11001-03-27-000-2020-00008-00 — Consejo de Estado

11001-03-27-000-2020-00008-00Consejo de Estado · SECCIÓN CUARTASentencia2021-09-23

Ponente: Milton Chaves García

Actor: María Camila Mojica Aponte·Demandado: Nación - Ministerio De Hacienda Y Crédito Público

De qué trata

Síntesis: [T]anto el Decreto Reglamentario 872 del 20 de mayo de 2019, como la norma que reglamenta; esto es, el artículo 101 de la Ley 1943 de 2018, tuvieron vigencia temporal hasta el 30 de diciembre de 2019, por cuanto el 16 de octubre de 2019, a través de la sentencia C-481 de 2019, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de la Ley 1943 de 2018; sin embargo, moduló su decisión, al establecer que los efectos de dicha sentencia se surtirían a partir del 1° de enero de 2020. Esta Corporación ha sostenido que a pesar de que la normativa cuya nulidad se discute haya perdido vigencia, es procedente realizar un pronunciamiento de fondo, pues aunque ya no está produciendo efectos, es factible que hayan situaciones jurídicas particulares que no se hayan consolidado y que ameriten la reparación del daño y la restauración del derecho que eventualmente se haya afectado.NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 23 de enero de 2014, radicación 11001 - 03-27-000-2011-00015-00(18841), C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, 20 de noviembre de 2014, radicación 11001-03-27-000-2011-00021-00(18943), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, 28 de mayo de 2015, radicación 76001-23-31-000-2012-00470-01(21116) y de 19 de abril de 2018, radicación 23001-23-31-000-2007-00456-01(21176) C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA TRIBUTARIA, ADUANERA Y CAMBIARIA - Términos y condiciones / ALCANCE DE LA TRANSACCIÓN - El ochenta 80% de las sanciones actualizadas, intereses, según el caso, siempre y cuando el contribuyente o responsable, agente retenedor o usuario aduanero, corrija su declaración privada, pague el ciento por ciento (100%) del impuesto o tributo a cargo, o del menor saldo a favor propuesto o liquidado, y el veinte por ciento (20%) restante de las sanciones e intereses / FUNCIÓN DEL DECRETO REGLAMENTARIO - Desarrollar la ley y suministrar explicaciones que no se dispongan expresamente. Reiteración de la jurisprudencia / AUSENCIA DE EXCESO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA - El inciso acusado no excede la disposición legal reglamentada. Para la procedencia de la terminación por mutuo acuerdo, se le exige que pague la totalidad del impuesto a cargo o el menor saldo a favor propuesto y liquidado / CONCILIACIÓN O TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO EN TRIBUTARIO - El contribuyente debe corregir su declaración privada y pagar el cien por ciento del tributo / REINTEGRO DE SUMAS DEVUELTAS, COMPENSADAS O IMPUTADAS - No se impone su obligación de realizar sin fundamento legal / TERMINACIÓN DE LOS PROCESOS TRIBUTARIOS, ADUANERO Y CAMBIARIOS - Finalidad / CORRECCIÓN DE LA DECLARACIÓN PRIVADA - Es indispensable para acceder a la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos / EXCESO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA - No configuración / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIAAdvierte la Sala que ya se había pronunciado en anteriores oportunidades sobre la legalidad de normas similares, las cuales regulaban en términos análogos la conciliación y la terminación por mutuo acuerdo de procesos administrativos tributarios, aduaneros y cambiarios, razón por la cual la Sala reiterará, en lo pertinente, los argumentos expuestos en dichas providencias. El artículo 101 de la Ley 1493 de 2018 estableció los términos y las condiciones para terminar por mutuo acuerdo los procesos administrativos en materia tributaria, aduanera y cambiaria. Frente a las actuaciones realizadas dentro de los procesos de determinación del tributo, el inciso segundo de la mencionada normativa condicionó dicha terminación para transar hasta “el ochenta por ciento (80%) de las sanciones actualizadas, intereses, según el caso, siempre y cuando el contribuyente o responsable, agente retenedor o usuario aduanero, corrija su declaración privada, pague el ciento por ciento (100%) del impuesto o tributo a cargo, o del menor saldo a favor propuesto o liquidado, y el veinte por ciento (20%) restante de las sanciones e intereses.” Para reglamentar tal normativa el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidió el Decreto Reglamentario 872 de 2019, que en su artículo 1° sustituyó el Decreto Reglamentario 1625 de 2016, incluido el inciso 2.° del numeral 1.° del artículo 1.6.4.3.3, en el cual la entidad demandada señaló como requisito para alcanzar la terminación por mutuo acuerdo en los procesos de determinación del tributo lo siguiente: “Si el contribuyente responsable de los impuestos ha imputado, compensado u obtenido devolución del saldo a favor liquidado en su liquidación privada deberá reintegrar el valor correspondiente al mayor valor devuelto, imputado o compensado con los respectivos intereses sobre estas sumas.” Conforme con lo anterior, el artículo 101 estableció los términos y condiciones que debían cumplir los contribuyentes para terminar por mutuo acuerdo los procesos en materia tributaria, aduanera o cambiaria según la etapa de la actuación administrativa en que se encontraran. Para ello estableció ciertos requisitos para la procedencia de la mencionada terminación según el tipo de proceso, de la siguiente manera: -Para transar el 80% de las sanciones actualizadas e intereses, según el caso, el contribuyente o responsable, agente retenedor o usuario aduanero debe (i) corregir su declaración privada, (ii) pagar el 100% del impuesto o tributo a cargo, o del menor saldo a favor propuesto o liquidado, y (iii) pagar el 20% restante de las sanciones e intereses liquidados por la administración. - Para la procedencia de la transacción del 50% de las sanciones dinerarias actualizadas impuestas en pliegos de cargos o resoluciones en las que no se discuta el impuesto, el obligado deberá pagar en los plazos y términos de la ley, el 50% restante de la sanción actualizada. - Para terminar por mutuo acuerdo procesos