DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS DEL DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS DE LA PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL DE LEGALIDAD / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DEROGADO / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEROGADO / DEROGACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO Un acto administrativo en firme pierde obligatoriedad y no puede ser ejecutado si deja de tener vigencia, de conformidad con el artículo 66.3 CCA.

Sin embargo, los efectos del acto administrativo, producidos antes de la causal de pérdida de ejecutoria, son eficaces, circunstancia que habilita a esta jurisdicción para pronunciarse sobre su legalidad. Como la Resolución nº. 1197 de 2004 perdió fuerza ejecutoria, porque fue derogada por el artículo 19 de la Resolución nº. 2001 de 2016, el acto es susceptible de control de legalidad, mientras produjo efectos.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 66.3 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia del control judicial del acto administrativo en firme que pierde obligatoriedad, consultar providencias de 13 de mayo de 1997, Rad. n°. CA-004, C.P. Germán Ayala Mantilla; y de 18 de octubre de 2001, Exp. 6328, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

PRESUPUESTO PROCESAL / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES / PODER OFICIOSO DEL JUEZ / COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / COSA JUZGADA El artículo 164 CCA prevé que la sentencia debe decidir sobre las excepciones propuestas en el proceso y las que el juez encuentre probadas, por ejemplo, la cosa juzgada.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 164 NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la facultad del juez para declarar de oficio cualquier hecho exceptivo, consultar providencia de 17 de junio de 2004, Exp. 14988, C.P. María Elena Giraldo Gómez. COSA JUZGADA / CONCEPTO DE COSA JUZGADA / CONSECUENCIA DE COSA JUZGADA / OBJETO DE LA COSA JUZGADA / FINALIDAD DE LA COSA JUZGADA / EFECTOS DE LA COSA JUZGADA Las sentencias y demás providencias, que por mandato legal tengan la misma fuerza vinculante, están revestidas del carácter de cosa juzgada, una vez quedan ejecutoriadas, según el artículo 332 CPC.

La cosa juzgada impide volver a plantear la misma controversia ante una autoridad judicial, cuando existe coincidencia en el objeto, la causa y las partes. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 332 NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / COSA JUZGADA / SUPUESTO DE LA COSA JUZGADA / EFECTOS DE LA COSA JUZGADA / REQUISITOS DE LA COSA JUZGADA / ELEMENTOS DE LA COSA JUZGADA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / ALCANCE DE LA COSA JUZGADA / COSA JUZGADA RELATIVA / ALCANCE DE LA COSA JUZGADA RELATIVA La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes –oponible a todos y contra todos–.

La que niegue la nulidad de un acto administrativo producirá cosa juzgada erga omnes, pero sólo en relación con los cargos de nulidad planteados en el proceso inicial –causa petendi–, de conformidad con el artículo 175 CCA. La Sala reitera que, en los procesos de nulidad simple o pura, la sentencia que niega las pretensiones tiene un efecto general, oponible a todos y contra todos, pero con el carácter de cosa juzgada relativa, es decir, restringido a los cargos de ilegalidad allí analizados y decididos.

Lo anterior supone que, en estos procesos, la excepción de cosa juzgada se configura si existe (i) identidad de objeto, esto es, que se trate del mismo acto administrativo e (ii) identidad de causa, es decir, que los motivos de ilegalidad sean idénticos en ambos procesos. La sentencia que niega la nulidad constituye cosa juzgada respecto de los cargos y causales alegadas y el contenido de la pretensión que no prosperó. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 175 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la cosa juzgada en los procesos de nulidad, consultar providencia de 9 de junio de 2010, Exp. 36060, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ASUNTOS DE NATURALEZA MINERA / ASUNTOS MINEROS / ACTO ADMINISTRATIVO MINERO / SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL / COMPETENCIA DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL / PLAN DE MANEJO AMBIENTAL / CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA / CLÁUSULAS DEL CONTRATO DE CONCESIÓN / CONTRATO DE EXPLOTACIÓN MINERA / COSA JUZGADA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / CONFIGURACIÓN DE LA COSA JUZGADA / DECLARACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA / PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / PROCEDENCIA DE LA COSA JUZGADA El inciso 2 del parágrafo 2 del artículo 4 del acto demandado dispuso que la explotación que se realice con fundamento en el PMRRA debe ser decreciente, con miras al cierre definitivo de la explotación minera.

Según la demanda, el MAVDT no tenía competencia para modificar el volumen de explotación anual fijados por los contratos de concesión minera, pues aquel está sujeto a la legislación y a la autoridad minera. Esta Corporación ya decidió una acción pública de nulidad contra el artículo 1º, el parágrafo del artículo 2 y el parágrafo 2 del artículo 4 de la Resolución nº. 1197 de 2004.

(…) Como el Consejo de Estado definió que el MAVDT tenía competencia para disponer, en el parágrafo 2 del artículo 4 de la Resolución nº. 1197 de 2004, que la explotación minera con fundamento en el PMRRA fuera decreciente con el fin de lograr el cierre definitivo de la mina, existe cosa juzgada en relación con este cargo. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para modificar los contratos de concesión minera y determinar los volúmenes de explotación anual, consultar providencia de 23 de junio de 2010, Exp. 30987, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ASUNTOS DE NATURALEZA MINERA / ASUNTOS MINEROS / ACTO ADMINISTRATIVO MINERO / SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PLAN DE MANEJO AMBIENTAL / CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA / CONTRATO DE EXPLOTACIÓN MINERA / PRÓRROGA DEL CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA / SOLICITUD DE PRÓRROGA DEL CONTRATO ESTATAL / PRÓRROGA DEL CONTRATO ESTATAL / COSA JUZGADA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / CONFIGURACIÓN DE LA COSA JUZGADA / DECLARACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA / PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / PROCEDENCIA DE LA COSA JUZGADA / TÍTULO MINERO El inciso 3 del parágrafo 2 del artículo 4 del acto demandado prescribió que el PMRRA tendrá una duración hasta por la vigencia del título minero, el cual no podrá ser objeto de prórroga.

