PJ: El término de caducidad que debe observar la UGPP para iniciar el procedimiento de revisión de las autoliquidaciones de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, es el previsto en el artículo 714 del ET? UGPP / FUNCIONES DE LA UGPP / COMPETENCIA DE LA UGPP / APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO / PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD TRIBUTARIA / FIRMEZA DE LA DECLARACIÓN TRIBUTARIA / TÉRMINO DE FIRMEZA DE LA DECLARACIÓN TRIBUTARIA / PLANILLA INTEGRADA DE LIQUIDACIÓN DE APORTES POR MEDIOS ELECTRÓNICOS / CONTRIBUCIONES PARAFISCALES / NATURALEZA JURÍDICA DE LA CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL [L]a Ley 153 de 1887, previó como regla general que las leyes rigen hacia el futuro, pero puede tener efecto inmediato sobre situaciones jurídicas en curso, que por tanto no se han consolidado bajo la vigencia de la ley anterior, ni han constituido derechos adquiridos sino simples expectativas.
Tal disposición, además, encuentra sustento en los artículos 58 y 363 de la Constitución Política, este último da un reconocimiento específico a los asuntos de carácter tributario. De esta manera, las leyes procesales que regulan las formas para reclamar derechos, también se encuentran cubiertas por el principio de irretroactividad de las normas generales, de manera que ésta solo debe aplicarse hacía el futuro, pero los términos que hubieren comenzado a correr y las actuaciones y diligencias iniciadas, se deben regir por lo vigente al tiempo de su iniciación. (…) [L]a Sala fijó su criterio en el sentido que “aunque las actuaciones tendientes a la determinación oficial hubiesen iniciado bajo la Ley 1607 de 2012, el término de caducidad que debe observar la autoridad para iniciar el procedimiento de revisión de las autoliquidaciones de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, es el previsto en el artículo 714 del ET si la declaración, o la última corrección, se presentó con anterioridad al 26 de diciembre de 2012, fecha de entrada en vigor de la Ley 1607 de 2012, la cual dispuso un nuevo termino que alcanza tanto a las situaciones de omisión de la afiliación, como a las de la inexactitud en la autoliquidación o las infracciones que correspondan.” En dichos precedentes también se tuvo en cuenta que, la Ley 1151 de 2007 en su artículo 156 dispuso entre las funciones de la UGPP la determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social.
Además, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, dichos recursos parafiscales, tenían naturaleza tributaria y por ende estaban sujetos a los principios que aplican en esta materia. (…) [E]s claro el criterio de la Sala según el cual resulta aplicable a las planillas de autoliquidación de las contribuciones al sistema de la seguridad social y parafiscales el artículo 714 del Estatuto Tributario, siempre y cuando éstas hayan sido presentadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012.
Así, en virtud de la norma tributaria, la declaración queda en firme si dentro de los dos años siguientes a la fecha del vencimiento para declarar no se ha notificado requerimiento, y si la declaración inicial se presentó de forma extemporánea, esos 2 años se deben contar a partir de la fecha de la presentación de la misma. (…) Cabe agregar que el término de 5 años, establecido en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, no aplica al presente caso, tal como lo pretendía la demandada, toda vez que dicha norma es posterior a los períodos discutidos, pues para el momento en el que la Ley 1607 de 2012 comenzó a regir, la sociedad ya había presentado las autoliquidaciones, lo que descarta la posibilidad de aplicar la ley citada a efectos de determinar el momento de firmeza de las mismas.
Así mismo, respecto del argumento de la demandada según el cual no procedía aplicar la firmeza de las declaraciones por las conductas de mora porque respecto a estos no existía una declaración, la Sala considera que no le asiste razón, porque no puede perderse de vista que la liquidación oficial expedida por la UGPP reliquida las planillas de autoliquidación de enero a diciembre de 2011, las que constituyen una verdadera declaración tributaria en los términos del precedente que aquí se reitera.
Además, al operar la firmeza estas son inmodificables bien sea por mora o por inexactitud. FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 - ARTÍCULO 40 / LEY 1151 DE 2007 - ARTÍCULO 156 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 714 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 58, 363 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 624 / LEY 1607 DE 2012 - ARTÍCULO 178 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el criterio de decisión judicial adoptado por la Sala en cuestión similar consultar, entre otras, sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 24 de octubre de 2019, Exp. 25000-23-37-000- 2014-00900-01(23599), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 30 de julio de 2020, Exp. 25000-23- 37-000-2015-00266-01(24179), C.P. Milton Chaves García; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 1 de julio de 2021, Exp. 11001-03-27- 000-2020-00004-00(25176), C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez;
CONDENA EN COSTAS / CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA / ELEMENTOS DE LA CONDENA EN COSTAS / IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / FALTA DE PRUEBA DE LA CAUSACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS [N]o habrá condena en costas (gastos del proceso y agencias en derecho), en esta instancia de conformidad con el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, porque no fue demostrada su causación. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 365, Numeral 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-37-000-2016-02093-01(25213) Actor: ANDINA TRIM SAS Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 7 de noviembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A (fls.252 a 271), que decidió: “PRIMERO. DECLÁRESE la nulidad parcial de la Resolución No. RDO 536 del 30 de junio del 2015, mediante la cual la UGPP le profirió Liquidación Oficial por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social por los períodos de enero a diciembre de 2011 y enero a diciembre de 2013, y le fue impuesta sanción por inexactitud en este último; y de la Resolución No. RDC 358 del 7 de julio de 2016, que modificó la anterior al desatar el recurso de reconsideración interpuesto, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho ORDÉNESE a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP efectuar una nueva autoliquidación excluyendo los montos correspondientes a mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social por los períodos enero a diciembre del año 2011.