que imponen sanción por no declarar, se podrá transar el 70% del valor de la sanción e intereses, siempre y cuando el contribuyente (i) presente la declaración correspondiente al impuesto o tributo objeto de la sanción, (ii) pague el 100% de la totalidad del impuesto o tributo a cargo, y (iii) pague el 30% de las sanciones e intereses. - En el caso de los procesos en que se controvierten actos administrativos que impongan sanciones por concepto de devoluciones o compensaciones improcedentes, la ley permitía transar el 50% de las sanciones actualizadas, siempre y cuando el contribuyente (i) pague el 50% restante de la sanción actualizada, y (ii) reintegre las sumas devueltas o compensadas en exceso y sus respectivos intereses en los plazos y términos de la ley. Esta Sección ha señalado en varias oportunidades que la función del decreto reglamentario es desarrollar la ley que reglamenta y suministrar las explicaciones que la misma ley no disponga expresamente para su correcta aplicación; eso sí, sin que pueda contener disposiciones contrarias a la ley que reglamenta. A juicio de la Sala, el inciso acusado no excede la disposición legal reglamentada, dado que remite a la situación en que el contribuyente o responsable haya imputado, compensado u obtenido devolución del saldo a favor declarado en el mismo denuncio que originó el proceso en curso que pretendiera transar o conciliar, y para la procedencia de dicha terminación por mutuo acuerdo, se le exige que pague la totalidad del impuesto “a cargo” o el “menor saldo a favor propuesto y liquidado” , lo cual supone que, para hacer efectivo el beneficio debe reintegrar al Estado el valor devuelto, imputado o compensado en exceso. En efecto, el artículo 101 de la Ley 1943 de 2018 establece que el contribuyente, para poder transar el proceso relativo a los actos de determinación debe corregir su declaración privada y pagar el cien por ciento del tributo. Cuando se corrige la declaración para disminuir el saldo a favor, el cual pudo ya ser previamente imputado, compensado o devuelto al contribuyente, por lo que, en esos casos, el reintegro de las sumas devueltas, compensadas o imputadas es la manera de cumplir con la exigencia legal de pagar la totalidad del impuesto a cargo del contribuyente y el menor saldo a favor propuesto o liquidado, conforme los actos discutidos. Al efecto, la Sección se pronunció en la sentencia de 29 de abril de 2020 “El reglamento no va más allá de lo requerido por la ley pues, se insiste en que si el contribuyente, bien sea por imputación, compensación o devolución conservara parte del impuesto en discusión, no estaría frente al pago del ciento por ciento del impuesto de que trata la norma. Las normas acusadas aclaran cómo debe hacerse el pago del total del impuesto discutido en ciertos casos específicos, que no le era obligación a la ley pormenorizar”. Por lo anterior, lo ordenado en el inciso demandado no impone la obligación de realizar un reintegro de sumas devueltas, compensadas o imputadas sin fundamento legal, sino tal como se dice en la providencia de 29 de abril de 2020 “de la devolución o reintegro de recursos como forma de perfeccionar el pago, que, se insiste, a su vez era un requisito previsto en la ley para la procedencia de la conciliación o la terminación por mutuo acuerdo. Y es apenas lógico que dicho reintegro se exija con los respectivos intereses causados durante el término en que las sumas devueltas o compensadas estuvieron injustificadamente en poder del contribuyente.” La terminación de los procesos tributarios, aduaneros y cambiarios se concibió como un acuerdo de tipo económico con fines de economía procesal y de recaudo inmediato, en el que el contribuyente se allana a las glosas propuestas o determinadas por el ente de fiscalización. Por ello se torna lógico que se le exija al contribuyente, para obtener dicho beneficio, el reintegro de las sumas devueltas, compensadas o imputadas en exceso. Por otra parte, la demandante sostiene que el requisito exigido en el inciso demandando solo se encuentra establecido para los procesos sancionatorios, los cuales difieren de los procesos de determinación del tributo, por lo que el requisito contenido en la norma demandada no podría aplicarse extensivamente a la terminación por mutuo acuerdo de procesos contra actos de determinación del tributo. Sin embargo, se reitera que para cumplir con el requisito contemplado en la norma acusada y acceder a la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos el contribuyente debe corregir su declaración privada y si en esta se disminuye el saldo a favor (el cual fue compensado, imputado o devuelto), este debe ser reintegrado junto con los intereses sobre estas sumas que correspondan de acuerdo con la fórmula conciliatoria. Así las cosas, la norma acusada se estima ajustada a derecho y, por lo tanto, respecto de ella se desestimarán las súplicas de nulidad, en cuanto no excedieron la facultad reglamentaria respecto de la regulación de la Ley 1943 de 2018, sobre la terminación por mutuo acuerdo.NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 7 de diciembre de 2006, Radicación 11001 - 03-27-000-2004-00085-01 (14983), C.P. Héctor Romero Diaz, 8 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-27-000-2007-00026-00 (16608), CP. Martha Teresa Briceño de Valencia, y de 29 de abril de 2020, Radicación 22150, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto.NOTA DE RELATORÍA: En relación con la función del decreto reglamentario ver sentencias, Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 8 de octubre de 2009, Radicación 11001 - 03-27-000-2007-00026-00 (16608), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, y de 29 de abril de 2020, Radicación 22150, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto.IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS EN EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - Porque se está ventilando un interés públicoFinalmente, no procede la condena en costas en esta instancia, por cuanto al ser un proceso de simple nulidad, se está ventilando un interés público, según lo dispone el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

