ACTO ADMINISTRATIVO PASIBLE DE CONTROL JURISDICCIONAL / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO EXPRESO / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO FICTO / ACTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN / EXCEPCIÓN DE «AUSENCIA DE ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDABLE» / CERTIFICACIÓN DE LA HISTORIA LABORAL / MODIFICACIÓN DE LA CERTIFICACIÓN DE LA HISTORIA LABORAL “[…] esta corporación ha explicado que los actos administrativos que son pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».

Es oportuno indicar que los actos definitivos pueden ser expresos o fictos, estos últimos se configuran ante la falta de pronunciamiento del funcionario competente dentro de una determinada actuación administrativa. En efecto, cuando las autoridades públicas omiten el deber de expedir actos expresos con el fin de culminar los procedimientos administrativos, el legislador establece la ficción de una respuesta negativa o positiva a lo solicitado por los peticionarios, en procura de salvaguardar el acceso a la administración de justicia. Bajo este marco conceptual, es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, estos, se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.

En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un estado social de derecho en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio de la legalidad y los derechos subjetivos de los asociados. […] En este orden de ideas, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción. […] está claro que las autoridades públicas tienen la potestad de emitir actos de certificación; sin embargo, dichos documentos deben estar respaldados no solo por el documento que dé cuenta de la veracidad de lo afirmado, sino que debe obedecer estrictamente a aquellas situaciones sobre las que la entidad tenga certeza y que puedan ser comprobables. […] De acuerdo con las consideraciones del a quo, el auto del 28 de julio del 2018 proferido por el municipio de San José de Cúcuta es un acto de trámite que no está sujeto a control judicial, pues no tiene la entidad de crear, modificar o extinguir una situación jurídica, razón por la que en primera instancia se declaró probada la excepción de «ausencia de acto administrativo demandable» y el Tribunal se inhibió para decidir de fondo.

Sin embargo, la Sala considera que el citado auto sí es un acto sujeto a control judicial […] la información laboral certificada por el municipio de Cúcuta guarda estricta relación con el derecho pensional del señor (…) pues es a partir de los datos allí consignados que se define, por ejemplo, la fecha de adquisición del estatus de pensionado, las condiciones sobre las cuales debe liquidarse la mesada pensional e, incluso, el monto del reconocimiento, es decir que la información suministrada por el empleador incide de forma directa en el derecho pensional del interesado.

Así, teniendo en cuenta que la pensión de jubilación puede depender necesariamente de la información laboral suministrada por el municipio, el auto del 28 de julio del 2017, por medio del cual se modificó dicha información, sí tiene la potencialidad de afectar las condiciones del reconocimiento pensional del accionante y la emisión del ya mencionado bono pensional. […] teniendo en cuenta que dentro del presente asunto solo se discute la historia laboral del señor (…) en relación con el municipio de San José de Cúcuta, el acto demandado, que contiene esa información, sí está sujeto a control judicial, pues es a partir de lo allí decidido que se modificaron los formatos cleb 1, 2 y 3b, en virtud de los cuales se adoptaron las decisiones relacionadas con la emisión del bono pensional. […] en cuanto a la legalidad del acto administrativo demandado, debe decirse que la certificación de la historia laboral es un acto de contenido particular y concreto, lo que quiere decir que, por regla general, su revocatoria está supeditada a la autorización otorgada por el titular del derecho o a la orden proferida por un juez de la República. […] La inconsistencia en la que se basó la administración para modificar la certificación laboral del demandante es un hecho trascendente porque implica el reconocimiento irregular e indebido de aproximadamente 3 años y 10 meses de servicio que pueden incidir de forma directa y relevante en el reconocimiento del derecho pensional y del bono que debe ser expedido por la autoridad pública empleadora. […] dada la demostrada existencia de una irregularidad en la expedición de las certificaciones laborales y formatos cleb en favor del señor (…) la entidad empleadora se encuentra en la potestad de rectificar la información de tiempos de servicios, sin que dicha actuación implique, por sí misma, la vulneración de los derechos del demandante, pues, por el contrario, quedó demostrado no solo que hubo una inconsistencia en los soportes documentales de la información suministrada, sino que al señor (…) se le garantizó su derecho fundamental al debido proceso y se adelantaron las investigaciones disciplinarias y penales pertinentes. […]” FUENTE FORMAL: CPACA – ARTÍCULO 43 / LEY 797 DE 2003 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., siete (07) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 54001-23-33-000-2017-00722-01(5313-19) Actor: RODOLFO OSORIO SÁNCHEZ Demandado: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA - NORTE DE SANTANDER Referencia: ACTO ADMINISTRATIVO ENJUICIABLE Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 25 de julio del 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por medio de la cual se declaró probada la excepción denominada «ausencia de acto administrativo demandable» y se inhibió para decidir de fondo el presente asunto. 1.

