ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Niega ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / EXPROPIACIÓN - Acción especial contra la decisión de expropiación por vía administrativa / EXPROPIACIÓN DE BIEN INMUEBLE / EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA SÍNTESIS DEL CASO: Con Resolución nº. 1227 del 25 de agosto de 2006 y Resolución nº. 1389 del 19 de septiembre de 2006, el Municipio de Medellín, a través del procedimiento de la Ley 388 de 1997, expropió un inmueble en el barrio Moravia para desarrollar proyectos de mejoramiento de la calidad de vida y desarrollo humano integral y sostenible.

Blanca Nubia Saldarriaga, expropietaria del inmueble, controvierte el precio de indemnización por considerarlo injusto. PROBLEMA JURÍDICO: Corresponde a la Sala determinar si la Resolución nº. 1227 y nº. 1389 de 2006 incurrieron en falsa motivación y violación de la ley, en relación con el precio de indemnización entregado a la demandante por la expropiación de unos inmuebles.

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Acción especial contra la decisión de expropiación por vía administrativa / PRESUPUESTO PROCESAL / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / EXPROPIACIÓN / EXPROPIACIÓN DE BIEN INMUEBLE / EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / COMPETENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO – Competencia en primera instancia / APLICACIÓN DEL FACTOR DE COMPETENCIA TERRITORIAL – Donde esté ubicado el inmueble objeto de la expropiación / COMPETENCIA – No importa la cuantía La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la nulidad de un acto administrativo según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 71.1 de la Ley 388 de 1998, que dispone que la acción especial de nulidad y restablecimiento contra la expropiación por vía administrativa es de competencia del Tribunal Administrativo de la jurisdicción donde se encuentre el inmueble expropiado, cualquiera que sea su cuantía. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 82 / LEY 1107 DE 2006 – ARTÍCULO 1 / LEY 388 DE 1998 – ARTÍCULO 71.1 PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – La acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho es idónea para perseguir la anulación de un acto administrativo y la reparación del daño La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es el medio de control idóneo para perseguir la anulación de un acto administrativo y la reparación del daño, cuando el interesado se crea lesionado en un derecho amparado en una norma jurídica.

Según el artículo 70 de la Ley 388 de 1997, contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede la acción especial contencioso administrativa con el fin de obtener su nulidad y restablecimiento del derecho lesionado o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido. Como en este caso se cuestiona el precio indemnizatorio de la Resolución nº. 1227 y nº. 1389 de 2006, que dispusieron una expropiación administrativa, la acción es procedente.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 71 CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Acción especial contra la decisión de expropiación por vía administrativa El término para formular pretensiones contra los actos de expropiación administrativa, en nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, es de cuatro meses, que se cuentan a partir del día siguiente a la ejecutoria de la decisión. La demanda se interpuso en tiempo -25 de enero de 2007-, porque la Resolución nº. 1389 de 2006 se notificó personalmente el 25 de septiembre de 2006.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 71 EXPROPIACIÓN DE BIEN INMUEBLE / CARACTERÍSTICAS DE LA EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA / CONCEPTO DE PROCESO DE EXPROPIACIÓN La propiedad o dominio, el derecho real de una cosa corporal para gozar y disponer de ella sin que ello implique ir contra ley o derecho ajeno (art. 669 CC), es la base del sistema democrático y del régimen económico constitucional.

Por ello, el artículo 58 CN, modificado AL 01/99, art. 1, que garantiza el derecho a la propiedad privada y los derechos adquiridos, establece que, sólo el legislador puede determinar, por motivos de utilidad pública o interés social, los casos en los que se pueda adelantar expropiación por vía administrativa, y que -además- estará sujeto al control de esta jurisdicción, incluso respecto de su precio.

La Ley 388 de 1997, que modificó la Ley 9ª de 1989, regula el proceso de adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación administrativa. Esta normativa establece cuáles son los fines de utilidad pública o interés general para efectos de decretar la expropiación (art. 58), que puede realizar la Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y asociaciones de municipios, así como los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta que estén facultadas para desarrollar las actividades del artículo 10 de la Ley 9ª de 1989 (art. 59).

