OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / CONCEPTO DE LA OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / CONCEPTO DE LA OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La operación administrativa es un conjunto de medidas de ejecución de una o varias decisiones de la administración, esto es, la ejecución material del acto administrativo. Estas medidas de ejecución que la administración adopta luego de la manifestación unilateral de su voluntad pueden causar perjuicios, cuya indemnización se demanda a través de la acción de reparación directa.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / CRITERIOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La Sala reitera que para la procedencia de la reparación directa por operaciones administrativas es imprescindible que el daño tenga causa en la ejecución irregular de la actuación administrativa, (i) cuando se ejecuta una decisión que no está en firme o (ii) cuando la ejecución desborda los parámetros contenidos en el acto administrativo.

Cuando la fuente del daño no es la ejecución material, sino el acto administrativo, la acción procedente es la nulidad y restablecimiento del derecho. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de reparación directa por operaciones administrativas, consultar providencias de 17 de agosto de 1995, Exp. 7095, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; de 23 de agosto de 2001, Exp. 13344, C.P. María Elena Giraldo Gómez; y de 28 de mayo de 2012, Exp. 22276, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

PRESUPUESTO PROCESAL / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES / PODER OFICIOSO DEL JUEZ / COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA El artículo 164 CCA autoriza al fallador a declarar cualquier hecho exceptivo, como es justamente la configuración del hecho jurídico de la caducidad del término para intentar la acción. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 164 NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la facultad del juez para declarar de oficio cualquier hecho exceptivo, consultar providencia de 17 de junio de 2004, Exp. 14988, C.P. María Elena Giraldo Gómez.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA/ CAUSAS DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / NATURALEZA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OBJETO DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / OBJETO DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CAUSAS DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO ADMINISTRATIVO / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA).

La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la Administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa.

(…) Si bien la Sala ha admitido excepcionalmente la procedencia de la acción de reparación directa por daños causados por actos administrativos, cuya legalidad no se cuestiona, no basta con invocar como título de imputación el “daño especial” por una supuesta ruptura de las cargas públicas para que la acción se entienda de reparación directa, si lo que se pretende es cuestionar la legalidad del acto administrativo y, con ello, evadir los efectos de la caducidad del término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

(…) Si un acto administrativo causa un daño, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho y, aunque la administración lo revoque, el término de cuatro meses para formular la demanda inicia a partir del día siguiente al de su publicación, notificación, comunicación o ejecución, pues la revocatoria directa no revive ese término. Si el interesado no formula su demanda oportunamente, renuncia al restablecimiento de su derecho crediticio.

Además, como la fuente del daño es el acto administrativo revocado, la acción de reparación directa es improcedente. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de reparación directa por daños causados por actos administrativos., consultar providencias de 17 de junio de 1993, Exp. 7303, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; de 8 de marzo de 2007, Exp. 16421, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

Acerca de la escogencia de la acción de reparación directa, consultar providencias de 2 de junio de 1994, Exp. 9589; de 27 de abril de 2011, Exp. 19846, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / ATRIBUCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / SUPRESIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL / SUPRESIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA / DISOLUCIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL / LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL / LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA / POTESTAD DE REGULACIÓN DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / SUPREMA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / FUNCIONES ADMINISTRATIVAS DEL PRESIDENTE LA REPÚBLICA / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTIVIDADES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / ATRIBUCIÓN DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS / LIQUIDACIÓN DE LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS El Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, está facultado para suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales, de conformidad con la ley, en los términos del artículo 189.15 CN.

Esta competencia no es simultánea, ni idéntica a la del Congreso de la República. En desarrollo de ese mandato, la Ley 489 de 1998, fijó los criterios que debe observar el ejecutivo para la supresión, disolución y liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional. Así el artículo 52 dispuso que el Presidente la República podrá suprimir o disponer la disolución, y consecuente liquidación, de las entidades del orden nacional a las que se refiere el artículo 38 de esa ley.

La supresión, disolución y liquidación de entidades procede cuando: (i) los objetivos de la entidad hayan perdido su razón de ser; (ii) los objetivos y funciones sean transferidos a otra entidad del orden nacional o territorial; (iii) las evaluaciones de la gestión administrativa aconsejen su supresión o la transferencia de sus funciones;

(iv) los indicadores de gestión y eficiencia de los organismos de control permitan concluir la conveniencia de la supresión; (v) exista duplicidad de objetivos y funciones con otras entidades y (vi) como consecuencia de la descentralización de un servicio la entidad pierda competencia. La decisión sobre la supresión de una empresa de servicios públicos -de carácter oficial y del orden nacional-, comporta el ejercicio de una función administrativa, como expresión de la intervención del Estado en ese sector de la economía, de conformidad con los artículos 365 a 370 CN, en consonancia con los artículos 150.21 y 334 CN.