Antecedentes 1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo, el señor Rodolfo Osorio Sánchez formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, en orden a que se declare la nulidad del auto de trámite del 28 de julio del 2017, por medio del cual se realiza una corrección de los datos e información laboral del certificado número 809 del 10 de agosto del 2012 y los formatos cleb 1, 2 y 3b del 28 de julio del 2017, identificados con el consecutivo 1458.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó (i) mantener la presunción de legalidad de los actos administrativos previos que fueron modificados por el auto de trámite del 28 de julio del 2017; y (ii) condenar en costas a la parte demandada. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, la apoderada del demandante señaló los siguientes: i) El 14 de agosto del 2011, previa interposición de derecho de petición, el municipio de San José de Cúcuta emitió un oficio en donde certificó los siguientes cargos y tiempo de servicio del señor Rodolfo Osorio Sánchez: a. Escribiente: desde el 2 de junio de 1976 hasta el 30 de marzo de 1980. b. Economista: desde el 18 de mayo de 1980 hasta el 15 de septiembre de 1981. c. Jefe de sección: desde el 16 de septiembre de 1981 hasta el 27 de octubre de 1986. d. Jefe de sección: desde el 4 de febrero de 1994 hasta el 28 de junio de 1994. ii) El 16 de julio del año 2012, la parte demandada profirió un acto administrativo en donde certificó los salarios devengados por el señor Osorio Sánchez durante su vinculación laboral con el municipio entre 1976 y 1996[1] que osciló entre $ 3.435 y $ 308.971, respectivamente.

A partir de la información suministrada por la entidad territorial, se conformaron los formatos cleb 1, 2 y 3b de fecha 21 de agosto del 2012, identificados con el consecutivo 809 y se calcularon los respectivos bonos pensionales, lo cual generó un derecho particular y concreto en favor del accionante. iii) A pesar de lo anterior, el 28 de julio del 2017, la demandada profirió «auto de trámite» por medio del cual «realiza una corrección de los datos e información laboral del certificado de información laboral número 809 del 10 de agosto del 2012 y formatos cleb 1, 2 y 3b» expedidos a nombre del señor Rodolfo Osorio Sánchez.

La corrección se efectuó en el sentido de excluir de la certificación laboral los tiempos comprendidos entre el 2 de junio de 1976 y el 30 de marzo de 1980, por no encontrarse soporte alguno en los archivos del municipio que acreditaran el citado tiempo de servicio. iv) A partir del auto de trámite del 28 de julio del 2017, se crearon nuevos formatos cleb 1, 2 y 3b a nombre del demandante que resultan ser desfavorables, pues «se perdieron 3 años, 9 meses y 28 días de servicio». 1.1.3.

Normas violadas y concepto de la violación En el escrito inicial de la demanda se invocaron como violados los artículos 29 de la Constitución Política de 1991; y 87, 88, 94 y 97 del Código de Procedimiento Administrativo de lo Contencioso Administrativo. Al desarrollar el concepto de la violación, el representante judicial del demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación[2]: i) La entidad demandada violó los derechos al debido proceso y de defensa y contradicción del señor Rodolfo Osorio, pues desconoció la firmeza de los actos administrativos del 14 de octubre del 2011 y 16 de julio del 2012, en los que ya se le había reconocido y certificado un tiempo de servicio e ingresos por concepto de salario mes a mes que sirvieron de base para la elaboración de los formaos cleb. ii) Al demandante no se le permitió controvertir la actuación administrativa que adelantó el municipio para modificar los derechos ya reconocidos, sino que se hizo unilateralmente y sin tener en cuenta que ya existían una serie de actos administrativos que gozan de la presunción de legalidad. iii) La única viabilidad jurídica para dejar sin efectos los actos administrativos del 2011 y 2012 era la demanda a través de medio de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no es posible revocarlos directamente, por cuanto, en atención al artículo 97 de la Ley 1437 del 2011, la autoridad municipal debía solicitar la autorización del interesado para dejar sin efectos los actos previos, los cuales son de contenido particular y concreto. 1.2.

Contestación de la demanda Dentro del término legal concedido, el municipio de San José de Cúcuta contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones del medio de control, de acuerdo con los siguientes argumentos[3]: i) En los años 2011 y 2012 se expidieron certificaciones de los tiempos de servicio y salarios mes a mes devengados por el señor Rodolfo Osorio Sánchez.

Posteriormente, Colpensiones solicitó la expedición del bono pensional y al verificar nuevamente la información del beneficiario, se advirtieron inconsistencias en relación con el tiempo de servicio comprendido entre el 2 de junio de 1976 y el 30 de marzo de 1980, razón por la que se solicitó al archivo central que se remitieran los soportes del citado tiempo de servicio.

