local el tributo señalado y, en esa medida, recalcó que el acuerdo demandado vulneró el principio de legalidad que opera en materia impositiva.

Por demás precisó que, en los términos del artículo 17 del Acuerdo nro. 58 de 2008, el cobro de la contribución de valorización se encuentra supeditado a que las obras objeto de financiación hayan sido declaradas de interés público y sean incluidas, como tal, en el plan de desarrollo del respectivo municipio. Bajo ese contexto, afirmó que los actos demandados son nulos, puesto que desconocieron el cumplimiento del primer requisito.

Finalmente indicó que, a partir de la localización de las obras cuya realización no fue avalada por la comunidad en el marco de la consulta popular llevada a cabo en el año 1990, se puede concluir que son las mismas incluidas en las resoluciones demandadas, por lo que dichos actos adolecen de nulidad en cuanto violan el artículo 55 de la Ley 134 de 1994.

Alegatos de conclusión La parte demandada reiteró los argumentos planteados en la contestación de la demanda (ff. 812 a 820 cp). La parte demandante y el Ministerio Público no se pronunciaron. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- La Sala decide sobre la legalidad de las normas acusadas, atendiendo a los cargos de apelación formulados por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.

Por tanto, se debe establecer si los apartes demandados del Acuerdo nro. 16 de 2008 adolecen de nulidad por: (i) contrariar el voto programático, al ordenar la realización unas obras públicas financiadas mediante la contribución de valorización; y porque (ii) el mencionado tributo no hacía parte del ordenamiento local al momento en que expedió el acuerdomunicipal.

Además, respecto a las Resoluciones nros. 725 de 2009 y 824 de 2010, la Sala debe determinar si son nulas, por (i) decretar la financiación de las obras civiles referenciadas sin que previamente hayan sido calificadas como obras de interés público; y por (ii) desconocer el resultado de la consulta popular realizada en el año 1990. 2- De acuerdo con el apelante, los apartes demandados del Acuerdo nro. 16 de 2008 (plan territorial de desarrollo 2008-2011) son nulos, en la medida en que contemplan la ejecución de obras, financiadas por medio de la contribución de valorización, que no estaban incluidas previamente en el programa de gobierno del mandatario electo, ni en el documento remitido al Consejo Territorial de Planeación de Medellín; cargo al que se opone la demandada, alegando que existe congruencia temática entre uno y otro documento.

Así, le corresponde a la Sala definir si el aparte demandando del Acuerdo nro. 16 de 2008 desconoce el contenido del voto programático de que tratan el artículo 259 constitucional y la Ley 131 de 1994. De conformidad con el artículo 339 de la Constitución, el plan de desarrollo que le corresponde aprobar para cada periodo de gobierno a la Nación y a los entes territoriales, contiene los lineamientos estratégicos de las políticas públicas a implementar dentro del respectivo periodo para el cual son elegidos los respectivos mandatarios, así como los instrumentos financieros y presupuestales requeridos para cumplir las metas propuestas (sentencia de esta Sección del 09 de agosto de 2018, exp. 20513, CP: Julio Roberto Piza).

El procedimiento para la expedición del plan de desarrollo está reglado por la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan de Desarrollo. Siguiendo del procedimiento previsto en el artículo 39 de la Ley 152 de 1994, el 29 de febrero de 2008 se puso en consideración del Consejo Territorial de Planeación de Medellín una versión del Plan de Desarrollo 2008-2011 (ff. 242 a 347 caa) que, dentro del componente denominado «movilidad y transporte», incluyó como programa a realizar la construcción y ampliación de la malla vial de la ciudad (f. 313 caa).

Asimismo, dentro del acápite relativo al plan de inversiones y financiamiento, especificó que uno de los instrumentos por medio de los cuales se financiarían varios de los proyectos previstos en los distintos ejes programáticos sería el cobro de la contribución de valorización y plusvalía (f. 346 caa). Por otra parte, en escrito del 31 de marzo de 2008 (f. 652 caa), el Consejo territorial de planeación rindió concepto favorable sobre el proyecto de plan de desarrollo por lo que se sometió a la aprobación del Concejo Municipal de Medellín el proyecto, que replicó la propuesta sobre movilidad y transporte antes mencionada (f. 165 caa).

También, incluyó un acápite denominado «inversiones y financiación», que en el ordinal 2.2.2 estableció que la realización de las obras de ampliación y construcción de la malla vial allí previstas sería financiada por medio del cobro de la contribución de valorización (ff. 154 y 155 caa), de acuerdo con el artículo 6.° de la Ley 152 de 1994.

De ese modo que, la expedición y contenido del Plan de Desarrollo 2008-2011 no adolece del vicio de nulidad planteado por el demandante, razón por la cual el cargo no prospera. 3- Por otra parte, plantea el apelante la nulidad de los apartes acusados del Acuerdo nro. 16 de 2008 porque para entonces no se había incorporado al ordenamiento de Medellín la contribución de valorización; cargo al que se opone el municipio señalando que el tributo se añadió a las normas locales por medio de distintos acuerdos municipales (i.e. Acuerdos nros. 39 de 1981, 21 de 1994 y 46 de 2006).

Al respecto, observa la Sala que la contribución de valorización cuestionada tiene como fundamento el Acuerdo nro. 58 de 2008, que conforma el Estatuto de la Contribución de Valorización en la jurisdicción de Medellín. De ahí que, del contenido de la norma demandada, no se desprenda la vulneración del ordenamiento superior. Mucho menos teniendo en cuenta que de conformidad con los artículos 287, 313 y 338 constituciónales, el Concejo Municipal está investido de potestad normativa tributaria. 4- Sostiene la parte demandante que las Resoluciones nros. 725 de 2009 y 824 de 2010, por medio de las cuales el alcalde de la ciudad decretó las obras cuya realización tendría lugar por medio del cobro de la contribución de valorización, son nulas porque fueron expedidas sin que previamente se hubiera proferido un acto administrativo que las señalara como obras de interés púbico.

