ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS / PRUEBA DE OFICIO / CRITERIO DEL JUEZ / DECRETO DE PRUEBA DE OFICIO / PETICIÓN DE LAS PARTES DEL PROCESO / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE / DEMOSTRACIÓN DEL DAÑO / INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA DE LA PRUEBA / DESVALORIZACIÓN DEL PREDIO / DEPRECIACIÓN DEL BIEN MUEBLE / MERA EXPECTATIVA DE DERECHOS DE LA PERSONA / FALTA DE ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / CONFIRMACIÓN DE LA SENTENCIA [L]as pruebas de oficio proceden únicamente cuando el juez las considere necesarias para esclarecer la verdad y los puntos oscuros o dudosos de la controversia.

El decreto de pruebas de oficio no procede a solicitud de parte, sino que el juez por iniciativa propia decidirá si las decreta. Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, quien alega un daño debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.

Como la parte demandante no acreditó la depreciación de sus predios, ni una expectativa cierta de ganancias por su explotación, no se acreditó el daño antijurídico y la Sala confirmará la sentencia apelada. FUENTE FORMAL: DECRETO 1400 DE 1970 – ARTÍCULO 177 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 168 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 267 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las pruebas de oficio, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 24 de febrero de 2007, rad. 32004, C. P. Ruth Stella Correa Palacio.

EXPERTICIA / EXAMEN DE FONDO / CLASES DE INVESTIGACIÓN / ACREDITACIÓN DE DOCUMENTO ANTE ENTIDAD PÚBLICA / CONCLUSIONES DEL DICTAMEN PERICIAL / DAÑO ECONÓMICO / PARTE DEMANDANTE / DECLARACIÓN DE RESERVA FORESTAL / NORMAS CONTABLES / PROCEDENCIA DE LA PRUEBA CONTABLE / ACLARACIÓN DEL DICTAMEN PERICIAL / COMPLEMENTACIÓN DEL DICTAMEN PERICIAL / VALORACIÓN DEL DICTAMEN PERICIAL / FUNDAMENTACIÓN DEL DICTAMEN PERICIAL / INEFICACIA PROBATORIA La experticia no sustentó sus conclusiones en exámenes o investigaciones, pues no allegó documentación que permita establecer la forma en que obtuvo esos montos o que respalde las conclusiones sobre el desequilibrio económico sufrido por la demandante con la declaratoria de reserva forestal sobre sus inmuebles.

No citó fuente alguna ni explicó los métodos contables que habría utilizado. En el memorial de aclaración y complementación del dictamen, tampoco aportó soportes que respaldaran su concepto. Por ello, la Sala no acoge el dictamen pericial porque su fundamento carece de firmeza y precisión y no tiene eficacia probatoria según los artículos 233, 237 y 241 CPC.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1400 DE 1970 – ARTÍCULO 233 / DECRETO 1400 DE 1970 – ARTÍCULO 237 / DECRETO 1400 DE 1970 – ARTÍCULO 241 PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL DISTRITO CAPITAL / FRANJA CERROS ORIENTALES DE BOGOTÁ / ZONA DE RESERVA FORESTAL / ZONIFICACIÓN DE BOGOTÁ / PLAN DE MANEJO AMBIENTAL / ACTA DE LA CAR / MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL / DISTRITO CAPITAL / CARGAS PÚBLICAS / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS PÚBLICAS / MECANISMOS DE COMPENSACIÓN / PROPIETARIO DEL BIEN INMUEBLE / PRINCIPIO DE PRIMACÍA DEL INTERÉS GENERAL / PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONSULTA PREVIA / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / DAÑO PATRIMONIAL La Resolución nº. 463 de 2005 es un instrumento normativo que desarrolló el Decreto 619 de 2000, Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá […], en lo relativo al ordenamiento de los cerros orientales.

Esa norma dispuso que todas las actividades de las entidades y los particulares dentro del área de reserva forestal se sujetarían la zonificación y reglamentación del Plan de Manejo que elaborara la CAR, en concertación con el Ministerio de Ambiente y el Distrito Capital. Por ello, las alegadas cargas que le impuso al demandante este acto administrativo deben ser equilibradas a través de los mecanismos de compensación del artículo 48 de la Ley 388 de 1997. [L]a demandante debió acudir a la Administración para solicitar la aplicación de estos mecanismos dispuestos por la ley para compensar los eventuales daños que sufran los propietarios por las afectaciones al interés general de protección del medio ambiente.