El precio de adquisición o expropiación lo determina el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o peritos privados inscritos en las lonjas (art. 61). FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 669 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 58 / ACTO LEGISLATIVO 01 DE 1999 – ARTÍCULO 1 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 58 / LEY 9 DE 1989 – ARTÍCULO 10 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 61 PROCEDIMIENTO DE EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA / PROCESO DE EXPROPIACIÓN / PROCESO DE EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA / INDEMNIZACIÓN EN PROCESO DE EXPROPIACIÓN / INDEMNIZACIÓN POR EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA - No existe tarifa legal para controvertir el precio indemnizatorio / PERITAJE / AVALÚO COMERCIAL / REGLAS PARA ESTABLECER EL VALOR DEL AVALÚO COMERCIAL El procedimiento de expropiación por vía administrativa inicia con un acto que se notifica al titular del inmueble y se inscribe en la Oficina de Registro Instrumentos Públicos respectiva.

Este acto constituye una oferta de compra que busca llegar a un acuerdo para la enajenación voluntaria (art. 66), por ello debe indicar el precio indemnizatorio y su forma de pago. Este se podrá realizar en efectivo, títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, de participación en el proyecto o permuta (art. 67). Si luego de transcurridos treinta días desde la notificación de la oferta, no se ha logrado un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, la autoridad debe disponer la expropiación administrativa (art. 68), decisión que se puede recurrir en reposición (art. 69) y luego impugnar ante la justicia contencioso administrativa, para obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado o para controvertir el precio indemnizatorio (art. 71).

Aunque no existe tarifa legal para controvertir el precio indemnizatorio, la prueba pericial tiene especial relevancia debido al carácter esencialmente técnico del avalúo comercial de inmuebles, los cuales están sujetos a las reglas del Decreto 1420 de 1998, norma que reglamenta la Ley 388 de 1997 en cuanto a los parámetros y criterios para la elaboración y contradicción de los avalúos, y las metodologías que establezca el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (Resolución nº. 762 de 1998, Resolución nº. 149 de 2002 y Resolución nº. 620 de 2008).

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 66 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 67 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 69 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 71 / DECRETO 1420 DE 1998 PROCESO DE EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA / PRESUPUESTOS DE LA FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / TESTIGO PERITO / TESTIGO SOSPECHOSO / VALORACIÓN DE LA DECLARACIÓN DEL TESTIGO SOSPECHOSO / AVALÚO COMERCIAL / REGLAS PARA ESTABLECER EL VALOR DEL AVALÚO COMERCIAL Un acto administrativo incurre en la causal de nulidad de falsa motivación si no hay correspondencia entre lo que se afirma en las razones de hecho o de derecho que se aducen para proferirlo y la realidad fáctica o jurídica.

Este vicio tiene el alcance de afectar la validez, si el error trasciende a la decisión del acto. (…) Como este declarante fue el perito avaluador de la actuación administrativa que culminó con la expropiación de los inmuebles de la demandante, es un testigo sospechoso en los términos del artículo 217 CPC. El artículo 218 CPC dispone que el juez apreciará los testimonios sospechosos de acuerdo con las circunstancias de cada caso y que no se pueden desechar de plano, sino que deben ser analizados con mayor rigurosidad.

Aunque se trata de un testigo sospechoso, esta declaración es clara y precisa, proviene de un profesional experto que conoce los hechos de su declaración por percepción directa y no se aprecian contradicciones con otros medios de prueba. En el proceso se practicó un dictamen pericial para que conceptuara sobre cuál era el valor del metro cuadrado de reposición para inmuebles similares al expropiado (f. 324-330 c. 1).

El artículo 233 CPC dispone que la peritación constituye un medio de prueba a través del cual se constatan hechos relevantes para el litigio, que exigen de especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos. La ley procesal determina que la pericia debe contener dos partes relacionadas entre sí: el proceso cognoscitivo y las conclusiones.

El primero supone una relación detallada de las operaciones practicadas y de sus resultados, exigencia lógica que implica brindar una explicación clara sobre cuáles fueron los instrumentos, materias y sustancias empleadas, que constituyen el soporte y garantía de credibilidad de sus conclusiones. El segundo, impone que tales conclusiones se ajusten a los principios de la ciencia, arte o técnica aplicada y respondan de forma concreta, clara, ordenada y sin ambigüedades a todos los puntos sometidos a su consideración por las partes.