Esa intervención tiene como finalidad, entre otras, la prestación eficiente, continua e ininterrumpida del servicio, según el artículo 2 de la Ley 142 de 1994, hoy retomado para las TIC por el artículo 4 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 4 de la Ley 1978 de 2019. El acto que ordena la supresión, disolución y liquidación debe disponer la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y la situación de los servidores públicos.

Si se trata de entidades sometidas al régimen societario, la liquidación se rige por la normatividad comercial, en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de la entidad en liquidación, según los parágrafos del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150 NUMERAL 21 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 189 NUMERAL 15 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 334 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 365 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 366 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 367 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 368 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 369 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 370 / LEY 489 DE 1998 - ARTÍCULO 38 / LEY 489 DE 1998 - ARTÍCULO 52 / LEY 142 DE 1994 - ARTÍCULO 2 / LEY 1341 DE 2009 -- ARTÍCULO 4 / LEY 1978 DE 2019 - ARTÍCULO 4 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la facultad del Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa para suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos, consultar providencia de la Corte Constitucional, C-702 de 1999.

LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL / LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA / PROCESO ADMINISTRATIVO DE LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA La liquidación está regulada por el Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006. Se trata de un procedimiento administrativo que inicia una vez se ordena la supresión o liquidación y es dirigido por un liquidador y una junta liquidadora, cuando así se disponga en razón de las características de la liquidación (art. 3).

Comprende una fase de presentación de reclamaciones e inventario de procesos judiciales (art. 23 y ss.), una fase de avalúos de bienes e inventarios (art. 27 y ss.) y una fase de destinación de los bienes y pagos de obligaciones (art. 30 y ss.). Terminado el proceso, según el artículo 36, el liquidador elabora un informe final que debe contener los asuntos: (i) administrativos y de gestión, (ii) laborales, (iii) operaciones comerciales y de mercadeo, (iv) financieros, (v) jurídicos y (vi) de manejo y conservación de los archivos y memoria institucional.

El procedimiento de liquidación es expresión de la función administrativa. De allí que, en los términos del artículo 7, los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos constituyen actos administrativos, se presumen legales y pueden ser objeto de control de esta jurisdicción. Por ello, cuando se estime que alguna de las decisiones que adopte el liquidador durante el procedimiento sea contraria a derecho, esta se puede impugnar en reposición y, con posterioridad, se puede demandar su nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, la reparación del daño, una vez se declare inválido por contrario al ordenamiento jurídico el correspondiente acto administrativo.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 254 DE 2000 - ARTÍCULO 3 / DECRETO LEY 254 DE 2000 - ARTÍCULO / DECRETO LEY 254 DE 2000 - ARTÍCULO 23 / DECRETO LEY 254 DE 2000 - ARTÍCULO 27 / DECRETO LEY 254 DE 2000 - ARTÍCULO 30 / DECRETO LEY 254 DE 2000 - ARTÍCULO 36 / LEY 1105 DE 2006 TÉRMINO PROCESAL / CUMPLIMIENTO DEL TÉRMINO PROCESAL / CADUCIDAD / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / EFECTOS DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / DERECHO DE ACCIÓN / EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCIÓN / TÉRMINO DE PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / OPORTUNIDAD PARA LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar.

Término que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. NOTA DE RELATORÍA: Referente a la institución jurídico procesal de la caducidad, consultar providencias de la Corte Constitucional, C-574 de 1998, y C-832 de 2001.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / FUENTE DEL DAÑO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / ACTO ADMINISTRATIVO / SUPRESIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL / SUPRESIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA / DISOLUCIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL / LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL / LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA / EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS / LIQUIDACIÓN DE LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / OPERANCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Según la demanda, la Nación-Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -MinTIC- es responsable por la “operación administrativa lícita” de disolución y liquidación de Teleupar S.A. E.S.P. derivada de la ejecución del Decreto 1613 de 2003.