CONTROL DE LEGALIDAD DE NORMA DEROGADA – Procedencia / CONTROL DE LEGALIDAD DE NORMA DEROGADA – Objeto. Reiteración de jurisprudencia / DEROGATORIA – Efectos. Reiteración de jurisprudencia [T]anto el Decreto Reglamentario 872 del 20 de mayo de 2019, como la norma que reglamenta; esto es, el artículo 101 de la Ley 1943 de 2018, tuvieron vigencia temporal hasta el 30 de diciembre de 2019, por cuanto el 16 de octubre de 2019, a través de la sentencia C-481 de 2019, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de la Ley 1943 de 2018; sin embargo, moduló su decisión, al establecer que los efectos de dicha sentencia se surtirían a partir del 1° de enero de 2020.

Esta Corporación ha sostenido que a pesar de que la normativa cuya nulidad se discute haya perdido vigencia, es procedente realizar un pronunciamiento de fondo, pues aunque ya no está produciendo efectos, es factible que hayan situaciones jurídicas particulares que no se hayan consolidado y que ameriten la reparación del daño y la restauración del derecho que eventualmente se haya afectado.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 23 de enero de 2014, radicación 11001-03-27-000-2011-00015-00(18841), C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, 20 de noviembre de 2014, radicación 11001- 03-27-000-2011-00021-00(18943), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, 28 de mayo de 2015, radicación 76001-23-31-000-2012-00470-01(21116) y de 19 de abril de 2018, radicación 23001-23-31-000-2007-00456-01(21176) C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA TRIBUTARIA, ADUANERA Y CAMBIARIA – Términos y condiciones / ALCANCE DE LA TRANSACCIÓN – El ochenta 80% de las sanciones actualizadas, intereses, según el caso, siempre y cuando el contribuyente o responsable, agente retenedor o usuario aduanero, corrija su declaración privada, pague el ciento por ciento (100%) del impuesto o tributo a cargo, o del menor saldo a favor propuesto o liquidado, y el veinte por ciento (20%) restante de las sanciones e intereses / FUNCIÓN DEL DECRETO REGLAMENTARIO – Desarrollar la ley y suministrar explicaciones que no se dispongan expresamente.

Reiteración de la jurisprudencia / AUSENCIA DE EXCESO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA – El inciso acusado no excede la disposición legal reglamentada. Para la procedencia de la terminación por mutuo acuerdo, se le exige que pague la totalidad del impuesto a cargo o el menor saldo a favor propuesto y liquidado / CONCILIACIÓN O TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO EN TRIBUTARIO – El contribuyente debe corregir su declaración privada y pagar el cien por ciento del tributo / REINTEGRO DE SUMAS DEVUELTAS, COMPENSADAS O IMPUTADAS – No se impone su obligación de realizar sin fundamento legal / TERMINACIÓN DE LOS PROCESOS TRIBUTARIOS, ADUANERO Y CAMBIARIOS – Finalidad / CORRECCIÓN DE LA DECLARACIÓN PRIVADA – Es indispensable para acceder a la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos / EXCESO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA – No configuración / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Advierte la Sala que ya se había pronunciado en anteriores oportunidades sobre la legalidad de normas similares, las cuales regulaban en términos análogos la conciliación y la terminación por mutuo acuerdo de procesos administrativos tributarios, aduaneros y cambiarios, razón por la cual la Sala reiterará, en lo pertinente, los argumentos expuestos en dichas providencias.

El artículo 101 de la Ley 1493 de 2018 estableció los términos y las condiciones para terminar por mutuo acuerdo los procesos administrativos en materia tributaria, aduanera y cambiaria. Frente a las actuaciones realizadas dentro de los procesos de determinación del tributo, el inciso segundo de la mencionada normativa condicionó dicha terminación para transar hasta “el ochenta por ciento (80%) de las sanciones actualizadas, intereses, según el caso, siempre y cuando el contribuyente o responsable, agente retenedor o usuario aduanero, corrija su declaración privada, pague el ciento por ciento (100%) del impuesto o tributo a cargo, o del menor saldo a favor propuesto o liquidado, y el veinte por ciento (20%) restante de las sanciones e intereses.” Para reglamentar tal normativa el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidió el Decreto Reglamentario 872 de 2019, que en su artículo 1° sustituyó el Decreto Reglamentario 1625 de 2016, incluido el inciso 2.° del numeral 1.° del artículo 1.6.4.3.3, en el cual la entidad demandada señaló como requisito para alcanzar la terminación por mutuo acuerdo en los procesos de determinación del tributo lo siguiente: “Si el contribuyente responsable de los impuestos ha imputado, compensado u obtenido devolución del saldo a favor liquidado en su liquidación privada deberá reintegrar el valor correspondiente al mayor valor devuelto, imputado o compensado con los respectivos intereses sobre estas sumas.” Conforme con lo anterior, el artículo 101 estableció los términos y condiciones que debían cumplir los contribuyentes para terminar por mutuo acuerdo los procesos en materia tributaria, aduanera o cambiaria según la etapa de la actuación administrativa en que se encontraran.