Las conclusiones del dictamen deben tener justificación no solo en la opinión del experto, sino en soportes que ofrezcan respaldo a su labor. Estos soportes brindan firmeza al dictamen y el perito puede acudir a exámenes o investigaciones que le permitan elaborar un concepto preciso y detallado, tal como lo prevé el artículo 237.6 CPC. El artículo 241 CPC establece que el juez deberá analizar su conducencia en relación con el hecho que se pretende probar; la competencia del perito, esto es que sea un experto en la materia técnica analizada; que no haya motivos para dudar de su imparcialidad; que no se acredite objeción por error grave; que esté debidamente fundamentado, con conclusiones claras y precisas; que se haya permitido su contradicción y que otras pruebas no lo desvirtúen.

(…) De conformidad con el artículo 61 de la Ley 388 de 1997, en consonancia con el artículo 21 del Decreto 1420 de 1998, el valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica.

A su vez, el artículo 30 de dicho decreto establece que las obras de urbanización o construcción adelantadas sin el lleno de los requisitos legales no se tendrán en consideración para la determinación del valor comercial y deberá dejarse expresa constancia de tal situación en el avalúo. De modo que, al momento de realizar el avalúo de los inmuebles expropiados, la entidad demandada debía tener en cuenta los factores particulares del barrio Moravia como lo determina la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1420 de 1998.

Los índices de precios de mercado no podían aplicarse sin tener en cuenta la realidad de los inmuebles y su entorno. La Resolución nº. 1389 de 2006 fundamentó en estas razones de hecho y de derecho el avalúo de los inmuebles expropiados a la demandante. PROCESO DE EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA / PRESUPUESTOS DE LA FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / HECHO DAÑOSO / INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA DE LA PRUEBA Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persiguen y, por tanto, quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.

Como la demandante no demostró la falsedad de los motivos que dieron sustento a los actos administrativos demandados ni que hubieran incurrido en violación de la ley, los cargos de nulidad serán desestimados. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 117 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 267 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 168 IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS Según el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-31-000-2007-00420-01(38489) Actor: BLANCA NUBIA SALDARRIAGA BALLESTEROS Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Procede para controvertir el precio indemnizatorio en la expropiación administrativa.

PRUEBA TRASLADADA-Valor probatorio. PROPIEDAD PRIVADA-Como es la base del régimen económico constitucional no puede haber expropiación sin indemnización. EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA-Control jurisdiccional para perseguir la nulidad y restablecimiento del derecho o controvertir el precio indemnizatorio. FALSA MOTIVACIÓN-Concepto. PRECIO INDEMNIZATORIO- Prevalencia del dictamen pericial.

TESTIGO SOSPECHOSO-Valoración probatoria. PERITACIÓN-Elementos de este medio de prueba. SEGUNDO DICTAMEN PERICIAL-No sustituye al primero y se estudia conjuntamente con el primer dictamen. CARGA DE LA PRUEBA-Quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia art. 177 CPC. COSTAS EN CCA-No se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 4 de noviembre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda. SÍNTESIS DEL CASO Con Resolución nº. 1227 del 25 de agosto de 2006 y Resolución nº. 1389 del 19 de septiembre de 2006, el Municipio de Medellín, a través del procedimiento de la Ley 388 de 1997, expropió un inmueble en el barrio Moravia para desarrollar proyectos de mejoramiento de la calidad de vida y desarrollo humano integral y sostenible.

Blanca Nubia Saldarriaga, expropietaria del inmueble, controvierte el precio de indemnización por considerarlo injusto.

ANTECEDENTES El 25 de enero de 2007, Blanca Nubia Saldarriaga Ballesteros, a través de apoderado judicial, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Medellín. Pidió que se anulara la Resolución nº. 1227 del 25 de agosto de 2006 y la Resolución nº. 1389 del 19 de septiembre de 2006 y, como consecuencia, que se condenara al pago de $15.290.388, por perjuicios materiales.

En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el Municipio de Medellín, mediante los actos administrativos demandados, expropió unas mejoras de su propiedad, luego de no llegar a un acuerdo en cuanto al precio de los inmuebles en la etapa de enajenación voluntaria. Arguyó que los actos acusados infringieron los artículos 2, 4, 13, 58, 83, 209 y 315 CN; los artículos 61, 67 y 69 de la Ley 388 de 1997, los artículos 3 y 4 de la Ley 489 de 1998 y los artículos 2 y 20-26 del Decreto 1420 de 1998.