(…) Aunque el demandante señaló que se configuró una operación administrativa, porque la demandada causó perjuicios al disolver y liquidar Teleupar S.A. E.S.P. en desarrollo del Decreto 1613 de 2003, no se evidencia que el motivo de la reclamación sea alguna irregularidad en la ejecución material de ese acto administrativo. (…) Aunque, en apariencia, la demanda aduce que el Decreto 1613 de 2003 es legal, en realidad, la fuente del daño que reclama es la presunta ilegalidad del acto administrativo, decisión que se presume legal.

Por ello, el demandante debió solicitar la anulación del citado acto administrativo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa (…). El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 136.2 CCA es de cuatro meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.

(…) Como el Decreto 1613 del 12 de junio de 2003, por el cual se suprimió Teleupar S.A. E.S.P. y se ordenó su supresión y liquidación, es un acto administrativo de carácter general del orden nacional, para efectos de vigencia y oponibilidad, debía publicarse en el Diario Oficial (art. 119 Ley 489 de 1998 y art. 43 CCA). Está acreditado que el 13 de junio de 2003, el acto administrativo fue publicado, según da cuenta original del Diario Oficial nº. 45.217 (…).

De manera que, el término de cuatro meses empezó a correr el 14 de junio de 2003 y vencía el 14 de octubre de 2003. Como la demanda se presentó el 31 de mayo de 2005, según da cuenta el sello de radicado (…), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se modificará la sentencia apelada. FUENTE FORMAL: DECRETO 1613 DE 2003 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136.2 NOTA DE RELATORÍA: La presente providencia cuenta con aclaración de voto del consejero Jaime Enrique Rodríguez Navas.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 20001-23-31-000-2005-01237-01(37407) Actor: MUNICIPIO DE VALLEDUPAR Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES-MINTIC- Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) OPERACIÓN ADMINISTRATIVA Y ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Es imprescindible que la causa del daño sea la ejecución irregular del acto administrativo.

EXCEPCIONES DE FONDO-El superior puede estudiar todas las excepciones de fondo y declarar las que encuentre probadas, así no hubieran sido alegadas. DISOLUCIÓN Y LIQUIDACIÓN DE ENTIDADES-Régimen jurídico aplicable. INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-La nulidad y restablecimiento del derecho procede para reparar daños provenientes de actos administrativos.

DAÑO ESPECIAL-Su invocación no convierte una controversia de nulidad y restablecimiento en reparación directa. CADUCIDAD EN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-El término en vigencia del CCA se contabiliza a partir del día siguiente al de la publicación del acto administrativo. DERECHOS DE CONTENIDO CREDITICIO-El titular puede renunciarlos si solo afectan el interés individual y no lo prohíbe la ley.

COSTAS EN CCA- Improcedencia cuando no se actúa con temeridad o mala fe. La Sala, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009 que adicionó el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de junio de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que se declaró inhibido para fallar de fondo.

SÍNTESIS DEL CASO El Gobierno Nacional, mediante el Decreto 1613 de 2003, suprimió la Empresa de Telecomunicaciones de Valledupar -Teleupar S.A. E.S.P., ordenó su disolución y liquidación. El Municipio de Valledupar, socio de esta empresa, alega responsabilidad por los perjuicios causados con la “operación administrativa” derivada de la ejecución del acto administrativo legal, pues Teleupar S.A. E.S.P era una empresa productiva y a causa de la liquidación, el municipio dejó de recibir utilidades.

ANTECEDENTES El 31 de mayo de 2005, el Municipio de Valledupar, a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -MinTIC-. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que la demandada es responsable, a título de daño especial, por los perjuicios causados con la “operación administrativa” derivada de la ejecución del Decreto 1613 de 2003, acto administrativo legal que suprimió Teleupar S.A. E.S.P. y ordenó su disolución y liquidación, pues era socio en un 20% y dejó de recibir utilidades.

Adujo que para ese momento la empresa era productiva y rentable. Solicitó $12.743.092.407 por lucro cesante. El 10 de noviembre de 2005 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. La Nación-Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -MinTIC- contestó la demanda extemporáneamente. El 30 de noviembre de 2006 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.

La demandante sostuvo que estaban probados los elementos de la responsabilidad y que el dictamen pericial había cuantificado el perjuicio en debida forma. El Ministerio Público conceptuó favorable a las pretensiones, pues consideró que el demandante, al ser socio en un 20% de la empresa Teleupar S.A. E.S.P., tenía una expectativa razonable de recibir utilidades de la sociedad.

