ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Niega ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / OLA INVERNAL / INUNDACIÓN DE PREDIO RURAL SÍNTESIS DEL CASO: Durante la ola invernal de 2005 y 2006 se inundaron las fincas Karimagua y San José en la sabana de Bogotá. Alega falla del servicio de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR por omitir la construcción de las obras necesarias para evitar la inundación. COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / CUANTÍA DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $216.850.000.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132 NUMERAL 6 / LEY 1107 DE 2006 - ARTÍCULO 1 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 20 NUMERAL 2 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CRITERIOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por una omisión que se imputa a una entidad pública (art. 90 CN, art. 86 CCA y arts. 2341 y ss.
CC). NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 17 de junio de 1993, Exp. 7303 y sentencia de 8 de marzo de 2007, Exp. 16421, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 140 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 2341 PROBLEMA JURÍDICO: Corresponde a la Sala determinar si el demandante está legitimado en la causa por activa.
DERECHO A LA PROPIEDAD / PROPIEDAD DEL BIEN INMUEBLE / DERECHO REAL DE PROPIEDAD / TRANSFERENCIA DEL DOMINIO / TRANSFERENCIA DE LA PROPIEDAD / TITULARIDAD DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / TÍTULO DE PROPIEDAD / INSCRIPCIÓN DEL TÍTULO DE PROPIEDAD / INSCRIPCIÓN EN LA OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS / PRUEBA DE LA PROPIEDAD / PRUEBA DE LA PROPIEDAD DEL BIEN INMUEBLE / CERTIFICADO DE LIBERTAD Y TRADICIÓN El derecho de dominio de un bien raíz se transfiere por la celebración de un contrato cuyas obligaciones suponen el traslado del dominio o de otro derecho real -título- (art. 745 CC), junto con la inscripción de ese título en la oficina de registro de instrumentos públicos del círculo correspondiente -modo- (art. 756 CC).
La Sala, sin desconocer la forma en que sustancialmente se consolida el derecho propiedad, por la confluencia del título y del modo, ha considerado que para probar ese derecho basta aportar el registro de instrumentos públicos respectivo, pues el título que da derecho a obtener el registro aparece descrito en el folio de matrícula, su inscripción no pudo hacerse por el funcionario competente si el contrato traslaticio de dominio no se hubiera perfeccionado.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 745 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 756 CAPACIDAD PARA SER PARTE / PERSONA NATURAL / PERSONA JURÍDICA / PERSONALIDAD JURÍDICA / PATRIMONIO AUTÓNOMO / NATURALEZA JURÍDICA DEL PATRIMONIO AUTÓNOMO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIAL De conformidad con el artículo 44 CPC, toda persona natural o jurídica puede ser parte en un proceso.
La Sala reitera que la personalidad jurídica no está instituida en esa norma como una exigencia absoluta, puesto que resulta claro que incluso la propia ley procesal civil prevé algunas excepciones, tal como ocurre con la herencia yacente o con los patrimonios autónomos, los cuales, a pesar de no contar con personalidad jurídica pueden ser sujetos procesales.
Además, los artículos 53 y 54 de la Ley 1564 de 2012 dejaron expresamente abierta la posibilidad de que los patrimonios autónomos cuenten con capacidad para comparecer por sí mismos, en los procesos judiciales, aunque carecen de la condición de personas jurídicas. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de unificación de 25 de septiembre de 2013, Exp.19933, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 44 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 53 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 54 TRANSFERENCIA DE LA PROPIEDAD / BIEN FIDEICOMITIDO / PATRIMONIO AUTÓNOMO / CAPACIDAD PARA SER PARTE / SOCIEDAD FIDUCIARIA / BENEFICIARIO DEL CONTRATO DE FIDUCIA - No está legitimado para ejercer las acciones judiciales en favor de los bienes fideicomitidos que integran el patrimonio autónomo / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA La transferencia de la propiedad de los bienes fideicomitidos al fiduciario supone, entonces, que la parte será el patrimonio autónomo que tiene capacidad para comparecer al proceso, cuya representación la ejercerá la fiduciaria.