Estas violaciones, según el demandante, se concretan en los siguientes cargos: (i) error de hecho o falsa motivación y (ii) violación de la ley. En su criterio, el avalúo fue realizado con un criterio subjetivo y desconoció los parámetros que establece la ley, por ello el precio con el que se indemnizó la expropiación estuvo por debajo del precio real de los inmuebles.

El 14 de mayo de 2007 se admitió la demanda y se ordenó su notificación a la entidad demandada y al Ministerio Público. En el escrito de contestación de la demanda, al oponerse a las pretensiones, el Municipio de Medellín señaló que el precio indemnizatorio se ajustó a lo dispuesto por los artículos 61 y 67 de la Ley 388 de 1997 y a la reglamentación del Decreto 1420 de 1998.

Afirmó que no se demostró que, al momento del avalúo, se hubieran presentado ofertas o transacciones en el sector con un valor superior al metro cuadrado que ofreció el municipio. Formuló llamamiento en garantía a la Empresa de Desarrollo Urbano -EDU-, con fundamento en un convenio interadministrativo que celebraron las dos entidades para que esta última coordinara la negociación y adquisición de 78 predios en el sector de Moravia.

Se admitió el 24 de octubre de 2007. Luego de transcurridos los 90 días de suspensión del proceso que dispone el artículo 56.2 CPC para notificar al llamado en garantía, el EDU no acudió al proceso. El 21 de septiembre de 2009 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.

Las partes reiteraron lo expuesto y el Ministerio Público guardó silencio. El 4 de noviembre de 2009, el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia negó las pretensiones, al considerar que los avalúos realizados para tasar el valor de los inmuebles expropiados tenían un buena argumentación técnica y jurídica y que la parte demandante no cumplió con la carga de demostrar que el precio ofrecido por el municipio fue injusto.

La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 5 de febrero de 2010 y admitido el 14 de mayo de 2010. La recurrente argumentó que, según los índices de costos registrados por Camacol y Construdata, el valor de una vivienda unifamiliar en la ciudad de Medellín, con características similares e igual estrato de las expropiadas, era de $441.618, el doble de lo ofrecido por el municipio.

También sostuvo que el valor de los inmuebles, en los procedimientos de expropiación administrativa, no está condicionado por el cumplimiento o no de normas urbanísticas. El 6 de abril de 2010 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Las partes guardaron silencio. El Ministerio Público conceptuó desfavorable a las pretensiones, al considerar que las objeciones realizadas al avalúo carecían de fundamento.

Aseveró que la parte demandante no logró desvirtuar la “presunción de legalidad” del avalúo realizado por el Municipio de Medellín y que si bien presentó una objeción por error grave frente al primer dictamen que se practicó en el proceso no señaló de forma específica cuáles eran los errores y por ello el segundo dictamen no logró desvirtuar el primero, que conceptuó un precio similar al del avalúo contenido en los actos administrativos demandados.

CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la nulidad de un acto administrativo según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 71.1 de la Ley 388 de 1998, que dispone que la acción especial de nulidad y restablecimiento contra la expropiación por vía administrativa es de competencia del Tribunal Administrativo de la jurisdicción donde se encuentre el inmueble expropiado, cualquiera que sea su cuantía. Acción procedente 2.

La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es el medio de control idóneo para perseguir la anulación de un acto administrativo y la reparación del daño, cuando el interesado se crea lesionado en un derecho amparado en una norma jurídica. Según el artículo 70 de la Ley 388 de 1997, contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede la acción especial contencioso administrativa con el fin de obtener su nulidad y restablecimiento del derecho lesionado o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido.

Como en este caso se cuestiona el precio indemnizatorio de la Resolución nº. 1227 y nº. 1389 de 2006, que dispusieron una expropiación administrativa, la acción es procedente. Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones contra los actos de expropiación administrativa, en nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, es de cuatro meses, que se cuentan a partir del día siguiente a la ejecutoria de la decisión. La demanda se interpuso en tiempo -25 de enero de 2007-, porque la Resolución nº. 1389 de 2006 se notificó personalmente el 25 de septiembre de 2006 (f. 70 c. 1).

Legitimación en la causa 4. Blanca Nubia Saldarriaga es la persona sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, ya que era la propietaria del inmueble ubicado en la Carrera 54 nº. 81F-37, de tres pisos, que fue objeto de expropiación (f. 19-36 c. 1). El Municipio de Medellín está legitimado en la causa por pasiva, porque fue la entidad que expidió los actos administrativos demandados.