En respuesta al anterior requerimiento se expidió el oficio del 5 de julio del año 2017, en donde se señala que «no existen soportes de los tiempos públicos laborados por el señor Rodolfo Osorio entre el 2 de junio de 1976 y el 30 de marzo de 1980». ii) En consecuencia, en auto de trámite del 28 de julio del 2017, notificado al interesado el día 3 de agosto de esa anualidad, no cumple con los presupuestos esenciales del acto administrativo, pues no se crearon, modificaron o extinguieron derechos del actor, en tanto se trató de una simple corrección de la historia laboral del señor Osorio Sánchez, en el sentido de ajustarla a los tiempos públicos que efectivamente laboró al servicio de la Alcaldía del municipio. iii) Al demandante se le requirió para que aportara los documentos relevantes que tuviera en su poder, tales como decretos de nombramientos, actas de posesión, desprendibles de pago, liquidaciones provisionales o definitivas de cesantías, o cualquier otra información que pudiera aclarar en mejor medida su historial laboral; sin embargo, el interesado hizo caso omiso a tal llamamiento. iv) Por oficio del 19 de abril del 2018, proferido por el área de archivo del municipio, se indicó que el Kardex del señor Rodolfo Osorio Sánchez reposa en la caja número 470, legajo 94, folios 477 al 481; al verificar la información, se observa que en el folio 477 se dice que el demandante fue vinculado por medio de Resolución 45 de 1976 en el cargo de escribiente de la Inspección Penal de Policía; sin embargo, al constar la citada resolución, se observa que ese acto administrativo corresponde al reconocimiento de unos gastos a favor del señor Rafael Antonio Jaimes Castro, quien evidentemente no corresponde a la persona que hoy demanda. v) El demandante pretende que por vía judicial se ordene mantener la validez de unos formatos cleb que contienen tiempos públicos no laborados por el señor Osorio Sánchez, hecho que resulta ser abiertamente ilegal pues obligaría al municipio a expedir un bono pensional tipo T con base en información errada, lo que implicaría el detrimento patrimonial de la autoridad territorial y la posible comisión de un punible.

En este punto es necesario informar que la situación que originó la expedición de los certificados de los años 2011 y 2012 ya fue puesta en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación. vi) La parte demandante también pretende que el presente asunto se decida a la luz de una supuesta modificación o revocatoria de un derecho adquirido contenido en las certificaciones laborales de los años 2011 y 2012; no obstante, es incorrecto predicar derechos adquiridos sobre certificaciones de tiempos de servicio público que no fueron laborados, pues el interesado no procuró demostrar que sí existió un vínculo laboral con el municipio de San José de Cúcuta entre 1976 y 1980, como tampoco lo hizo en el mes de agosto del 2017, cuando fue requerido en sede administrativa. 1.3 La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia del 25 de julio del 2019[4], declaró probada la excepción de «ausencia de acto administrativo demandable» y se inhibió para decidir de fondo la demanda de la referencia de acuerdo con las siguientes consideraciones: i) El auto del 28 de julio del 2017, demandado a través del presente medio de control, no es más que un acto por medio del cual la Secretaría General de la Alcaldía del municipio de San José de Cúcuta corrige la información contenida en los certificados laborales con consecutivo 890 del 8 de mayo, 10 de agosto y 21 de agosto del 2012, correspondiente al señor Rodolfo Osorio Sánchez dadas las inconsistencias advertidas a través de la constancia de 5 de julio del 2017. ii) El acto demandado es de aquellos denominados de trámite o preparatorios, pues no tiene la capacidad de crear, extinguir o modificar una situación jurídica de fondo, en tanto se limitó a corregir la información laboral del trabajador, la cual es, a su vez, utilizada para la liquidación y expedición de un bono pensional o cuota parte.

En ese sentido, el auto demandado no adoptó una decisión de fondo tal como el reconocimiento del derecho pensional. iii) La expedición del aludido auto se originó a partir de la solicitud de la administradora de pensiones de confirmar la información laboral del señor Rodolfo Osorio, con el objeto de, posteriormente, adoptar decisiones en cuanto al derecho del demandante a percibir una pensión y sus condiciones, lo que quiere decir que sería la decisión definitiva la que se encuentra sujeta a control judicial, pero no el auto que se limitó a corregir los datos relacionados con el tiempo de servicio del accionante. 1.4.