Según la demanda, esta norma viola el derecho de prórroga del título minero consagrado en el artículo 77 del Código de Minas. De conformidad con esta disposición, el concesionario puede, antes de vencerse el período de explotación, solicitar una prórroga del contrato de hasta 30 años. Esta Sala decidió una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el inciso que contiene el escenario 7 del artículo 3 y el parágrafo 2 del artículo 4 de la Resolución nº. 1197 de 2004.

De acuerdo con esta decisión, si la autoridad ambiental estaba facultada para revocar un contrato de concesión por hechos asociados al medio ambiente, también podía disponer que no se prorrogara, con fundamentos científicos y técnicos sólidos. Por ello, el MAVDT estaba facultado para limitar o prohibir las actividades mineras que se venían desarrollando en la Sabana de Bogotá, sin que un contrato de concesión minera pudiera limitar esa competencia. Como la Sala ya definió que el MAVDT podía prohibir la prórroga del título minero, en los términos del inciso 3 del parágrafo 3 del artículo 4 de la Resolución nº. 1197 de 2004, existe cosa juzgada en relación con este cargo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE MINAS - ARTÍCULO 77 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el desconocimiento del derecho de prórroga del contrato de concesión minera, consultar providencia de 23 de abril de 2018, Exp. 30567, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ASUNTOS DE NATURALEZA MINERA / ASUNTOS MINEROS / ACTO ADMINISTRATIVO MINERO / SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PLAN DE MANEJO AMBIENTAL / CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA / CONTRATO DE EXPLOTACIÓN MINERA / OBJETO DEL CONTRATO ESTATAL OBJETO DEL CONTRATO DE CONCESIÓN OBJETO DEL CONTRATO DE CONCESIÓN / MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL / COMPETENCIA DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL / COSA JUZGADA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / CONFIGURACIÓN DE LA COSA JUZGADA / DECLARACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA / PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / PROCEDENCIA DE LA COSA JUZGADA El inciso 2 del parágrafo 2 del artículo 4 del acto acusado señaló que la remoción de materiales debe estar justificada de manera exclusiva para la estabilización geotécnica y la recuperación definitiva de las áreas afectadas.

Según la demanda, la norma acusada contraría el propósito de los contratos de concesión minera, esto es, la explotación de recursos mineros y la satisfacción de los requerimientos de la demanda interna y externa en el marco del concepto del desarrollo sostenible, en los términos del artículo 1º del Código de Minas. En su criterio, el contrato de concesión minera no puede tener como finalidad exclusiva la estabilización geotécnica y la recuperación de las áreas afectadas, pues su objeto es el aprovechamiento racional del recurso.

La Sala, también, estudió este cargo de forma conjunta con el primero y reiteró que el MAVDT tenía competencia para ordenar que la explotación con base en el PMRRA fuera decreciente y que la remoción de materiales tuviera como única justificación la estabilización geotécnica, geomorfológica y paisajística. Como este cargo ya fue decidido, existe cosa juzgada.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para modificar el objeto de los contratos de concesión minera y determinar los volúmenes de explotación anual, consultar providencia de 23 de abril de 2018, Exp. 30567, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ASUNTOS DE NATURALEZA MINERA / ASUNTOS MINEROS / ACTO ADMINISTRATIVO MINERO / SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PLAN DE MANEJO AMBIENTAL / CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA / CONTRATO DE EXPLOTACIÓN MINERA / EXISTENCIA DEL CONTRATO ESTATAL / EXISTENCIA DEL CONTRATO ESTATAL / RETROACTIVIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTIVIDAD MINERA / REGLAMENTACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA / LEGISLACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA / INTERÉS ECOLÓGICO NACIONAL / COSA JUZGADA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / CONFIGURACIÓN DE LA COSA JUZGADA / DECLARACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA / PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / PROCEDENCIA DE LA COSA JUZGADA Según la demanda, el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, que declaró la Sabana de Bogotá como de interés ecológico nacional, no facultó al MAVDT para afectar contratos mineros vigentes, al ordenar que determinara las zonas compatibles con la explotación minera.

En su criterio, las limitaciones al ejercicio de la minería debían regir hacia futuro, a partir del establecimiento de las zonas incompatibles con la minería y no desconocer situaciones jurídicas y derechos adquiridos, pues ello viola el artículo 117 de la Ley 99 de 1993, de acuerdo con el cual “los permisos y licencias concedidos continuarán vigentes por el tiempo de su expedición”.

El cargo igualmente ya fue decidido por la Sala al estimar que la existencia de un contrato de concesión minera no le impide al Estado establecer limitaciones o prohibiciones sobre dicha actividad, cuando se pretenda salvaguardar el interés superior del medio ambiente sano. La Subsección concluyó que el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 permite dictar medidas que afecten los contratos de concesión vigentes, ya que esta disposición: “no regula únicamente las actividades mineras nuevas y que la autoridad ambiental tenía la facultad de limitar o prohibir las actividades sujetas a contrato de concesión”.

Frente a este cargo, pues, operó la cosa juzgada. FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 61 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la posibilidad del Estado de establecer limitaciones o prohibiciones a la actividad minera, incluso ante la existencia de un contrato de concesión, consultar providencia de 23 de abril de 2018, Exp. 30567, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas.

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ASUNTOS DE NATURALEZA MINERA / ASUNTOS MINEROS / ACTO ADMINISTRATIVO MINERO / SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PLAN DE MANEJO AMBIENTAL / CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA / CONTRATO DE EXPLOTACIÓN MINERA / ACTIVIDAD MINERA / REGLAMENTACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA / LEGISLACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA / INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA / COSA JUZGADA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / CONFIGURACIÓN DE LA COSA JUZGADA / DECLARACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA / PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / PROCEDENCIA DE LA COSA JUZGADA Según la demanda, la resolución acusada modificó de “forma abrupta” las condiciones para el ejercicio de una actividad económica en ejecución, que es considerada por el Código de Minas como de utilidad pública e interés social.