II. Acto objeto de control 5. La Resolución nº. 1227 del 25 de agosto de 2006, proferida por el alcalde de Medellín, ordenó la expropiación administrativa de un inmueble de propiedad de Blanca Nubia Saldarriaga, compuesto por tres pisos, ubicado en la carrera 54 nº. 81F-37 de Medellín, para el desarrollo del proyecto “Centro de Desarrollo Cultural Barrio Moravia”.

El precio de indemnización se fijó en $17.310.942, con base en el avalúo comercial nº. 20060413, que determinó un valor de metro cuadrado de $228.576 para la construcción del primer piso más $150.000 por metro cuadrado como valor del terreno, y el avalúo nº. 20060414, que tasó el valor del metro cuadrado en $202.532 para las construcciones del segundo y tercer piso. 6.

La Resolución nº. 1389 del 19 de septiembre de 2006 decidió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución anterior y la confirmó. Consideró que el precio de indemnización tiene un sustento técnico que tuvo en cuenta las particularidades e informalidad de los inmuebles del barrio Moravia y que si se hubiera aplicado la ley de forma estricta no habría lugar a una indemnización, pues el artículo 30 del Decreto 1420 de 1998 establece que las obras adelantadas sin el lleno de los requisitos legales no se tienen en cuenta para la determinación del valor comercial.

Sostuvo se llevó a cabo un “avalúo social” que buscaba no afectar de forma desproporcionada a los poseedores, por lo que el ofrecimiento antes que injusto fue generoso. III. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la Resolución nº. 1227 y nº. 1389 de 2006 incurrieron en falsa motivación y violación de la ley, en relación con el precio de indemnización entregado a la demandante por la expropiación de unos inmuebles.

IV. Análisis de la Sala 7. En primera instancia se decretó el testimonio de Rubén Franco Medina (f. 161 c. 1) y durante su práctica, los apoderados de las partes solicitaron que se trasladara esta declaración de otro proceso que cursaba en otro despacho del mismo tribunal, porque eran los mismos hechos, pretensiones y pruebas. El magistrado sustanciador aceptó la petición y ordenó el traslado del testimonio en copia auténtica (f. 336-343 c. 1).

Conforme al artículo 185 CPC, las pruebas practicadas válidamente en un proceso podrán trasladarse a otro, siempre que en el proceso primitivo se hubieran practicado a petición de la parte contra quien se aducen o con audiencia de ella. Los testimonios trasladados podrán ser valorados, sin necesidad de ratificación, cuando son allegados a petición de una de las partes y la otra parte estructura su defensa con fundamento en ellos, o cuando las dos partes los solicitan como prueba, una en la demanda y la otra en el escrito de contestación[1].

Como ambas partes solicitaron el traslado de la prueba, será valorada. Expropiación administrativa y su indemnización 8. La propiedad o dominio, el derecho real de una cosa corporal para gozar y disponer de ella sin que ello implique ir contra ley o derecho ajeno (art. 669 CC), es la base del sistema democrático y del régimen económico constitucional.

Por ello, el artículo 58 CN, modificado AL 01/99, art. 1, que garantiza el derecho a la propiedad privada y los derechos adquiridos, establece que, sólo el legislador puede determinar, por motivos de utilidad pública o interés social, los casos en los que se pueda adelantar expropiación por vía administrativa, y que -además- estará sujeto al control de esta jurisdicción, incluso respecto de su precio.

La Ley 388 de 1997, que modificó la Ley 9ª de 1989, regula el proceso de adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación administrativa. Esta normativa establece cuáles son los fines de utilidad pública o interés general para efectos de decretar la expropiación (art. 58), que puede realizar la Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y asociaciones de municipios, así como los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta que estén facultadas para desarrollar las actividades del artículo 10 de la Ley 9ª de 1989 (art. 59).

El precio de adquisición o expropiación lo determina el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o peritos privados inscritos en las lonjas (art. 61). El procedimiento de expropiación por vía administrativa inicia con un acto que se notifica al titular del inmueble y se inscribe en la Oficina de Registro Instrumentos Públicos respectiva. Este acto constituye una oferta de compra que busca llegar a un acuerdo para la enajenación voluntaria (art. 66), por ello debe indicar el precio indemnizatorio y su forma de pago.