Concluyó que la decisión legal de liquidación causó perjuicios a los socios y estos fueron cuantificados por el perito. La Nación-Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -MinTIC- guardó silencio. El 18 de junio de 2009, el Tribunal Administrativo del Cesar en la sentencia se declaró inhibido para fallar de fondo, pues no se había probado si el trámite de liquidación de Teleupar S.A. E.S.P. había finalizado.

Por ello, no podía determinar si quedaron bienes remanentes para repartir entre los socios o accionistas y así establecer qué parte de las acciones quedó insoluta. El demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 9 de julio de 2009 y admitido el 21 de septiembre siguiente. Esgrimió que el Tribunal no estudió la pretensión relacionada con los perjuicios causados con el acto administrativo legal que ordenó la liquidación de Teleupar S.A. E.S.P. Sostuvo que los perjuicios se causaron desde la expedición del Decreto 1613 de 2003, pues desde ese momento cesaron las operaciones y dejó de recibir utilidades.

El 8 de abril de 2010 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La demandante reiteró lo expuesto. La Nación-Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -MinTIC- afirmó que existían ineficiencias estructurales en el sector que requerían una reestructuración y, por ello, se ordenó la supresión y liquidación de Telecom y sus teleasociadas.

Sostuvo que la sociedad dependía de las decisiones del gobierno y que la liquidación estuvo justificada en una causal legal. El Ministerio Público conceptuó desfavorable a las pretensiones, pues consideró que con la liquidación de la sociedad, la demandada no rompió el principio de igualdad ante las cargas públicas. Indicó que todas las teleasociadas de Telecom recibieron el mismo trato, el Gobierno Nacional estaba facultado para ordenar la liquidación, su finalidad era mejorar el servicio público y las causales de disolución y liquidación estaban previstas en los estatutos y los accionistas las conocían.

CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $190.750.000[1].

Medio de control procedente La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la acción de reparación directa es la idónea para reclamar los perjuicios ocasionados por un acto administrativo y si operó la caducidad del término para demandar.

III. Análisis de la Sala Acción de reparación por operaciones administrativas 2. Según la demanda, la Nación-Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -MinTIC- es responsable por la “operación administrativa lícita” de disolución y liquidación de Teleupar S.A. E.S.P. derivada de la ejecución del Decreto 1613 de 2003.

La operación administrativa es un conjunto de medidas de ejecución de una o varias decisiones de la administración, esto es, la ejecución material del acto administrativo[2]. Estas medidas de ejecución que la administración adopta luego de la manifestación unilateral de su voluntad pueden causar perjuicios, cuya indemnización se demanda a través de la acción de reparación directa.

La Sala reitera que para la procedencia de la reparación directa por operaciones administrativas es imprescindible que el daño tenga causa en la ejecución irregular de la actuación administrativa, (i) cuando se ejecuta una decisión que no está en firme o (ii) cuando la ejecución desborda los parámetros contenidos en el acto administrativo[3].

Cuando la fuente del daño no es la ejecución material, sino el acto administrativo, la acción procedente es la nulidad y restablecimiento del derecho. Aunque el demandante señaló que se configuró una operación administrativa, porque la demandada causó perjuicios al disolver y liquidar Teleupar S.A. E.S.P. en desarrollo del Decreto 1613 de 2003, no se evidencia que el motivo de la reclamación sea alguna irregularidad en la ejecución material de ese acto administrativo. 3.

El artículo 164 CCA autoriza al fallador a declarar cualquier hecho exceptivo, como es justamente la configuración del hecho jurídico de la caducidad del término para intentar la acción[4]. 4. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA).

La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general[5], la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la Administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa[6].

Si bien la Sala ha admitido excepcionalmente la procedencia de la acción de reparación directa por daños causados por actos administrativos, cuya legalidad no se cuestiona[7], no basta con invocar como título de imputación el “daño especial” por una supuesta ruptura de las cargas públicas para que la acción se entienda de reparación directa, si lo que se pretende es cuestionar la legalidad del acto administrativo y, con ello, evadir los efectos de la caducidad del término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

El término previsto en el artículo 136 CCA es una norma de orden público de la que no pueden disponer los jueces, ni las partes. Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). Si un acto administrativo causa un daño, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho y, aunque la administración lo revoque, el término de cuatro meses para formular la demanda inicia a partir del día siguiente al de su publicación, notificación, comunicación o ejecución, pues la revocatoria directa no revive ese término. Si el interesado no formula su demanda oportunamente, renuncia al restablecimiento de su derecho crediticio.

Además, como la fuente del daño es el acto administrativo revocado, la acción de reparación directa es improcedente. 5. El Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, está facultado para suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales, de conformidad con la ley, en los términos del artículo 189.15 CN.

Esta competencia no es simultánea, ni idéntica a la del Congreso de la República[8]. En desarrollo de ese mandato, la Ley 489 de 1998, fijó los criterios que debe observar el ejecutivo para la supresión, disolución y liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional. Así el artículo 52 dispuso que el Presidente la República podrá suprimir o disponer la disolución, y consecuente liquidación, de las entidades del orden nacional a las que se refiere el artículo 38 de esa ley.

La supresión, disolución y liquidación de entidades procede cuando: (i) los objetivos de la entidad hayan perdido su razón de ser; (ii) los objetivos y funciones sean transferidos a otra entidad del orden nacional o territorial; (iii) las evaluaciones de la gestión administrativa aconsejen su supresión o la transferencia de sus funciones;

(iv) los indicadores de gestión y eficiencia de los organismos de control permitan concluir la conveniencia de la supresión; (v) exista duplicidad de objetivos y funciones con otras entidades y (vi) como consecuencia de la descentralización de un servicio la entidad pierda competencia. La decisión sobre la supresión de una empresa de servicios públicos -de carácter oficial y del orden nacional-, comporta el ejercicio de una función administrativa, como expresión de la intervención del Estado en ese sector de la economía, de conformidad con los artículos 365 a 370 CN, en consonancia con los artículos 150.21 y 334 CN.

Esa intervención tiene como finalidad, entre otras, la prestación eficiente, continua e ininterrumpida del servicio, según el artículo 2 de la Ley 142 de 1994, hoy retomado para las TIC por el artículo 4 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 4 de la Ley 1978 de 2019. El acto que ordena la supresión, disolución y liquidación debe disponer la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y la situación de los servidores públicos.

Si se trata de entidades sometidas al régimen societario, la liquidación se rige por la normatividad comercial, en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de la entidad en liquidación, según los parágrafos del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. La liquidación está regulada por el Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006.

Se trata de un procedimiento administrativo que inicia una vez se ordena la supresión o liquidación y es dirigido por un liquidador y una junta liquidadora, cuando así se disponga en razón de las características de la liquidación (art. 3). Comprende una fase de presentación de reclamaciones e inventario de procesos judiciales (art. 23 y ss.), una fase de avalúos de bienes e inventarios (art. 27 y ss.) y una fase de destinación de los bienes y pagos de obligaciones (art. 30 y ss.).

Terminado el proceso, según el artículo 36, el liquidador elabora un informe final que debe contener los asuntos: (i) administrativos y de gestión, (ii) laborales, (iii) operaciones comerciales y de mercadeo, (iv) financieros, (v) jurídicos y (vi) de manejo y conservación de los archivos y memoria institucional. El procedimiento de liquidación es expresión de la función administrativa.

De allí que, en los términos del artículo 7, los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos constituyen actos administrativos, se presumen legales y pueden ser objeto de control de esta jurisdicción. Por ello, cuando se estime que alguna de las decisiones que adopte el liquidador durante el procedimiento sea contraria a derecho, esta se puede impugnar en reposición y, con posterioridad, se puede demandar su nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, la reparación del daño, una vez se declare inválido por contrario al ordenamiento jurídico el correspondiente acto administrativo. 6.

Según la demanda, la Nación-Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -MinTIC- causó perjuicios con la decisión de suprimir y liquidar Teleupar S.A. E.S.P., porque en ese momento era una empresa productiva y rentable. Agregó que con esa decisión la Nación monopolizó la telefonía en el país (f. 320, 322 y 323 c. 1 y f. 583 y 584 c. principal).

Aunque, en apariencia, la demanda aduce que el Decreto 1613 de 2003 es legal, en realidad, la fuente del daño que reclama es la presunta ilegalidad del acto administrativo, decisión que se presume legal. Por ello, el demandante debió solicitar la anulación del citado acto administrativo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. 7.

El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Término que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar cuando expira ese término perentorio fijado por la ley.

El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 136.2 CCA es de cuatro meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. El término de caducidad establecido en el artículo 136 CCA es una norma de orden público -y por consiguiente de obligatorio cumplimiento (art. 6 CPC hoy retomado por el art. 13 CGP)- de la que no pueden disponer los jueces ni las partes, porque constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general.

Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). Así lo resaltó la Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad de ese precepto, pues la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho.

Por ende, según la Corte, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas en la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado, situación que no se extiende a quien no acudió en tiempo a la defensa de sus derechos[9].

Este criterio lo reiteró la Corte en el estudio de constitucionalidad del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 136.9 CCA, al destacar que la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que apunta a la protección del interés general, de modo que su configuración impide el ejercicio de la acción y no puede iniciarse válidamente el proceso.

También señaló que la caducidad, dado su carácter de orden público, es indisponible y puede ser declarada de oficio por el juez, cuando se verifique su ocurrencia[10]. Como el Decreto 1613 del 12 de junio de 2003, por el cual se suprimió Teleupar S.A. E.S.P. y se ordenó su supresión y liquidación, es un acto administrativo de carácter general del orden nacional, para efectos de vigencia y oponibilidad, debía publicarse en el Diario Oficial (art. 119 Ley 489 de 1998 y art. 43 CCA).

Está acreditado que el 13 de junio de 2003, el acto administrativo fue publicado, según da cuenta original del Diario Oficial nº. 45.217 (f. 405 a 434 c. 2). De manera que, el término de cuatro meses empezó a correr el 14 de junio de 2003 y vencía el 14 de octubre de 2003. Como la demanda se presentó el 31 de mayo de 2005, según da cuenta el sello de radicado (f. 330 c. 1), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se modificará la sentencia apelada. 8.

De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que las partes hayan actuado con temeridad o mala fe. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA: MODIFÍCASE la sentencia del 18 de junio de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar y, en su lugar, se dispone:

PRIMERO: DECLÁRASE la caducidad del término para formular la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala Aclara voto GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE NICOLÁS YEPES CORRALES Aclara voto ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS ACLARACIÓN DE VOTO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / FUENTE DEL DAÑO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / ACTO ADMINISTRATIVO / SUPRESIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL / SUPRESIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA / DISOLUCIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL / LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL / LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA / EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS / LIQUIDACIÓN DE LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / OPERANCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FALTA DE REQUISITOS DE LA DEMANDA / REQUISITOS DE LA DEMANDA / DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Compartí la decisión de modificar la sentencia (…) y, en su lugar, declarar probada la excepción de caducidad del término para formular la demanda, decisión a la que se llegó por la vía de la reconversión del medio de control para adecuarlo a aquel que resultaba pertinente para dar cauce a las pretensiones de restablecimientos de derechos conculcados ante la disolución y liquidación de Teleupar S.A. E.S.P. derivada de la ejecución del Decreto 1613 de 2003.

Creo, sin embargo, que dicho ejercicio resultaba innecesario habida cuenta de la ausencia de los requisitos mínimos y necesarios en la demanda para que se la apreciara como una forma de ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. FUENTE FORMAL: DECRETO 1613 DE 2003 ACLARACIÓN DE VOTO Compartí la decisión de modificar la sentencia del 18 de junio de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar y, en su lugar, declarar probada la excepción de caducidad del término para formular la demanda, decisión a la que se llegó por la vía de la reconversión del medio de control para adecuarlo a aquel que resultaba pertinente para dar cauce a las pretensiones de restablecimientos de derechos conculcados ante la disolución y liquidación de Teleupar S.A. E.S.P. derivada de la ejecución del Decreto 1613 de 2003.

Creo, sin embargo, que dicho ejercicio resultaba innecesario habida cuenta de la ausencia de los requisitos mínimos y necesarios en la demanda para que se la apreciara como una forma de ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En esos términos me permito, con todo respeto, dejar sentada mi aclaración de voto.

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2005, $381.500, por 500. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 17 de agosto de 1995, Rad. 7.095 [fundamento jurídico 36]. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 17 de agosto de 1995, Rad. 7.095 [fundamento jurídico 36], sentencia del 23 de agosto de 2001, Rad. 13.344 [fundamento jurídico iii.b] y sentencia del 28 de mayo de 2012, Rad. 22.276 [fundamento jurídico 5.2]. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 2004, Rad. 14.988 [fundamento jurídico III], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 282, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [5] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.

Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [6] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846 [fundamento jurídico 1.2.1]. [7] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [8] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-702 del 20 de septiembre de 1999 [fundamento jurídico 4.3] [9] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-574 de 1998 [fundamento jurídico 3.5]. [10] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2001 [fundamento jurídico 4].