PENSIÓN GRACIA / RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA / REQUISITOS DE LA PENSIÓN GRACIA / BENEFICIARIO DE LA PENSIÓN GRACIA “[…] la pensión gracia, establecida por virtud de la Ley 114 de 1913, fue concebida como una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a un grupo de docentes del sector público, esto es, a los maestros de educación primaria de carácter regional o local; sin embargo cuando se expidieron las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden, por constituirse en un privilegio gratuito a cargo de la Nación quien es la que realiza el pago, sin que el docente hubiese trabajado para ella. […] la Ley 91 de 1989, diferenció los conceptos de personal docente nacional, nacionalizado y territorial.
Según esta ley, se entiende por personal nacional aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional; personal nacionalizado, los docentes que fueron vinculados por nombramiento de entidad territorial con anterioridad al 01 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha de conformidad a lo dispuesto en la Ley 43 de 1975; y personal territorial, aquellos vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 01 de enero de 1975, sin el cumplimiento de lo establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. […] las entidades territoriales contrataron los servicios de los denominados «docentes temporales», ante la imposibilidad de vincularlos oficialmente a las plantas de personal, por cuanto la legislación vigente, prohibía crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria con cargo al presupuesto estatal. […] la existencia de la relación laboral con los docentes contratistas se presume, sin que ello implique que dicho funcionario de hecho tenga los mismos derechos y obligaciones de los empleados públicos sujetos a un específico régimen legal y reglamentario, a una planta de personal y a la disponibilidad presupuestal correspondiente. […] la señora (…) reunió la totalidad de los requisitos establecidos legalmente para tener derecho a la pensión gracia, al haber acreditado los 50 años de edad y 20 años de servicios como docente y observando buena conducta, por lo que resulta evidente que la parte demandante logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados, conforme así lo anotó el juez de primera instancia. […]” FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 91 DE 1989 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 76001-23-33-000-2017-01199-01(5496-19) Actor: FANNY SOLARTE VALDÉS Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL.
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LEY 1437 DE 2011. PENSIÓN GRACIA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - parte demandada contra la sentencia del veintiséis (26) de junio de dos mil diecinueve (2019), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
A N T E C E D E N T E S 1. Demanda Fanny Solarte Valdés, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de las Resoluciones RDP 047645 de diciembre 19 de 2006 y RDP 012584 del 27 de marzo de 2017, a través de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación. A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada, a reconocerle y pagarle una pensión gracia efectiva a partir del dieciséis (16) de mayo de dos mil ocho (2008), calculando la misma en un monto equivalente al 75% del promedio mensual con todos los factores de salario devengados en el año anterior al cumplimiento del estatus pensional, conforme con los respectivos ajustes conforme al Índice de Precios al Consumidor.
De la misma forma, solicitó se pague intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia, conforme al artículo 192 del CPACA y el numeral 4 del artículo 195 ibídem, y se condene en costas a la entidad demandada. 2. Hechos Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda, en síntesis son los siguientes[1]: Adujo que la señora Fanny Solarte Valdés prestó sus servicios como docente en el departamento del Valle del Cauca y el municipio de Cali, por más de 20 años y cumplió 50 años de edad, el 26 de mayo de 2008.
Sostuvo que en anteriores oportunidades había solicitado el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, siendo la última actuación la radicada el 8 de agosto de 2016 de acuerdo a la información obtenida de la resolución No RDP 047645 del 19 de diciembre de 2016, acto administrativo por el cual negó la prestación. Frente a esta negación se interpuso recurso de apelación y además se solicitó a la entidad que se oficiara a la Secretaria de educación del Valle del Cauca para que aportara los documentos originales del acto de nombramiento respecto del tiempo laborado desde el 1 de septiembre de 1978 al 30 de junio de 1980 y posesión de la accionante, dicha petición fue resuelta mediante la resolución No RDP 012584 del 27 de marzo de 2017, con un argumento diferente, falso y ajeno al proceso y a la realidad, pues la señora Solarte Valdés nunca trabajo en el municipio de san Fernando, Bolívar. 3.
Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 13, 25, 48 y 53. De la Ley 1437 de 2011, los artículos 137 y 138. De la Ley 114 de 1913, los artículos 1, 3 y 4 Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 Los artículos 1 y 15: numeral 2 literales A y B de la ley 91 de 1989.