Este se podrá realizar en efectivo, títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, de participación en el proyecto o permuta (art. 67). Si luego de transcurridos treinta días desde la notificación de la oferta, no se ha logrado un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, la autoridad debe disponer la expropiación administrativa (art. 68), decisión que se puede recurrir en reposición (art. 69) y luego impugnar ante la justicia contencioso administrativa, para obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado o para controvertir el precio indemnizatorio (art. 71).

Aunque no existe tarifa legal para controvertir el precio indemnizatorio, la prueba pericial tiene especial relevancia debido al carácter esencialmente técnico del avalúo comercial de inmuebles, los cuales están sujetos a las reglas del Decreto 1420 de 1998, norma que reglamenta la Ley 388 de 1997 en cuanto a los parámetros y criterios para la elaboración y contradicción de los avalúos, y las metodologías que establezca el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (Resolución nº. 762 de 1998, Resolución nº. 149 de 2002 y Resolución nº. 620 de 2008)[2].

Cargos: Falsa motivación y violación de la ley 9. Un acto administrativo incurre en la causal de nulidad de falsa motivación si no hay correspondencia entre lo que se afirma en las razones de hecho o de derecho que se aducen para proferirlo y la realidad fáctica o jurídica. Este vicio tiene el alcance de afectar la validez, si el error trasciende a la decisión del acto.

Según la demanda, el valor de reposición para vivienda de interés social en Medellín, al momento de la expropiación, era de $441.618 por metro cuadrado y no $228.576 y $202.532, de acuerdo con el índice de costos de la revista de Camacol y Construdata. Señaló que se adoptó el valor de la estructura de las mejoras, sin tener en cuenta los acabados de la construcción y no se llevó a cabo un estudio de mercado.

En su criterio, los avalúos no se ajustaron a la Ley 388 de 1997 y al Decreto 1420 de 1998. Conforme a los antecedentes administrativos, el Municipio de Medellín suscribió con el EDU el convenio interadministrativo nº. 4800001014 de 2005, cuyo objeto era “la administración delegada para la adquisición de predios para la construcción y consolidación de espacios públicos y equipamientos comunitarios, dentro del marco del proyecto intervención integral de Moravia” y dentro de sus obligaciones estaba coordinar la negociación y adquisición de setenta y ocho predios en ese sector y los avalúos de dichos inmuebles serían contratados con una entidad autorizada legalmente (f. 7 c. 3).

El 27 de enero de 2006, el EDU suscribió con la Corporación Avalúos-Asesoría en Desarrollo Urbano el contrato de consultoría nº. 258 de 2006, con el objeto de dar cumplimiento al convenio interadministrativo anterior (f. 213-217 c. 1). Con base en los avalúos que realizó la empresa consultora contratada por el EDU, el Municipio de Medellín, por Resolución nº. 884 del 28 de junio de 2006, inició las diligencias de enajenación voluntaria del inmueble ubicado en la carrera 54 nº. 81F-37 de propiedad de Blanca Nubia Saldarriaga, por un precio total de $17.310.942 más compensaciones por prima de traslado, prima de trámites legales y prima por afectación económica (f. 119-137 c. 1).

Como la demandante no manifestó aceptación de la oferta, al no estar de acuerdo con el precio de indemnización, el Municipio de Medellín procedió con la expropiación administrativa. 10. Rubén de Jesús Franco Medina, quien realizó los avalúos de los predios durante la actuación administrativa de expropiación (f. 336-343 c. 1), declaró que las construcciones del sector de Moravia no cumplían con normatividad urbanística alguna, por ello no se podía aplicar de forma estricta el Decreto 1420 de 1998.

Pero se procedió a fijar un valor de indemnización para no generar un desmedro económico y social sobre las familias que habitaban ese barrio. Se trataba de construcciones asentadas en zonas de alto riesgo y sobre las que no era posible realizar un estudio de mercado, porque no se registraban transacciones en el sector desde hacía dos años, pues se conocía el interés de compra del municipio y, además, era una de las zonas más deprimidas de Medellín. El testigo narró que, aunque se tomaron los valores de la revista Construdata de 2005 y 2006, no se podía hacer una homologación exacta porque dichas viviendas no correspondían a ninguna de las tipologías allí descritas.

Como este declarante fue el perito avaluador de la actuación administrativa que culminó con la expropiación de los inmuebles de la demandante, es un testigo sospechoso en los términos del artículo 217 CPC. El artículo 218 CPC dispone que el juez apreciará los testimonios sospechosos de acuerdo con las circunstancias de cada caso y que no se pueden desechar de plano, sino que deben ser analizados con mayor rigurosidad[3].