TERCERO: No se condena en costas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO: En firme, archívese el expediente previa devolución de los antecedentes administrativos a la oficina de origen y del excedente de gastos del proceso, teniendo en consideración lo previsto en la Resolución No. 4179 del 22 de mayo de 2019 de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura.
Déjense las constancias del caso. “ ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Previo Requerimiento para Declarar y/o Corregir Nro. 926 del 28 de noviembre de 2014, notificado el 17 de diciembre del mismo año, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), expidió la Liquidación Oficial Nro.
RDO 536 del 30 de junio de 2015 (fls.54 a 85), en la que liquidó a cargo de la sociedad demandante la suma de $92.366.500 por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de la Protección Social, respecto de los períodos de enero a diciembre de los años 2011 y 2013, de igual manera impuso una sanción por inexactitud por valor de $22.457.520.
Contra la anterior decisión la sociedad interpuso el recurso de reconsideración, el cual fue resuelto en la Resolución Nro. RDC 358 del 7 de julio de 2016 (fls.33 a 47), en el sentido de modificar el acto recurrido y liquidar la mora e inexactitud en la suma de $59.839.710 y la sanción por inexactitud en $15.640.146.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN JUDICIAL Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011 C.P.A.C.A), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones (fl.4): “A. Respetuosamente solicito al Honorable Tribunal se declare la NULIDAD TOTAL de la liquidación Oficial No. RDO. 536 del 30 de junio de 2015, proferida por el Subdirector de Determinación de Obligaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, y de la Resolución No. RDO 358 del 7 de julio de 2016, proferida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, por medio de las cuales la Autoridad Administrativa antes citada considero (sic) la existencia de inexactitud, mora y omisiones en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de Protección Social de los períodos comprendidos entre enero y diciembre de 2011, y enero a diciembre de 2013.
B. Como RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO solicito que se reconozca que ANDINA TRIM S.A.S., se encuentra a paz y salvo con relación a la presentación de las autoliquidaciones, y a los pagos al sistema de Protección Social por concepto de Salud, Pensiones, Fondo de Solidaridad Pensional, Riesgos Laborales y a los Aportes a favor del SENA, ICBF y cajas de Compensación Familiar de los periodos comprendidos entre enero y diciembre de 2011 y enero y diciembre de 2013.
C. En caso de que se acepte parcialmente los argumentos expuestos por ANDINA TRIM S.A.S., durante el presente proceso judicial y se decrete una nulidad parcial de los Actos Administrativos demandados, o que se decrete que la Compañía no se encuentra a paz y salvo con relación a la correcta presentación de algunas autoliquidaciones y pagos al sistema de Protección Social, por concepto de Salud, Pensiones, Fondo de Solidaridad Pensional, Riesgos Laborales y los aportes parafiscales, de los trabajadores cuestionados, le solicito respetuosamente a su despacho, se proceda a determinar el importe parcial que efectivamente debe asumir ANDINA TRIM S.A.S., con relación a cada trabajador, por cada uno de los cargos en los aportes mencionados y que fueron cuestionados por la UGPP en las Resoluciones aquí demandadas.
D. Solicito que en el evento de no acceder a las pretensiones de la presente demanda, no se condene en costas, considerando que, tanto en los antecedentes administrativos como en el desarrollo del proceso, mi poderdante – demandante, ha actuado y actuara (sic) con el cabal respeto de las normas sustanciales y procesales y con lealtad procesal.” La parte demandante citó como normas violadas los artículos 29 y 363 de la Constitución Política; 2 y 40 de la Ley 153 de 1887; 40 y 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 167 del Código General del Proceso; 694, 695, 730 y 742 del Estatuto Tributario; 156 de la Ley 1151 de 2007; y 179 y 197 de la Ley 1607 de 2012.
Los cargos de la violación se resumen así: 1. Violación de los artículos 363 de la Constitución Política y 2 y 40 de la Ley 153 de 1887, al aplicar retroactivamente el parágrafo 2 del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, lo que configura la causal de nulidad contemplada en el numeral 3º del artículo 730 del Estatuto Tributario, al no haberse notificado dentro del término legal la liquidación oficial frente a las modificaciones surtidas con relación a la vigencia fiscal 2011.