Por ello, el beneficiario no está legitimado para ejercer las acciones judiciales en favor de los bienes fideicomitidos que integran el patrimonio autónomo. De ahí que, G. T. M. no está legitimado por activa porque para el momento de la presentación de la demanda no tenía la calidad de propietario del bien inmueble. CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA - La segunda instancia no es la oportunidad prevista para formular los hechos que fundamentan la acción El demandante, en el recurso de apelación, sostuvo que no era necesario acreditar la propiedad, sino la calidad de víctima y en el trámite de segunda instancia, pidió perjuicios porque era comodatario, fideicomisario, poseedor o tenedor de los inmuebles presuntamente afectados con la inundación. El artículo 305 CPC, aplicable por remisión expresa del artículo 267 CCA, establece que la sentencia deberá estar en consonancia con las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades previstas en la ley, y prohíbe al juez condenar al demandado por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en ésta [congruencia del fallo].
El recurso de apelación y el trámite de la segunda instancia no son oportunidades previstas en la ley para formular los hechos que sirvan de fundamento a la acción, pues ello solo es posible con la presentación de la demanda o su reforma (art.137.3 CCA). FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 137 NUMERAL 3 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 267 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 305 IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS Según el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 171 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 55 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2007-00429-01(44318) Actor: GERARDO TORRES MEDINA Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA DERECHO DE DOMINIO-Concepto y prueba.
TRADICIÓN DE PROPIEDAD DE INMUEBLES- Prueba con registro de instrumentos públicos, según la jurisprudencia. REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS-Certificado de tradición y libertad. FIDUCIA MERCANTIL-Concepto y obligaciones. PATRIMONIO AUTÓNOMO-Capacidad para comparecer al proceso y su representación la ejerce la fiduciaria. FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA-El beneficiario no está legitimado para ejercer acciones judiciales en favor de los bienes fideicomitidos que integran el patrimonio autónomo.
CONGRUENCIA DEL FALLO- La segunda instancia no es la oportunidad prevista para formular los hechos que fundamentan la acción. COSTAS EN CCA-No se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe. La Sala, de conformidad con el inciso 3º del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 28 de septiembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones.
SÍNTESIS DEL CASO Durante la ola invernal de 2005 y 2006 se inundaron las fincas Karimagua y San José en la sabana de Bogotá. Alega falla del servicio de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR por omitir la construcción de las obras necesarias para evitar la inundación.
ANTECEDENTES El 25 de julio de 2007, Gerardo Torres Medina, a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –en adelante CAR– para que se le declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios sufridos por la inundación de unos inmuebles de su propiedad. Solicitó $7.451.375.000 por el lucro cesante y 200 SMLMV por perjuicios morales.
En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que la demandada le impidió realizar las obras de nivelación de sus predios y no tomó ninguna medida para mitigar los efectos del invierno y evitar las inundaciones, que eran predecibles y prevenibles. Alega falla del servicio por omisión. El 12 de septiembre de 2007 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la CAR señaló que dentro de las pruebas aportadas Gerardo Torres Medina no acreditó la propiedad ni la posesión de los inmuebles.
Sostuvo que la CAR adelantó actividades de dragado, limpieza y mantenimiento del cauce del rio Bogotá, pero que las precipitaciones durante el año 2005 y 2006 fueron completamente atípicas y superaron en más del 200% los registros históricos. El 27 de noviembre de 2007, la parte demandante reformó la demanda para agregar pruebas. El 27 de febrero de 2008, la parte demandada, en el escrito de contestación de la reforma de la demanda, insistió que la legitimación para actuar es un presupuesto procesal de fondo y que los documentos aportados no demostraron la titularidad del bien.