Sin embargo, no acreditó que hubiera agotado dicho trámite […]. Antes de reclamar directamente ante la jurisdicción, debió provocar un pronunciamiento previo sobre la indemnización por un detrimento económico que, además, no está probado. FUENTE FORMAL: DECRETO 619 DE 2000 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 48 FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD PRIVADA / CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES / FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD PRIVADA / DERECHO REAL DE PROPIEDAD / DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA EN LA ADQUISICIÓN DE UN BIEN INMUEBLE / PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE / DISTRIBUCIÓN DE LAS CARGAS PÚBLICAS / PERJUICIOS POR OBRA DE INTERÉS PÚBLICO / LÍMITES DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / FUNCIÓN LEGISLATIVA / MECANISMOS DE COMPENSACIÓN / AFECTACIÓN POR OBRA PÚBLICA / CONSERVACIÓN FORESTAL [S]egún el artículo 58 CN, la propiedad es una función social que implica obligaciones, al tiempo que le es inherente una función ecológica.

Estos dos rasgos característicos del derecho real de propiedad permiten que la administración pueda, por motivos de utilidad pública y, por supuesto, por razones de protección del medio ambiente, imponer ciertas cargas a los propietarios de inmuebles, por motivos de interés público o social, que implican limitaciones en el ejercicio de su derecho.

Como garantía de ese derecho de dominio, el legislador ha dispuesto mecanismos de compensación para equilibrar las cargas impuestas a un propietario. Así, la Ley 388 de 1997 creó algunos mecanismos para compensar propietarios afectados, por ejemplo, por la construcción de obras públicas (artículo 128), o por afectaciones provenientes de tratamientos de conservación (artículo 48).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 58 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 48 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 128 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REAPRACIÓN DIRECTA / DECLARACIÓN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / DAÑO CAUSADO POR HECHO ADMINISTRATIVO / DAÑO CAUSADO POR OMISIÓN / DAÑO CAUSADO POR OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / OCUPACIÓN JURÍDICA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / COMISIÓN DEL HECHO / CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / OCUPACIÓN TEMPORAL DE BIEN INMUEBLE / OPORTUNIDAD PARA LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / AFECTACIÓN A BIEN INMUEBLE / INSCRIPCIÓN EN EL FOLIO DE MATRÍCULA INMOBILIARIA La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por una ocupación jurídica de un bien (art. 90 CN, art. 86 CCA y arts. 2341 y ss.

CC). El término para formular pretensiones, en reparación directa, según el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble […]. La demanda se interpuso en tiempo -17 de abril de 2007- porque la parte demandante conoció la afectación a sus predios el 20 de mayo de 2005, fecha en que se inscribió la afectación en los folios de matrícula inmobiliaria.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 86 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 / LEY 57 DE 1887 – ARTÍCULO 2341 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2007-00219-02(51474) Actor: REINHARD KLING BAUER Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio.

DERECHO DE PROPIEDD-Eje del régimen económico constitucional. CARGAS IMPUESTAS A UN PROPIETARIO POR MOTIVOS AMBIENTALES- Artículo 44 de la Ley 388 de 1997. DAÑO ANTIJURÍDICO-Concepto. DAÑO-Debe ser cierto, personal y directo. CERTEZA DEL DAÑO-Real y efectivo, no hipotético. DOCUMENTO PRIVADO- Valor probatorio. PERITACIÓN-Elementos de este medio de prueba.

DICTAMEN PERICIAL-Valoración. PRUEBAS EN SEGUNDA INSTANCIA-El decreto de pruebas de oficio es una facultad sometida a la valoración exclusiva del juez. CARGA DE LA PRUEBA-Quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia, artículo 177 CPC. MPEDIMENTO-Tener interés directo o indirecto en el proceso, art. 150.1 CPC. COSTAS EN CCA-Improcedencia cuando no se actúa con temeridad o mala fe La Sala, de conformidad con el inciso 3 del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 27 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones.

SÍNTESIS DEL CASO El 22 de abril de 2005, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por Resolución n°. 519, delimitó los predios de la demandante dentro de la reserva forestal del bosque oriental de Bogotá. Alegan un detrimento patrimonial por la afectación de su derecho de propiedad.