Para ello estableció ciertos requisitos para la procedencia de la mencionada terminación según el tipo de proceso, de la siguiente manera: -Para transar el 80% de las sanciones actualizadas e intereses, según el caso, el contribuyente o responsable, agente retenedor o usuario aduanero debe (i) corregir su declaración privada, (ii) pagar el 100% del impuesto o tributo a cargo, o del menor saldo a favor propuesto o liquidado, y (iii) pagar el 20% restante de las sanciones e intereses liquidados por la administración. - Para la procedencia de la transacción del 50% de las sanciones dinerarias actualizadas impuestas en pliegos de cargos o resoluciones en las que no se discuta el impuesto, el obligado deberá pagar en los plazos y términos de la ley, el 50% restante de la sanción actualizada. - Para terminar por mutuo acuerdo procesos que imponen sanción por no declarar, se podrá transar el 70% del valor de la sanción e intereses, siempre y cuando el contribuyente (i) presente la declaración correspondiente al impuesto o tributo objeto de la sanción, (ii) pague el 100% de la totalidad del impuesto o tributo a cargo, y (iii) pague el 30% de las sanciones e intereses. - En el caso de los procesos en que se controvierten actos administrativos que impongan sanciones por concepto de devoluciones o compensaciones improcedentes, la ley permitía transar el 50% de las sanciones actualizadas, siempre y cuando el contribuyente (i) pague el 50% restante de la sanción actualizada, y (ii) reintegre las sumas devueltas o compensadas en exceso y sus respectivos intereses en los plazos y términos de la ley.

Esta Sección ha señalado en varias oportunidades que la función del decreto reglamentario es desarrollar la ley que reglamenta y suministrar las explicaciones que la misma ley no disponga expresamente para su correcta aplicación; eso sí, sin que pueda contener disposiciones contrarias a la ley que reglamenta. A juicio de la Sala, el inciso acusado no excede la disposición legal reglamentada, dado que remite a la situación en que el contribuyente o responsable haya imputado, compensado u obtenido devolución del saldo a favor declarado en el mismo denuncio que originó el proceso en curso que pretendiera transar o conciliar, y para la procedencia de dicha terminación por mutuo acuerdo, se le exige que pague la totalidad del impuesto “a cargo” o el “menor saldo a favor propuesto y liquidado”, lo cual supone que, para hacer efectivo el beneficio debe reintegrar al Estado el valor devuelto, imputado o compensado en exceso.

En efecto, el artículo 101 de la Ley 1943 de 2018 establece que el contribuyente, para poder transar el proceso relativo a los actos de determinación debe corregir su declaración privada y pagar el cien por ciento del tributo. Cuando se corrige la declaración para disminuir el saldo a favor, el cual pudo ya ser previamente imputado, compensado o devuelto al contribuyente, por lo que, en esos casos, el reintegro de las sumas devueltas, compensadas o imputadas es la manera de cumplir con la exigencia legal de pagar la totalidad del impuesto a cargo del contribuyente y el menor saldo a favor propuesto o liquidado, conforme los actos discutidos.

Al efecto, la Sección se pronunció en la sentencia de 29 de abril de 2020 “El reglamento no va más allá de lo requerido por la ley pues, se insiste en que si el contribuyente, bien sea por imputación, compensación o devolución conservara parte del impuesto en discusión, no estaría frente al pago del ciento por ciento del impuesto de que trata la norma.

Las normas acusadas aclaran cómo debe hacerse el pago del total del impuesto discutido en ciertos casos específicos, que no le era obligación a la ley pormenorizar”. Por lo anterior, lo ordenado en el inciso demandado no impone la obligación de realizar un reintegro de sumas devueltas, compensadas o imputadas sin fundamento legal, sino tal como se dice en la providencia de 29 de abril de 2020 “de la devolución o reintegro de recursos como forma de perfeccionar el pago, que, se insiste, a su vez era un requisito previsto en la ley para la procedencia de la conciliación o la terminación por mutuo acuerdo.

Y es apenas lógico que dicho reintegro se exija con los respectivos intereses causados durante el término en que las sumas devueltas o compensadas estuvieron injustificadamente en poder del contribuyente.” La terminación de los procesos tributarios, aduaneros y cambiarios se concibió como un acuerdo de tipo económico con fines de economía procesal y de recaudo inmediato, en el que el contribuyente se allana a las glosas propuestas o determinadas por el ente de fiscalización. Por ello se torna lógico que se le exija al contribuyente, para obtener dicho beneficio, el reintegro de las sumas devueltas, compensadas o imputadas en exceso.

Por otra parte, la demandante sostiene que el requisito exigido en el inciso demandando solo se encuentra establecido para los procesos sancionatorios, los cuales difieren de los procesos de determinación del tributo, por lo que el requisito contenido en la norma demandada no podría aplicarse extensivamente a la terminación por mutuo acuerdo de procesos contra actos de determinación del tributo.

Sin embargo, se reitera que para cumplir con el requisito contemplado en la norma acusada y acceder a la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos el contribuyente debe corregir su declaración privada y si en esta se disminuye el saldo a favor (el cual fue compensado, imputado o devuelto), este debe ser reintegrado junto con los intereses sobre estas sumas que correspondan de acuerdo con la fórmula conciliatoria.