El recurso de apelación El señor Rodolfo Osorio Sánchez, por medio de apoderado judicial, presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, de acuerdo con los siguientes argumentos:[5] i) El auto demandado sí puso fin a una actuación administrativa, toda vez que con su expedición se dio por terminado el trámite adelantado por el municipio de San José de Cúcuta; [6] el acto sujeto a control judicial no puede ser el proferido por la administradora de pensiones, pues dicha entidad define la situación pensional del demandante con base en lo certificado por el empleador y, en ese sentido, un eventual acto administrativo emitido por Colpensiones no se encuadraría en ninguna de las causales de nulidad, toda vez que la decisión estaría basada en el contenido de las certificaciones. ii) La certificación laboral de un trabajador es un acto administrativo, pues contiene la voluntad de la administración y produce efectos jurídicos tendientes a acreditar los tiempos de servicio y los salarios devengados durante la relación laboral y genera la certeza de cumplir con los requisitos exigidos por la ley para reclamar un derecho de carácter pensional. iii) El acto demandado no cumple con los requisitos para ser entendido como una simple corrección de las certificaciones laborales de los años 2011 y 2012, pues no se adecúa a lo dispuesto en el artículo 45 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual se entiende como corrección de errores formales aquellas de índole aritmética, de digitación, transcripción u omisión de palabra, entre las cuales no se encuentra la modificación de los derechos del interesado. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Solo la parte demandante alegó de conclusión en el sentido de reiterar los argumentos expuestos en el escrito inicial de la demanda y en el recurso de apelación.[7] 1.6. El Ministerio Público El agente del ministerio público no rindió concepto. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si el auto del 28 de julio del 2017, proferido por la Alcaldía del municipio de San José de Cúcuta por medio del cual modificó las certificaciones de tiempos de servicio y los formatos cleb 1, 2 y 3b del señor Rodolfo Osorio Sánchez es un acto de trámite o si, por el contrario, es un acto administrativo sujeto a control judicial, en cuyo caso se determinará si hay lugar a su declaratoria de nulidad. 2.2.

Marco normativo Actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos.[8] En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo:[9] i) Constituye una declaración unilateral de voluntad. ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, ya sea en cabeza de una autoridad estatal o de particulares. iii) Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante».[10] iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacte los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».[11] Igualmente, esta corporación ha explicado que los actos administrativos que son pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».[12] Es oportuno indicar que los actos definitivos pueden ser expresos o fictos, estos últimos se configuran ante la falta de pronunciamiento del funcionario competente dentro de una determinada actuación administrativa.

En efecto, cuando las autoridades públicas omiten el deber de expedir actos expresos con el fin de culminar los procedimientos administrativos, el legislador establece la ficción de una respuesta negativa o positiva a lo solicitado por los peticionarios, en procura de salvaguardar el acceso a la administración de justicia.[13] Bajo este marco conceptual, es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, estos, se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.

En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un estado social de derecho en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio de la legalidad y los derechos subjetivos de los asociados. En armonía con lo antes expuesto, el Consejo de Estado ha precisado que, excepcionalmente, los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial en los siguientes casos:[14] […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.

Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad. En este orden de ideas, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción.[15] Ahora, en el caso que nos atañe, se cuestiona la legalidad de un acto de certificación, por medio del cual el municipio de San José de Cúcuta certificó una serie de tiempos laborales del señor Rodolfo Osorio Sánchez.

Sobre el particular, debe decirse que, los pronunciamientos o actos administrativos emitidos por la administración, en esta clase de eventos, deben ser entendidos como una constatación de la información que reposa en los archivos de la entidad, es decir, las certificaciones deben expedirse a partir del respaldo documental con el que se cuente.

En tal sentido, la información certificada por una autoridad de carácter público debe estar respaldada por documentos que den fe sobre la certeza y objetividad de los datos consignados en la certificación; así las cosas, incurre en un acto irregular la autoridad que se permite emitir afirmaciones o autenticar situaciones sobre las que no existe una prueba verificable, puesto que «el funcionario que expide una certificación relativa a un asiento registral, no emite una declaración de voluntad, sino de conocimiento, en cuanto que le consta la exactitud entre el documento y el registro».[16] Sobre la expedición de actos administrativos de certificación, se ha dicho lo siguiente:[17] El acto de certificación es una declaración de conocimiento con la finalidad de asegurar la verdad de lo que en él se contenga y que la Administración conoce.

La Administración, para emitir estos actos, constituye unos datos que, por razones de seguridad jurídica e interés general, va a declarar son ciertos. Esta declaración la realiza mediante un acto administrativo de certificación en el que manifiesta ser verdad (real o formal) aquello que conoce y es objeto de dicho acto. De manera que el acto de certificación va precedido de otros actos previos sobre los cuales se constituye la base sobre la que se certifica.

La Administración asegura la verdad de un hecho o situación, pero de manera limitada a exteriorizar aquello de lo que ya tiene constancia, pero lo hace basándose en algo objetivo u objetivable Visto lo anterior, está claro que las autoridades públicas tienen la potestad de emitir actos de certificación; sin embargo, dichos documentos deben estar respaldados no solo por el documento que dé cuenta de la veracidad de lo afirmado, sino que debe obedecer estrictamente a aquellas situaciones sobre las que la entidad tenga certeza y que puedan ser comprobables. 2.3.