El artículo 2, literales a y b del Decreto reglamentario 196 de 1991. Manifestó que el reconocimiento de la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de escuelas primarias oficiales, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieran prestado servicios como empleados y profesores de escuela normal o inspectores de instrucción pública o profesor si de establecimiento de enseñanza secundaria, siempre y cuando la vinculación sea de carácter municipal, departamental o nacionalizada y la misma se haya efectuado hasta el 31 de diciembre de 1980, pudiendo completar los 20 años de servicio en cualquier época.
De igual forma, señaló que el acto administrativo que se demanda está viciado de falsa motivación porque el acto que resuelve el recurso de apelación niega la pensión gracia con el argumento que la docente trabajo por la rnodalidad de contratos en el municipio de San Fernando -Bolívar, siendo falso este hecho, porque de acuerdo a la historia laboral aportada a la demanda, el servicio fue prestado como docente de educación de adultos del "CENTRO REPUBLICA DE PERU" del municipio de Cali en plaza departamental y en el periodo el nacionalización de la educación. 4.
Contestación de la demanda El apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, se opuso a las pretensiones de la demanda por cuanto actúo conforme a las normas establecidas al momento de proferir el acto administrativo (fl. 97 a 102 del expediente): Adujo que no es posible reconocer la pensión gracia, toda vez que la accionante fue nombrada en interinidad desde 1989 a 1994, bajo la modalidad de prestación de servicios, por lo cual no cumplió con el tiempo necesario para ser beneficiaria de la misma de acuerdo a lo regulado en las Ley 114 de 1993 y Ley 91 de 1989, que dispone que dicha prestación se reconocería a quienes tuvieran 20 años de servicio en instituciones del orden distrital, municipal o departamental y estuvieran vinculados al 30 de diciembre de 1980, requisitos que no acreditó la demandante.
Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, prescripción. 5. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de sentencia proferida el 26 de junio de dos mil diecinueve (2019), accedió a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad de los actos administrativos acusados y ordenó el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación a la señora Fanny Solarte Valdés. Luego de analizar el marco normativo y jurisprudencia relativo a la pensión gracia y de evaluar el material probatorio allegado al expediente, determinó que la demandante estuvo vinculada como docente nacionalizada, ejerciendo como maestra alfabetizadora al servicio de la alcaldía municipal de Santiago de Cali por 1 año, 9 meses y 29 días; de igual forma, prestó sus servicios bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios durante 4 años y 14 días, tal como se observa en la certificación expedida por la Secretaria de Educación del municipio de Cali y por último, trabajó como docente municipal (recursos propios del ente territorial) desde el 13 de enero de 1995 hasta el 10 de mayo de 2017.
De igual forma, prestó sus servicios como docente nacionalizada en el Centro de Empleados Retirados, de carácter departamental acreditado con el acta de posesión No 3827 del 2 de noviembre de 1978, donde el Gobernador de turno nombró a la demandante, como maestra alfabetizadora en el Centro educativo para Adultos Republica de Perú, desde 01 de septiembre de 1978 y junio 30 de 1980.
Así las cosas, encontró probado el primero de los requisitos para acceder al reconocimiento prestacional, esto es, acreditar la vinculación docente del orden municipal, distrital, departamental o nacionalizado, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Señaló que en relación con los tiempos laborados desde el 23 de agosto de 1989 al 15 de diciembre de 1994, bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que la entidad no tuvo en cuenta, manifiesta la Sala que en reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado y Corte Constitucional, han sostenido que cuando se demuestre la relación laboral a través de manera, esos tiempos son válidos aplicando el principio de la primacía de la realidad sobre las formas.
Así las cosas, se demostró que la parte actora estuvo vinculada antes de 30 de diciembre de 1980, laboró más de 28 años como docente y cumplió los 50 años el 16 de mayo de 2008, fecha en la cual contaba con 19 años, 2 meses y 16 días de servicio. Por lo anterior, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación al encontrar probado el cumplimiento de los requisitos de edad, tiempo de servicios y tipo de vinculación, requeridos para acceder a la pensión gracia, equivalente al 75% del promedio de todos los conceptos legales devengados en el último año anterior a la causación del derecho, esto es, el 1 de marzo de 2009 (día que acreditó conjuntamente los 50 años y los 20 años de servicio como docente, pero con efectos fiscales a partir del 8 de agosto de 2013, por cuanto opero la prescripción trienal.
Sin condena en costas. 6. Fundamento del recurso de apelación El apoderado de la entidad demandada formuló recurso de apelación en contra de la sentencia, por su inconformidad con la decisión del Tribunal solicitando que se revoque la sentencia y se nieguen las pretensiones. (ff. 157 a 160 del expediente): Alegó que la entidad negó el reconocimiento de la pensión gracia conforme a derecho, toda vez que de los documentos aportados no se logró verificar el cumplimiento de los requisitos previstos para el reconocimiento de la prestación, cuyo tipo de vinculación sea distrital, municipal, departamental o nacionalizados, que hayan sido vinculados antes del 30 de diciembre de 1980.
Además, hace relación que el tiempo de servicio prestado por la accionante al servicio de la docencia del municipio de San Fernando-Bolívar, comprendido entre 1989 a 1994, no podrá ser tenido en cuenta para efectos del cómputo del tiempo requerido para el reconocimiento de la pensión gracia, ya que se prestó bajo la modalidad de prestación de servicio.
Sostuvo que el acceder al reconocimiento de la pensión gracia, incurría en una trasgresión al principio de sostenibilidad presupuestal consagrado en el artículo 1 del Acto legislativo 1 de 2005, principio que llama a la cordura y razonabilidad del sistema presupuestal. 7. Alegatos de conclusión La parte demandante guardó silencio La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, reiteró los argumentos de la contestación de la demanda y sostuvo que la vinculación de la accionante fue mediante orden de prestación de servicios, contratos Nos. 360, 1340, 2005, 2417, 33314, 2746, 3127, 4153, 112231 y 5732 respectivamente, tal como consta en la certificación expedida por la Alcaldía de Santiago de Cali - Secretaria de Educación y no acreditó los 20 años en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, para el reconocimiento de la pensión gracia, por lo cual no hay lugar a la reclamación. Adujo, que la calidad de docente alfabetizador de los programas de educación para adultos conlleva el cumplimiento de un programa de orden nacional, puesto que estos servicios son remunerados con cargo al presupuesto nacional y así se establece en la normatividad que lo regula.
Aunque la actividad antes referida conlleva al reconocimiento de la categoría de docente oficial de quien lo presta, no es posible. Siendo así, debe considerarse que el tiempo acreditado como docente alfabetizador de los programas de educación para adultos no puede tenerse en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia. El Agente del Ministerio Público guardó silencio. 2.
CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico por resolver El problema jurídico que se debe resolver en esta instancia, es el de definir si las Resoluciones RDP 047645 de diciembre 19 de 2006 y RDP 012584 del 27 de marzo de 2017, expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, mediante las cuales se negaron el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación a la señora Fanny Solarte Valdés, fueron expedidas infringiendo las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y 91 de 1989. 2.
Hechos probados Obra formato único para la expedición de certificado de la historia laboral expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio del 24 de abril de 2017[2] donde consta que la señora Fanny Solarte Valdés prestó sus servicios como docente nacionalizada en el Centro de Empleados Retirados, además dicha información coincide con el certificado emitido por el Municipio de Cali[3].
A folio 140 se encuentra acta de posesión 3827 del 2 de noviembre de 1978, suscito por el Gobernador, que nombró en propiedad mediante la Resolución 240 del 28 de agosto de 1978, con un sueldo mensual de $1.200 pesos. La Secretaria Municipal de Cali, después de revisar la historia laboral de la señora Fanny Solarte, evidencia que se prestó sus servicios en la modalidad de contrato de orden de prestación de servicios, durante 4 años y 14 días así[4]: |O.S. |Fecha |Inicio |Termina |Mes |Día | |Número | | | | | | |0360 |18/agosto/1989 |23/agosto/1|16/diciembre|03 |24 | | | |989 |/1989 | | | |1340 |15/enero/1990 |15/enero/19|06/julio/199|05 |22 | | | |90 |0 | | | |2005 |18/septiembre |22/agosto/1|14/diciembre|03 |23 | | |/1990 |990 |/1990 | | | |2417 |14/marzo/1990 |14/enero/19|15/julio/199|06 |02 | | | |91 |1 | | | |33314 |25/julio/1991 |16/agosto/1|15/diciembre|04 |0 | | | |991 |/1991 | | | |2746 |18/febrero/1992|15/enero/19|15/julio/199|06 |01 | | | |92 |2 | | | |3127 |27/julio/1992 |15/agosto/1|15/diciembre|04 |01 | | | |992 |/1992 | | | |4153 |10/febrero/1993|15/enero/19|30/junio/199|06 |16 | | | |93 |3 | | | |112231 |12/agosto/1993 |01/agosto/1|15/diciembre|04 |15 | | | |993 |/1993 | | | |5732 |16/agosto/1994 |16/agosto/1|15/diciembre|04 |0 | | | |994 | | | | Obra a folio 28/29 formato único para la expedición de certificado de la historia laboral expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio del 10 de mayo de 2017, en el que se observa que la accionante prestó sus servicios como docente municipal desde el 12 de enero de 1995 hasta el 10 de mayo de 2017.
Mediante Resolución RDP 047645 de diciembre 19 de 2006 (fl. 18 – 20), la entidad demandada negó la prestación pensional aludida, con el argumento de que “no se allego copia autentica de los actos administrativos de nombramiento para la pensión gracia respecto al tiempo laborado desde el 01 de septiembre de 1978 al 30 junio de 1980, la cual fue solicitada por esta entidad por medio del auto ADP 001457 de fecha 23 de febrero de 2015”, en consecuencia le correspondía a la actora allegar la información solicitada para realzar el estudio de fondo y así probar el supuesto de hecho.
Contra la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de apelación el cual fue decidido mediante Resolución RDP 012584 del 27 de marzo de 2017(fl. 21 – 23) confirmado la negativa del reconocimiento de la pensión gracia, utilizando de argumentos otros hechos, situación ajena al proceso y a la realidad, pues la señora Solarte Valdés nunca trabajo en el municipio de san Fernando, Bolívar. 3.
Análisis de la Sala La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. A su vez, el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, prescribía que para ser acreedor a la gracia de la pensión, era preciso que el interesado, entre otras cosas, comprobara «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…».
Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según su artículo 6[5], a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.
Más adelante, con la Ley 37 de 1933[6], el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se extendió a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. De lo que se concluye, que la pensión gracia no se limitó a los maestros de primaria, sino que cobija a quienes hubieren prestado sus servicios como normalistas o inspectores educativos, y que el tiempo de servicios se podía completar, con el prestado en secundaria o, incluso, haberse laborado sólo en este nivel.
Posteriormente, se expidió la Ley 43 de 1975 a través de la cual se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías; y en ella se estableció que «La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley»[7].
Finalmente, el literal a), numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma: « […] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]». La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado[8], pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó: «[…] También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […]» De lo anterior se concluye que la pensión gracia, establecida por virtud de la Ley 114 de 1913, fue concebida como una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a un grupo de docentes del sector público, esto es, a los maestros de educación primaria de carácter regional o local; sin embargo cuando se expidieron las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden, por constituirse en un privilegio gratuito a cargo de la Nación quien es la que realiza el pago, sin que el docente hubiese trabajado para ella.
Ahora bien, en lo referente a las modalidades de vinculación del personal docente, la Ley 29 de 1989 respecto a la descentralización administrativa en el sector de la educación, dispuso que: «Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.
(…) Parágrafo 1º.- Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. (…) Artículo 10º.- Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad.
Una vez superadas las limitaciones financieras y/o administrativas previa solicitud del Alcalde, el Ministerio podrá mediante Resolución trasladar tal competencia. (…)” Así mismo, la Ley 91 de 1989, diferenció los conceptos de personal docente nacional, nacionalizado y territorial. Según esta ley[9], se entiende por personal nacional aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional; personal nacionalizado, los docentes que fueron vinculados por nombramiento de entidad territorial con anterioridad al 01 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha de conformidad a lo dispuesto en la Ley 43 de 1975; y personal territorial, aquellos vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 01 de enero de 1975, sin el cumplimiento de lo establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
Por su parte, el Decreto 196 de 1995, en su artículo 2 definió: «Para los efectos de la aplicación del presente Decreto, los siguientes términos tendrán el alcance indicado en cada uno de ellos: Docentes Nacionales y Nacionalizados: Son aquéllos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993.
Docentes Departamentales, Distritales y Municipales: a) Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal. b) Son igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales.
Docentes de Establecimientos Públicos Oficiales: Son aquéllos que pertenecen a la planta de personal del respectivo establecimiento público educativo nacional o territorial, laboran en los niveles de preescolar, de educación básica en los ciclos de primaria y secundaria y de educación media y son pagados con recursos del presupuesto del establecimiento.