Señaló que la Ley 1151 de 2007, norma creadora de la UGPP, no estableció un procedimiento específico para fiscalizar a los sujetos pasivos de las obligaciones relativas a la seguridad social y parafiscales, por lo que el artículo 156 de dicha ley contempló la remisión expresa a las normas del Estatuto Tributario. Posteriormente los artículos 178, 179 y 180 de la Ley 1607 de 2012, fijaron el procedimiento para que la entidad desarrollara las funciones relacionadas con la determinación, liquidación y cobro de los aportes de seguridad social y parafiscales, norma que no podía aplicarse de manera retroactiva conforme al artículo 363 de la Constitución Política.
Por lo anterior, al momento en que la sociedad presentó las declaraciones o autoliquidaciones de los aportes al Sistema de la Protección Social para el año 2011, ya estaban definidas las normas procesales que regían los términos y ritualidades de revisión, que no eran otras que las contempladas en los artículos 705 y siguientes del Estatuto Tributario, por remisión expresa de la Ley 1151 de 2007.
Además que era la norma vigente al momento del pago y presentación de las declaraciones de aportes a seguridad social y contribuciones parafiscales por parte de la compañía. En virtud del artículo 714 del Estatuto Tributario, las declaraciones quedarán en firme si no se notifica requerimiento especial dentro de los dos años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar.
En este caso se configuró la extemporaneidad en la expedición del requerimiento para declarar o corregir respecto del año 2011, como quiera que este fue notificado a la sociedad en sus instalaciones el día 18 de diciembre de 2014 (sic). De manera que las planillas de liquidación respecto de dichos períodos adquirieron firmeza en virtud de lo dispuesto en el mencionado artículo 714 y los vencimientos que establece el Decreto 1607 de 2007 para los pagos de los aportes al sistema.
En esa medida, solicitó que se reconociera que la demandada no tenía facultades para la fiscalización de los períodos comprendido entre el 1 de enero a 31 de diciembre de 2011, por predicarse la firmeza de las declaraciones, lo que lleva a declarar la nulidad de lo actuado por la UGPP de conformidad con la causal prevista en el numeral 3 del artículo 730 del Estatuto Tributario. 2.
Nulidad de los actos administrativos demandados por violación directa del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, artículos 694 y 695 del Estatuto Tributario. La UGPP no tiene la competencia para revisar más de un período fiscal en virtud del principio de independencia de las liquidaciones en materia tributaria. Expuso que ninguna de las normas que regulan lo relativo a las facultades de fiscalización y funcionamiento de la UGPP, como la Ley 1151 de 2007, Ley 1607 de 2012 o la Ley 1739 de 2014, consagraron alguna excepción legal que la facultara para proferir requerimientos o liquidaciones oficiales que incluyeran más de un período gravable.
Por el contrario, de conformidad con el artículo 694 del Estatuto Tributario, la liquidación de impuestos de cada año gravable constituía una obligación individual e independiente a favor del Estado. Puso de presente que la acumulación de períodos fiscalizados solo era procedente en materia del impuesto sobre las ventas o las retenciones en la fuente en virtud de lo dispuesto en el artículo 695 del Estatuto Tributario. 3.
Nulidad de los actos administrativos demandados por falta de aplicación de los artículos 29 de la Constitución Política; 40 y 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 742 del Estatuto Tributario y 167 del Código General del Proceso, toda vez que la demandada pretermitió la valoración de las pruebas presentadas por la sociedad.
Invocó la vulneración del derecho al debido proceso y al régimen de valoración y necesidad probatoria, toda vez que la entidad en sede administrativa negó de manera sustancial los distintos elementos probatorios que le fueron allegados y a partir de los cuales se demostró la improcedencia de los cuestionamientos planteados en las decisiones administrativas.
Adujo que mediante las planillas aportadas en el proceso de fiscalización, la sociedad demostró que no incurrió en ninguna omisión o inconsistencia respecto de los pagos al Sistema de la Seguridad Social y Parafiscales por los períodos discutidos. Además hizo mención a las inconsistencias destacadas por la UGPP, tales como el sistema de remuneración flexible integral (RFI), la diferencia en IBC por concepto de vacaciones, el cálculo de los trabajadores con salario integral, licencias o permisos remunerados y el pago denominado mayor valor pagado sueldo.
Por lo anterior, solicitó que fueran valoradas en debida forma las pruebas aportadas en sede administrativa y judicial. 4. Violación de los artículos 179 y 197 de la Ley 1607 de 2012. Improcedencia de las sanciones por omisión e inexactitud. La compañía no incurrió en ninguna de las conductas descritas en el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, toda vez que no dejó de declarar valores, pagó todas sus obligaciones vigentes, todo conforme a las normas que regulan la materia.