Hechos probados De acuerdo con el material probatorio que reposa en el proceso, la Sala establece lo siguiente: i) En certificación del 14 de octubre del 2011, proferida por la Alcaldía del municipio de San José de Cúcuta, el señor Rodolfo Osorio Sánchez cuenta con las siguientes vinculaciones laborales con esa entidad territorial:[18] a. Desde el 2 de junio de 1976 hasta el 30 de marzo de 1980, en el cargo de escribiente de la Inspección Primera Penal de Policía de la Secretaría de Gobierno. b. Desde el 16 de mayo de 1980 hasta el 15 de septiembre de 1981, en el cargo de economista de la Sección de Planeación Social y Economía del Departamento de Planeación Municipal. c. Desde el 16 de septiembre de 1981 hasta el 27 de septiembre de 1986, en el cargo de jefe de sección de la Sección de Impuestos de la Secretaría de Hacienda Municipal. d. Desde el 4 de febrero de 1994 hasta el 28 de julio de 1994, en el cargo de jefe de oficina secretario general despacho director [sic] de la Caja de Previsión Social Municipal. e. Desde el 1 de junio de 1994 hasta el 31 de diciembre de 1996, en el cargo de economista administrador deje de sección de estudios socioeconómicos del Departamento Administrativo de Planeación Municipal. ii) Por medio de oficio del 16 de julio del 2012, el subdirector del Área de Talento Humano de la Alcaldía del municipio de San José de Cúcuta certificó que, de acuerdo con la información que reposa en la caja 441 legajo 1308, el señor Rodolfo Osorio Sánchez devengó lo siguientes salarios:[19] |Año |Salario |Gastos de | | | |representación | |1976 |$ 3.435 | | |1977 |$ 4.050 | | |1978 |$ 5.200 | | |1979 |$ 6.500 | | |1980 |$ 7.300 | | |1980 |$ 15.700 |$ 7.500 | |1981 |$ 19.000 |$ 12.500 | |1982 |$ 23.000 |$ 15.600 | |1983 |$ 28.750 |$ 19.500 | |1984 |$ 34.500 |$ 23.400 | |1985 |$ 39.675 |$ 26.910 | |1986 |$ 46.025 |$ 35.960 | iii) Las anteriores certificaciones sirvieron de fundamento para la elaboración de los formatos cleb 1, 2 y 3b con consecutivo 809, elaborados el 21 de agosto del 2012.[20] iv) El 22 de junio del 2017, el Fondo de Pensiones de la Alcaldía de San José de Cúcuta solicitó al Área de Archivo Central suministrar los soportes administrativos de la vinculación laboral del señor Rodolfo Osorio Sánchez, con el objeto de adelantar el proceso de pago del bono pensional tipo B.[21] v) El 22 de junio del 2017, el Fondo Municipal de Pensiones Públicas informa al jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de San José de Cúcuta una serie de irregularidades presentadas en la elaboración de certificaciones proyectadas por el Archivo Central del municipio a 11 personas, entre ellas al señor Rodolfo Osorio Sánchez, a quienes se les han elaborado formatos cleb sin los respectivos soportes de las vinculaciones laborales certificadas.[22] vi) El 28 de julio del 2017, la Secretaría General de la Alcaldía de San José de Cúcuta profirió «auto de trámite», por medio del cual «corrigió los datos e información laboral del certificado de información laboral número 809 del 10 de agosto del 2012 y formatos cleb 1, 2 y 3b expedidos a nombre del señor Rodolfo Osorio Sánchez».

En el citado auto se señaló que no era posible certificar el tiempo de servicio desde el 2 de junio de 1976 hasta el 30 de marzo de 1980, «por no existir actos administrativos físicos como decretos, nombramientos, actas de posesión e insubsistencias», por lo que las certificaciones del 14 de octubre del 2011 y 16 de julio del 2012 no tienen validez.[23] vii) El anterior auto implicó la corrección de los formatos cleb 1, 2 y 3b del señor Rodolfo Osorio Sánchez, en el sentido de retirar el tiempo de servicio comprendido entre el 2 de junio del 1976 y el 30 de marzo de 1980 y los salarios correspondientes a esas fechas.[24] 2.4.

Caso concreto. Análisis de la Sala Para resolver el problema jurídico planteado es necesario precisar que la teoría del acto administrativo decantó su clasificación con la finalidad de delimitar los que deben ser objeto de control jurisdiccional. En tal sentido, desde el punto de vista de su inserción en el procedimiento hay tres tipos de actos a saber: (i) preparatorios, accesorios o de trámite que se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso, son instrumentales y no encierran declaraciones de la voluntad ni crean relaciones jurídicas y solo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración;

(ii) definitivos que el artículo 43 del CPACA define como «[…] los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación»; y, (iii) actos administrativos de ejecución que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa. Por regla general son los actos definitivos lo únicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de ellos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados.

Excepcionalmente también lo son los de trámite cuando impiden la continuación de un proceso en sede administrativa. De acuerdo con las consideraciones del a quo, el auto del 28 de julio del 2018 proferido por el municipio de San José de Cúcuta es un acto de trámite que no está sujeto a control judicial, pues no tiene la entidad de crear, modificar o extinguir una situación jurídica, razón por la que en primera instancia se declaró probada la excepción de «ausencia de acto administrativo demandable» y el Tribunal se inhibió para decidir de fondo.