En oposición, la demandada asegura que el cumplimiento del requisito no es necesario a efectos de establecer la contribución de valorización. Sobre dicho asunto, sea lo primero señalar que, conforme al relato de la demanda, una de las normas trasgredidas, a propósito de la expedición de los actos demandados, es el artículo 5.° del Decreto Ley 1394 de 1970 que prevé que «la cuantía que ha de distribuirse como contribución de valorización para cada obra, se fijara de acuerdo con las normas que establece el artículo III de este Decreto.

Dicha contribución tendrá como límite superior el valor del beneficio que ella produzca a cada uno de los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por beneficio el mayor valor del respectivo inmueble en virtud de la obra». Como puede observarse, la disposición regula un aspecto totalmente distinto a aquel que debate el actor (i.e. la existencia de un requisito previo cuyo cumplimiento condiciona la expedición de las resoluciones demandadas), de modo que su examen resulta impertinente a la luz del problema propuesto.

Para ello, la Sala examinará la norma del ordenamiento local invocada que resulte aplicable. El artículo 19 del Acuerdo nro. 58 de 2008 determinó que el alcalde de la ciudad expide un acto administrativo mediante el cual «se señalan las obras o proyectos susceptibles de financiar total o parcialmente con la contribución de valorización»; a lo cual añade el artículo 17 ibidem que la expedición del acto administrativo depende de que, dentro del plan de desarrollo respectivo, se haya aclarado que la obra sería financiada mediante una contribución de valorización. Así, se requiere que las obras públicas contenidas en el acto administrativo hayan sido incluidas previamente en el plan de desarrollo, como proyectos a financiar mediante el tributo mencionado, tal y como sucedió en el sub examine.

Por ende, el cargo no prospera. 5- Resta definir si las Resoluciones nros. 725 de 2009 y 824 de 2010 son nulas por desconocer el resultado de una consulta popular convocada en 1990. Sobre el particular, la apelante asegura que las obras ordenadas en los actos acusados fueron las mismas sobre las que se pronunció la comunidad en 1990, mientras que la parte demandada aseguró que no se trata de las mismas obras y, por consiguiente, los actos demandados no son nulos.

Al respecto, la Sala destaca que, mediante Acta de convocatoria nro. 01, del 08 de marzo de 1990, se convocó a los habitantes de la ciudad de Medellín a expresar su voluntad, por medio del mecanismo de consulta popular, en relación con la realización de las obras públicas que componían el denominado «plan 500». (ff. 617 a 619 caa). Según se desprende de la descripción que sobre dicho proyecto obra en el plenario (ff. 610 a 614 caa), el plan 500 era una iniciativa que tuvo por objeto «dotar la zona de vías arterias alternas a las ya existentes para resolver los problemas de ingresos y/o salidas a la zona céntrica y norte de la ciudad con origen y/o destino a la zona sur-oriental del Valle de Aburra y el Poblado».

A los anteriores efectos, el referido documento incluyó y describió 15 proyectos que componían el plan, indicando el tramo vial a construir o modificar. Con fundamento en los resultados que arrojó la consulta popular realizada, la ciudadanía decidió, mayoritariamente, no avalar la realización de los proyectos contenidos en dicho plan (f. 609 caa).

Considerando el momento en el que se llevó a cabo, la disposición jurídica encargada de regular los efectos predicables del resultado que arrojó la consulta popular efectuada es la Ley 42 de 1989. De acuerdo con el artículo 20 de dicha ley, el resultado de ese mecanismo de participación era obligatorio para todas las autoridades municipales, que quedaban sujetas a expedir los actos y disponer las medidas conducentes para el cabal cumplimiento y ejecución del objeto materia de la consulta.

En el trámite del presente proceso, a solicitud de la demandada, se decretó la prueba testimonial de un ingeniero adscrito a la planta de personal del Instituto Metropolitano de Valorización para la época de ocurrencia de la consulta popular, quien rindió declaración el 12 de febrero de 2013, en los siguientes términos (ff. 659 a 661 caa): Pregunta: Manifieste si las obras contenidas en el Plan de Desarrollo 2008-2011, son las mismas que la obra llamada 500 antes mencionadas.

Respuesta: Las obras son diferentes, así algunas de ellas tengan el mismo título. Las obras que se contemplan en el Plan de Desarrollo 2008- 2011 obedecen en su totalidad a unos nuevos diseños teniendo en consideración las circunstancias actuales de la ciudad que son un poco diferentes a los planteamientos y especificaciones de finales de los 80s, que sirvieron de base para la definición de la obra 500, dado esto que ya había pasado 20 años, la administración rediseñó todos los proyectos y obras redefiniendo adicionalmente las prioridades de los mismos.

Por tanto, no existe certeza acerca de que las obras especificadas en las resoluciones censuradas sean las mismas que hacen parte del plan 500, de modo que carece de sustento el cargo analizado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: 1.

Confirmar la sentencia apelada. 2. Reconocer personería al Abogado Alejandro Hoyos Zuluaga para representar a la parte demandada, de conformidad con el poder conferido a tales efectos (f. 821 cp). Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. | | | | |(Firmado electrónicamente) | |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidenta de la Sala | | | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] Sentencia del 08 de julio de 2010, exp. 05001-23-31-000-2011-01826-00, MP: Rafael Darío Restrepo Quijano.