El 3 de agosto de 2011, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La parte demandante expuso que se desconoció el principio de confianza legítima pues cumplió con todos los requerimientos de la entidad para obtener el permiso para reforzar los jarillones, vallados y nivelaciones, pero al final se lo negaron.
La CAR alegó que la causa de la inundación de los predios fue el daño en la zona de ronda hidráulica, intervenciones antrópicas, que cambiaron la geomorfología del terreno, lo que motivó a esa entidad a iniciar procesos sancionatorios de carácter ambiental contra el demandante. El Ministerio Público guardó silencio. El 28 de septiembre de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia declaró la falta de legitimación en la causa por activa, porque la demandante no probó la propiedad sobre los predios inundados.
La parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 11 de abril de 2012 y admitido el 19 de junio de 2012. El recurrente esgrimió que la sentencia se basó en un “argumento formalista”, porque como en un proceso indemnizatorio lo importante no es acreditar la condición de propietario sino de víctima, el Tribunal debió verificar si el demandante había sufrido un daño. El 26 de julio de 2012 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La parte demandante reiteró los argumentos y expuso que la CAR continuaba con su conducta omisiva.
La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. El 19 de mayo de 2014, la demandante solicitó la indemnización de los perjuicios en calidad de comodatario, de fideicomisario y poseedor de los inmuebles y anexó documentos para acreditar esa condición. El 26 de junio de 2014, el Consejo de Estado negó la solicitud de pruebas en segunda instancia por improcedente, según el artículo 214 CCA.
La parte demandante no recurrió esta decisión. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $216.850.000[1].
Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[2], en este caso por una omisión que se imputa a una entidad pública (art. 90 CN, art. 86 CCA y arts. 2341 y ss.
CC). Legitimación en la causa 3. La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el demandante está legitimado en la causa por activa. III. Análisis de la Sala 4. El demandante solicitó que se declarara patrimonialmente responsable a la demandada de los perjuicios sufridos por la inundación de los predios de su propiedad. 5.
El derecho de dominio de un bien raíz se transfiere por la celebración de un contrato cuyas obligaciones suponen el traslado del dominio o de otro derecho real -título- (art. 745 CC), junto con la inscripción de ese título en la oficina de registro de instrumentos públicos del círculo correspondiente -modo- (art. 756 CC). La Sala, sin desconocer la forma en que sustancialmente se consolida el derecho propiedad, por la confluencia del título y del modo, ha considerado que para probar ese derecho basta aportar el registro de instrumentos públicos respectivo, pues el título que da derecho a obtener el registro aparece descrito en el folio de matrícula, su inscripción no pudo hacerse por el funcionario competente si el contrato traslaticio de dominio no se hubiera perfeccionado[3].
Según el artículo 2º del Decreto 1250 de 1970, Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos vigente para la época de los hechos, está sujeto a registro todo acto o contrato que implique la traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes raíces, salvo la cesión del crédito hipotecario o prendario.
Conforme al artículo 43, ninguno de los títulos o instrumentos sujetos a inscripción o registro tiene mérito probatorio, si no ha sido inscrito o registrado en la respectiva oficina, salvo en cuanto a los hechos para cuya demostración no se requiriera legalmente la formalidad del registro. El registro de instrumentos públicos de bienes raíces, entonces, no puede suplirse por otra prueba en los actos y contratos en que la ley requiere esa solemnidad, conforme al artículo 265 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA. 6.
La demanda solicitó los perjuicios sufridos por la inundación de los predios de propiedad de Gerardo Torres Medina [hechos n°.1, 3, 5 y 11 de la demanda y en los fundamentos jurídicos de la demanda]. Está acreditado que Inversiones Montoya Sánchez y Cía. Ltda. y Fiduciaria Unión SA -FIDUNIÓN- celebraron un contrato de fiducia mercantil, para transferir la propiedad del bien fideicomitido en favor de la fiduciaria, según da cuenta la Escritura Pública n°. 930 del 28 de marzo de 1995 (f.115-131 c. 2).