Sin embargo, la Sala considera que el citado auto sí es un acto sujeto a control judicial por las siguientes razones: Podría pensarse que el auto del 28 de julio del 2017 no tiene la facultad de incidir de forma directa en la situación jurídica del demandante, pues en él no se adoptan decisiones definitivas, por ejemplo, sobre su derecho pensional; no obstante, se advierte que, tal como se indicó en el oficio que reposa en los folios 251 al 254, las certificaciones laborales y la elaboración de los formatos cleb 1, 2 y 3b son la base de la liquidación, emisión y pago de los bonos pensionales que deben ser asumidos por el municipio de San José de Cúcuta a efectos de garantizar el derecho pensional de los trabajadores.

En ese sentido, la información laboral certificada por el municipio de Cúcuta guarda estricta relación con el derecho pensional del señor Rodolfo Osorio Sánchez, pues es a partir de los datos allí consignados que se define, por ejemplo, la fecha de adquisición del estatus de pensionado, las condiciones sobre las cuales debe liquidarse la mesada pensional e, incluso, el monto del reconocimiento, es decir que la información suministrada por el empleador incide de forma directa en el derecho pensional del interesado.

Así, teniendo en cuenta que la pensión de jubilación puede depender necesariamente de la información laboral suministrada por el municipio, el auto del 28 de julio del 2017, por medio del cual se modificó dicha información, sí tiene la potencialidad de afectar las condiciones del reconocimiento pensional del accionante y la emisión del ya mencionado bono pensional.

Ahora, dentro del presente asunto no se discute en modo alguno el derecho a la pensión del señor Osorio Sánchez, lo que quiere decir que es incorrecto limitar su derecho de acción a discutir exclusivamente el acto administrativo que decida sobre ese aspecto, en tanto tiene derecho a que la información laboral reportada a su nombre sea correcta para que, con base en ella, tanto la administradora de pensiones como el empleador adopten las decisiones que correspondan.

Entonces, teniendo en cuenta que dentro del presente asunto solo se discute la historia laboral del señor Rodolfo Osorio en relación con el municipio de San José de Cúcuta, el acto demandado, que contiene esa información, sí está sujeto a control judicial, pues es a partir de lo allí decidido que se modificaron los formatos cleb 1, 2 y 3b, en virtud de los cuales se adoptaron las decisiones relacionadas con la emisión del bono pensional.

En vista de lo anterior, debe decirse que debido a que la certificación laboral es la base de la conformación de los formatos cleb, los cuales son indispensables para el reconocimiento del derecho pensional, la inconformidad con la información ahí consignada impide que se continúe con el trámite pensional ante la autoridad pagadora y convierte ese acto administrativo en uno que puede ser discutido en sede jurisdiccional.

Bajo tales consideraciones, la Sala considera que el auto del 28 de julio del 2017, emitido por la Alcaldía del municipio de San José de Cúcuta es pasible de control jurisdiccional y, en tal sentido, se revocará la sentencia de primera instancia en lo relacionado con la declaratoria de la excepción de ausencia de acto administrativo demandable y se decidirá de fondo el presente asunto.

Pues bien, en cuanto a la legalidad del acto administrativo demandado, debe decirse que la certificación de la historia laboral es un acto de contenido particular y concreto, lo que quiere decir que, por regla general, su revocatoria está supeditada a la autorización otorgada por el titular del derecho o a la orden proferida por un juez de la República.

Sobre el tema de la revocatoria directa, es válido recordar que antes de la entrada en vigencia de la Ley 797 del 2003, el Consejo de Estado interpretó el artículo 73 del antiguo Código Contencioso Administrativo en el sentido de indicar que existían dos causales por la cuales se podría revocar directamente un acto administrativo, sin el consentimiento del titular, a saber: (i) cuando el acto se originaba en el silencio administrativo positivo; y (ii) cuando su emisión tuvo origen en circunstancias o medios ilegales o fraudulentos.[25] En el mencionado antecedente jurisprudencial se establecieron tres premisas según las cuales: (a) las actuaciones originadas en actos ilegales no generan reconocimiento de derechos indiscutibles;

(b) la ilicitud a partir de la cual se profirió el acto administrativo debe aparecer de forma ostensible y no puede obedecer a una mera sospecha; y (c) la revocatoria directa solo puede generar efectos ex nunc, es decir, hacia el futuro. Sobre el particular, en sentencia del 6 de agosto del 2016, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresó lo siguiente:[26] Se trata a juicio de la Sala de una actuación administrativa oficiosa, que debe fundarse en motivos serios, objetivos y reales, que le hagan suponer a la administración que el derecho prestacional, de que se trate, ha sido reconocido sin el cumplimiento de los requisitos exigidos por el legislador para tal efecto, o mediante la utilización de documentos apócrifos que induzcan en error a la entidad de Seguridad Social encargada de reconocer y/o pagar determinada prestación, verbigracia, de naturaleza pensional.