Y al hacerlo violó el “principio de confianza legítima”. En la sentencia citada [Exp. 30567] ya se resolvió que como los contratos de concesión minera no confieren la propiedad sobre los recursos del subsuelo, las condiciones de la concesión pueden estar sujetas a modificaciones por parte del Estado en procura de la protección del medio ambiente, sin que ello pueda entenderse como una violación a la confianza legítima.

También, entonces, hay cosa juzgada en relación con este cargo. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la inexistencia de la violación a la confianza legítima por la modificación de las condiciones de la actividad minera, consultar providencia de 23 de abril de 2018, Exp. 30567, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ASUNTOS DE NATURALEZA MINERA / ASUNTOS MINEROS / ACTO ADMINISTRATIVO MINERO / SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PLAN DE MANEJO AMBIENTAL / ACTIVIDAD MINERA / REGLAMENTACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA / LEGISLACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA / USO DEL SUELO / REGLAMENTACIÓN DEL USO DEL SUELO / COMPETENCIA PARA DEFINIR LA REGLAMENTACIÓN DEL USO DEL SUELO / COMPETENCIA DEL CONCEJO MUNICIPAL PARA EL USO DEL SUELO / COMPETENCIA DEL CONCEJO MUNICIPAL PARA DEFINIR LA REGLAMENTACIÓN DEL USO DEL SUELO / COSA JUZGADA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / CONFIGURACIÓN DE LA COSA JUZGADA / DECLARACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA / PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / PROCEDENCIA DE LA COSA JUZGADA Según la demanda, cuando el MAVDT establece un polígono incompatible con la minería en el municipio de Chocontá desplaza las competencias de esta entidad territorial para establecer los usos del suelo, en contravía de los numerales 7 y 9 del artículo 313 CN, que disponen que a los concejos municipales les corresponde reglamentar los usos del suelo y dictar normas para el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.

La Sala ya decidió que la Resolución nº. 1197 de 2004 no sustituía la competencia de los municipios en la ordenación de los usos del suelo, pues la autonomía territorial se ejerce dentro de los límites de la Constitución y la ley, de conformidad con el artículo 287 CN. Estimó que la competencia legislativa del Congreso de la República en relación con el medio ambiente constituye uno de esos límites y, en ese sentido, estas atribuciones concurrentes deben armonizarse.

Concluyó que “son los Planes de Ordenamiento Territorial los que deben ajustarse a las normas y disposiciones ambientales y no lo contrario”. (…) Según el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, que establece que las normas relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales son determinantes ambientales de obligatoria observancia en la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial de los municipios.

Frente a ese cargo también operó la cosa juzgada. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 287 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 313 NUMERAL 7 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 313 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 10 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia de los municipios para ordenar el uso del suelo y la regulación de la actividad minera, consultar providencia de 23 de junio de 2010, Exp. 30987, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ASUNTOS DE NATURALEZA MINERA / ASUNTOS MINEROS / ACTO ADMINISTRATIVO MINERO / SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PLAN DE MANEJO AMBIENTAL / ACTIVIDAD MINERA / REGLAMENTACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA / LEGISLACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA / DERECHO A LA LIBERTAD DE EMPRESA / LÍMITES DEL DERECHO A LA LIBERTAD DE EMPRESA / COSA JUZGADA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / CONFIGURACIÓN DE LA COSA JUZGADA / DECLARACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA / PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / PROCEDENCIA DE LA COSA JUZGADA El inciso 2 del parágrafo 2 del artículo 4 del acto demandado dispuso que la explotación que se realice con fundamento en el PMRRA debe ser decreciente, con miras al cierre definitivo de la explotación minera.

Según la demanda, al establecer que la explotación minera con fundamento en el PMRRA sea decreciente se viola la libertad de empresa, consagrada en el artículo 333 CN, porque se obliga al concesionario a ejercer una actividad económica sin expectativa de rentabilidad y a trabajar a pérdidas. Esta Subsección también adoptó una decisión al respecto.

Al hacerlo, reiteró que si bien la libertad económica (en su doble manifestación de libertad de empresa y libertad de competencia) es base fundamental del régimen económico constitucional, se encuentra limitada por los poderes de intervención del Estado en la economía. Por ello, el Estado tiene la facultad para limitar la libertad de empresa en el desarrollo de actividades mineras.

Inclusive, puede prohibir la extracción de recursos no renovables del subsuelo, pues son de su propiedad, con el fin de proteger el medio ambiente, siempre que tenga fundamentos científicos que le permitan inferir de forma razonable que la actividad genera afectaciones en el medio ambiente. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 333 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la inexistencia de la reglamentación de la actividad minera y la libertad de empresa, consultar providencia de 23 de abril de 2018, Exp. 30567, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas.

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ASUNTOS DE NATURALEZA MINERA / ASUNTOS MINEROS / ACTO ADMINISTRATIVO MINERO / SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PLAN DE MANEJO AMBIENTAL / ACTIVIDAD MINERA / REGLAMENTACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA / LEGISLACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA / ZONA RESTRINGIDA PARA LA EXPLOTACIÓN DE LA MINA / COORDINACIÓN DE ACTIVIDADES / COORDINACIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA / PRINCIPIO DE COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA / DEBER DE COLABORACIÓN / PRINCIPIO DE COLABORACIÓN ARMÓNICA / PRINCIPIO DE LA COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD AMBIENTAL / COSA JUZGADA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / CONFIGURACIÓN DE LA COSA JUZGADA / DECLARACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA / PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / PROCEDENCIA DE LA COSA JUZGADA Según la demanda, la Resolución nº. 1197 de 2004 violó el artículo 34 del Código de Minas, que señalaba que las zonas excluibles de la minería debían ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales con la colaboración de la autoridad minera en aquellas áreas de interés minero.