Así las cosas, la norma acusada se estima ajustada a derecho y, por lo tanto, respecto de ella se desestimarán las súplicas de nulidad, en cuanto no excedieron la facultad reglamentaria respecto de la regulación de la Ley 1943 de 2018, sobre la terminación por mutuo acuerdo. FUENTE FORMAL: LEY 1493 DE 2018 – ARTÍCULO 101 NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 7 de diciembre de 2006, Radicación 11001-03-27-000-2004-00085-01 (14983), C.P. Héctor Romero Diaz, 8 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-27-000- 2007-00026-00 (16608), CP.

Martha Teresa Briceño de Valencia, y de 29 de abril de 2020, Radicación 22150, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto. NOTA DE RELATORÍA: En relación con la función del decreto reglamentario ver sentencias, Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 8 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-27-000-2007-00026-00 (16608), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, y de 29 de abril de 2020, Radicación 22150, CP.

Stella Jeannette Carvajal Basto. IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS EN EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Porque se está ventilando un interés público Finalmente, no procede la condena en costas en esta instancia, por cuanto al ser un proceso de simple nulidad, se está ventilando un interés público, según lo dispone el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 NORMA DEMANDADA: DECRETO 1625 DE 2016 (11 de octubre) MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - ARTÍCULO 1.6.4.3.3 NUMERAL 1 INCISO 2 (PARCIAL) SUSTITUIDO POR EL DECRETO REGLAMENTARIO 872 DE 2019 (20 de mayo) MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO – ARTÍCULO 1 (No anulada) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) |Referencia: |Medio de control de nulidad | |Radicación: |11001-03-27-000-2020-00008-00(25240)B | |Actor: |MARÍA CAMILA MOJICA APONTE | |Demandado: |NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO | | | | |Temas: |Simple nulidad.

Requisitos para acceder a la | | |terminación por mutuo acuerdo. Inciso 2.° del numeral| | |1.° del artículo 1.6.4.3.3 del Decreto 1625 de 2016, | | |sustituido por el artículo 1.° del Decreto | | |Reglamentario 872 del 20 de mayo de 2019. | | | SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide el medio de control de nulidad instaurado por María Camila Mojica Aponte contra el inciso 2.° del numeral 1.° del artículo 1.6.4.3.3 del Decreto 1625 de 2016, sustituido por el artículo 1.° del Decreto Reglamentario 872 del 20 de mayo de 2019, expedido por el presidente de la República y el ministro de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual se reglamentó el artículo 101 de la Ley 1943 de 2018.

DEMANDA Pretensiones En ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, la demandante solicitó que se declarara la nulidad del inciso 2.° del numeral 1.° del artículo 1.6.4.3.3 del Decreto 1625 de 2016, sustituido por el artículo 1.° del Decreto Reglamentario 872 del 20 de mayo de 2019 en el aparte subrayado, expedido por el presidente de la República y el ministro de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual se reglamentó el artículo 101 de la Ley 1943 de 2018, cuyo texto se transcribe a continuación: “DECRETO 872 DE 2019 (mayo 20) Por el cual se reglamentan los artículos 100, 101 y 102 de la Ley 1943 de 2018, se sustituye el Título 4 de la Parte 6 del Libro 1 y se adiciona el Capítulo 8 Título 2 de la Parte 6 del Libro 1 del Decreto 1625 de 2016 Único Reglamentario en Materia Tributaria EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren los numerales 11 y 20 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de los artículos 100, 101 y 102 de la Ley 1943 de 2018, y CONSIDERANDO (…)

DECRETA

ARTÍCULO 1. Sustitución del título 4 de la parle 6 del libro 1 del Decreto 1625 de 2016, Único Reglamentario en materia tributaria. Sustitúyase el título 4 de la parte 6 del libro 1 del Decreto 1625 de 2016, Único Reglamentario en materia tributaria, el cual quedará así: (…) "ARTÍCULO 1.6.4.3.3. Determinación de los valores a transar en los procesos administrativos tributarios, aduaneros y cambiarías[sic].

El valor objeto de la terminación por mutuo acuerdo en los procesos administrativos, aduaneros y cambiarios se determinará de la siguiente forma: 1. Cuando se trate de requerimiento especial, ampliación al requerimiento especial, liquidación oficial de revisión, liquidación oficial de corrección aritmética, liquidación oficial de aforo, liquidación oficial de revisión al valor, liquidación oficial de corrección de tributos aduaneros o la resolución que resuelve el correspondiente recurso, el contribuyente, agente de retención y responsable de los impuestos nacionales y los usuarios aduaneros, podrán transar con la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN, hasta el 31 de octubre de 2019, quien tendrá hasta el 17 de diciembre de 2019 para resolver la solicitud, el ochenta por ciento (80%) de las sanciones actualizadas e intereses, según el caso, siempre y cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o usuario aduanero, corrija su declaración privada de acuerdo con los valores propuestos o determinados y pague el ciento por ciento (100%) del impuesto o tributo o del menor saldo a favor propuesto o liquidado y el veinte por ciento (20%) de las sanciones e intereses.

Si el contribuyente responsable de los impuestos ha imputado, compensado u obtenido devolución del saldo a favor liquidado en su liquidación privada deberá reintegrar el valor correspondiente al mayor valor devuelto, imputado o compensado con los respectivos intereses sobre estas sumas. (…)” Normas violadas La demandante invocó como normas violadas los artículos 1°, 4°, 6°, 84, 121, 189-11, 209 y 363 de la Constitución Política de Colombia; 683 del Estatuto Tributario, y 101 de la Ley 1943 de 2018.