Prestaciones sociales causadas y no causadas: Las prestaciones causadas son aquéllas para las cuales se han cumplido los requisitos que permiten su exigibilidad, y las prestaciones sociales no causadas son aquéllas en las que tales requisitos no se han cumplido, pero hay lugar a esperar su exigibilidad futura, cuando reúnan los requisitos legales.» Aclarado lo anterior, procede la Sala a estudiar lo relativo a la prestación del servicio docente a través de contratos de prestación de servicios.
Al respecto, el Decreto 2277 de 1979, define la profesión docente, en los siguientes términos: «Artículo 2. PROFESION DOCENTE. Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores. Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este decreto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo.
Artículo 3. EDUCADORES OFICIALES. Los educadores que prestan sus servicios en entidades oficiales de orden nacional, departamental, distrital, intendencial, comisarial y municipal son empleados oficiales de régimen especial que, una vez posesionados, quedan vinculados a la administración por las normas previstas en este decreto” (Subrayado fuera de texto).» No obstante lo anterior, las entidades territoriales contrataron los servicios de los denominados «docentes temporales», ante la imposibilidad de vincularlos oficialmente a las plantas de personal, por cuanto la legislación vigente, prohibía crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria con cargo al presupuesto estatal.
Por ello, en sentencia C – 555 del 6 de diciembre de 1994, con ponencia del Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte Constitucional al estudiar la demanda de inexequibilidad, entre otros, del artículo 6º de la Ley 60 de 1993, estableció que respecto al desempeño de funciones docentes, las mismas no se pueden adelantar mediante contratos de prestación de servicios, en cuanto dichas actividades presuponen la subordinación o dependencia propias de la relación laboral.
Lo anterior, lo corrobora, el hecho de que la labor docente consagrada en el artículo 104 de la Ley General de Educación (115 de 1994) prevé que «El educador es el orientador en los establecimientos educativos, de un proceso de formación, enseñanza y aprendizaje de los educandos … »; de tal suerte que la labor docente no es independiente, sino corresponde a un servicio que se presta en forma personal y de manera subordinada, que no es posible disfrazar mediante contratos de prestación de servicios.
Dijo textualmente dicha Corporación: «La primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio constitucional. Si el Juez, en un caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docente-contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP.
Sin embargo, a partir de esta premisa, no podrá en ningún caso conferirle el status de empleado público, sujeto a un específico régimen legal y reglamentario. El principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, no tiene, adicionalmente, el alcance de excusar con la mera prestación efectiva de trabajo la omisión del cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales previstos para acceder a la función pública que, en la modalidad estatutaria, son el nombramiento y la posesión, los que a su vez presuponen la existencia de un determinado régimen legal y reglamentario, una planta de personal y de la correspondiente disponibilidad presupuestal» (Negrillas fuera del texto original).
De ahí que deba arribarse a la conclusión, que la existencia de la relación laboral con los docentes contratistas se presume, sin que ello implique que dicho funcionario de hecho tenga los mismos derechos y obligaciones de los empleados públicos sujetos a un específico régimen legal y reglamentario, a una planta de personal y a la disponibilidad presupuestal correspondiente.
De acuerdo al marco normativo antes planteado, se procederá a verificar si la demandante cumple con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, en particular, lo correspondiente a los 20 años de servicios de vinculación como docente territorial o nacionalizada. La señora Fanny Solarte Valdés nació el 16 de mayo de 1958[10], es decir, para la fecha en que solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, - 8 de agosto de 2016 – tenía más de 50 años de edad, es decir, cumple con el requisito contemplado en el numeral 6 del artículo 4 de la Ley 114 de 1993.
Además acreditó que desempeñó el empleo con honradez y consagración, tal como consta en la declaración de buena conducta que obra a folio 69 del expediente; por lo tanto, acreditó el requisito previsto en el numeral 1 de la Ley del artículo 4 de la Ley 114 de 1993. Ahora bien, en relación con el tiempo de servicio allegado por la demandante al proceso, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, se observa que cumple con el requisito de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, acreditó con el acta 3827 del 2 de noviembre de 1978, como docente nacionalizada de carácter departamental; además, se estableció de conformidad con la certificación de la Secretaria de Educación de Cali, el tiempo comprendido entre el 01 de septiembre de 1978 y junio de 1980 como docente alfabetizadora.
De igual forma, se determinó que la demandante prestó sus servicios con posterioridad a la docencia mediante ordenes de prestación de servicios, por lo cual la Sala infiere la verdadera existencia de una relación laboral entre la señora Fanny Solarte Valdés y el Departamento del Valle del Cauca, para el período comprendido entre el 23 de agosto de 1989 hasta el 15 de diciembre de 1994, por cuanto lo importante es que el servicio se haya prestado a la docencia territorial, de tal forma que el argumento expuesto por la entidad demandada relacionado con la falta de acta de posesión, no es de recibo, lo que no impide, declarar la existencia de la relación laboral[11].
Esta Corporación reiteradamente ha sostenido que la expresión «docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», consagrada en el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, no exige que para el 31 de diciembre de 1980, la docente acredite tener un vínculo laboral vigente, sino que significa, que se permite que con anterioridad haya estado vinculada para acceder a la prestación social deprecada.
También se ha establecido, que la pensión gracia dejó de ser un derecho para aquellos educadores territoriales o nacionalizados, que se vincularon a la administración por primera vez, a partir del 1º de enero de 1981; sin embargo, quienes hubiese ejercido la docencia con anterioridad a la precitada fecha, la entidad de previsión no puede desconocer el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, de tal suerte que si a 31 de diciembre de 1980, no se encontraban vinculados como docentes, pero acreditaban experiencia anterior, este tiempo de servicio debe ser tenido en cuenta para efectos de la pensión gracia reclamada, siempre que se cumpla con los demás requisitos para su reconocimiento, conforme se estableció en el caso sub - lite.
Por otra parte, también quedó demostrado que la actora laboró como docente en el nivel territorial, circunstancia que se infiere de los certificados laborales referidos en el acápite anterior, por lo que cumple con los presupuestos previstos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 al haber estado vinculada antes del 31 de diciembre de 1980, y haber laborado por más de 20 años en el nivel territorial, para tener derecho a la pensión gracia de jubilación. Vistas las consideraciones que anteceden, la señora Solarte Valdés, reunió la totalidad de los requisitos establecidos legalmente para tener derecho a la pensión gracia, al haber acreditado los 50 años de edad y 20 años de servicios como docente y observando buena conducta, por lo que resulta evidente que la parte demandante logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados, conforme así lo anotó el juez de primera instancia. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia proferida el 26 de junio de 2019, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el cual se ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación a favor de la señora Fanny Solarte Valdés, a partir del 1 de marzo de 2009 que adquirió el status, pero con efectos fiscales a partir del 8 de agosto de 2013 por prescripción trienal por cuanto presentó solicitud el 8 de agosto de 2016, así que se encuentran prescriptas los periodos causados con anterioridad.
De lo expuesto, fue acertada la decisión del juez de primera instancia sobre el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación a la señora Fanny Solarte Valdés y habrá de confirmarse la sentencia apelada en este sentido, por las razones expuestas en líneas anteriores. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia proferida el veintiséis (26) de junio de dos mil diecinueve (2019) proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las súplicas de la demanda promovida por la señora FANNY SOLARTE VALDÉS contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. – Sin condena en costas TERCERO.- Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Ver folios 1 a 15 [2] Folios 25/26 [3] Folios 138 [4] Folio 27 [5] «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan.
Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.» [6] « (... ) Háganse extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria». [7] Artículo 1 de la Ley 43 de 1975. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia n° S-699 de 26 de agosto de l997, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [9] Artículo 1. [10] Registro civil de nacimiento folio 29. [11] Frente a esto la Corte Constitucional en sentencia C-555 de 1994 sostuvo lo siguiente: “la entrega libre de energía física o intelectual que una persona hace a otra, bajo condiciones de subordinación, independientemente del acto o de la causa que le da origen, tiene el carácter de relación de trabajo, y a ella se aplican las normas del estatuto del trabajo, las demás disposiciones legales y los tratados que versan sobre la materia”.
Posteriormente en sentencia C-614 de 2009 manifestó: “Los jueces ordinarios y constitucionales han sido enfáticos en sostener que la realidad prima sobre la forma, de ahí que no puede suscribirse un contrato de prestación de servicios para ejecutar una relación laboral. De hecho el verdadero sentido del principio de primacía de la realidad sobre la forma impone el reconocimiento cierto y efectivo del real derecho que surge de la actividad laboral”.