En su criterio, el estudio técnico denominado “Actualización de la zonificación de áreas compatibles con la actividad minera en la Sabana de Bogotá”, fundamento del acto administrativo, establecía unas áreas compatibles con la minería diferentes a las que se adoptaron en la resolución acusada y, además, no se realizó con la colaboración de la autoridad minera. a Sección Tercera declaró la nulidad del artículo 1º, su parágrafo 3 y el parágrafo 2 del artículo 2 de la Resolución nº. 1197 de 2004, al encontrar demostrado que en la construcción de los estudios técnicos, sociales y ambientales para delimitar las zonas no compatibles con la minería en la Sabana de Bogotá no se contó con la colaboración de la autoridad minera, quien fue convocada luego de que el estudio estaba listo para que presentara observaciones con posterioridad (…).

Este vicio no invalidó toda la Resolución n.º 1197 de 2004, solo los artículos que disponían la delimitación de las zonas. Con posterioridad, la Sala determinó que la coordinación y colaboración entre la autoridad minera y ambiental era exigible solo para la delimitación de las zonas excluidas, pero no para disponer el régimen jurídico aplicable a las actividades mineras en ejecución una vez agotado dicho ejercicio (…).

Como la Sala ya concluyó que las normas aquí demandadas (escenario 7 del artículo 3 y parágrafo 2 del artículo 4) no violaron el artículo 34 del Código de Minas, pues el principio de coordinación y colaboración operaba solo en relación con la delimitación de las zonas excluidas, operó el fenómeno de la cosa juzgada. FUENTE FORMAL: LEY 685 DE 2001 - ARTÍCULO 34 / LEY 1382 DE 2010 - ARTÍCULO 4 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la coordinación y colaboración entre la autoridad minera y ambiental para la delimitación de las zonas incompatibles con la minería, consultar providencias de 23 de junio de 2010, Exp. 30987, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; y de 23 de abril de 2018, Exp. 30567, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1197 DE 2004 (13 de octubre) MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL - ARTÍCULO 3 (Cosa Juzgada) / RESOLUCIÓN 1197 DE 2004 (13 de octubre) MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL - ARTÍCULO 4 PARÁGRAFO 2 (Cosa Juzgada) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-26-000-2005-00048-00(31384) Actor: HOLCIM (COLOMBIA) SA Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (APELACIÓN SENTENCIA) PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO-Los efectos del acto, producidos antes de la configuración del fenómeno, son eficaces.

DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO- Procede el control judicial de sus efectos mientras estuvo vigente. ACTO ADMINISTRATIVO-Pérdida de fuerza ejecutoria no impide el control judicial. EXCEPCIONES DE FONDO-El superior puede estudiar todas las excepciones, propuestas o no. COSA JUZGADA EN NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Impide volver a plantear la misma controversia ante una autoridad judicial.

COSA JUZGADA RELATIVA EN NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-La sentencia que niega la nulidad solo es definitiva frente a los aspectos estudiados en el respectivo proceso. EXPLOTACIÓN MINERA DECRECIENTE EN ZONAS DECLARADAS EXCLUIDAS-Competencia del Ministerio de Ambiente PRÓRROGA DEL TÍTULO MINERO EN ZONAS EXCLUIDAS- Prohibición a cargo del Ministerio de Ambiente.

REMOCIÓN DE MATERIALES EN ZONAS DECLARADAS EXCLUIDAS-La determinación de la finalidad es competencia del Ministerio de Ambiente. CONTRATOS DE CONCESIÓN MINERA VIGENTES-El artículo 61 de la Ley 99 de 1993 faculta a la autoridad minera para afectarlos. CONFIANZA LEGÍTIMA-La modificación de contratos de concesión minera por razones ambientales no viola este principio.

AUTONOMÍA TERRITORIAL-Se ejerce dentro de los límites de la Constitución y la Ley. DETERMINANTES AMBIENTALES-Normas de obligatoria observancia para la adopción de los Planes de Ordenamiento Territorial. LIBERTAD DE EMPRESA-No se viola cuando el Estado busca la protección del medio ambiente y los recursos naturales de su propiedad. COORDINACIÓN Y COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA-Exige trabajo armónico entre la autoridad ambiental y la minera.

COSTAS EN CCA-No se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe. La Sala decide, en única instancia, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Holcim (Colombia) SA, contra algunos apartes del artículo 3 y el parágrafo 2 del artículo 4 de la Resolución nº. 1197 del 13 de octubre de 2004, proferida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

SÍNTESIS DEL CASO El 13 de octubre de 2004, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante Resolución nº. 1197, delimitó las zonas excluidas de la minería de materiales de construcción y arcillas en la Sabana de Bogotá y determinó, entre otras cosas, el régimen jurídico de transición frente a las actividades mineras en ejecución, de acuerdo con diferentes escenarios determinados por la tenencia o no de título minero, de una autorización ambiental o la fase en la que se encontrara (exploración o explotación).

La demandante pide la nulidad parcial del artículo 3 y del parágrafo 2 del artículo 4, por violar la Constitución, el Código de Minas y la Ley 99 de 1993.

ANTECEDENTES El 11 de febrero de 2005, Holcim (Colombia) SA, a través de apoderado judicial, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación-Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –en adelante MAVDT–. Pidió que se anulara un aparte del artículo 3 (escenario 7) y el parágrafo 2 del artículo 4 de la Resolución nº. 1197 del 13 de octubre de 2004 y, como consecuencia, que se condenara al pago de $74.261.153, por perjuicios materiales.

En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el MAVDT, mediante el acto administrativo demandado, delimitó las áreas compatibles con la minería de materiales de construcción y arcillas en la Sábana de Bogotá y estableció diferentes cargas para los proyectos mineros en ejecución en las áreas excluidas, de acuerdo con diferentes escenarios determinados por la tenencia o no de título minero, de una autorización ambiental o la fase en la que se encontrara (exploración o explotación).