Concepto de violación Señaló que la disposición acusada está en contravía de la norma que debe reglamentar; esto es, el artículo 101 de la Ley 1943 de 2018, dado que adicionó un requisito no contemplado en la ley para acceder a la terminación de mutuo acuerdo, al señalar que “el contribuyente que haya imputado, compensado u obtenido devolución del saldo a favor liquidado en su liquidación privada, debe reintegrar dichas sumas con los respectivos intereses”.

La devolución del saldo imputado, compensado o devuelto por la administración al contribuyente que pretende terminar el proceso fiscal del que es parte acogiéndose a lo dispuesto en la norma reglamentada constituye un requisito que no está previsto en la referida Ley 1943 de 2018, y por tanto vulnera los principios de legalidad, eficiencia y de jerarquía de las normas constitucionales.

Indicó que el artículo 101 de la Ley 1943 de 2018 solo establece el mencionado requisito para los procesos administrativos en los que se imponen sanciones por devoluciones o compensaciones improcedentes, procesos que son totalmente diferentes a los de determinación del tributo; por lo que entiende que el reintegro de las sumas obtenidas o compensadas solo es exigible en los procesos sancionatorios, y no en los de determinación. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a las pretensiones de la demanda[1] en los siguientes términos: La función primordial de la potestad reglamentaria de la administración es la de afinar el contenido general y abstracto de la ley, de manera que, a través de esta, se desarrolle no solo lo que hay expreso sino lo que hay implícito en ella.

El inciso demandado tiene por objeto reglamentar el artículo 101 de la Ley 1943 de 2018, en lo relativo al trámite para terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios, aduaneros y cambiarios, y fue expedido con fundamento en normas legales y constitucionales que legitiman la capacidad funcional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir este tipo de actos administrativos.

Uno de los requisitos para la procedencia de la terminación por mutuo acuerdo de que trata el artículo 101 ibidem, es que el contribuyente corrija su declaración y pague el 100% del impuesto a cargo, situación que guarda relación directa con lo preceptuado en la norma demandada, pues el párrafo 5 del artículo 101 de la Ley 1943 de 2018 señala que: “En el caso de actos administrativos que impongan sanciones por concepto de devoluciones o compensaciones improcedentes, la transacción operará respecto del cincuenta por ciento (50%) de las sanciones actualizadas, siempre y cuando el contribuyente pague el cincuenta por ciento (50%) restante de la sanción actualizada y reintegre las sumas devueltas o compensadas en exceso y sus respectivos intereses en los plazos y términos de esta ley.” Lo que pretende la norma demandada es garantizar el pago del 100% del impuesto a cargo, a través de la restitución de las sumas que el contribuyente haya imputado, compensado u obtenido la devolución del saldo a favor en su liquidación privada, en los casos que se impongan sanciones por concepto de devoluciones o compensaciones improcedentes.

TRÁMITE En el auto de 23 de marzo de 2021, y luego de verificar que el asunto puesto a consideración de la Sala es de puro derecho, se determinó innecesaria la práctica de pruebas adicionales a las documentales aportadas por las partes, así como la realización de la audiencia inicial, atendiendo lo establecido en el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, que adicionó el artículo 182A al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante[2] reiteró en términos generales, lo indicado en la demanda. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público[3] insistió en lo dicho en la contestación de la demanda. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Por su parte, el Ministerio Público[4] solicitó negar la pretensiones de la demanda, al considerar que el inciso demandado está en consonancia con el primer inciso del artículo 1.º de la ley que reglamenta, el cual exige que se pague o suscriba acuerdo de pago, en los términos y plazos señalados en la ley, por el ciento por ciento del impuesto o tributo o del menor saldo a favor propuesto o liquidado, y el veinte por ciento de las sanciones e intereses, por cuanto con el menor saldo a favor propuesto se determina el valor del saldo a favor devuelto, imputado o compensado de manera improcedente, el cual deberá ser reintegrado por encontrarse en poder del contribuyente, en cabeza de quien recae la obligación de pagar la totalidad del impuesto para acceder a la terminación por mutuo acuerdo.

Con la expedición de la norma acusada, la autoridad demandada no excedió su facultad reglamentaria, ni vulneró los principios de legalidad, eficiencia y jerarquía de las normas constitucionales, por cuanto el hecho de que el inciso quinto del artículo 101 de la Ley 1943 de 2018 señale lo que es materia de transacción respecto de actos que impongan sanciones por devoluciones o compensaciones improcedentes, caso en el cual se exige el reintegro de las sumas devueltas o compensadas en exceso, no impide que en los procesos de determinación se exija el reintegro de ese mismo valor según lo dispuesto en los actos de determinación oficial del tributo Por lo tanto, la autoridad administrativa ha reglamentado lo que está implícito en la ley y con ello no legisla, ni se excede, ni se extralimita en sus funciones, dado que el reglamento de la norma debe desarrollar la ley y lo que se encuentre implícito en ella.

Por lo anterior, no se le está limitando a los contribuyentes su derecho de acceder a la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios, por exigirse el reintegro del mayor valor devuelto, compensado o imputado. CONSIDERACIONES DE LA SALA Antes de estudiar el fondo del asunto, es importante precisar que tanto el Decreto Reglamentario 872 del 20 de mayo de 2019, como la norma que reglamenta; esto es, el artículo 101 de la Ley 1943 de 2018, tuvieron vigencia temporal hasta el 30 de diciembre de 2019, por cuanto el 16 de octubre de 2019, a través de la sentencia C-481 de 2019, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de la Ley 1943 de 2018; sin embargo, moduló su decisión, al establecer que los efectos de dicha sentencia se surtirían a partir del 1° de enero de 2020.