Así las cosas, no se trata de una actuación sujeta al capricho de la administración sino, por el contrario, fundada en hechos ciertos y objetivos que deben hacer racional y necesaria la verificación, en cada caso particular, de los supuestos legales exigidos para el reconocimiento de una determinada prestación social // Lo anterior, aunado al hecho de que la actuación administrativa que adelante la institución de seguridad social, para efectos de la revocatoria, debe garantizar plenamente el derecho constitucional al debido proceso del titular de la prestación de que se trate.

Consecuentemente, en sentencia SU-182 del 2019, la Corte Constitucional sentó jurisprudencia de acuerdo con los siguientes postulados: i) Solo son dignos de protección aquellos derechos que han sido adquiridos con justo título. Según dispone el artículo 58 de la Carta Política, la protección de los derechos adquiridos implica que su obtención se dio “con arreglo a las leyes vigentes”.

Los derechos que se obtienen irregularmente no pueden aspirar a la misma protección e inmutabilidad de la que gozan los derechos obtenidos con apego a la Ley. ii) La verificación oficiosa del cumplimiento de los requisitos pensionales es un deber. Las administradoras de pensiones o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, no solo están facultadas, sino que es su deber verificar de oficio, el cumplimiento de los requisitos para la adquisición de un derecho prestacional.

Sin embargo, mientras no surjan nuevos motivos o causas fundadas de duda, no puede la administración reabrir periódicamente investigaciones que afecten derechos adquiridos, y propicien escenarios injustificados de inseguridad jurídica. iii) Solo motivos reales, objetivos, trascendentes, y verificables, que pudieran enmarcarse en un comportamiento criminal justifican la revocatoria, sin el consentimiento del afectado.

Con este criterio, la jurisprudencia busca evitar que el ciudadano quede al arbitrio de la administración. La simple sospecha, inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos, o debates jurídicos alrededor de una norma, no habilitan el mecanismo de la revocatoria unilateral. Estos motivos deben ser lo suficientemente graves como para que pudieran enmarcarse en una conducta penal. iv) No es necesario aportar una sentencia penal para desvirtuar la buena fe del beneficiario de la pensión. Los supuestos que trae el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 deben entenderse como el resultado de conductas u omisiones especialmente graves, al punto que pudieran enmarcarse en algún tipo penal; y no simplemente tratarse de discrepancias jurídicas, o inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos.

Esto supone un estándar alto de prueba a cargo de la administración, pero no implica una suerte de prejudicialidad, que restrinja la actuación de la administración a la espera que se produzca una sentencia penal condenatoria. […](negrilla original del texto) Pues bien, de acuerdo con lo expuesto y con el material probatorio que obra en el expediente, la Sala considera que el trámite administrativo iniciado por el municipio de San José de Cúcuta para modificar la información laboral del demandante se adecúa a los presupuestos del debido proceso por las siguientes razones: El municipio estableció que los documentos en los que se fundamentó la certificación laboral del tiempo comprendido entre el 2 de junio de 1976 y el 30 de marzo de 1980 no corresponden al historial laboral del señor Rodolfo Osorio Sánchez, pues en la certificación expedida el 14 de octubre del 2011 se informó que el demandante fue vinculado al cargo de escribiente de la Inspección Penal de Policía por medio de Resolución 45 de 1976; no obstante, al verificar la mencionada información, se advirtió que el aludido acto administrativo no corresponde a ningún acto de nombramiento, sino al reconocimiento y pago de una serie de gastos en favor de una persona distinta al hoy accionante.

En virtud de lo anterior, el presente caso no se refiere, por ejemplo, al extravío de los documentos en los que se basó la certificación laboral o a un error en la consignación de las fechas de vinculación y desvinculación del demandante, sino que, por el contrario, se refiere a la presunta comisión de una irregularidad que dio pie no solo a la apertura de una investigación disciplinaria, sino también a un proceso de carácter penal.

En tal sentido, tal como manifestó la Corte Constitucional en las sentencias C-835 del 2003 y SU-182 del 2019, la revocatoria de un acto administrativo no está supeditada a la existencia de una sentencia penal, sino a motivos reales, objetivos, trascendentes y verificables, tal como sucede en el presente asunto. La inconsistencia en la que se basó la administración para modificar la certificación laboral del demandante es un hecho trascendente porque implica el reconocimiento irregular e indebido de aproximadamente 3 años y 10 meses de servicio que pueden incidir de forma directa y relevante en el reconocimiento del derecho pensional y del bono que debe ser expedido por la autoridad pública empleadora.

Además, no es un hecho que obedezca a una mera sospecha o conjetura, por cuanto quedó demostrado que el documento en que se basó la certificación laboral del tiempo de servicio en discusión en realidad corresponde a una situación jurídica y a una persona distinta al señor Rodolfo Osorio, al paso que, al indagar en el archivo municipal solo se encontraron soportes sobre los demás tiempos de servicios certificados, es decir que no existe un documento que de fe de que el demandante laboró para el municipio entre el 2 de junio de 1976 y el 30 de marzo del 1980.