También se probó que FIDUNIÓN figuraba como propietaria de los inmuebles a título de fiducia mercantil en el certificado de tradición y libertad de la matrícula inmobiliaria n°. 50N-286438 (f.111-114 c. 2) La fiducia mercantil es un negocio jurídico en virtud del cual una persona, llamada fiduciante o fideicomitente, transfiere uno o más bienes especificados a otra, llamada fiduciario, quien se obliga a administrarlos o enajenarlos para cumplir una finalidad determinada por el constituyente, en provecho de éste o de un tercero llamado beneficiario o fideicomisario (art. 1226 C.Co).
Los bienes fideicomitidos deberán mantenerse separados del resto del activo del fiduciario y de los que correspondan a otros negocios fiduciarios, y forman un patrimonio autónomo afecto a la finalidad prevista en el acto constitutivo (art. 1233 C.Co). Son deberes indelegables del fiduciario, entre otros, llevar la personería para la protección y defensa de los bienes fideicomitidos contra actos de terceros, del beneficiario y aún del mismo constituyente (art. 1234 C.Co).
De conformidad con el artículo 44 CPC, toda persona natural o jurídica puede ser parte en un proceso. La Sala reitera que la personalidad jurídica no está instituida en esa norma como una exigencia absoluta, puesto que resulta claro que incluso la propia ley procesal civil prevé algunas excepciones, tal como ocurre con la herencia yacente o con los patrimonios autónomos, los cuales, a pesar de no contar con personalidad jurídica pueden ser sujetos procesales[4].
Además, los artículos 53 y 54 de la Ley 1564 de 2012 dejaron expresamente abierta la posibilidad de que los patrimonios autónomos cuenten con capacidad para comparecer por sí mismos, en los procesos judiciales, aunque carecen de la condición de personas jurídicas. La transferencia de la propiedad de los bienes fideicomitidos al fiduciario supone, entonces, que la parte será el patrimonio autónomo que tiene capacidad para comparecer al proceso, cuya representación la ejercerá la fiduciaria.
Por ello, el beneficiario no está legitimado para ejercer las acciones judiciales en favor de los bienes fideicomitidos que integran el patrimonio autónomo. De ahí que, Gerardo Torres Medina no está legitimado por activa porque para el momento de la presentación de la demanda no tenía la calidad de propietario del bien inmueble. 7. El demandante, en el recurso de apelación, sostuvo que no era necesario acreditar la propiedad, sino la calidad de víctima y en el trámite de segunda instancia, pidió perjuicios porque era comodatario, fideicomisario, poseedor o tenedor de los inmuebles presuntamente afectados con la inundación. El artículo 305 CPC, aplicable por remisión expresa del artículo 267 CCA, establece que la sentencia deberá estar en consonancia con las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades previstas en la ley, y prohíbe al juez condenar al demandado por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en ésta [congruencia del fallo].
El recurso de apelación y el trámite de la segunda instancia no son oportunidades previstas en la ley para formular los hechos que sirvan de fundamento a la acción, pues ello solo es posible con la presentación de la demanda o su reforma (art.137.3 CCA)[5]. 8. Según el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 28 de septiembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE NICOLÁS YEPES CORRALES SG/OAO ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2007, $ 433.700, por 500. [2] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, Sentencia SU del 13 de mayo de 2014, Rad. 23.128, [fundamento jurídico iii], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 385-387, disponible en https://bit.ly/3gjjduK.
El Magistrado Ponente no comparte íntegramente los argumentos de esa sentencia, sin embargo, la respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad están en la aclaración de voto a la sentencia del 5 de mayo de 2016, Rad. 32.342. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación de 25 de septiembre de 2013, Rad. 19.933, [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo A, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 152-153, disponible en https://cutt.ly/OQ9KFJH. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 7 de julio de 2016, Rad. 48.621 [fundamento jurídico 11].