Esta Corporación ha sostenido que a pesar de que la normativa cuya nulidad se discute haya perdido vigencia, es procedente realizar un pronunciamiento de fondo, pues aunque ya no está produciendo efectos, es factible que hayan situaciones jurídicas particulares que no se hayan consolidado y que ameriten la reparación del daño y la restauración del derecho que eventualmente se haya afectado[5].

Problema jurídico La Sala examinará si se ajusta a derecho el inciso 2° del numeral 1° del artículo 1.6.4.3.3 del Decreto 1625 de 2016, sustituido por el artículo 1° del Decreto Reglamentario 872 del 20 de mayo de 2019, mediante el cual se reglamentó el artículo 101 de la Ley 1943 de 2018. Advierte la Sala que ya se había pronunciado en anteriores oportunidades sobre la legalidad de normas similares[6], las cuales regulaban en términos análogos la conciliación y la terminación por mutuo acuerdo de procesos administrativos tributarios, aduaneros y cambiarios, razón por la cual la Sala reiterará, en lo pertinente, los argumentos expuestos en dichas providencias.

El artículo 101 de la Ley 1493 de 2018 estableció los términos y las condiciones para terminar por mutuo acuerdo los procesos administrativos en materia tributaria, aduanera y cambiaria. Frente a las actuaciones realizadas dentro de los procesos de determinación del tributo, el inciso segundo de la mencionada normativa condicionó dicha terminación para transar hasta “el ochenta por ciento (80%) de las sanciones actualizadas, intereses, según el caso, siempre y cuando el contribuyente o responsable, agente retenedor o usuario aduanero, corrija su declaración privada, pague el ciento por ciento (100%) del impuesto o tributo a cargo, o del menor saldo a favor propuesto o liquidado, y el veinte por ciento (20%) restante de las sanciones e intereses.” Para reglamentar tal normativa el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidió el Decreto Reglamentario 872 de 2019, que en su artículo 1° sustituyó el Decreto Reglamentario 1625 de 2016, incluido el inciso 2.° del numeral 1.° del artículo 1.6.4.3.3, en el cual la entidad demandada señaló como requisito para alcanzar la terminación por mutuo acuerdo en los procesos de determinación del tributo lo siguiente: “Si el contribuyente responsable de los impuestos ha imputado, compensado u obtenido devolución del saldo a favor liquidado en su liquidación privada deberá reintegrar el valor correspondiente al mayor valor devuelto, imputado o compensado con los respectivos intereses sobre estas sumas.” Conforme con lo anterior, el artículo 101 estableció los términos y condiciones que debían cumplir los contribuyentes para terminar por mutuo acuerdo los procesos en materia tributaria, aduanera o cambiaria según la etapa de la actuación administrativa en que se encontraran.

Para ello estableció ciertos requisitos para la procedencia de la mencionada terminación según el tipo de proceso, de la siguiente manera: - Para transar el 80% de las sanciones actualizadas e intereses, según el caso, el contribuyente o responsable, agente retenedor o usuario aduanero debe (i) corregir su declaración privada, (ii) pagar el 100% del impuesto o tributo a cargo, o del menor saldo a favor propuesto o liquidado, y (iii) pagar el 20% restante de las sanciones e intereses liquidados por la administración. - Para la procedencia de la transacción del 50% de las sanciones dinerarias actualizadas impuestas en pliegos de cargos o resoluciones en las que no se discuta el impuesto, el obligado deberá pagar en los plazos y términos de la ley, el 50% restante de la sanción actualizada. - Para terminar por mutuo acuerdo procesos que imponen sanción por no declarar, se podrá transar el 70% del valor de la sanción e intereses, siempre y cuando el contribuyente (i) presente la declaración correspondiente al impuesto o tributo objeto de la sanción, (ii) pague el 100% de la totalidad del impuesto o tributo a cargo, y (iii) pague el 30% de las sanciones e intereses. - En el caso de los procesos en que se controvierten actos administrativos que impongan sanciones por concepto de devoluciones o compensaciones improcedentes, la ley permitía transar el 50% de las sanciones actualizadas, siempre y cuando el contribuyente (i) pague el 50% restante de la sanción actualizada, y (ii) reintegre las sumas devueltas o compensadas en exceso y sus respectivos intereses en los plazos y términos de la ley.

Esta Sección[7] ha señalado en varias oportunidades que la función del decreto reglamentario es desarrollar la ley que reglamenta y suministrar las explicaciones que la misma ley no disponga expresamente para su correcta aplicación; eso sí, sin que pueda contener disposiciones contrarias a la ley que reglamenta. A juicio de la Sala, el inciso acusado no excede la disposición legal reglamentada, dado que remite a la situación en que el contribuyente o responsable haya imputado, compensado u obtenido devolución del saldo a favor declarado en el mismo denuncio que originó el proceso en curso que pretendiera transar o conciliar, y para la procedencia de dicha terminación por mutuo acuerdo, se le exige que pague la totalidad del impuesto “a cargo” o el “menor saldo a favor propuesto y liquidado”, lo cual supone que, para hacer efectivo el beneficio debe reintegrar al Estado el valor devuelto, imputado o compensado en exceso.