Seguidamente, es necesario tener en cuenta que el municipio garantizó el ejercicio del derecho de defensa y contradicción del demandante, pues por medio de oficio que reposa en el folio 24 del expediente, se observa que el referido municipio no solo informó al demandante sobre las «inconsistencias y hallazgos», sino que lo requirió para que, en caso de tener en su poder cualquier documento que avalara el tiempo de servicio discutido, lo allegara a la administración, sin que el interesado se pronunciara sobre el particular.

En virtud del material probatorio aportado al plenario, la Sala estima que, dada la demostrada existencia de una irregularidad en la expedición de las certificaciones laborales y formatos cleb en favor del señor Orlando Osorio, la entidad empleadora se encuentra en la potestad de rectificar la información de tiempos de servicios, sin que dicha actuación implique, por sí misma, la vulneración de los derechos del demandante, pues, por el contrario, quedó demostrado no solo que hubo una inconsistencia en los soportes documentales de la información suministrada, sino que al señor Osorio Sánchez se le garantizó su derecho fundamental al debido proceso y se adelantaron las investigaciones disciplinarias y penales pertinentes. 2.5 De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016[27], respecto de la condena en costas en vigencia del cpaca, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso[28], la Sala se abstendrá de condenar en costas, en cuanto no resultaron probadas. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al que ahora es objeto de estudio y en el material probatorio aportado al proceso, la Sala concluye, de un lado, que el acto administrativo demandado sí es un acto enjuiciable, por lo que procede el conocimiento de fondo del presente asunto y, de otro lado, que no es posible acceder a las pretensiones de la demanda, toda vez que la entidad accionada se encuentra habilitada para modificar la información laboral del demandante que fue, en un principio, certificada con base en actuaciones irregulares e inconsistentes que dieron pie a la iniciación de investigaciones de índole disciplinaria y penal.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia apelada del 25 de julio del 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que declaró la excepción de «acto no enjuiciable» y se declaró inhibido para decidir de fondo el presente asunto.

Para en su lugar: Segundo. Negar las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Rodolfo Osorio Sánchez en contra del municipio de San José de Cúcuta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. Tercero. No condenar en costas de segunda instancia Cuarto. Una vez en firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el portal Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente[29] LBC ----------------------- [1] El demandante asegura que se certificaron salarios hasta el año 1996, a pesar de que previamente solo dio cuenta de una vinculación laboral hasta el año 1994. [2] Folios 3 reverso al 5 reverso del cuaderno 1 [3] Folios 91 al 97 reverso del cuaderno 1 [4] Folios 383 al 389 [5] Folio 391 al 393 [6] No se indicó a qué trámite se refiere.

Se presume que se refiere al trámite de corrección de la información. [7] Portal Samai, índice 14 [8] Al respecto puede consultarse la sentencia de 26 de agosto de 2004, proferida por la Sección Primera de Consejo de Estado, consejero ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, expediente: 2000005701. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente: Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, sentencia de 10 de abril de 2008, radicado: 25000 2324 000 2002 00583 01, actor: Aerovias Nacionales LTDA, ARCA. [10] Ibidem. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 16288 de 12 de junio de 2008, consejera ponente: Dra. Ligia López Díaz, actor: Organización Clínica General del Norte S.A. [12] Artículo 43 del CPACA. [13] Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejero ponente: Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, sentencia de 30 de abril de 2014, radicado: 13001 23 31 000 2007 00251 01(19553), actor: Inversiones M. Suarez & CIA. S. EN C., en Liquidación. [14].

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 41001-23-33-000-2012-00137-01(4594-13), Actor: Universidad Surcolombiana, Demandado: Yulieth Penagos Leyva. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), Bogotá D. C., 6 de agosto de 2015. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia de 8 de marzo de 2018, C.P. Dr. William Hernández Gómez, radicado: 05001-23-33-000-2014-01713-01 (2831-2015). [16] José Antonio García-Trevijano Fos: Tratado de Derecho Administrativo. 2 ed. Revista de Derecho Privado: Madrid.

Tomo II [17] Ibidem [18] Folios 7 al 8 [19] Folios 9 y 10. La doble certificación de salarios en el año 1980 se debe a un cambio de cargo no especificado. [20] Folios 11 al 19 [21] Folio 154 [22] Folios 251 al 254 [23] Folios 20 al 23 [24] Folios 25 al 30 [25]  Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 16 de julio de 2002.

Radicado 23001-23-31-000- 1997- 8732-01. [26] Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Gerardo Arenas Monsalve. Sentencia del 06 de agosto de 2015. Radicado 76001-23-31-000-2004- 03824-02(0376-07) [27] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33- 000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. [28] «1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». [29] constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.