El demandante afirmó encontrarse en el escenario 7 del artículo 3, porque es titular de dos contratos de concesión, con autorización ambiental y en fase de explotación, pero su área concesionada se declaró incompatible con la actividad minera. Para quienes se encontraran en este escenario, el artículo 3 les impuso el deber de presentar a la autoridad ambiental un Plan de Manejo, Recuperación y Restauración Ambiental -en adelante PMRRA-, so pena de la suspensión de la actividad minera.

Según el parágrafo 2 del artículo 4, el PMRRA tiene como fin lograr el cierre definitivo del área explotada para su uso posminería, por lo que la explotación debía ser decreciente. Arguyó que las normas acusadas infringieron los artículos 1, 4, 83, 313 y 333 de la Constitución; los artículos 34, 45, 60, 77, 78, 84, 85, 86, 99 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas, y los artículos 61 y 177 de la Ley 99 de 1993.

Estas violaciones, según el demandante, se concretan en los siguientes cargos: (i) falta de competencia del MAVDT para modificar los contratos de concesión minera y determinar los volúmenes de explotación anual; (ii) desconocimiento del derecho de prórroga del contrato de concesión minera; (iii) falta de competencia del MAVDT para modificar el objeto del contrato de concesión minera;

(iv) regulación, con efectos retroactivos, de situaciones no establecidas por la norma legal reglamentada; (v) desconocimiento del principio de confianza legítima; (vi) violación de la competencia de los municipios para ordenar el uso del suelo; (vii) violación de la libertad de empresa y (viii) violación del artículo 34 del Código de Minas.

El 19 de enero de 2006 se admitió la demanda y se ordenó su notificación a la entidad demandada y al Ministerio Público. En el escrito de contestación de la demanda, el MAVDT señaló que el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 declaró a la Sabana de Bogotá como una zona de interés ecológico nacional y lo facultó para determinar las zonas compatibles con actividades mineras, competencia que ejerció a través de las resoluciones 222 de 1994, 1277 de 1996, 803 de 1999 y 1197 de 2004, que fue expedida con soporte en un estudio técnico denominado “Actualización de la zonificación de áreas compatibles con la actividad minera en la Sabana de Bogotá”.

Sostuvo que la disminución del volumen de explotación anual era una medida preventiva para evitar pasivos ambientales al finalizar la concesión. Explicó que no existía violación de la confianza legítima, porque los títulos mineros fueron concedidos en vigencia de la Resolución 222 de 1994, que había declarado las zonas concesionadas como incompatibles con la minería y que el acto demandando no violaba la competencia de los municipios, porque según el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, las determinantes ambientales relacionadas con la conservación del medio ambiente son normas de superior jerarquía y deben tenerse en cuenta para la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial.

El 23 de marzo de 2007, se decretaron las pruebas. El 9 de diciembre de 2008 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. Las partes reiteraron lo expuesto. El Ministerio Público conceptuó en contra de las pretensiones, porque la Resolución nº. 1197 de 2004 se expidió de conformidad con los numerales 1 y 2 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993, que facultan al MAVDT para establecer reglas de ordenamiento ambiental en el territorio y regular las condiciones generales para el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos naturales.

Expuso que el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 señala que los municipios y el Distrito Capital, al expedir la reglamentación de los usos del suelo, tendrán en cuenta las disposiciones que a nivel nacional expida el MAVDT. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la nulidad de un acto administrativo según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en única instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 128.6 CCA, según el cual conoce de los procesos que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada, con excepción de las controversias contractuales, de reparación directa y las de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre impuestos mineros, contribuciones y regalías.

Acción procedente 2. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es el medio de control idóneo para perseguir la anulación de un acto administrativo y la reparación del daño, cuando el interesado se crea lesionado en un derecho amparado en una norma jurídica. Como en este caso se solicita la nulidad parcial del artículo 3 y el parágrafo 2 del artículo 4 de la Resolución nº. 1197 de 2004, el restablecimiento del derecho y la reparación de un daño, la acción es procedente.

Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 136.2 CCA, es de cuatro meses, que se cuentan a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. La demanda se interpuso en tiempo -11 de febrero de 2005- porque la Resolución nº. 1197 de 2004 se publicó en el Diario Oficial el 27 de octubre de 2004 (f. 80-100 c. ppal).

Legitimación en la causa 4. Holcim (Colombia) SA es la persona sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, ya que es la titular de los contratos de concesión minera 16117 y 17360, que alega afectados por el acto administrativo demandado, según da cuenta los certificados de registro minero (f. 46-47 y 58-59 c. ppal).

La Nación-Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial está legitimada en la causa por pasiva, porque fue la entidad que expidió la Resolución nº. 1197 de 2004. II. Acto objeto de control 5. El artículo 3 de la Resolución nº. 1197 de 2004, proferido por el MAVDT, definió doce diferentes escenarios o situaciones que correspondían a las zonas intervenidas o no con la actividad minera y que contaran o no con título, permiso u otra autorización minera y ambiental, para establecer instrumentos de comando y control coherentes con la delimitación de las zonas excluidas de minería en la Sabana de Bogotá. El demandante atacó la validez del escenario 7, que reguló la minería fuera de zonas compatibles, que contaran con título, permiso u otra autorización vigente, con autorización ambiental y en fase de explotación. Quienes se encontraran en este escenario, como el demandante, quedaron obligados a presentar ante la autoridad ambiental un Plan de Manejo, Recuperación y Restauración Ambiental del área -PMRRA. 6.

El parágrafo 2 del artículo 4 de la resolución demandada definió el PMRRA, como un plan que comprende estrategias, acciones y técnicas aplicables en zonas intervenidas por la minería, con el fin de corregir, mitigar y compensar los impactos ambientales, que permitan el cierre definitivo de la mina y un uso posminería. Con fundamento en el PMRRA, la explotación debía ser decreciente y la remoción de materiales tendría como justificación exclusiva la estabilización geotécnica, geomorfológica y paisajística, en busca de la recuperación definitiva de las áreas afectadas.

El inciso final de esta norma dispuso que el PMRRA tendría una duración hasta por la vigencia del título minero, el cual no sería objeto de prórroga. III. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la Resolución n.º 1197 del 13 de octubre de 2004, al delimitar zonas excluidas de la minería de materiales de construcción y arcillas en la Sabana de Bogotá y establecer regímenes de transición para las actividades mineras que estaban en ejecución, incurrió en: (i) falta de competencia para modificar los contratos de concesión minera y determinar los volúmenes de explotación anual;

(ii) desconocimiento del derecho de prórroga del contrato de concesión minera; (iii) regulación, con efectos retroactivos, de situaciones no establecidas por la norma legal reglamentada; (iv) desconocimiento del principio de confianza legítima; (v) violación de la competencia de los municipios para ordenar el uso del suelo; (vi) violación de la libertad de empresa y (vii) violación del artículo 34 del Código de Minas.

La Sala deberá determinar si respecto de estos cargos existe cosa juzgada. IV. Análisis de la Sala Decaimiento del acto administrativo no impide su control judicial 7. Un acto administrativo en firme pierde obligatoriedad y no puede ser ejecutado si deja de tener vigencia, de conformidad con el artículo 66.3 CCA. Sin embargo, los efectos del acto administrativo, producidos antes de la causal de pérdida de ejecutoria, son eficaces, circunstancia que habilita a esta jurisdicción para pronunciarse sobre su legalidad[1].

Como la Resolución nº. 1197 de 2004 perdió fuerza ejecutoria, porque fue derogada por el artículo 19 de la Resolución nº. 2001 de 2016, el acto es susceptible de control de legalidad, mientras produjo efectos[2]. Cosa juzgada en procesos de nulidad de actos administrativos 8. El artículo 164 CCA prevé que la sentencia debe decidir sobre las excepciones propuestas en el proceso y las que el juez encuentre probadas, por ejemplo, la cosa juzgada[3]. 9.

Las sentencias y demás providencias, que por mandato legal tengan la misma fuerza vinculante, están revestidas del carácter de cosa juzgada, una vez quedan ejecutoriadas, según el artículo 332 CPC. La cosa juzgada impide volver a plantear la misma controversia ante una autoridad judicial, cuando existe coincidencia en el objeto, la causa y las partes.

La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes –oponible a todos y contra todos–. La que niegue la nulidad de un acto administrativo producirá cosa juzgada erga omnes, pero sólo en relación con los cargos de nulidad planteados en el proceso inicial –causa petendi–, de conformidad con el artículo 175 CCA.

La Sala reitera que, en los procesos de nulidad simple o pura, la sentencia que niega las pretensiones tiene un efecto general, oponible a todos y contra todos, pero con el carácter de cosa juzgada relativa, es decir, restringido a los cargos de ilegalidad allí analizados y decididos. Lo anterior supone que, en estos procesos, la excepción de cosa juzgada se configura si existe (i) identidad de objeto, esto es, que se trate del mismo acto administrativo e (ii) identidad de causa, es decir, que los motivos de ilegalidad sean idénticos en ambos procesos.

La sentencia que niega la nulidad constituye cosa juzgada respecto de los cargos y causales alegadas y el contenido de la pretensión que no prosperó[4]. Primer cargo: Falta de competencia del MAVDT para modificar los contratos de concesión minera y determinar los volúmenes de explotación anual 10. El inciso 2 del parágrafo 2 del artículo 4 del acto demandado dispuso que la explotación que se realice con fundamento en el PMRRA debe ser decreciente, con miras al cierre definitivo de la explotación minera.

Según la demanda, el MAVDT no tenía competencia para modificar el volumen de explotación anual fijados por los contratos de concesión minera, pues aquel está sujeto a la legislación y a la autoridad minera. Esta Corporación ya decidió una acción pública de nulidad contra el artículo 1º, el parágrafo del artículo 2 y el parágrafo 2 del artículo 4 de la Resolución nº. 1197 de 2004.

Como en este proceso también se demandó la nulidad del parágrafo 2 del artículo 4 de la misma resolución, es preciso establecer si operó la cosa juzgada en relación con este cargo. La Sala estudió este cargo y concluyó que el MAVDT tenía competencia para ordenar que la explotación con fundamento en el PMRRA fuera decreciente. El fallo destacó que la legislación minera no libera al concesionario del cumplimiento de las disposiciones que dicten las autoridades ambientales: “De ahí que la disposición acusada no sólo no viola las normas invocadas como infringidas, sino que al ordenar que la explotación minera sea decreciente está cumpliendo con claros derroteros constitucionales y desarrollando una legítima competencia que la norma legal en cita atribuyó”[5].

Como el Consejo de Estado definió que el MAVDT tenía competencia para disponer, en el parágrafo 2 del artículo 4 de la Resolución nº. 1197 de 2004, que la explotación minera con fundamento en el PMRRA fuera decreciente con el fin de lograr el cierre definitivo de la mina, existe cosa juzgada en relación con este cargo. Segundo cargo: Desconocimiento del derecho de prórroga del contrato de concesión minera 11.

El inciso 3 del parágrafo 2 del artículo 4 del acto demandado prescribió que el PMRRA tendrá una duración hasta por la vigencia del título minero, el cual no podrá ser objeto de prórroga. Según la demanda, esta norma viola el derecho de prórroga del título minero consagrado en el artículo 77 del Código de Minas. De conformidad con esta disposición, el concesionario puede, antes de vencerse el período de explotación, solicitar una prórroga del contrato de hasta 30 años.

Esta Sala decidió una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el inciso que contiene el escenario 7 del artículo 3 y el parágrafo 2 del artículo 4 de la Resolución nº. 1197 de 2004. De acuerdo con esta decisión, si la autoridad ambiental estaba facultada para revocar un contrato de concesión por hechos asociados al medio ambiente, también podía disponer que no se prorrogara, con fundamentos científicos y técnicos sólidos[6].

Por ello, el MAVDT estaba facultado para limitar o prohibir las actividades mineras que se venían desarrollando en la Sabana de Bogotá, sin que un contrato de concesión minera pudiera limitar esa competencia. Como la Sala ya definió que el MAVDT podía prohibir la prórroga del título minero, en los términos del inciso 3 del parágrafo 3 del artículo 4 de la Resolución nº. 1197 de 2004, existe cosa juzgada en relación con este cargo.

Tercer cargo: Falta de competencia del MAVDT para modificar el objeto del contrato de concesión minera 12. El inciso 2 del parágrafo 2 del artículo 4 del acto acusado señaló que la remoción de materiales debe estar justificada de manera exclusiva para la estabilización geotécnica y la recuperación definitiva de las áreas afectadas. Según la demanda, la norma acusada contraría el propósito de los contratos de concesión minera, esto es, la explotación de recursos mineros y la satisfacción de los requerimientos de la demanda interna y externa en el marco del concepto del desarrollo sostenible, en los términos del artículo 1º del Código de Minas.

En su criterio, el contrato de concesión minera no puede tener como finalidad exclusiva la estabilización geotécnica y la recuperación de las áreas afectadas, pues su objeto es el aprovechamiento racional del recurso. La Sala, también, estudió este cargo de forma conjunta con el primero y reiteró que el MAVDT tenía competencia para ordenar que la explotación con base en el PMRRA fuera decreciente y que la remoción de materiales tuviera como única justificación la estabilización geotécnica, geomorfológica y paisajística[7].

Como este cargo ya fue decidido, existe cosa juzgada. Cuarto cargo: Regulación, con efectos retroactivos, de situaciones no establecidas por la norma legal reglamentada 13. Según la demanda, el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, que declaró la Sabana de Bogotá como de interés ecológico nacional, no facultó al MAVDT para afectar contratos mineros vigentes, al ordenar que determinara las zonas compatibles con la explotación minera.

En su criterio, las limitaciones al ejercicio de la minería debían regir hacia futuro, a partir del establecimiento de las zonas incompatibles con la minería y no desconocer situaciones jurídicas y derechos adquiridos, pues ello viola el artículo 117 de la Ley 99 de 1993, de acuerdo con el cual “los permisos y licencias concedidos continuarán vigentes por el tiempo de su expedición”.

El cargo igualmente ya fue decidido por la Sala al estimar que la existencia de un contrato de concesión minera no le impide al Estado establecer limitaciones o prohibiciones sobre dicha actividad, cuando se pretenda salvaguardar el interés superior del medio ambiente sano. La Subsección concluyó que el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 permite dictar medidas que afecten los contratos de concesión vigentes, ya que esta disposición: “no regula únicamente las actividades mineras nuevas y que la autoridad ambiental tenía la facultad de limitar o prohibir las actividades sujetas a contrato de concesión”[8].

Frente a este cargo, pues, operó la cosa juzgada. Quinto cargo: Desconocimiento del principio de confianza legítima 14. Según la demanda, la resolución acusada modificó de “forma abrupta” las condiciones para el ejercicio de una actividad económica en ejecución, que es considerada por el Código de Minas como de utilidad pública e interés social.

Y al hacerlo violó el “principio de confianza legítima”. En la sentencia citada ya se resolvió que como los contratos de concesión minera no confieren la propiedad sobre los recursos del subsuelo, las condiciones de la concesión pueden estar sujetas a modificaciones por parte del Estado en procura de la protección del medio ambiente, sin que ello pueda entenderse como una violación a la confianza legítima[9].

También, entonces, hay cosa juzgada en relación con este cargo. Sexto cargo: Violación de la competencia de los municipios para ordenar el uso del suelo 15. Según la demanda, cuando el MAVDT establece un polígono incompatible con la minería en el municipio de Chocontá desplaza las competencias de esta entidad territorial para establecer los usos del suelo, en contravía de los numerales 7 y 9 del artículo 313 CN, que disponen que a los concejos municipales les corresponde reglamentar los usos del suelo y dictar normas para el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.

La Sala ya decidió que la Resolución nº. 1197 de 2004 no sustituía la competencia de los municipios en la ordenación de los usos del suelo, pues la autonomía territorial se ejerce dentro de los límites de la Constitución y la ley, de conformidad con el artículo 287 CN. Estimó que la competencia legislativa del Congreso de la República en relación con el medio ambiente constituye uno de esos límites y, en ese sentido, estas atribuciones concurrentes deben armonizarse.

Concluyó que “son los Planes de Ordenamiento Territorial los que deben ajustarse a las normas y disposiciones ambientales y no lo contrario”[10]. Según el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, que establece que las normas relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales son determinantes ambientales de obligatoria observancia en la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial de los municipios.

Frente a ese cargo también operó la cosa juzgada. Séptimo cargo: Violación de la libertad de empresa 16. El inciso 2 del parágrafo 2 del artículo 4 del acto demandado dispuso que la explotación que se realice con fundamento en el PMRRA debe ser decreciente, con miras al cierre definitivo de la explotación minera. Según la demanda, al establecer que la explotación minera con fundamento en el PMRRA sea decreciente se viola la libertad de empresa, consagrada en el artículo 333 CN, porque se obliga al concesionario a ejercer una actividad económica sin expectativa de rentabilidad y a trabajar a pérdidas.

Esta Subsección también adoptó una decisión al respecto. Al hacerlo, reiteró que si bien la libertad económica (en su doble manifestación de libertad de empresa y libertad de competencia) es base fundamental del régimen económico constitucional, se encuentra limitada por los poderes de intervención del Estado en la economía. Por ello, el Estado tiene la facultad para limitar la libertad de empresa en el desarrollo de actividades mineras.

Inclusive, puede prohibir la extracción de recursos no renovables del subsuelo, pues son de su propiedad, con el fin de proteger el medio ambiente, siempre que tenga fundamentos científicos que le permitan inferir de forma razonable que la actividad genera afectaciones en el medio ambiente[11]. Octavo cargo: Violación del artículo 34 del Código de Minas 17.

Según la demanda, la Resolución nº. 1197 de 2004 violó el artículo 34 del Código de Minas[12], que señalaba que las zonas excluibles de la minería debían ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales con la colaboración de la autoridad minera en aquellas áreas de interés minero.

En su criterio, el estudio técnico denominado “Actualización de la zonificación de áreas compatibles con la actividad minera en la Sabana de Bogotá”, fundamento del acto administrativo, establecía unas áreas compatibles con la minería diferentes a las que se adoptaron en la resolución acusada y, además, no se realizó con la colaboración de la autoridad minera.

La Sección Tercera declaró la nulidad del artículo 1º, su parágrafo 3 y el parágrafo 2 del artículo 2 de la Resolución nº. 1197 de 2004, al encontrar demostrado que en la construcción de los estudios técnicos, sociales y ambientales para delimitar las zonas no compatibles con la minería en la Sabana de Bogotá no se contó con la colaboración de la autoridad minera, quien fue convocada luego de que el estudio estaba listo para que presentara observaciones con posterioridad[13]: “las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales” (art. 6, Ley 489 de 1998).

En esa oportunidad, la Sala definió que el texto original del artículo 34 del Código de Minas contenía una exigencia de experticia fundamental, que demandaba de la autoridad ambiental y minera un ejercicio de coordinación para efectos de la delimitación de las zonas incompatibles con la minería. Este vicio no invalidó toda la Resolución n.º 1197 de 2004, solo los artículos que disponían la delimitación de las zonas.

Con posterioridad, la Sala determinó que la coordinación y colaboración entre la autoridad minera y ambiental era exigible solo para la delimitación de las zonas excluidas, pero no para disponer el régimen jurídico aplicable a las actividades mineras en ejecución una vez agotado dicho ejercicio: Los estudios técnicos, sociales y ambientales, y la colaboración con la autoridad minera, se exigen pues únicamente para delimitar la zona no compatible con la minería, no para establecer el régimen aplicable a las zonas excluidas cuando en éstas ya se están realizando actividades mineras, con el título minero y la autorización ambiental preceptiva, como sucede en el presente asunto.

De hecho, en el asunto resuelto con la sentencia de 23 de junio de 2010 fueron atacados varios artículos de la Resolución 1197 de 1994, y la declaración de nulidad por ausencia de estudios y omisión de la colaboración con la autoridad ambiental se limitó a la disposición en la que se delimitaban las zonas compatibles con la minería (con lo que quedaban, por descarte, delimitadas las zonas excluidas).

No vulneran así, las normas controvertidas sub judice, el artículo 34 de la Ley 685 de 2001, ya que en ellas no fueron delimitadas las zonas excluidas de la minería. Por lo tanto, la Sala desestima el octavo cargo de la demanda[14]. Como la Sala ya concluyó que las normas aquí demandadas (escenario 7 del artículo 3 y parágrafo 2 del artículo 4) no violaron el artículo 34 del Código de Minas, pues el principio de coordinación y colaboración operaba solo en relación con la delimitación de las zonas excluidas, operó el fenómeno de la cosa juzgada. 18.

Como la Sala y el pleno de la Sección Tercera ya se pronunciaron frente a la legalidad del artículo 3 (escenario 7) y el parágrafo 2 del artículo 4 de la Resolución nº. 1197 de 2004 del MAVDT, frente a los ocho cargos de la demanda, se configuró la cosa juzgada. 19. Según el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLÁRASE la cosa juzgada en relación con el artículo 3 (escenario 7) y el parágrafo 2 del artículo 4 de la Resolución nº. 1197 de 2008, proferida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por los ocho cargos de la demanda, y ESTÉSE A LO RESUELTO en la sentencia del 23 de abril de 2018, dentro del expediente Rad. n°. 11001-03-26-000- 2005-00032-00 (30567) y la sentencia del 23 de junio de 2010, dentro del expediente Rad. nº. 11001-03-26-000-2005-00041-00 (30987), de conformidad con la parte considerativa de esta sentencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | | | | | | | |JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS | |Presidente de la Sala | | | | | | | | | | | | | |GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE |NICOLÁS YEPES CORRALES | LGC/9C ----------------------- [1] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de mayo de 1997, Rad. n°. CA-004 [fundamento jurídico pár. 4]. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 18 de octubre de 2001, Rad. 6.328 [fundamento jurídico IV], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Primera, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 45-48. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 2004, Rad. 14.988 [fundamento jurídico III], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 282, disponible en https://bit.ly/3gjjduK [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 9 de junio de 2010, Rad. 36.060 [fundamento jurídico 3]. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de junio de 2010, Rad. 30.987 [fundamento jurídico 6]. [6] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 23 de abril de 2018, Rad. 30.567 [fundamento jurídico 3.4.4], con aclaración de voto. [7] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 23 de abril de 2018, Rad. 30.567 [fundamento jurídico 3.4.1], con aclaración de voto. [8] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 23 de abril de 2018, Rad. 30.567 [fundamento jurídico 3.4.3], con aclaración de voto. [9] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 23 de abril de 2018, Rad. 30.567 [fundamento jurídico 3.4.5], con aclaración de voto. [10] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de junio de 2010, Rad. 30.987 [fundamento jurídico 5]. [11] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 23 de abril de 2018, Rad. 30.567 [fundamento jurídico 3.4.2], con aclaración de voto. [12] El artículo 34 de la Ley 685 de 2001 fue modificado por el artículo 4 de la Ley 1382 de 2010 (Diario Oficial 47.618 de 9 de febrero de 2010).

El parágrafo 3º del nuevo precepto dispone que para la declaración de las zonas de exclusión de que trata el presente artículo se requerirá un concepto previo no vinculante del Ministerio de Minas y Energía. [13] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de junio de 2010, Rad. 30.987 [fundamento jurídico 4]. [14] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 23 de abril de 2018 Rad. 30.567 [fundamento jurídico 3.4.1], con aclaración de voto.