En efecto, el artículo 101 de la Ley 1943 de 2018 establece que el contribuyente, para poder transar el proceso relativo a los actos de determinación debe corregir su declaración privada y pagar el cien por ciento del tributo. Cuando se corrige la declaración para disminuir el saldo a favor, el cual pudo ya ser previamente imputado, compensado o devuelto al contribuyente, por lo que, en esos casos, el reintegro de las sumas devueltas, compensadas o imputadas es la manera de cumplir con la exigencia legal de pagar la totalidad del impuesto a cargo del contribuyente y el menor saldo a favor propuesto o liquidado, conforme los actos discutidos.

Al efecto, la Sección se pronunció en la sentencia de 29 de abril de 2020[8] “El reglamento no va más allá de lo requerido por la ley pues, se insiste en que si el contribuyente, bien sea por imputación, compensación o devolución conservara parte del impuesto en discusión, no estaría frente al pago del ciento por ciento del impuesto de que trata la norma.

Las normas acusadas aclaran cómo debe hacerse el pago del total del impuesto discutido en ciertos casos específicos, que no le era obligación a la ley pormenorizar”. Por lo anterior, lo ordenado en el inciso demandado no impone la obligación de realizar un reintegro de sumas devueltas, compensadas o imputadas sin fundamento legal, sino tal como se dice en la providencia de 29 de abril de 2020[9] “de la devolución o reintegro de recursos como forma de perfeccionar el pago, que, se insiste, a su vez era un requisito previsto en la ley para la procedencia de la conciliación o la terminación por mutuo acuerdo.

Y es apenas lógico que dicho reintegro se exija con los respectivos intereses causados durante el término en que las sumas devueltas o compensadas estuvieron injustificadamente en poder del contribuyente.” La terminación de los procesos tributarios, aduaneros y cambiarios se concibió como un acuerdo de tipo económico con fines de economía procesal y de recaudo inmediato, en el que el contribuyente se allana a las glosas propuestas o determinadas por el ente de fiscalización. Por ello se torna lógico que se le exija al contribuyente, para obtener dicho beneficio, el reintegro de las sumas devueltas, compensadas o imputadas en exceso.

Por otra parte, la demandante sostiene que el requisito exigido en el inciso demandando solo se encuentra establecido para los procesos sancionatorios, los cuales difieren de los procesos de determinación del tributo, por lo que el requisito contenido en la norma demandada no podría aplicarse extensivamente a la terminación por mutuo acuerdo de procesos contra actos de determinación del tributo.

Sin embargo, se reitera que para cumplir con el requisito contemplado en la norma acusada y acceder a la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos el contribuyente debe corregir su declaración privada y si en esta se disminuye el saldo a favor (el cual fue compensado, imputado o devuelto), este debe ser reintegrado junto con los intereses sobre estas sumas que correspondan de acuerdo con la fórmula conciliatoria.

Así las cosas, la norma acusada se estima ajustada a derecho y, por lo tanto, respecto de ella se desestimarán las súplicas de nulidad, en cuanto no excedieron la facultad reglamentaria respecto de la regulación de la Ley 1943 de 2018, sobre la terminación por mutuo acuerdo. Finalmente, no procede la condena en costas en esta instancia, por cuanto al ser un proceso de simple nulidad, se está ventilando un interés público, según lo dispone el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda en relación con la solicitud de nulidad del inciso 2. ° del numeral 1. ° del artículo 1.6.4.3.3 del Decreto 1625 de 2016, sustituido por el artículo 1. ° del Decreto Reglamentario 872 del 20 de mayo de 2019, expedido por el presidente de la República y el ministro de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual se reglamentó el artículo 101 de la Ley 1943 de 2018.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Reconocer personería al doctor Juan Manuel González Torres en calidad de apoderado de María Camila Mojica Aponte en los términos de la sustitución del poder visible en el índice 46 de SAMAI. Cópiese, notifíquese, y cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Con firma electrónica) (Con firma electrónica) MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección | | | | | | | | | |(Con firma electrónica) |(Con firma electrónica) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] Folios 84 a 133 c. p. [2] Índice 42 SAMAI. [3] Índice 44 SAMAI. [4] Índice 43 SAMAI. [5] CONSEJO DE ESTADO.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencias del 23 de enero de 2014, Exp. 18841, CP. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, 20 de noviembre de 2014, Exp. 18943, CP. Martha Teresa Briceño de Valencia, 28 de mayo de 2015, Exp. 21116 y del 19 de abril de 2018, Exp. 21176, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, entre otras. [6] Artículos 7 [b] y 8 [b] del Decreto 309 de 2003, reglamentarios de los artículos 98 y 99 de la Ley 788 de 2002.

CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 7 de diciembre de 2006, Expediente 14983, CP. Héctor J. Romero Díaz. -Parágrafos 1 y 2 del artículo 7 del Decreto 344 de 8 de febrero de 2007, reglamentario de los artículos 54 y 55 de la Ley 1111 de 2006. CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia de 8 de octubre de 2009, Expediente 16608, CP. Martha Teresa Briceño de Valencia. -Artículos 4 y 8 del Decreto Reglamentario 1123 de 2015, del numeral 3 del artículo 7 del mismo decreto. CONSEJO DE ESTADO, Sentencia de 29 de abril de 2020, Expediente 22150, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto [7] CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 8 de octubre de 2009, Expediente 16608, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. [8] CONSEJO DE ESTADO.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 29 de abril de 2020, Expediente 22150, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto. [9] CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 29 de abril de 2020, Expediente 22150, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto.