ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS / DEMANDA DE REPARACIÓN DIRECTA / INDICACIÓN DE LA VIOLACIÓN DE LA NORMA / CONCEPTO DE VIOLACIÓN DE LA NORMA / CONTROVERSIA DE LA PRUEBA / OMISIÓN DE PRONUNCIAMIENTO DEL JUEZ / ESTUDIO DE FONDO DE LA SENTENCIA / FUNDAMENTOS DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / ACTUACIÓN IRREGULAR DE LA ADMINISTRACIÓN / INAPLICACIÓN DE LA NORMA / CURSO DE ASCENSO MILITAR / CONDUCTA OMISIVA DE LA PARTE DEMANDANTE / SUSTENTACIÓN DEL CONCEPTO DE VIOLACIÓN DE LA NORMA / CONFRONTACIÓN DE NORMA JURÍDICA ACUSADA / CONFIRMACIÓN DEL FALLO El demandante, además, al formular una demanda de reparación directa, no señaló de forma precisa las normas violadas, ni explicó el concepto de la violación de esos preceptos para controvertir su validez, circunstancia que impide un pronunciamiento de fondo sobre el particular.

En efecto, la demanda se limitó a indicar, de manera general, las razones por las que [el demandante] sufrió un daño antijurídico por la presunta actuación ilegal de la Administración y a referir normas que supuestamente fueron inaplicadas en el llamamiento a Curso de Estado Mayor-CEM 2008. No obstante, el demandante no determinó los motivos concretos de la violación normativa fuente del daño perseguido.

Al no existir cargos concretos que permitan a la Sala confrontar los actos acusados frente al ordenamiento que le sirve de sustento, no es posible una decisión de mérito. Por ello, se confirmará el fallo de primera instancia. CLASES DE PETICIÓN / COMANDANTE GENERAL DEL EJÉRCITO / CURSO DE ASCENSO MILITAR / CONCURSO DE MÉRITOS DE LA FUERZA PÚBLICA / REQUISITOS DEL CARGO PÚBLICO / FALTA DE PRUEBA / AUSENCIA DE RESPUESTA A LA PETICIÓN ELEVADA / ACTO ADMINISTRATIVO FICTO NEGATIVO / EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO / FUENTE DEL DAÑO / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / EXCLUSIÓN DEL CURSO DE ASCENSO MILITAR / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ANULACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA [S]e demostró que el 25 de septiembre de 2007, [el demandante] presentó una petición al comandante del Ejército para que reconsiderara su decisión de llamamiento a curso de Estado Mayor y lo incluyera en la lista de elegidos, pues cumplía con los méritos necesarios para su ingreso, según da cuenta copia simple de la petición. Como no obra prueba de que la entidad demandada hubiera contestado esta petición, se configuró un "acto administrativo ficto negativo", que surge del silencio, de conformidad con el artículo 40 CCA.

El daño que reclama el demandante tendría su fuente en el acto administrativo que eligió a los miembros del Curso de Estado Mayor- CEM 2008 y excluyó [su participación] y en el "acto administrativo ficto negativo", originado en el silencio de la entidad frente a la petición [del demandante] para que reconsiderara esa determinación, decisiones que se presumen legales.

Por ello, el demandante debió solicitar la anulación de los citados actos administrativos, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 40 CONTENIDO DE LA NORMA / ACTUACIÓN ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INDICACIÓN DE LA VIOLACIÓN DE LA NORMA / CONCEPTO DE VIOLACIÓN DE LA NORMA / OMISIÓN DE PRONUNCIAMIENTO DEL JUEZ / VIOLACIÓN DE LA NORMA RECTORA / INACTIVIDAD PROCESAL / CONDUCTA OMISIVA DE LA PARTE DEMANDANTE / EXEQUIBILIDAD DE LA NORMA / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PURGA DE ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CARGA PROCESAL DE LAS PARTES DEL PROCESO El artículo 137.4 CCA dispone que toda demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo deberá contener, cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo, las normas violadas y la explicación del concepto de la violación. La ausencia de este requisito impide un pronunciamiento sobre el particular, pues el juez, al desconocer las razones de la supuesta violación normativa de los actos administrativos demandados, no puede suplir la inactividad procesal del demandante sobre este punto.

La Corte Constitucional -al declarar la exequibilidad del artículo 137.4 CCA- concluyó que si el acto administrativo, como expresión de la voluntad de la Administración, se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su ilegalidad la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma. FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 137 NUMERAL 4 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la impugnación de un acto administrativo, cita: Corte Constitucional, sentencia C-197 del 7 de abril de 1999, M. P. Antonio Barrera Carbonell, que declaró la exequibilidad del numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo.

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / BIEN JURÍDICO TUTELADO / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / REPARACIÓN DE PERJUICIOS / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONCEPTO DE ACCIÓN INDEMNIZATORIA / FUENTE DEL DAÑO / FORMULACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DAÑO CAUSADO POR HECHO ADMINISTRATIVO / DAÑO CAUSADO POR OMISIÓN / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REAPRACIÓN DIRECTA La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA).

La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que, si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa […] se debe perseguir a través de la acción de reparación directa.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 85 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de reparación directa, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2011, rad. 19846, C. P. Ruth Stella Correa Palacio. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., diez (10) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00050-01(46732) Actor: PAULO ROLANDO JURADO MONTOYA Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA, EJÉRCITO NACIONAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-La nulidad y restablecimiento del derecho procede para reparar daños provenientes de actos administrativos.

ACTO FICTO O PRESUNTO-Se produce por el silencio de la Administración frente a una petición o recurso. SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO-La acción de nulidad y restablecimiento del derecho procede para controvertir la legalidad del acto ficto o presunto y reclamar los perjuicios. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOQuien persigue la nulidad de un acto tiene que formular los cargos para demostrar su ilegalidad y explicar el concepto de la violación de normas superiores.

ACTO QUE EXCLUYE DE CURSO DE ASCENSO EN EL EJÉRCITO-Su legalidad y los perjuicios que pudo causar se reclaman a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. COSTAS EN CCA-lmprocedencia cuando no se actúa con temeridad o mala fe. La Sala, de conformidad con el inciso 30 del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 24 de octubre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO El 13 de septiembre de 2007, el Ejército Nacional eligió a los miembros del Curso de Estado Mayor-CEM 2008 -ascenso para el grado de teniente coronel y no incluyó a Paulo Rolando Jurado Montoya, que el 25 de septiembre de 2007, presentó petición para que la entidad reconsiderara la decisión, pues reunía los requisitos para obtener ese ascenso, sin embargo, no recibió respuesta escrita.

Los demandantes aducen falla en el servicio porque Paulo Rolando Jurado Montoya no pudo ascender a teniente coronel y, por ello, se retiró de la institución.

ANTECEDENTES El 5 de febrero de 2010, Paulo Rolando Jurado Montoya y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la NaciónMinisterio de Defensa, Ejército Nacional. Solicitó 520 SMLMV para la víctima directa, 300 SMLMV para su esposa y 200 SMLMV para sus hijos, por perjuicios morales; $20.000.000 por honorarios para el abogado que formuló la demanda de reparación directa, por daño emergente, lo dejado de percibir por Paulo Rolando Jurado Montoya, por lucro cesante y 520 SMLMV para la víctima directa, por alteración a las condiciones de existencia. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que la demandada eligió a unos miembros del Ejército para ingresar al Curso de Estado Mayor-CEM 2008 y que, aunque Paulo Rolando Jurado Montoya presentó escrito para que la entidad reconsiderara la decisión y lo seleccionara, esa petición no tuvo respuesta escrita.

Resaltó que no pudo ascender a teniente coronel y, afligido por esa situación, se retiró de la institución, pues no fue seleccionado en el curso de Estado Mayor, a pesar de que reunía todas las condiciones para el ascenso, a grado de teniente coronel. El 3 de marzo de 2010 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, al oponerse a las pretensiones, la NaciónMinisterio de Defensa, Ejército Nacional señaló que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues la fuente del daño era un acto administrativo y propuso la excepción de caducidad.

El 15 de agosto de 2012 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La parte demandante reiteró lo expuesto. La demandada alegó que no se probó su responsabilidad. El Ministerio Público guardó silencio. El 24 de octubre de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción. Consideró que como la fuente del daño era el acto administrativo negativo presunto de la entidad, respecto de la petición de Paulo Rolando Jurado Montoya para ingresar al Curso de Estado Mayor-CEM 2008, procedía la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

La parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 23 de enero de 2013 y admitido el 25 de abril siguiente. Esgrimió que la acción procedente era la reparación directa, pues estaba reclamando una indemnización y no tenía interés en reintegrarse a la entidad demandada. El 15 de mayo de 2013 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES l. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1 0 de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Asimismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 3 de la Ley 1395 de 2010, que modificó el artículo 20.2 CPC, el valor de las pretensiones acumuladas supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $257.500.OOOl.

Acción procedente La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar. [pic]Problema jurídico [pic] 1 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2010, $515.000, por 500. Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa es el idóneo para reclamar los perjuicios ocasionados por un acto administrativo que excluyó al demandante del curso de Estado Mayor para ascenso al grado de teniente coronel y el acto administrativo negativo presunto, originado por el silencio administrativo de la demandada, frente a una petición para que reconsiderara la decisión. Análisis de la Sala 2.

La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA). La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad.

Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla genera1[1], la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que, si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la Administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa[2]. La Sala ha sostenido que, frente al daño producido por un acto administrativo presunto, esto es, aquel que se configura cuando la Administración no notifica una decisión al vencimiento de cierto plazo (artículo 40 CCA), la acción procedente es la nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto originado por esa situación[3][pic] 3.

El silencio administrativo es una "ficción legal" que consiste en dar el carácter de acto administrativo a la omisión de la administración de contestar las peticiones o resolver los recursos en el término prescrito por la ley. Para que opere el silencio administrativo es necesario que (i) se haya presentado una petición, (ii) que hayan transcurrido más de tres meses desde su radicación (artículo 40 CCA) o dos meses si se trata de la decisión de un recurso (artículo 60 CCA) y (iii) que en ese lapso no se haya notificado decisión que la resuelva.

Del silencio administrativo puede surgir un "acto administrativo ficto negativo", regla general, o "positivo", en aquellos casos expresamente previstos en disposiciones especiales, de conformidad con el artículo 41 CCA. De modo que la falta de respuesta de la Administración produce un efecto: que la persona tenga certeza sobre si sus peticiones fueron concedidas o negadas.

Cuando la Administración no resuelve un recurso de apelación y el ciudadano considera que esto ocasiona un daño, procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues la fuente del daño es el "acto administrativo ficto negativo" que surge a partir del silencio. 4. El artículo 137.4 CCA dispone que toda demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo deberá contener, cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo, las normas violadas y la explicación del concepto de la violación. La ausencia de este requisito impide un pronunciamiento sobre el particular, pues el juez, al desconocer las razones de la supuesta violación normativa de los actos administrativos demandados, no puede suplir la inactividad procesal del demandante sobre este punt0[4].

La Corte Constitucional -al declarar la exequibilidad del artículo 137.4 CCA- concluyó que si el acto administrativo, como expresión de la voluntad de la Administración, se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su ilegalidad la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma[5][pic] 5. La parte demandante formuló demanda de reparación directa para reclamar los perjuicios sufridos, porque la demandada no seleccionó a Paulo Rolando Jurado Montoya para el Curso de Estado Mayor-CEM 2008- ascenso al grado de teniente coronel, aunque reunía los requisitos legales, circunstancia que le impidió continuar su carrera en la entidad y que propició su retiro por la frustración derivada de esa situación. Está acreditado que el 13 de septiembre de 2007, el Ejército Nacional eligió a los miembros del Curso de Estado Mayor-CEM 2008 y excluyó a Paulo Rolando Jurado Montoya, según da cuenta copia simple del acto administrativo (f. 67-81 c. 2).

También, se demostró que el 25 de septiembre de 2007, Paulo Rolando Jurado Montoya presentó una petición al comandante del Ejército para que reconsiderara su decisión de llamamiento a curso de Estado Mayor y lo incluyera en la lista de elegidos, pues cumplía con los méritos necesarios para su ingreso, según da cuenta copia simple de la petición (f. 12-14 c. 2).

Como no obra prueba de que la entidad demandada hubiera contestado esta petición, se configuró un "acto administrativo ficto negativo", que surge del silencio, de conformidad con el artículo 40 CCA. El daño que reclama el demandante tendría su fuente en el acto administrativo que eligió a los miembros del Curso de Estado Mayor-CEM 2008 y excluyó a Paulo Rolando Jurado Montoya y en el "acto administrativo ficto negativo", originado en el silencio de la entidad frente a la petición de Jurado Montoya para que reconsiderara esa determinación, decisiones que se presumen legales.

Por ello, el demandante debió solicitar la anulación de los citados actos administrativos, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. 6. El demandante, además, al formular una demanda de reparación directa, no señaló de forma precisa las normas violadas, ni explicó el concepto de la violación de esos preceptos para controvertir su validez, circunstancia que impide un pronunciamiento de fondo sobre el particular.

En efecto, la demanda se limitó a indicar, de manera general, las razones por las que Paulo Rolando Jurado Montoya sufrió un daño antijurídico por la presunta actuación ilegal de la Administración y a referir normas que supuestamente fueron inaplicadas en el llamamiento a Curso de Estado Mayor-CEM 2008. No obstante, el demandante no determinó los motivos concretos de la violación normativa fuente del daño perseguido (f. 13-18 c. 1).

Al no existir cargos concretos que perm itan a la Sala confrontar los actos acusados frente al ordenamiento que le sirve de sustento, no es posible una decisión de mérito. Por ello, se confirmará el fallo de primera instancia. 7. Según el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 24 de octubre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y 'MPLASE LUQUE Pres- e e la Sala [pic] JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS JFB/OAO/MAR [pic] ----------------------- [1] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744746, disponible en httpsTbit.ly/3giiduK. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846 [fundamento jurídico 1.2.1]. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de abril de 1994, Rad. 8540 [fundamento jurídico par. 32]. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de agosto de 2003, Rad. 12857 [fundamento jurídico 3]. [5] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-197 de 1999 [fundamento jurídico 2.2]. ----------------------- GUILLERMO