Aunque se trata de un testigo sospechoso, esta declaración es clara y precisa, proviene de un profesional experto que conoce los hechos de su declaración por percepción directa y no se aprecian contradicciones con otros medios de prueba. 11. En el proceso se practicó un dictamen pericial para que conceptuara sobre cuál era el valor del metro cuadrado de reposición para inmuebles similares al expropiado (f. 324-330 c. 1).

El artículo 233 CPC dispone que la peritación constituye un medio de prueba a través del cual se constatan hechos relevantes para el litigio, que exigen de especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos. La ley procesal determina que la pericia debe contener dos partes relacionadas entre sí: el proceso cognoscitivo y las conclusiones.

El primero supone una relación detallada de las operaciones practicadas y de sus resultados, exigencia lógica que implica brindar una explicación clara sobre cuáles fueron los instrumentos, materias y sustancias empleadas, que constituyen el soporte y garantía de credibilidad de sus conclusiones. El segundo, impone que tales conclusiones se ajusten a los principios de la ciencia, arte o técnica aplicada y respondan de forma concreta, clara, ordenada y sin ambigüedades a todos los puntos sometidos a su consideración por las partes.

Las conclusiones del dictamen deben tener justificación no solo en la opinión del experto, sino en soportes que ofrezcan respaldo a su labor. Estos soportes brindan firmeza al dictamen y el perito puede acudir a exámenes o investigaciones que le permitan elaborar un concepto preciso y detallado, tal como lo prevé el artículo 237.6 CPC. El artículo 241 CPC establece que el juez deberá analizar su conducencia en relación con el hecho que se pretende probar; la competencia del perito, esto es que sea un experto en la materia técnica analizada; que no haya motivos para dudar de su imparcialidad; que no se acredite objeción por error grave; que esté debidamente fundamentado, con conclusiones claras y precisas; que se haya permitido su contradicción y que otras pruebas no lo desvirtúen.

El perito avaluador Luis Marcel Botero, con fundamento en los documentos del proceso, concluyó que el valor del metro cuadrado para el inmueble expropiado a la demandante se podría tasar en $202.532, con un “criterio de equidad”, teniendo en cuenta las singularidades de los inmuebles y el lugar donde se encontraban, pues era una zona de invasión y las construcciones no cumplían con los requisitos para hacer un avalúo comercial.

La demandante solicitó aclaración y complementación del dictamen, para que el perito explicara qué soporte usó para llegar al valor del metro cuadrado (f. 332 c. 1). El perito ratificó su conclusión y sostuvo que no era posible hacer un análisis comparativo entre la expropiación que se realizó en Moravia y las de otros sectores de Medellín, pues en ellas las construcciones respetaban las normas legales sobre urbanismo.

Insistió en que se trataba de un sector de invasión (f. 345-346 c. 1). La demandante objetó el dictamen por error grave (f. 348-349 c. 1), el Tribunal Administrativo de Antioquia abrió un incidente para tramitarlo y nombró a otro perito. Claudia Milena Hernández Rueda, perito avaluadora, conceptuó que el valor del metro cuadrado para un inmueble similar al expropiado en Medellín, en 2006, era de $550.000, y, por ende, el valor total del inmueble de la demandante era $24.392.500.

El apoderado del Municipio de Medellín solicitó a la perito aclaración y complementación en relación con los siguientes aspectos: (i) cuáles ofertas y transacciones tuvo como sustento para determinar el valor del inmueble, (ii) cuáles fueron los predios sometidos a comparación, (iii) qué documentación sobre ofertas y transacciones tuvo en cuenta y (iv) qué investigaciones de mercado llevó a cabo (f. 366-368 c. 1).

La perito Claudia Milena Hernández respondió que tuvo en cuenta ofertas y transacciones del sector más cercano, que no podía determinar o identificar los predios sometidos a comparación porque no dejó registro de las visitas aleatorias que realizó y que su avalúo se fundamentó en su “conocimiento” del tema (f. 373-374 c. 1). La sentencia de primera instancia desestimó la objeción grave frente al primer dictamen pericial, pues la objetante se limitó a plantear consideraciones sobre la seriedad y soporte técnico de la experticia, sin demostrar que el perito se hubiera apoyado en bases equivocadas o hubiera cambiado las cualidades propias del objeto de la prueba (f. 399 c. 1).

Como la recurrente no cuestionó esta decisión, no se estudiará la objeción por error grave. Según el artículo 241 CPC, el segundo dictamen no sustituirá al primero, pero se estimará conjuntamente con él, excepto cuando prospere la objeción grave. En relación con el primer dictamen la Sala ad que el perito designado respondió el interrogante que se le formuló, pero no presentó soportes técnicos que respaldaran sus conclusiones.

Su dictamen se limitó a resumir los hechos y las pruebas del proceso y a explicar la forma en que la empresa consultora, Corporación Avalúos, llevó a cabo su experticia en el procedimiento de expropiación, pero no justificó las razones del precio estimado, que coincidió con el usado para la expropiación. El segundo dictamen también carece de fundamentos técnicos sólidos, porque la perito dictaminó que el precio del metro cuadrado del inmueble expropiado era de $550.000, a partir de su conocimiento y de la comparación de otros inmuebles que no identificó y aceptó no poder determinar, porque no dejó registro de las visitas aleatorias realizadas.

La Sala no acoge los dictámenes periciales porque sus conclusiones no tuvieron fundamento, no fueron detalladas ni precisas y no tiene eficacia probatoria conforme a los artículos 233, 237 y 241 CPC. 12. En el recurso de apelación, la demandante sostuvo que el valor que se debió reconocer por metro cuadrado era el registrado por el índice de costos de Camacol y Construdata, de acuerdo con el tipo “vivienda unifamiliar mínimo 1” para la ciudad de Medellín, esto es, $441.618.

En efecto, este valor coincide con el registrado por esta revista que fue aportada con la demanda (f. 9 c. 1). Sin embargo, el Director Regional de Camacol le informó a la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín que sus estudios se realizan con base en el censo de construcciones que cumplen con las normas urbanísticas, de diseño, de construcción sismorresistente y de acuerdo al Plan de Ordenamiento Territorial (f. 18 c. 1).

Según las pruebas, los principales aspectos que se tuvieron en cuenta para determinar el precio fueron los siguientes: (i) la mayoría de los inmuebles de Moravia se encontraban en zona de alto riesgo; (ii) no cumplían con normas mínimas de retiro de quebradas, calles, zonas verdes, andenes, etc; (iii) no cumplían con mínimas normas técnicas de diseño y estructura, ni planos aprobados o reglamentos de propiedad horizontal;

(iv) no contaban con normas de planeación, transporte o medio ambiente y (v) limitaban el desarrollo futuro de la zona (f. 294-298 c. 1). Por ello, las investigaciones de mercado de Camacol y Construdata no podían ser aplicadas como un factor predominante, pues la actividad inmobiliaria del sector era prácticamente nula. La parte demandante no desvirtuó estos fundamentos y motivos de los actos administrativos demandados.

De conformidad con el artículo 61 de la Ley 388 de 1997, en consonancia con el artículo 21 del Decreto 1420 de 1998, el valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica.

A su vez, el artículo 30 de dicho decreto establece que las obras de urbanización o construcción adelantadas sin el lleno de los requisitos legales no se tendrán en consideración para la determinación del valor comercial y deberá dejarse expresa constancia de tal situación en el avalúo. De modo que, al momento de realizar el avalúo de los inmuebles expropiados, la entidad demandada debía tener en cuenta los factores particulares del barrio Moravia como lo determina la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1420 de 1998.

Los índices de precios de mercado no podían aplicarse sin tener en cuenta la realidad de los inmuebles y su entorno. La Resolución nº. 1389 de 2006 fundamentó en estas razones de hecho y de derecho el avalúo de los inmuebles expropiados a la demandante. Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persiguen y, por tanto, quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.

Como la demandante no demostró la falsedad de los motivos que dieron sustento a los actos administrativos demandados ni que hubieran incurrido en violación de la ley, los cargos de nulidad serán desestimados. 13. Según el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 4 de noviembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE NICOLÁS YEPES CORRALES ----------------------- [1] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación del 11 de septiembre de 2013, Rad. 20.601 [fundamentos jurídicos 12.2.16 y 12.2.17], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817- 2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 369-370, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 14 de mayo de 2009, Rad. 2005-03509-01 [fundamento jurídico 3.2]. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de febrero de 2011, Rad. 20.262 [fundamento jurídico 2.3].