Hizo mención a los principios que rigen las sanciones, establecidos en el artículo 197 ibidem, y destacó que la sanción tampoco es procedente porque no existe ningún tipo de lesividad a la Administración. Señaló que el cobro de la sanción limita y agrava su situación financiera, así mismo, impide la realización de la actividad comercial. Oposición de la demanda La entidad controvirtió las pretensiones de la demanda (fls.148 a 180) con fundamento en las siguientes razones: Propuso como excepción previa la ineptitud de la demanda, por falta de los requisitos formales e indebido agotamiento de la vía gubernativa, al considerar que la sociedad en sede judicial planteó nuevos argumentos que no fueron discutidos en vía administrativa frente a los cuales no pudo ejercer su derecho de defensa[1].
Así mismo, realizó una contextualización del Sistema de la Protección Social y aclaraciones frente a los argumentos expuestos en sede administrativa, tales como el sistema de remuneración flexible integral (que para el caso de la demandante cuando supere el 40% de la remuneración hace parte del cálculo del IBC), vacaciones como parte del IBC para parafiscales, trabajadores con salario integral e inconsistencias al duplicar sueldos en algunos períodos y frente al mayor valor pagado de sueldo.
Sobre el primer y segundo cargo adujo que de conformidad con la Ley 1151 de 2007 y el Decreto 169 de 2008, cuenta con amplias facultades para perseguir el cumplimiento de las obligaciones con el Sistema de la Protección Social relacionadas con la determinación y cobro de los aportes. Afirmó que la sociedad no tenia una situación jurídica consolidada que impidiera la aplicación del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, en la medida que antes de la promulgación de esa norma no existía una disposición que consagrara el término de caducidad de las acciones de la entidad.
Además, no era aplicable el artículo 714 del Estatuto Tributario dado que el legislador previó un procedimiento especial para las contribuciones parafiscales en el artículo 178 de la mencionada Ley 1607, el cual debía acatarse en este caso. Por lo anterior, insistió que el procedimiento adelantado contra la sociedad debía regirse por la Ley 1607 de 2012, comoquiera que las actuaciones de fiscalización se surtieron con posterioridad a su entrada en vigencia, lo cual ocurrió el 26 de diciembre de 2012.
También debía tenerse en cuenta que el parágrafo 2 del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 contempló un término de caducidad para los procesos de determinación de obligaciones administrativas de 5 años contados “desde la fecha en la que el aportante debió declarar y declaró, o habiendo declarado lo hizo por valores inferiores”. Es por esto que consideró que término que debía calcularse desde el momento en que se realizó la conducta hasta el momento en que la UGPP notifique la liquidación de los valores adeudados al sistema.
Agregó que no era cierto que con la expedición del Decreto 575 de 2013 y la Ley 1607 de 2012 se le hubiera dado efectos retroactivos a la competencia de la UGPP, dado que esa competencia se originó con la Ley 1151 de 2007. En relación con el tercer cargo manifestó que la entidad valoró todas las pruebas e información aportadas al proceso por la sociedad, por lo que si hubo algún error en esta última no puede ser trasladado a la entidad.
Adicionalmente, en los actos acusados quedaron consignados los motivos por los cuales se modificaron las contribuciones en las que la demandante incurrió en mora e inexactitud, así mismo se detalló caso por caso el ajuste realizado para cada trabajador y en cada subsistema, respecto de los cuales la sociedad tuvo la oportunidad de pronunciarse y ejercer su derecho de defensa.
Respecto del cuarto cargo afirmó que era procedente la sanción por inexactitud, toda vez que la sociedad incurrió en conductas de mora e inexactitud que se enmarcan dentro de los presupuestos sancionables de conformidad con el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012. Sentencia apelada El Tribunal declaró la nulidad parcial de los actos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la entidad excluir de los actos administrativos los montos correspondientes a mora e inexactitud por las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social por los períodos de enero a diciembre de 2011 (fls.252 a 271).
Su decisión tuvo como fundamento lo siguiente: 1. De la extemporaneidad en la notificación de la liquidación oficial. Consideró que para el período comprendido de enero a diciembre del año 2011 no era aplicable la Ley 1607 de 2012, sino el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, dado que era la norma que regía para la época de presentación de las Planillas Integradas de Liquidación de Aportes (PILA), por ser estas anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012, lo cual ocurrió el 26 de diciembre de 2012.
De manera que, aceptar la aplicación de esta última norma desconocería los principios de confianza legítima y buena fe de los administrados, quienes creyeron que sus planillas, que son declaraciones de naturaleza tributaria, quedarían en firme dentro de los dos años siguientes al vencimiento del plazo para presentar y pagar, como lo establecía el artículo 714 del Estatuto Tributario, aplicable por remisión expresa del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.
Precisó que, de conformidad con el artículo 714 del Estatuto Tributario, el término de firmeza de las declaraciones tributarias, en este caso, las planillas, era de 2 años contados desde el día siguiente al vencimiento del plazo para declarar, término con el que cuenta la Administración para notificar el requerimiento de corrección o para declarar, so pena de perder sus facultades de fiscalización y determinación. En ese orden, como en la liquidación oficial y la resolución que resolvió el recurso de reconsideración se determinó la mora e inexactitud de la demandante por los períodos comprendidos entre enero a diciembre de 2011 y 2013, para establecer la firmeza de las declaraciones debía tenerse en cuenta que la Administración notificó el Requerimiento para Declarar y/o Corregir Nro. 926 el día 17 de diciembre de 2014, por lo que los períodos que la Administración podía fiscalizar eran únicamente aquellos que se causaran con posterioridad al 17 de diciembre de 2012.
Por tanto, el cargo analizado prosperó respecto a los períodos comprendidos entre enero a diciembre de 2011, y el análisis de los restantes argumentos lo efectuó por la vigencia 2013. 2. De la vulneración al principio de independencia de las liquidaciones, al verificar la UGPP varios períodos de los aportes al Sistema de la Protección Social en un solo procedimiento.
Precisó que de conformidad con los artículos 694 y 695 del Estatuto Tributario se tiene la posibilidad de acumular varios períodos fiscales en los requerimientos y autoliquidaciones oficiales cuando se trata del impuesto a las ventas y la retención en la fuente. Sin embargo, el hecho que la UGPP haya hecho algo similar respecto de las obligaciones del Sistema de la Protección Social por las vigencias discutidas, no afectaba el debido proceso de los aportantes ni el principio de independencia, en razón a que ello materializaba los principios de economía, celeridad y eficiencia que rigen la Administración. Además, las modificaciones propuestas se fundaron en los mismos hechos por mora e inexactitud, frente a los cuales la demandante tuvo la oportunidad de controvertirlos en sede administrativa. 3.
De la indebida valoración probatoria. Respecto de los denominados aportes voluntarios suscritos por la demandante y sus empleados en el marco del sistema de remuneración flexible (RFI), la UGPP los tomó en los actos administrativos como pagos no salariales, debido a que así fueron pactados como se desprende de las pruebas aportadas. No obstante, en aplicación del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, se determinó que la razón por la cual no desaparecieron en su totalidad los ajustes propuestos en la liquidación oficial, fue que el referido rubro excedió el límite del 40% del total de la remuneración, los cuales no fueron incluidos en el IBC para calcular los aportes a los subsistemas de salud, pensión y riesgos profesionales, razón por la cual no prosperó lo relacionado con este argumento.
En cuanto a la liquidación del IBC por concepto de vacaciones, sostuvo que, de conformidad con el artículo 70 del Decreto 806 de 1998, para la cotización de la novedad de vacaciones la base de cotización debe corresponder al último salario base reportado en el mes inmediatamente anterior al período en que se dio inicio a las mismas, en relación a los subsistemas de salud y pensión. En el evento en que las vacaciones del trabajador comprendan dos períodos distintos y sucesivos, debe tomarse como referencia el IBC del mes inmediatamente anterior al inicio del período vacacional, siendo éste el mes en que el empleado empezó sus vacaciones sin que existiera de por medio algún período de descanso.
Así, para el caso concreto la UGPP dio aplicación al artículo 70 del Decreto 806 de 1998, lo que conllevó a que se mantuvieran los ajustes propuestos, al verificar que la sociedad demandante no aplicó la referida norma, tal y como se desprende de la consulta del cuadro Excel que hizo parte de la resolución que desató el recurso de reconsideración, para la vigencia 2013, razón por la cual tampoco prosperó este argumento.
En cuanto a la liquidación del IBC de los trabajadores con salario integral, sostuvo que, si bien la UGPP en la liquidación oficial tomó para el cálculo del IBC una base de 10 SMLMV, con ocasión del recurso de reconsideración determinó que el cálculo de los aportes al Sistema de la Protección Social debía hacerse sobre el 70% del salario integral percibido por el trabajador, lo que originó las modificaciones respecto al primer acto.
Además, consultado el cuadro Excel de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración respecto de la vigencia 2013 y los trabajadores que fueron reportados con salario integral, se pudo evidenciar que desaparecieron los ajustes propuestos bajo la observación “desaparece ajuste, se calcula IBC al 70% Salario Integral”. En ese orden, la entidad no desconoció el artículo 49 de la Ley 789 de 2002, por lo que no prosperó este argumento.
Frente a inconsistencias en el requerimiento inicial con relación a que el sueldo de algunos trabajadores se duplicó en la vigencia 2011 señaló que al prosperar primer cargo sobre la competencia temporal para fiscalizar a la sociedad por los períodos comprendidos entre enero a diciembre de 2011, tampoco podía proponer ajustes respecto a esos empleados por dichos períodos.
Finalmente, adujo que la sociedad se limitó a enunciar que el concepto mayor valor pagado sueldo era un descuento a los trabajadores por errores en pagos de sueldo, pero no puntualizó ni discriminó en qué casos particulares la UGPP desconoció dichos conceptos, situación que le correspondía demostrar a la interesada en virtud del traslado de la carga de la prueba cuando la Administración ha ejercido sus facultades de fiscalización. No prosperó este cargo. 4.
Si era improcedente la imposición de las sanciones por omisión e inexactitud. Negó la prosperidad de este cargo, para lo cual adujo que, como la sociedad incurrió en las conductas de mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de la Protección Social, conforme al artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, era procedente la sanción por inexactitud impuesta en los actos acusados para la vigencia 2013.
No condenó en costas teniendo en cuenta que prosperaron parcialmente las pretensiones. Recurso de apelación La entidad demandada apeló la decisión de primera instancia con el fin de que se revoque lo relacionado con la firmeza de las declaraciones vigencia del año 2011 (fls.280 a 287): Señaló que la remisión al Estatuto Tributario contenida en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, no era una remisión directa o absoluta, por cuanto las etapas procesales que debían surtirse para proferir la liquidación oficial estaban regladas completamente en la Ley 1151.
Así mismo, el legislador limitó la remisión a aspectos procedimentales, atendiendo la imposibilidad de aplicar normas contenidas en el Estatuto Tributario que resulten abiertamente incompatibles con las contribuciones parafiscales de la protección social. Por esto fue que se expidieron normas con los procedimientos y actuaciones a seguir por parte de la UGPP, las cuales se separan del procedimiento laboral y de los procedimientos tributarios generales adelantados por la DIAN y que se encuentran en el Estatuto Tributario, remitiéndose a este último solo cuando exista vacío en la norma especial y por expresa disposición legal.
Sostuvo que no era viable aplicar la firmeza del artículo 714 del Estatuto Tributario de las declaraciones tributarias a las Planillas de Autoliquidación de Aportes (PILA), por tratarse de acciones que involucran el recaudo de sumas que, por ley, están destinadas al reconocimiento de prestaciones de carácter vitalicio, las cuales, a su vez, son de carácter imprescriptible e irrenunciable.
Puso de presente que el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 estableció un término de caducidad para iniciar las acciones sancionatorias o de determinación de las contribuciones parafiscales de la protección social dentro de los 5 años siguientes contados a partir de la fecha en que el aportante debió declarar y no lo hizo o declaró por valores inferiores.
Razón por la cual, en este caso, no podía hablar ni aplicarse la firmeza de las declaraciones, sino del término de caducidad para iniciar la acción sancionatoria o de determinación de la UGPP, proceso que se inicia con la notificación del requerimiento de información, tal como se hizo en el presente caso. Así mismo, antes de la expedición de la Ley 1607 de 2012, la Unidad no tenía límite en el tiempo para ejercer sus funciones.
Preciso que, si en gracia de discusión se confirmara la sentencia apelada, debía tenerse en cuenta que la nulidad parcial no podía predicarse por la totalidad de las conductas fiscalizadas a la demandante. Al efecto explicó que la liquidación oficial era un acto mixto que liquidaba la totalidad de las conductas descritas en el Decreto 3033 de 2013.
En el caso bajo estudio, la demandante incurrió en las conductas de mora e inexactitud, de las cuales no se desprende ninguna declaración en PILA, por cuanto la demandante no realizo (sic) pago al sistema, razón por la cual no existe declaración que pueda aplicarse firmeza de las declaraciones que reza el referido artículo 714 del Estatuto Tributario Nacional.
En ese orden, la firmeza de las declaraciones únicamente podría predicarse de la conducta de inexactitud y no por mora. Agregó que debía darse aplicación al artículo 53 de la Constitución Política, el cual consagra el principio de favorabilidad de los trabajadores, por tanto, ante cualquier duda en las situaciones planteadas o insuficiencia de las pruebas allegadas al proceso, las mismas debían interpretarse y valorarse a favor de los trabajadores, buscando el amparo de sus derechos relacionados con las contribuciones parafiscales.
Alegatos de conclusión La demandante y la demandada guardaron silencio. Concepto del Ministerio Público El agente del Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada (índice 20 Samai), para lo cual adujo que, el artículo 714 del Estatuto Tributario, con base en el cual el Tribunal declaró la firmeza de las autoliquidaciones, era una de las normas a las que remite el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 para que se ajustaran los procedimientos de las liquidaciones oficiales de las contribuciones.
Señaló que sobre la aplicación del Estatuto Tributario a las autoliquidaciones de contribuciones, la jurisprudencia[2] ha señalado que las planillas de autoliquidación de los aportes parafiscales al Sistema de la Protección Social eran verdaderas declaraciones tributarias sujetas a los principios que aplicaban sobre la materia y al término de firmeza de 2 años del artículo 714 del Estatuto Tributario.
Puso de presente que la UGPP no desvirtuó las fechas que tuvo en cuenta el Tribunal para declarar la firmeza de las declaraciones PILA respecto de los períodos junio a diciembre de 2008 (sic) y los años 2009 (sic) a 2011, respecto de los cuales transcurrieron más de 2 años siguientes al vencimiento del plazo para declarar, como tampoco que el requerimiento para corregir lo hubiere notificado en término para evitar la firmeza de las declaraciones.
Agregó que el término de 5 años del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 que la entidad alegó para adelantar la determinación del monto de las cotizaciones no era aplicable por ser posterior al período controvertido. CONSIDERACIONES DE LA SALA Le corresponde a la Sala revisar la legalidad de los actos demandados en los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia de primera instancia, la cual accedió parcialmente a la demanda y no condenó en costas.
La UGPP adujó que las autoliquidaciones y pagos al Sistema de Seguridad Social presentadas por la demandante por los períodos comprendidos entre enero a diciembre de 2011 no estaban en firme, tal como lo decidió el Tribunal, pues a su juicio, la Ley 1607 de 2012 no contempló dicha figura. Además, tampoco podía predicarse la aplicación de la firmeza de las PILA en los términos del artículo 714 del Estatuto Tributario.
También afirmó que, si en gracia de discusión se confirmara la sentencia apelada, debía tenerse en cuenta que la nulidad parcial no podía predicarse de las conductas por mora e inexactitud en las que incurrió la sociedad, como quiera que de ellas no se desprendía ninguna declaración al no realizar los pagos al sistema, lo que no permitía predicar la firmeza de las declaraciones en los términos del artículo 714 del Estatuto Tributario.
En ese orden, la presunta firmeza únicamente podía predicarse de la conducta por inexactitud, por cuanto sobre la misma si existía una declaración. El Tribunal en la sentencia apelada le dio la razón a la demandante y consideró que para el período comprendido entre enero a diciembre del año 2011 no era aplicable la Ley 1607 de 2012, sino el artículo 156 de la Ley 11551 de 2007, por ser la norma vigente al momento de la presentación de las planillas de esa vigencia, por lo que aplicar la Ley 1607 desconocería los principios confianza legítima y buena fe de los administrados.
En ese sentido, las liquidaciones de enero a diciembre de 2011 estaban en firme, toda vez que el requerimiento para declarar y/o corregir se notificó el día 17 de diciembre de 2014, es decir, por fuera del término legal de 2 años de conformidad con el artículo 714 del Estatuto Tributario aplicable por remisión expresa del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.
Por tanto, el análisis de nulidad fue realizado únicamente respecto de los períodos causados con posterioridad al 17 de diciembre de 2012. Para resolver, se debe precisar que esta Sala ya se pronunció sobre una cuestión similar en las sentencias del 24 de octubre de 2019 (exp.23599, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez), 30 de octubre de 2019 (exp.23817, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez), 30 de julio de 2020 (exp.24179, C.P. Milton Chaves García), 1 de julio de 2021 (exp.25176, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez) y 19 de agosto de 2021 (exp.25086, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez), por lo que aplicará aquí, en lo pertinente, el criterio de decisión judicial en ellas adoptado.
En las citadas providencias se analizaron los fundamentos procedimentales para la determinación oficial de las contribuciones parafiscales administradas por la UGPP, en concreto, si el término para la revisión de las autoliquidaciones previsto en el artículo 714 del Estatuto Tributario, era aplicable a los denuncios presentados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012.
Al efecto, se dijo que la Ley 153 de 1887, previó como regla general que las leyes rigen hacia el futuro, pero puede tener efecto inmediato sobre situaciones jurídicas en curso, que por tanto no se han consolidado bajo la vigencia de la ley anterior, ni han constituido derechos adquiridos sino simples expectativas. Tal disposición, además, encuentra sustento en los artículos 58 y 363 de la Constitución Política, este último da un reconocimiento específico a los asuntos de carácter tributario.
De esta manera, las leyes procesales que regulan las formas para reclamar derechos, también se encuentran cubiertas por el principio de irretroactividad de las normas generales, de manera que ésta solo debe aplicarse hacía el futuro, pero los términos que hubieren comenzado a correr y las actuaciones y diligencias iniciadas, se deben regir por lo vigente al tiempo de su iniciación. Así fue como lo dispuso el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso en los siguientes términos: “Artículo 40.
Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad” Por lo anterior, la Sala fijó su criterio en el sentido que “aunque las actuaciones tendientes a la determinación oficial hubiesen iniciado bajo la Ley 1607 de 2012, el término de caducidad que debe observar la autoridad para iniciar el procedimiento de revisión de las autoliquidaciones de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, es el previsto en el artículo 714 del ET si la declaración, o la última corrección, se presentó con anterioridad al 26 de diciembre de 2012, fecha de entrada en vigor de la Ley 1607 de 2012, la cual dispuso un nuevo termino que alcanza tanto a las situaciones de omisión de la afiliación, como a las de la inexactitud en la autoliquidación o las infracciones que correspondan.”[3] En dichos precedentes también se tuvo en cuenta que, la Ley 1151 de 2007 en su artículo 156 dispuso entre las funciones de la UGPP la determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social.
Además, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, dichos recursos parafiscales, tenían naturaleza tributaria y por ende estaban sujetos a los principios que aplican en esta materia. Al respecto cabe reiterar lo siguiente: “Acorde con la jurisprudencia constitucional los recursos parafiscales que fueron denominados en el artículo 150-12 de la Constitución Política «contribuciones parafiscales», tienen naturaleza tributaria y se encuentran sujetos a los principios que aplican a los tributos (Sentencia C-430 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez).
Dentro de ese contexto aparece el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 que estableció dentro de las funciones de la UGPP la determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social. A tal efecto, es importante advertir que en el artículo referido no se previó el término dentro del cual la autoridad podría iniciar esas actuaciones, aunque en el penúltimo inciso se previó que «los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI».
En ese orden, resulta aplicable el artículo 703 del Estatuto Tributario, el cual, señala que el requerimiento especial es el acto previo al acto administrativo de liquidación oficial cuando existe un denuncio privado, y debe contener todos los puntos que la administración propone modificar con explicación de las razones en que se sustenta.
Así mismo, la competencia de la UGPP hasta antes de la Ley 1607 de 2012 estaba sometida al artículo 714 del E.T., por ser una norma de carácter procedimental como lo reiteró recientemente esta Sala en sentencia del 01 de julio de 2021 (exp. 25176, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez), a la que alcanza la disposición de remisión contenida en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.
Según el artículo 714 del ET la declaración tributaria queda en firme si dentro de los dos años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar no se ha notificado requerimiento y, si la declaración inicial se presentó en forma extemporánea, los dos años se contarán a partir de la fecha de la presentación de la misma. (Sentencia del 30 de julio de 2020 exp. 24179, CP.
Milton Chaves García, sentencia del 24 de octubre de 2019, exp. 23599, C.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterada en Sentencia del 30 de octubre del 2019, exp. 23817, C.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez)[4]. Del anterior recuento, es claro el criterio de la Sala según el cual resulta aplicable a las planillas de autoliquidación de las contribuciones al sistema de la seguridad social y parafiscales el artículo 714 del Estatuto Tributario, siempre y cuando éstas hayan sido presentadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012.
Así, en virtud de la norma tributaria, la declaración queda en firme si dentro de los dos años siguientes a la fecha del vencimiento para declarar no se ha notificado requerimiento, y si la declaración inicial se presentó de forma extemporánea, esos 2 años se deben contar a partir de la fecha de la presentación de la misma. Así las cosas, y tal como lo determinó el Tribunal las planillas de autoliquidación de los aportes al Sistema de la Protección Social que presentó la sociedad, por los períodos comprendidos entre enero a diciembre de 2011, estaban sujetas al término de firmeza previsto en el artículo 714 del Estatuto Tributario, toda vez que la Administración notificó el Requerimiento para Corregir Nro. 926 del 28 de noviembre de 2014, el día 17 de diciembre de 2014[5] Cabe agregar que el término de 5 años, establecido en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, no aplica al presente caso, tal como lo pretendía la demandada, toda vez que dicha norma es posterior a los períodos discutidos, pues para el momento en el que la Ley 1607 de 2012 comenzó a regir, la sociedad ya había presentado las autoliquidaciones, lo que descarta la posibilidad de aplicar la ley citada a efectos de determinar el momento de firmeza de las mismas.
Así mismo, respecto del argumento de la demandada según el cual no procedía aplicar la firmeza de las declaraciones por las conductas de mora porque respecto a estos no existía una declaración, la Sala considera que no le asiste razón, porque no puede perderse de vista que la liquidación oficial expedida por la UGPP reliquida las planillas de autoliquidación de enero a diciembre de 2011, las que constituyen una verdadera declaración tributaria en los términos del precedente que aquí se reitera.
Además, al operar la firmeza estas son inmodificables bien sea por mora o por inexactitud. Respecto a la aplicación del artículo 53 de la Constitución Política, que la demandada solicita aplicar de presentarse duda frente a la situación planteada o por insuficiencia de las pruebas allegadas al proceso, se precisa que no se está en los supuestos planteados por la Administración, porque como quedó dicho operó la firmeza de las declaraciones presentadas.
Por lo anterior, no prosperan los argumentos del recurso de apelación presentado por la demandada. Además, no habrá condena en costas (gastos del proceso y agencias en derecho), en esta instancias de conformidad con el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, porque no fue demostrada su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. 2. Sin condena en costas en esta instancia. 3. Reconocer personería jurídica a la abogada Paula Inírida Martínez Perdigón, como apoderada de la parte demandada en los términos del poder visible en el índice 23 de Samai.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] Mediante audiencia inicial celebrada el 15 de marzo de 2018, el Tribunal declaró no probada la excepción previa propuesta por la demandada (fls.202 a 213). [2] Al efecto citó la sentencia de 24 de octubre de 2019, exp.23599, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [3] Consejo de Estado, Sección Cuarta.
Sentencia del 19 de agosto de 2021, exp.25086, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez [4] Ibidem [5] Fecha expuesta en los actos demandados y que no fue controvertida por la entidad demandada.