ANTECEDENTES El 17 de abril de 2007, Reinhard Kling Bauer y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación- Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros, para que se les declarara patrimonialmente responsables por el daño especial ocasionado por el desequilibrio ante las cargas públicas por las actuaciones, omisiones, hechos y operaciones administrativas de realideramiento, inscripción registral y plan de manejo de la reserva forestal de los cerros orientales de Bogotá, que afectó el derecho de dominio de la parte demandante.

En subsidio, solicitaron que se declarara responsables a las demandadas por el desequilibrio ante las cargas públicas generado por sus actos administrativos, o por la falla en el servicio en sus actuaciones administrativas. Solicitaron $27.439.436.000 por daño emergente, y $43.764.904.000 por lucro cesante. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el Inderena, por Acuerdo n°. 030 de 1976, declaró el bosque oriental de Bogotá como área de reserva forestal, y que el Ministerio de Agricultura aprobó el anterior acuerdo mediante Resolución n°. 076 de 1977.

Adujo que el Inderena no tenía competencia para expedir el Acuerdo n°. 030, que los linderos consignados no estaban georreferenciados y que los actos administrativos no determinaron los predios incluidos en la reserva forestal. Sostuvo que la reserva forestal del bosque oriental de Bogotá y la afectación de sus predios como reserva forestal solo se constituyó en la Resolución n°. 463 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

El 2 de agosto de 2007 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR Cundinamarca– alegó caducidad, falta de legitimación en la causa por pasiva y legalidad de las normas que involucran la función ecológica de la propiedad. La Nación-Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial adujo falta de causa para demandar, falta de integración de litisconsorcio necesario y caducidad.

La Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural formuló las excepciones de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, caducidad y falta de legitimación en la causa por activa y pasiva. La Superintendencia de Notariado y Registro no contestó la demanda. El 24 de septiembre de 2007, la demandante reformó la demanda para incluir como demandado al Distrito de Bogotá, precisar la cuantía del lucro cesante y aportar nuevas pruebas.

El 15 de noviembre de 2007 se admitió la reforma de la demanda. En el escrito de contestación de la reforma de la demanda, el Distrito de Bogotá invocó caducidad, inepta demanda por acción indebida, ausencia de causa para demandar, prejudicialidad, falta de legitimación en la causa por pasiva, indebida acumulación de pretensiones, culpa exclusiva de la víctima e inexistencia de lucro cesante.

El 17 de octubre de 2013 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La demandante afirmó que no operó la caducidad porque solo conoció la afectación con la inscripción de las Resoluciones n°. 463 y 519 de 2005 en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Sostuvo que con la inscripción de las resoluciones en los folios de matrícula inmobiliaria de los bienes se configuró una ocupación jurídica.

La CAR Cundinamarca, el Distrito de Bogotá y la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural reiteraron lo expuesto. La Nación-Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Superintendencia de Notariado y Registro y el Ministerio Público guardaron silencio. El 27 de marzo de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia negó las pretensiones.

Consideró que la demandante no probó el daño antijurídico y que ante la declaratoria de reserva forestal registrada sobre sus inmuebles podía acudir a las compensaciones señaladas en la Ley 388 de 1997. La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 29 de mayo de 2014 y admitido el 24 de julio siguiente. Esgrimió que no debía soportar la limitación a su derecho de propiedad, y que el Tribunal tenía el deber de decretar pruebas de oficio para completar los vacíos del dictamen pericial.

El 21 de agosto de 2014 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La demandante reiteró lo expuesto en el recurso. La Superintendencia de Notariado y Registro alegó inepta demanda porque el medio de control procedente era la nulidad y restablecimiento del derecho. La CAR Cundinamarca agregó que no se probó la reducción del valor de los inmuebles por su inclusión en la reserva forestal.

La Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible alegó que la demandante no probó la explotación económica de sus inmuebles, ni que la expedición de los actos administrativos de las demandadas hubiera impedido su venta. El Distrito de Bogotá reiteró lo expuesto. La Nación- Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1 de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $216.850.000[1].

Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[2], en este caso por una ocupación jurídica de un bien (art. 90 CN, art. 86 CCA y arts. 2341 y ss.

CC). Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, según el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.

La demanda se interpuso en tiempo -17 de abril de 2007- porque la parte demandante conoció la afectación a sus predios el 20 de mayo de 2005, fecha en que se inscribió la afectación en los folios de matrícula inmobiliaria [hecho probado 7.7]. Legitimación en la causa 4. Inversiones Mel EU, Reinhard, Gertrudis, Carlos Roberto y Beatriz Kling son las personas sobre las que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, pues son los propietarios de los inmuebles identificados con folios de matrícula inmobiliaria consecutivas n°. 50N-20337973 a 50N- 20337994 [hechos probados 7.3 y 6.4].

La CAR Cundinamarca, la Nación- Ministerio de Ambiente, Ministerio de Agricultura y la Superintendencia de Notariado y Registro están legitimados en la causa por pasiva, pues participaron en las actuaciones administrativas que la demandante alegó como fuente del daño [hechos probados 7.1, 7.2 y 7.5 a 7.8]. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se acreditó el daño antijurídico por afectación al derecho de propiedad del demandante.

III. Análisis de la Sala 5. Como la sentencia fue recurrida por la demandante, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 357 CPC. Hechos probados 6. Las copias simples serán valoradas porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio[3]. 7. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1.

El 30 de septiembre de 1976, la Junta Directiva del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -Inderena, por Acuerdo n°. 30, declaró área de reserva forestal protectora la zona denominada “Bosque Oriental de Bogotá” (art. 1) y la cuenca alta del río Bogotá (art. 2), según da cuenta copia simple del Acuerdo (f. 385 c. pruebas). 7.2.

El 31 de marzo de 1977, el Ministerio de Agricultura, por Resolución n°. 76, aprobó el Acuerdo n°. 30 de 1976 del Inderena. La Resolución fue publicada el 3 de mayo de 1977, según da cuenta su copia simple (f. 389 c. pruebas). 7.3. El 10 de diciembre de 1999, Leonor, Reinhard, Gertrudis, Carlos Roberto y Beatriz Kling adquirieron la propiedad de veintidós inmuebles con matrículas inmobiliarias consecutivas n°. 50N-20337973 a 50N-20337994 mediante escritura pública n°. 2714 de la Notaría 35 del Círculo de Bogotá, según da cuenta original de la escritura (f. 45-88 c. pruebas) y los certificados de tradición y libertad de los inmuebles (f. 1-44 c. pruebas). 7.4.

El 30 de octubre de 2001, Inversiones Mel EU en liquidación adquirió los inmuebles con matrícula inmobiliaria n°. 50N-20337973, 50N-20337978, 50N-20337984 y 50N-20337991 por aporte social que Leonor Kling hizo mediante la escritura pública n°. 2243 de la Notaría 41 de Bogotá, según dan cuenta los certificados de tradición y libertad de los inmuebles (f. 1, 11, 21 y 37 c. pruebas). 7.5.

El 14 de abril de 2005, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por Resolución n°. 463, redelimitó la reserva forestal protectora “Bosque Oriental de Bogotá”, según da cuenta copia auténtica de la resolución (f. 174 c. pruebas). 7.6. El 22 de abril de 2005, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por Resolución n°. 519, aclaró la Resolución n°. 463, según da cuenta copia auténtica de la resolución (f. 212 c. pruebas). 7.7.

El 20 de mayo de 2005, la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá inscribió la Resolución n°. 463 de 2005 y la Resolución n°.519 de 2005 expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en los folios de matrícula inmobiliaria consecutivos n°. 50N-20337973 a 50N- 20337994 con la anotación: afectación por causa de categorías ambientales – se redelimita la reserva forestal protectora bosque oriental (limitación al dominio), según dan cuenta los certificados de tradición y libertad (f. 1- 44 c. pruebas y f. 921-924 c. 2). 7.8.

El 10 de marzo de 2006, la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá inscribió la Resolución n°. 76 de 1976 en los folios de matrícula inmobiliaria consecutivos n°. 50N-20337973 a 50N-20337994 con la anotación: afectación por causa de categorías ambientales – área de reserva forestal protectora zona bosque Oriental de Bogotá (limitación al dominio), según dan cuenta los certificados de tradición y libertad (f. 1-44 c. pruebas y f. 921.924 c. 2).

La vía administrativa, un derecho de las personas que aplica a la declaratoria de reserva forestal 8. Según la demanda, los actos, omisiones, hechos y operaciones de las demandadas, materializados con la Resolución n°. 463 de 2005 expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, constituyeron una ocupación jurídica, que afectó el derecho de dominio sobre sus propiedades.

La demandante señala, en el recurso de apelación, que las compensaciones de la Ley 388 de 1997 no eran aplicables al caso, pues la afectación ambiental a sus predios no implicó un tratamiento urbanístico de conservación y no se habían reglamentado los mecanismos de compensación. La Constitución garantiza el derecho de dominio o propiedad, como eje del régimen económico de una democracia liberal.

En consonancia, el artículo 669 CC la define como el derecho real en una cosa corporal o incorporal para gozar y disponer de ella, no siendo contra ley o contra derecho ajeno. Sin embargo, según el artículo 58 CN, la propiedad es una función social que implica obligaciones, al tiempo que le es inherente una función ecológica. Estos dos rasgos característicos del derecho real de propiedad permiten que la administración pueda, por motivos de utilidad pública y, por supuesto, por razones de protección del medio ambiente, imponer ciertas cargas a los propietarios de inmuebles, por motivos de interés público o social, que implican limitaciones en el ejercicio de su derecho.

Como garantía de ese derecho de dominio, el legislador ha dispuesto mecanismos de compensación para equilibrar las cargas impuestas a un propietario. Así, la Ley 388 de 1997 creó algunos mecanismos para compensar propietarios afectados, por ejemplo, por la construcción de obras públicas (artículo 128), o por afectaciones provenientes de tratamientos de conservación (artículo 48).

De conformidad con esta última disposición, los propietarios de terrenos o inmuebles determinados en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, deberán ser compensados por esta carga derivada del ordenamiento, mediante la aplicación de compensaciones económicas, transferencias de derechos de construcción y desarrollo, beneficios y estímulos tributarios u otros sistemas que se reglamenten.

Aunque la ley dispuso compensaciones económicas, transferencias de derechos de construcción y desarrollo, entre otros, la administración debe reconocer mediante acto administrativo, no sólo que sobre un predio se impuso una limitación en el ejercicio del derecho real de propiedad, sino también los mecanismos para compensar a los propietarios afectados.

En efecto, la Administración cuenta con el denominado “privilegio de lo previo”, que más que una prerrogativa a favor de la Administración, debe ser entendido como un mecanismo a favor del ciudadano, pues está concebido para evitar en lo posible la controversia judicial. En caso de negativa o ante el silencio de la Administración, la persona podrá acudir a la jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 85 CCA[4].

La Resolución nº. 463 de 2005 es un instrumento normativo que desarrolló el Decreto 619 de 2000, Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá vigente para la época de los hechos, en lo relativo al ordenamiento de los cerros orientales. Esa norma dispuso que todas las actividades de las entidades y los particulares dentro del área de reserva forestal se sujetarían la zonificación y reglamentación del Plan de Manejo que elaborara la CAR, en concertación con el Ministerio de Ambiente y el Distrito Capital.

Por ello, las alegadas cargas que le impuso al demandante este acto administrativo deben ser equilibradas a través de los mecanismos de compensación del artículo 48 de la Ley 388 de 1997. Por ello, la demandante debió acudir a la Administración para solicitar la aplicación de estos mecanismos dispuestos por la ley para compensar los eventuales daños que sufran los propietarios por las afectaciones al interés general de protección del medio ambiente.

Sin embargo, no acreditó que hubiera agotado dicho trámite, ni que hubiera recibido un pronunciamiento previo de la Administración. Antes de reclamar directamente ante la jurisdicción, debió provocar un pronunciamiento previo sobre la indemnización por un detrimento económico que, además, no está probado. El daño antijurídico, presupuesto de la responsabilidad civil del Estado 9.

Según la demanda, la declaratoria de reserva forestal registrada sobre sus inmuebles constituía una ocupación jurídica que debía indemnizarse con una reparación integral en los términos del artículo 16 de la Ley 446 de 1998, porque el demandante no debía soportar la limitación a su derecho de propiedad. En los procesos de responsabilidad extracontractual del Estado, el primer elemento que debe quedar demostrado es el daño, el cual debe tener la connotación de antijurídico.

La jurisprudencia ha definido el daño como la afectación de un derecho o interés tutelado por el ordenamiento jurídico y se caracteriza por ser cierto, personal y directo[5]. Ese daño o perjuicio entendido como el desmedro patrimonial, resultado de un hecho ilícito, exige para su configuración, además de esas tres condiciones, que sea previsto.

La certeza del daño supone el conocimiento seguro y claro de su existencia, es decir, que aparezca como real y efectivamente causado, pues si se trata solo de una posibilidad de producirse o una hipótesis, no es un daño indemnizable[6]. En otros términos, el daño o perjuicio debe ser real y efectivo, no hipotético. 9.1. La demandante aportó con la demanda un documento elaborado por la constructora Amarilo que contiene una propuesta para el desarrollo urbanístico del Lote Novita (f. 89 a 104 c. pruebas).

El documento contiene un análisis de prefactibilidad económica con los costos, gastos, ventas y posibles utilidades que tendría el proyecto urbanístico. Los documentos se clasifican en representativos, cuando sin plasmar narraciones o declaraciones, contienen imágenes, como las fotografías, pinturas, dibujos, etc.; declarativos, cuando contienen un testimonio o una declaración de hombre y; dispositivos, cuando contienen una declaración constitutiva o de carácter negocial encaminada a producir un efecto jurídico.

El artículo 277 CPC dispone que los documentos privados emanados de terceros sólo se estimarán por el juez (i) cuando sean auténticos de conformidad con el artículo 252, si se trata de documentos de naturaleza dispositiva o simplemente representativa y (ii) cuando sean documentos de contenido declarativo, se apreciarán sin necesidad de ratificación, salvo que la parte contraria la solicite.

Este documento declarativo de un tercero se refiere a una etapa de prefactibilidad de un supuesto proyecto, esto es, antes de ser factible, de saber si es posible y puede hacerse o realizarse. Su suscriptor, entonces, describe un escenario hipotético, de meras expectativas, sobre la eventual y futura realización de un proyecto urbanístico en los inmuebles de la demandante.

Como el daño o perjuicio debe ser real y efectivo, no hipotético [núm. 9], este documento no acredita un daño cierto sufrido por la demandante. 9.2. Rafael Uribe Peralta (f. 314 c. pruebas), Germán Camargo (f. 412 c. pruebas) y Gustavo Perry (f. 631 c. 4) declararon sobre las actuaciones administrativas de las demandadas. Ninguno de los testigos declaró sobre el daño patrimonial alegado por la demandante. 9.3.

En el proceso se practicó un dictamen pericial técnico-ambiental y financiero para que dictaminara sobre el daño patrimonial del demandante, las fallas técnicas en las actuaciones administrativas de la demandada y la afectación a los predios de la demandante. El artículo 233 CPC dispone que la peritación constituye un medio de prueba a través del cual se constatan hechos relevantes para el litigio, que exigen de especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos.

La ley procesal determina que la pericia debe contener dos partes relacionadas entre sí: el proceso cognoscitivo y las conclusiones. El primero supone una relación detallada de las operaciones practicadas y de sus resultados, exigencia lógica que implica brindar una explicación clara sobre cuáles fueron los instrumentos, materias y sustancias empleadas, que constituyen el soporte y garantía de credibilidad de sus conclusiones.

El segundo, impone que tales conclusiones se ajusten a los principios de la ciencia, arte o técnica aplicada y respondan de forma concreta, clara, ordenada y sin ambigüedades a todos los puntos sometidos a su consideración por las partes. Las conclusiones del dictamen deben tener justificación no solo en la opinión del experto, sino en soportes que ofrezcan respaldo a su labor.

Estos soportes brindan firmeza al dictamen y el perito puede acudir a exámenes o investigaciones que le permitan elaborar un concepto preciso y detallado, tal como lo prevé el artículo 237.6 CPC. El artículo 241 CPC establece que el juez deberá analizar su conducencia en relación con el hecho que se pretende probar; la competencia del perito, esto es que sea un experto en la materia técnica analizada; que no haya motivos para dudar de su imparcialidad; que no se acredite objeción por error grave; que esté debidamente fundamentado, con conclusiones claras y precisas; que se haya permitido su contradicción y que otras pruebas no lo desvirtúen.

El perito Edgar López González conceptuó sobre el aspecto financiero de los predios de la demandante y el valor del bosque plantado, la infraestructura para la explotación pecuaria, la producción mensual de leche, las casas de habitación y su canon mensual de arrendamiento. Describió las mejoras plantadas sobre el terreno y estimó el beneficio económico que, “en un caso hipotético”, tendría la demandante por la ejecución de un proyecto urbanístico, el valor que debería pagarse por la expropiación de los predios de la demandante y la rentabilidad que hubieran obtenido por el desarrollo urbanístico.

Avaluó en $819.000.000 el valor de 18 hectáreas de bosque plantado susceptible de aprovechamiento económico y utilizó una cifra de 1.300 árboles sembrados; en $2.270.000.000 una infraestructura pecuaria y sus rendimientos económicos; en $598.000.000, dos casas de habitación ubicadas en los predios; y en $12.958.500.000 el beneficio económico de un “eventual” proyecto urbanístico.

Anexó un registro fotográfico de los predios y dos planos (cuaderno del dictamen). La Sala advierte que los valores avaluados en la experticia no son claros ni precisos. En efecto, el perito (i) no justificó por qué utilizó ese número (1.300) y tipo de árboles para avaluar el valor del bosque plantado “susceptible de aprovechamiento económico”;

(ii) valoró la “infraestructura pecuaria” a pesar de advertir que no estaba en uso; (iii) avaluó las casas de habitación por su precio total, como si hubieran sido destruidas o expropiadas, hecho que no se probó; (iv) incurrió en contradicciones, pues al valorar la totalidad del terreno, señaló valores diferentes en dos respuestas (f. 9 y 11 del cuaderno del dictamen);

(v) al establecer el valor del predio después del registro de la reserva forestal, no explicó los cálculos que le permitieron obtener el precio del bien, ni la metodología para establecer la pérdida de su valor comercial; y (vi) no describió la metodología empleada para los avalúos que presentó y partió del supuesto hipotético en que existiera una licencia de construcción para desarrollar el proyecto.

La experticia no sustentó sus conclusiones en exámenes o investigaciones, pues no allegó documentación que permita establecer la forma en que obtuvo esos montos o que respalde las conclusiones sobre el desequilibrio económico sufrido por la demandante con la declaratoria de reserva forestal sobre sus inmuebles. No citó fuente alguna ni explicó los métodos contables que habría utilizado.

En el memorial de aclaración y complementación del dictamen, tampoco aportó soportes que respaldaran su concepto. Por ello, la Sala no acoge el dictamen pericial porque su fundamento carece de firmeza y precisión y no tiene eficacia probatoria según los artículos 233, 237 y 241 CPC. 10. La demandante afirmó, en el recurso de apelación, que el Tribunal debió oficiosamente requerir al perito o designar uno nuevo para obtener un soporte técnico idóneo para resolver los interrogantes formulados.

El artículo 169 CCA dispone que las pruebas de oficio proceden únicamente cuando el juez las considere necesarias para esclarecer la verdad y los puntos oscuros o dudosos de la controversia. El decreto de pruebas de oficio no procede a solicitud de parte, sino que el juez por iniciativa propia decidirá si las decreta[7]. Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, quien alega un daño debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.

Como la parte demandante no acreditó la depreciación de sus predios, ni una expectativa cierta de ganancias por su explotación, no se acreditó el daño antijurídico y la Sala confirmará la sentencia apelada. 11. El Consejero Nicolás Yepes Corrales manifestó estar incurso en la causal de impedimento establecida en el artículo 141.1 CGP, pues es propietario de un lote en la vereda “El Verjón Bajo” que se encuentra en una situación fáctica y jurídica similar al bien de los demandantes.

El artículo 150.1 CPC dispone que el juez deberá apartarse del conocimiento del proceso por tener un interés directo o indirecto. Como los hechos en los cuales se funda el impedimento manifestado se subsumen en la causal invocada, pues la decisión podría repercutir en una afectación o beneficio al derecho de propiedad, se aceptará el impedimento. 12.

Según el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte demandante haya actuado con temeridad o mala fe. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLÁRASE fundado el impedimento presentado por el Consejero Nicolás Yepes Corrales, para intervenir en este caso y, en consecuencia, SEPÁRASE del conocimiento del presente proceso.

SEGUNDO: CONFÍRMASE la sentencia del 27 de marzo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala Aclaro voto GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE JFM/OAO ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2007, $433.700, por 500. [2] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.

Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744-746, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1].

El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad están en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de octubre de 2016, Rad. nº. 28741 [fundamento jurídico 8] con aclaración de voto y auto del 19 de mayo de 2019, Rad. n°. 59136 [fundamento jurídico 3]. [5] Corte Suprema de Justicia, Sala de Negocios Generales, sentencia del 29 de agosto de 1960 [fundamento jurídico V]. [6] Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 10 de agosto de 1976 [fundamento jurídico 1], en GJ nº. 2393, p. 320. [7] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 24 de enero de 2007, Rad. n°. 32.004, [fundamento jurídico II, párrafo 6] y auto del 8 de junio de 2021, Rad. n°. 64.560, [fundamento jurídico 4].