MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / NULIDAD POR LA VIOLACIÓN DE LAS NORMAS EN LAS QUE DEBÍA FUNDARSE EL ACTO ADMINISTRATIVO / FALTA DE APLICACIÓN DE LA NORMA / INTERPRETACIÓN ERRÓNEA DE LA NORMA / CONTRATACIÓN DE MANO DE OBRA LOCAL PARA LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS DE EXPLORACIÓN Y PRODUCCIÓN DE HIDROCARBUROS / RESOLUCIÓN 5050 DE 2014 – MINISTERIO DE TRABAJO “[…] el significado estricto de esta causal ha sido comprendido por la jurisprudencia de esta Corporación como la contravención legal directa de la norma superior en que debía fundarse el acto administrativo, y ocurre cuando se presenta una de las siguientes situaciones: Falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea.
La falta de aplicación de una norma se configura cuando la autoridad administrativa ignora su existencia o, a pesar de que la conoce, pues la analiza o valora, no la aplica a la solución del caso. También sucede cuando se acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, toda vez que esta no tiene validez en el tiempo o en el espacio.
En los dos últimos supuestos, la autoridad puede examinar la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. En estos eventos se está ante un caso de violación de la ley por falta de aplicación, no de su interpretación errónea, debido a que la norma, por no haber sido aplicada, no trascendió al caso decidido.
Por su parte, la aplicación indebida tiene lugar cuando las disposiciones jurídicas se emplean, a pesar de no ser las pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. Este error puede originarse por dos circunstancias: (i) En los casos en los que la autoridad administrativa se equivoca al escoger la norma, por la inadecuada valoración del supuesto de hecho que esta consagra y, (ii) cuando no establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto.
Finalmente, se incurre en este vicio de manera directa al dársele una interpretación errónea a los preceptos aplicados. Esto sucede cuando las disposiciones son las que regulan el tema que se debe decidir, pero la autoridad las entiende equivocadamente y así las aplica. Es decir, ocurre cuando la autoridad administrativa le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde. […] se concluye que la Resolución 5050 de 2014 no transgredió el Decreto 2089 de esa anualidad porque fue la misma norma reglamentaria la que circunscribió la aplicación de sus medidas a las entidades territoriales que estuvieran en una de aquellas hipótesis, sin que bastara que fueran zonas de ejecución de proyectos de exploración y producción de hidrocarburos.
Luego resulta plausible concluir que, al consagrar el listado de municipios en los que debía priorizarse la contratación de mano de obra local, la resolución enjuiciada atendió el mandato que fijó el decreto en cuestión. […]” FALSA MOTIVACIÓN COMO CAUSAL DE NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / FALSA MOTIVACIÓN RELATIVA / SENETNCIA CONDICIONADA / VALIDEZ DE LA RESOLUCIÓN 5050 DE 2014 – MINISTERIO DE TRABAJO “[…] Entendida como el deber que tienen las autoridades de expresar las razones que conducen a la toma de una determinada decisión o a la expedición de un acto, la motivación de las decisiones judiciales y administrativas se proyecta como una manifestación y garantía del derecho fundamental al debido proceso que prevé el artículo 29 constitucional.
En materia de procedimiento administrativo, el alcance de este deber no se limita a la expresión de los motivos que justifican la expedición del acto pues se entiende que, además, estos deben ser veraces. […] el vicio de nulidad en comento se configura cuando se expresan los motivos de la decisión total o parcialmente, pero los argumentos expuestos no están acordes con la realidad fáctica y probatoria, lo que puede suceder en uno de dos eventos a saber: primero, cuando los motivos determinantes de la decisión adoptada por la administración se basaron en hechos que no se encontraban debidamente acreditados o, segundo, cuando habiéndose probado unos hechos, estos no son tenidos en consideración aunque habrían podido llevar a que se tomara una decisión sustancialmente distinta.
En relación con la carga probatoria, es importante anotar que quien controvierta la validez del acto administrativo aduciendo que se encuentra falsamente motivado tiene que demostrarlo suficientemente. […] se encuentra probado el vicio de falsa motivación única y exclusivamente respecto de la omisión presentada frente a esos tres municipios, sin que se hubiere acreditado que tal irregularidad se manifestó en relación con alguna otra entidad territorial.
Ahora bien, la Sala advierte que por las particularidades del caso, no resulta razonable que se afecte la validez del acto administrativo enjuiciado pues, como puede observarse, el vicio se configura por una omisión parcial, que puede superarse a través de una sentencia integradora, en la que se condicione la validez de la Resolución 5050 del 12 de noviembre de 2014 siempre que se entienda que en su artículo 1.º también deben quedar incluidos los municipios que fueron objeto de aquella exclusión, es decir, San José de Cúcuta, Barrancabermeja y Puerto López. […] Así las cosas, la omisión, en este caso relativa, se concreta en el hecho de que el ministerio demandado excluyó de las consecuencias jurídicas de la Resolución 5050 de 2014 y con ello, de la aplicación de las medidas de contratación de mano de obra local previstas en el Decreto 2089 del mismo año, a los municipios de San José de Cúcuta, Barrancabermeja y Puerto López.
Este tipo de irregularidades, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, acogida por las subsecciones de esta Sección Segunda, puede enderezarse con la incorporación del supuesto de hecho excluido. […] En conclusión, se demostró que el Ministerio de Trabajo motivó falsamente la Resolución 5050 del 12 de noviembre de 2014 por el hecho de no haber incluido los municipios de San José de Cúcuta, Barrancabermeja y Puerto López a pesar de que fueron identificadas por la UAE del Servicio Público de Empleo en las hipótesis previstas en el artículo 2 del Decreto 2089 de 2014, sin que se hubiese ofrecido justificación alguna para dar cuenta de su no inclusión. No obstante, como el vicio se proyectó en una omisión relativa, no hay lugar a anular la resolución demandada sino a condicionar su validez en los términos anunciados. […]” FUENTE FORMAL: CP – ARTÍCULO 13 / CP – A RTÍCULO 53 / DECRETO 2089 DE 2014 / RESOLUCIÓN 5050 DE 2014 – MINISTERIO DE TRABAJO CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-25-000-2019-00763-00(5728-19) Actor: CÉSAR AUGUSTO RODRÍGUEZ PARRA Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Y OTROS Referencia: MEDIDAS ESPECIALES PARA GARANTIZAR LA VINCULACIÓN DE MANO DE OBRA LOCAL A PROYECTOS DE EXPLOTACIÓN Y PRODUCCIÓN DE HIDROCARBUROS. 1.
ASUNTO La Sala de Subsección dicta la sentencia que en derecho corresponda, en el proceso judicial de la referencia, tramitado en virtud del medio de control de nulidad de que trata el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA. DEMANDA[1] El señor César Augusto Rodríguez Parra, en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad, presentó demanda en contra del Ministerio de Trabajo.
Al trámite fueron vinculados, por pasiva, la Agencia Nacional de Hidrocarburos, Ecopetrol S.A. y la Unidad Especial del Servicio Público de Empleo. • Pretensiones[2]: i) Que se declare la nulidad de la Resolución 5050 del 12 de noviembre de 2014, expedida por el Ministerio de Trabajo, «Por la cual se definen los municipios objeto de las medidas especiales previstas en el Decreto 2089 de 2014». ii) Que se modifique el parágrafo 3 del artículo 13 del Decreto 2852 de 2013, expedido por el Gobierno nacional, «por el cual se reglamenta el Servicio Público de Empleo y el régimen de prestaciones del Mecanismo de Protección al Cesante, y se dictan otras disposiciones»; así como el artículo 6 de la Resolución 129 del 3 de marzo de 2015, expedida por la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo, «por medio de la cual se desarrollan los lineamientos sobre el registro y publicación de vacantes». iii) Que se adopten las medidas necesarias para la «[…] protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado, cuando viene existiendo inminente peligro y ocurrencia de perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos […]».
En auto del 11 de diciembre de 2019[3], el consejero ponente decidió admitir la demanda únicamente en lo que se refiere a la pretensión de nulidad de la Resolución 5050 del 12 de noviembre de 2014, expedida por el Ministerio de Trabajo, excluyendo del objeto de este juicio las demás pretensiones, por ser ajenas a la finalidad a la que obedece el medio de control de nulidad simple.
La decisión quedó debidamente ejecutoriada. • Normas violadas y concepto de violación: Se alega la vulneración de los artículos 1, 7 y 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 2, 5, 13, 42, 53, 70, 83, 84, 103 y 209 de la Constitución Política; 6, 8, 9, 10, 11 y 55 del Código Sustantivo del Trabajo y 84 del Código Contencioso Administrativo.
El demandante consideró que la Resolución 5050 del 12 de noviembre de 2014, a la que se contrae el objeto de esta litis, es nula por las siguientes razones: Desconocimiento de los artículos 13 y 53 de la Constitución. Afirmó que dicho acto comporta una medida discriminatoria debido a que, de manera injustificada, omitió incluir algunos municipios que hacen parte del departamento del Meta, entre los que cita Villavicencio, Acacias, Castilla La Nueva, Puerto López y Puerto Gaitán, como áreas en las que debió garantizarse la vinculación de mano de obra local a proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos, en el marco de lo dispuesto en el Decreto 2089 de 2014.
El único municipio perteneciente a aquel departamento que fue tenido en cuenta para tales efectos, fue el de Barranca de Upia, lo que en criterio del demandante conlleva una exclusión arbitraria e irrazonable que se traduce en la violación del derecho a la igualdad de oportunidades en materia de acceso al empleo. Desconocimiento de los artículos 29 y 209 de la Constitución. Al respecto, precisó que empresas como Ecopetrol S.A. y Pacific Rubiales desconocen los principios de igualdad, publicidad, moralidad e imparcialidad, al igual que el debido proceso, toda vez que en sus procedimientos de selección de trabajadores no ofrecen garantías a los aspirantes ni les permiten conocer el motivo por el que son excluidos.
El principio de libertad de empresa y la autonomía que este le concede a los particulares no puede servir de obstáculo para la protección de los principios antedichos. Desconocimiento del Decreto 2089 de 2014 y de los artículos 2.2.1.6.2.1 a 2.2.1.6.2.6 del Decreto 1072 de 2015. Al respecto, explicó que el contenido de la Resolución 5050 de 2014 infringe el mandato de priorización del recurso humano local en zonas de exploración y explotación de hidrocarburos pues exime a las empresas petroleras que desarrollen proyectos de esta naturaleza en Villavicencio, Acacias, Castilla La Nueva, Puerto López y Puerto Gaitán de la obligación de contratar trabajadores locales para la totalidad de la mano de obra no calificada y el 30% para la calificada.
Falsa motivación. Indicó que la Resolución 5050 del 12 de noviembre de 2014 no consideró el hecho de que los municipios referidos están ubicados en zonas de exploración y explotación de hidrocarburos, circunstancia que, de haberse tenido en cuenta, hubiera conducido a incluirlos como áreas en las que debía exigirse la vinculación de mano de obra local para el desarrollo de aquellos proyectos.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo[4] La entidad presentó escrito de contestación de la demanda en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Sobre la resolución objeto de discusión sostuvo que se expidió atendiendo al Decreto 2089 de 2014. Sin embargo, explicó que en la actualidad aquella carece de fuerza ejecutoria por dos razones: (i) su vigencia fue transitoria, condicionándose a un término de dos años y (ii) el mencionado decreto, que constituía su fundamento, fue derogado a raíz de la expedición del Decreto 1668 de 2016.
Para defender la legalidad del acto enjuiciado, aludió a sus antecedentes, precisando que, al regularse el Servicio Público de Empleo y, con ello, contemplarse el registro obligatorio de vacantes, comenzaron a presentarse fuertes conflictos en el mercado laboral del sector de hidrocarburos, cuyo control a lo largo de los años había estado a cargo de las empresas y las comunidades de manera directa, lo que permitió que, en las regiones en que se desarrollaba dicha actividad, se consolidaran una serie de prácticas indebidas que se traducían en barreras de acceso a oportunidades laborales.
En ese contexto, se expidió el Decreto 2089 de 2014, que buscó sentar las reglas de juego para la protección de la mano de obra local, con una aplicación limitada temporalmente a un periodo de dos años y, geográficamente, a 50 de los casi 160 municipios con actividades de producción y explotación de hidrocarburos, los cuales se eligieron de conformidad con el artículo 2 de aquel decreto.
Precisó que el principal insumo para la toma de esa decisión consistió en un informe que la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo le envió al Ministerio de Trabajo, en el que registró los municipios en que se ejercía aquella actividad y resultaba insuficiente la cobertura de la red de prestadores del servicio público de empleo.
Sobre el alcance de la Resolución 5050 de 2014, explicó que permitía que, en los municipios allí definidos, las empresas que necesitaran vincular personal a proyectos de exploración y producción de hidrocarburos lo hicieran de manera directa, siempre que cumplieran una serie de condiciones especiales dirigidas a proteger la vinculación de mano de obra local, sin que ello las eximiera de la obligación de registrar sus vacantes en el Servicio Público de Empleo, según el artículo 32 de la Ley 1636 de 2013.
Seguidamente, citó las Sentencias C-440 de 2011 y C-571 de 2017 para oponerse al reproche por la alegada transgresión del derecho a la igualdad y concluyó explicando que, tras la pérdida de vigencia del Decreto 2089 de 2014, los diferentes actores reclamaron la construcción, de manera participativa, de un decreto mucho más robusto, lo que condujo a que se expidiera el Decreto 1668 de 2016.
Agencia Nacional de Hidrocarburos[5] En la contestación de la demanda, la entidad formuló oposición a la prosperidad de las pretensiones, dirigiendo su defensa a argumentar que no existe ningún fundamento de hecho o de derecho que pueda comprometer su responsabilidad pues, si bien aportó parte de la información que sirvió como insumo para la Resolución 5050 de 2014, lo cierto es que no fue quien la expidió y mucho menos es responsable de la implementación progresiva del Servicio Público de Empleo en las zonas a las que hace mención dicho acto.
En línea con ello, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa, indicando para el efecto que entre las funciones que le asignó el Decreto 714 de 2012 a dicha agencia no se alude a ninguna competencia relacionada con la vinculación de mano de obra local en proyectos de exploración y producción de hidrocarburos. Ecopetrol S.A.[6] La sociedad se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que carecen de fundamento fáctico y jurídico, que el acto está cobijado por la presunción de legalidad y que no incurrió en ningún vicio de nulidad.
Como sustento de su posición, acudió al siguiente orden argumentativo: En primer lugar, propuso la excepción de inepta demanda, la que, indicó, se configura por dos razones: (i) porque, a su juicio, como el Decreto 2089 de 2014 fue derogado tácitamente por el Decreto 1668 de 2016, no tiene sentido pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución 5050 de 2014, en tanto su fundamento residía en aquel decreto; y (ii) por no precisarse el concepto de violación, pues la carga impuesta al demandante en ese sentido exige que se expongan de manera clara los motivos de la vulneración, sin que baste la transcripción de las disposiciones presuntamente infringidas.
En todo caso, consideró que el principal argumento del demandante hace referencia al principio de igualdad, pero descartó que pudiera estimarse afectado porque, al proferirse el Decreto 1668 de 2016, las medidas que buscan salvaguardar la contratación de mano de obra local se aplican sin discriminación alguna en todos los municipios donde se desarrollen proyectos de exploración y producción de hidrocarburos.
De otro lado, precisó que aunque el acto administrativo enjuiciado es de carácter general, lo cierto es que al demandante le asiste un interés particular que se contrapone a la finalidad de preservación del principio de legalidad en abstracto a la que obedece el medio de control de simple nulidad, por lo que negó que en el sub examine se pudiera hacer uso de este último.
Finalmente, afirmó que los hechos descritos por el demandante ya fueron objeto de una acción de tutela que fue declarada improcedente por el Tribunal de Villavicencio. Ministerio del Trabajo No hizo uso de esta oportunidad procesal. TRÁMITE PROCESAL[7] Mediante auto del 15 de diciembre de 2020, y en aplicación del artículo 13 del Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de ese año, el despacho sustanciador advirtió la procedencia de dictar sentencia anticipada, motivo por el cual ordenó incorporar las pruebas documentales y correr traslado a las partes para alegar por escrito, prescindiendo de la celebración de la audiencia inicial[8].
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante No hizo uso de esta oportunidad procesal. Ecopetrol S.A.[9] Su intervención en esta etapa procesal estuvo dirigida a reiterar de manera sucinta los argumentos consagrados en la contestación de la demanda, a los que agregó su oposición a una presunta desviación de poder o falsa motivación bajo el entendido que el Decreto 1668 de 2016 derogó la norma acusada y estableció que las medidas contempladas se aplicarán en todos los municipios donde se desarrollen proyectos de exploración y producción de hidrocarburos.
Además, señaló que los decretos que se ocuparon de regular la materia atendieron una problemática de intermediación laboral ilegal y otras prácticas que generaban barreras para el acceso a las oportunidades laborales, por lo que, contrario a lo sostenido por el demandante, su propósito fue beneficiar a la comunidad. Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo[10] La entidad presentó sus alegatos de conclusión exponiendo, de manera resumida, los mismos fundamentos que expresó al contestar la demanda.
Ministerio del Trabajo[11] Esta agencia ministerial se opuso a la pretensión consistente en que se declare la nulidad de la Resolución 5050 del 12 de noviembre de 2014 por considerar que no vulnera las normas superiores que el señor César Augusto Rodríguez Parra señala en la demanda. En primer lugar, indicó que el reproche relativo a la violación del Decreto 472 de 2015 no tenía relación alguna con el acto administrativo enjuiciado pues mientras que este último se encargó definir los municipios objeto de las medidas especiales previstas en el Decreto 2089 de 2014 sobre contratación de mano de obra local en proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos, aquel se ocupó de consagrar «[…] los criterios de graduación de las multas por infracción a las normas de Seguridad y Salud en el Trabajo y Riesgos Laborales, señalar las garantías mínimas que se deben respetar para garantizar el derecho fundamental al debido proceso a los sujetos objeto de investigación administrativa, así como establecer normas para ordenar la clausura del lugar de trabajo y la paralización o prohibición inmediata de trabajos o tareas por inobservancia de la normativa de prevención de riesgos laborales, cuando existan condiciones que pongan en peligro la vida, la integridad y la seguridad personal de las y los trabajadores […]».
Por ese motivo, consideró que debía desestimarse la demanda o bien, excluir del proceso lo relacionado con esa acusación. Seguidamente, afirmó que la Resolución 5050 de 2014, objeto de estudio, es resultado del ejercicio de la potestad reglamentaria, luego su fundamento se encuentra en disposiciones con jerarquía normativa ascendente, entre las que identificó los Decretos 2852 de 2013 y 2089 de 2014, últimos que se expidieron con apoyo en las Leyes 136 de 1994, 1551 de 2012 y 1636 de 2013.
De acuerdo con ello, explicó que en el acto demandado participaron los sectores administrativos de trabajo y el de minas y energía, los que, para tales efectos, se enfocaron en asuntos de empleabilidad según la organización territorial y, ello, en este caso, se tradujo en la aplicación del mecanismo de protección al cesante en zonas de exploración y producción de hidrocarburos.
En línea con lo anterior, sostuvo que la expedición del acto demandado no vulneró norma alguna; que los motivos de su expedición obedecieron a la satisfacción de fines constitucionales, al igual que a las necesidades de la vida contemporánea; y que respetó el contenido de las normas legales y reglamentarias que le sirvieron de sustento. Sobre la forma en que se determinaron las zonas en que habrían de operar las medidas especiales definidas en el Decreto 2089 de 2014, explicó que fue una decisión basada en la información que suministró la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo, con base en un reporte previo de la Agencia Nacional de Hidrocarburos y Ecopetrol S.A., sobre los municipios donde se desarrollan proyectos de exploración y producción de hidrocarburos, sin presencia de la red de prestadores del Servicio Público de Empleo.
Además, señaló que la determinación de tales áreas estuvo precedida de reuniones entre las diferentes autoridades, el sector privado y las comunidades involucradas. Con ello, concluyó que se trató de una decisión adoptada en cumplimiento del artículo 2 del Decreto 2089 de 2014. En relación con la finalidad a la que atendió el acto administrativo enjuiciado, explicó que buscó prevenir procesos migratorios que pudieran afectar la estabilidad social y económica, al igual que garantizar que las comunidades residentes de dichas zonas se beneficiaran con la explotación económica de hidrocarburos.
También indicó que el Decreto 2089 de 2014 tuvo una vigencia temporal de dos años, pero como era necesario avanzar en la implementación del Servicio Público de Empleo en aquellas zonas, se expidió el Decreto 1668 de 2016 para que, de forma permanente, se hicieran extensivas las medidas de protección de la mano de obra local a todos los municipios en los que se desarrollaran actividades de exploración o producción de hidrocarburos.
Indicó que la decisión respondió a la recomendación de la UAE del Servicio Público de Empleo, con el fin de disminuir la conflictividad en el acceso al empleo generado en dicha industria. Agencia Nacional de Hidrocarburos[12] La entidad reiteró la solicitud para que se despachen en forma desfavorable las pretensiones de la demanda en lo que a ella respecta, bajo el entendido que el competente para dar respuesta de fondo a las súplicas del demandante es el Ministerio del Trabajo, de acuerdo con lo cual insistió en alegar que carecía de legitimación en la causa.
2. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO[13] La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado se pronunció mediante Concepto 043-2021 del 4 de marzo de 2021 en el que solicitó negar las pretensiones de la demanda. Con tal fin, adujo que la Resolución 5050 de 2014 fue expedida dentro del marco jurídico que consagra la Ley 1636 de 2013 y el Decreto 2089 de 2014, destacando que el Ministerio de Trabajo siguió el procedimiento indicado en esta última norma para integrar el listado de municipios en los que se aplicaría la medida de contratación de mano de obra local.
Además, precisó que el demandante no acreditó que otros municipios no incluidos en el acto enjuiciado, como los que mencionó en la demanda, hubiesen cumplido las condiciones que estableció el artículo 2 de aquel decreto. 3. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 125, 137 y 149 del CPACA, en armonía con los artículos 13 y 15 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[14], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para dictar la sentencia de única instancia que en derecho corresponde. 2.
La pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo demandado no impide el estudio de su legalidad. Previo a plantear los problemas jurídicos que deben resolverse en esta oportunidad, es importante señalar que la Resolución 5050 del 12 de noviembre de 2014 es un acto administrativo reglamentario del Decreto 2089 de 2014[15], toda vez que se expidió con el ánimo de definir los municipios que serían objeto de las medidas especiales consagradas en este último.
Ahora, el mencionado decreto previó en el artículo 6 una vigencia de dos años contados a partir de su publicación, plazo que se cumplió el 17 de octubre de 2016, lo que significa que, desde entonces, desapareció el fundamento jurídico de la resolución enjuiciada y, por ende, se produjo su pérdida de ejecutoriedad, tal y como lo dispone el artículo 91 numeral 2 del CPACA[16].
Ello no es impedimento para que la Sala efectúe el juicio de legalidad propuesto por el demandante pues, al estudiar el acto administrativo, la doctrina y la jurisprudencia han diferenciado entre su validez y su eficacia, señalando como principales características de estas figuras las que se sintetizan a continuación: | |VALIDEZ |EFICACIA | |Concepto |Es la conformidad de la |Consiste en la capacidad | | |decisión administrativa |que tiene el acto | | |con el ordenamiento |administrativo para | | |jurídico, de manera que su|producir los efectos | | |elaboración, expedición y |jurídicos que persigue, es| | |contenido se ajusten a las|decir, su aptitud para | | |normas y principios que lo|materializar en el mundo | | |integran.
Así, el acto |exterior los objetivos que| | |administrativo es válido |busca alcanzar. Un acto | | |cuando quiera que, al |administrativo eficaz es | | |confrontarlo con los |un acto oponible y | | |preceptos jurídicos que le|obligatorio. La regla | | |sirven de fundamento, se |general es que este tipo | | |encuentra que ha sido fiel|de manifestaciones de | | |a ellos. |voluntad de la | | | |administración tenga | | | |eficacia inmediata a | | | |partir de su firmeza y que| | | |ella sea constante en el | | | |tiempo[17]. | |Requisitos para|Que el acto administrativo|Que no haya ocurrido | |que se predique|reúna las siguientes |ninguna de las hipótesis | | |condiciones: (i) que se |de pérdida de fuerza | | |haya dictado por autoridad|ejecutoria del acto, | | |competente;
(ii) que su |fenómeno que se configura | | |contenido se ajuste a la |cuando (art. 91 CPACA) (i)| | |Constitución y al |sus efectos se suspenden | | |ordenamiento jurídico |provisionalmente por medio| | |vigente; (iii) que su |de una decisión judicial; | | |expedición se haya hecho |(ii) desaparecen sus | | |de manera regular; (iv) |fundamentos de hecho o de | | |que los motivos que lo |derecho;
(iii) al cabo de | | |justifican resultan |cinco años de estar en | | |acordes con la realidad; y|firme, la administración | | |(v) que el ejercicio de la|no ha realizado los actos | | |atribución con base en la |que le correspondan para | | |cual se profirió, |ejecutarlos; (iv) se | | |satisfaga intereses |cumple la condición | | |públicos o los específicos|resolutoria a que se | | |a los que responde dicha |encuentra sometida el | | |competencia[18] |acto; y (v) el acto pierde| | | |vigencia. | | |La declaratoria de nulidad|La pérdida de | |Consecuencia |del acto administrativo, |obligatoriedad del acto | |del |decisión que conlleva su |administrativo; este deja | |incumplimiento |expulsión del ordenamiento|de producir efectos y, por| |de requisitos |jurídico. |ende, no puede ser | | |Es competente para |ejecutado. | | |declararla el juez de lo |Es competente para | | |contencioso administrativo|declararla, la autoridad | | | |administrativa que | | | |profirió el acto | | | |correspondiente. | De lo anterior es posible concluir que las causales de nulidad operan en la etapa de formación del acto administrativo pues nótese que las hipótesis que la generan se encuentran ligadas a circunstancias, internas o externas, predicables del acto en el momento en que nace a la vida jurídica.
Por su parte, las causales de pérdida de fuerza ejecutoria dan cuenta de situaciones que se presentan con posterioridad al surgimiento de la decisión administrativa, sin que tengan la capacidad de conducir a su anulación. Sobre estas premisas, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha entendido que la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo no obsta para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo examine su validez pues lo cierto es que durante su vigencia el acto y, con ello, los efectos que produjo estuvieron amparados por la presunción de legalidad.
Al respecto, en sentencia de 7 diciembre de 2016 la Sección Segunda de esta Corporación precisó lo siguiente[19]: […] la circunstancia que el acto administrativo demandado haya sido derogado o hubiere operado la figura del decaimiento, no impide el juicio de legalidad del mismo, en tanto éste debe realizarse según las circunstancias vigentes al momento de su expedición y habida consideración de que tanto la derogatoria como el decaimiento sólo opera hacia el futuro y no afecta su validez.
Además, pueda que sus disposiciones se encuentren produciendo efectos, aun después de su derogatoria o decaimiento, haciéndose viable el estudio de su legalidad. Entonces, pese a ocurrir la derogatoria o el decaimiento del acto administrativo enjuiciado, hay lugar a estudiar de fondo el asunto, puesto que: i) pueda que el acto administrativo haya producido efectos y que los mismos aún estén surtiéndose; y ii) la ocurrencia del decaimiento no afecta la presunción de legalidad del acto y su control debe hacerse frente a las circunstancias de hecho y de derecho vigentes al momento de su expedición. Visto desde otra óptica, la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos tan sólo puede ser desvirtuada por el juez competente, por lo que, la derogatoria, el decaimiento o pérdida de ejecutoriedad no conlleva implícito el juicio de validez de los mismos […] En tales condiciones, resulta procedente que la Sección Segunda, Subsección A, se pronuncie respecto de la legalidad de la Resolución 5050 del 12 de noviembre de 2014. 3.
Pronunciamiento sobre las excepciones previas formuladas Según se explicó, bajo la vigencia del Decreto Legislativo 806 de 2020 y mediante auto proferido el 15 de diciembre de esa anualidad, se tomó la decisión de emitir sentencia anticipada en el presente juicio. No obstante, en esta etapa procesal se observa que la excepción de ineptitud de la demanda que propuso Ecopetrol S.A. y de falta de legitimación en la causa por pasiva, que formuló la Agencia Nacional de Hidrocarburos, se encuentran sin resolver.
Teniendo en cuenta que esta circunstancia no ha sido alegada por ninguna de las partes y que, por tanto, cualquier vicio asociado a ella se saneó en los términos del artículo 136 del CGP[20], la Sala procederá a pronunciarse al respecto en esta providencia. Debido a la etapa en la que se encuentra el proceso y teniendo en cuenta que la falta de legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo, el estudio de esta excepción se planteará como un problema jurídico eventual, en caso de que prospere la pretensión de anular la Resolución 5050 del 12 de noviembre de 2014.
De otro lado, en criterio de Ecopetrol S.A., la ineptitud de la demanda se configura por dos razones. La primera de ellas, consiste en que, como el Decreto 2089 de 2014 no se encuentra vigente en la actualidad, es claro que la resolución acusada perdió su fundamento y, por ello, carece de sentido pronunciarse sobre su legalidad. Sumado a ello, la sociedad petrolera consideró que la demanda falló al precisar el concepto de violación pues no cumplió la carga de exponer con claridad los motivos de la vulneración. Para pronunciarse al respecto, cabe recordar que el ordenamiento jurídico colombiano[21] consagró de manera expresa la excepción previa denominada «Ineptitud de la demanda», encaminada fundamentalmente a que se adecúe la misma a los requisitos de forma que permitan su análisis en sede judicial, so pena de la terminación anticipada del proceso.
Esta se configura por dos razones[22]: a) Por falta de los requisitos formales. En este caso prospera la excepción cuando no se reúnen los requisitos relacionados con el contenido y anexos de la demanda regulados en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA, en cuanto indican qué debe contener el texto de la misma, cómo se individualizan las pretensiones y los anexos que se deben allegar con ella (salvo los previstos en los ordinales 3.º y 4.º del artículo 166 ib.[23] que tienen una excepción propia prevista en el ordinal 6.º del artículo 100 del CGP[24]).
Pese a ello, hay que advertir que estos requisitos pueden ser subsanados al momento de la reforma de la demanda (Art. 173 del CPACA en concordancia con el ordinal 3.º del artículo 101 del CGP[25]), o dentro del término de traslado de la excepción respectiva, al tenor de lo previsto en el parágrafo 2.º del artículo 175 del CPACA[26] y 101 ordinal 1.º del CGP[27]. b) Por indebida acumulación de pretensiones.
Esta modalidad surge por la inobservancia de los presupuestos normativos contenidos en los artículos 138[28] y 165[29] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Visto lo anterior, la Sala considera que la excepción de ineptitud de la demanda no está llamada a prosperar por las razones que se exponen a continuación: En lo que se refiere al argumento relativo a la pérdida de fuerza ejecutoria del acto demandado, lo primero que debe señalarse es que se refiere a un fenómeno que no se enmarca en alguna de las hipótesis que pueden configurar la excepción propuesta, lo que de plano conduce a desestimar tal razonamiento.
En todo caso, de acuerdo con las consideraciones ofrecidas en el acápite inmediatamente anterior, no cabe duda que, a pesar de la pérdida de obligatoriedad del acto administrativo enjuiciado, este medio de control resulta procedente debido a que, mientras estuvo en rigor, la Resolución 5050 de 2014 y los efectos que produjo gozaron de presunción de legalidad, luego es preciso resolver si hay lugar a desvirtuarla.
También se despachará negativamente el señalamiento consistente en que la demanda no estableció en forma clara el concepto de violación. Para el efecto, es preciso tener en cuenta las siguientes actuaciones surtidas en el trámite del presente proceso: - La Sección Primera de esta Corporación, que inicialmente asumió el conocimiento del asunto, inadmitió la demanda en auto del 14 de marzo de 2019[30], concediendo un término de 10 días para que el demandante explicara el concepto de vulneración de las normas superiores que estimaba infringidas. - En cumplimiento de lo anterior, el señor Cesar Augusto Rodríguez Parra presentó escrito de subsanación de la demanda en el que indicó las normas que considera transgredidas y los motivos de tal infracción. Además, reformó las pretensiones de la demanda. - En auto del 11 de diciembre de 2019, el magistrado ponente decidió (i) admitir la demanda por considerar que se subsanaron las falencias relativas al concepto de violación y (ii) excluir del objeto del proceso las pretensiones que resultaban ajenas al medio de control de nulidad simple, limitando el presente juicio al estudio de legalidad de la Resolución 5050 del 12 de noviembre de 2014, expedida por el Ministerio de Trabajo[31].
Así las cosas, como puede observarse, aunque en el escrito inicial de la demanda el acápite relativo al concepto de violación agrupaba una cantidad de ideas que no se presentaron en forma organizada y con claridad, lo que dificultaba su entendimiento, este obstáculo se superó luego de que el señor Cesar Augusto Rodríguez Parra, a raíz de lo dispuesto en el auto del 14 de marzo de 2019, subsanara la demanda precisando las razones de la transgresión. De allí que se hubiese dispuesto la admisión de esta ultima en auto del 11 de diciembre del mismo año. Sumado a lo anterior, es importante tener en cuenta que, como lo ha señalado la Corte Constitucional, el carácter público de un determinado instrumento procesal, hace que no pueda exigirse la adopción de una técnica específica respecto del escrito introductor y, aunque ello no exime al demandante de presentar las razones en las que sustenta la petición anulatoria, basta con que estas sean comprensibles.
En efecto, la importancia del requisito que consagra el artículo 164 del CPACA, numeral 4, consiste en que, al conocerse el motivo de reproche de la demanda, se garantiza que la parte demandada pueda ejercer en debida forma su derecho de contradicción y que el juez tenga la posibilidad de fijar los problemas jurídicos en torno a los cuales ha de girar la litis, para con ello, definir las causales de nulidad dentro de las cuales puede enmarcarse la censura.
En línea con lo anotado, esta Corporación ha sostenido que la ineptitud de la demanda no se configura por la omisión de exponer argumentos que se traduzcan en el éxito del litigio, sino en el incumplimiento de aspectos formales sobre la exposición de los hechos y el concepto de violación, por lo que no se debe confundir la precariedad de las razones con su ineptitud[32].
Por las razones expuestas, no prospera la excepción de ineptitud de la demanda que formuló Ecopetrol S.A. 4. Problemas jurídicos De acuerdo con el concepto de violación que se expuso en la demanda, los problemas jurídicos que deben solucionarse en esta sentencia pueden concretarse en las siguientes preguntas: i) ¿La Resolución 5050 del 12 de noviembre de 2014, proferida por el Ministerio del Trabajo, fue expedida con infracción de las normas superiores en que debía fundarse, específicamente, aquellas que consagran el derecho a la igualdad de oportunidades en materia de acceso al empleo y el mandato de priorización del recurso humano local en zonas de exploración y explotación de hidrocarburos? ii) ¿El Ministerio de Trabajo motivó falsamente la Resolución 5050 del 12 de noviembre de 2014 al no haber incluido en las zonas en que debían aplicarse las medidas especiales del Decreto 2089 de 2014 a otros municipios que, presuntamente, cumplían con los requisitos previstos en dicha norma reglamentaria? En caso de que la respuesta a alguno de los interrogantes anteriores sea afirmativa, se determinará qué entidad está llamada a responder, a partir de la relación jurídica sustancial, por el interés que es objeto de controversia, con lo cual se daría alcance a la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta por la Agencia Nacional de Hidrocarburos.
De otro lado, se advierte que, en el escrito inicial de la demanda, en el de subsanación y a lo largo del proceso - a través de múltiples memoriales[33]-, el señor César Augusto Rodríguez Parra ha reprochado la transgresión de los principios de transparencia, publicidad, moralidad e imparcialidad, al igual que el derecho al debido proceso y el acceso al trabajo por parte de Ecopetrol S.A., Pacific Rubiales y otras empresas, alegando el desconocimiento de la obligación de reportar las vacantes al Servicio Público de Empleo y la violación de sus derechos como participante en procesos de selección que han adelantado esas y otras compañías del sector hidrocarburos.
Esta es la oportunidad para indicar que tales acusaciones y aquellas tendientes a hacer efectiva la aplicación y el cumplimiento del Decreto 2089 de 2014 o a derivar sanciones por la alegada inobservancia de tal normatividad, desbordan la esencia y finalidad del presente medio de control. En tales condiciones, dado que esta Subsección carecería de competencia para pronunciarse al respecto, estos señalamientos no serán abordados en el estudio de fondo que realice esta providencia, la que en atención al medio de control de nulidad simple y a lo dispuesto en auto del 11 de diciembre de 2019, se limitará al estudio de legalidad de la Resolución 5050 del 12 de noviembre de 2014, proferida por el Ministerio del Trabajo.
Primer problema jurídico ¿La Resolución 5050 del 12 de noviembre de 2014, proferida por el Ministerio del Trabajo, fue expedida con infracción de las normas superiores en que debía fundarse, específicamente, aquellas que consagran el derecho a la igualdad de oportunidades en materia de acceso al empleo y el mandato de priorización del recurso humano local en zonas de exploración y explotación de hidrocarburos? i) La causal de nulidad por la violación de las normas en las que debía fundarse el acto administrativo Esta causal ha sido vista por parte de la doctrina como «genérica»[34], en la medida en que las demás causales específicas pueden comprenderse dentro de la violación de las normas superiores en las que debería fundarse el acto administrativo, ya que aspectos como la competencia, el procedimiento, los motivos y las finalidades del acto, están señaladas en preceptos de mayor jerarquía, que deben ser observados en su expedición[35].
No obstante, también se ha dicho que, por razones de técnica y respeto a la tradición doctrinaria y jurisprudencial[36], además de la necesidad de darle una lectura racional y eficaz de la norma[37], esta causal debe diferenciarse de las demás y, en ese sentido, su aplicación es residual, lo que quiere decir que podrá invocarse si los hechos no encuadran en una causal distinta[38].
En todo caso, el significado estricto de esta causal ha sido comprendido por la jurisprudencia de esta Corporación[39] como la contravención legal directa de la norma superior en que debía fundarse el acto administrativo, y ocurre cuando se presenta una de las siguientes situaciones: Falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea.
La falta de aplicación de una norma se configura cuando la autoridad administrativa ignora su existencia o, a pesar de que la conoce, pues la analiza o valora, no la aplica a la solución del caso. También sucede cuando se acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, toda vez que esta no tiene validez en el tiempo o en el espacio.
En los dos últimos supuestos, la autoridad puede examinar la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. En estos eventos se está ante un caso de violación de la ley por falta de aplicación, no de su interpretación errónea, debido a que la norma, por no haber sido aplicada, no trascendió al caso decidido.
Por su parte, la aplicación indebida tiene lugar cuando las disposiciones jurídicas se emplean, a pesar de no ser las pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. Este error puede originarse por dos circunstancias: (i) En los casos en los que la autoridad administrativa se equivoca al escoger la norma, por la inadecuada valoración del supuesto de hecho que esta consagra y, (ii) cuando no establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto.
Finalmente, se incurre en este vicio de manera directa al dársele una interpretación errónea a los preceptos aplicados. Esto sucede cuando las disposiciones son las que regulan el tema que se debe decidir, pero la autoridad las entiende equivocadamente y así las aplica. Es decir, ocurre cuando la autoridad administrativa le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde[40]. ii) Generalidades del Servicio Público de Empleo El trabajo ha sido reconocido como uno de los fines esenciales del hombre en cuanto constituye la principal actividad por medio de la cual se garantiza la subsistencia de la humanidad en condiciones necesarias para que las personas puedan vivir como miembros de dicha especie.
Además de proveer el sustento para la supervivencia, el empleo da lugar a la generación de recursos económicos y humanos para el disfrute de otras actividades que permiten la realización personal. De allí que, en su función de servir a la comunidad y promover la prosperidad general[41], el Estado tenga el deber de fomentarlo y protegerlo.
En armonía con ello, el artículo 25 constitucional, prevé que el trabajo es un derecho que goza, en todas sus modalidades, de la especial protección estatal y que todas las personas tienen derecho a uno, en condiciones de dignidad y justicia. Por su parte, el artículo 53 ejusdem se ocupó de consagrar los principios mínimos fundamentales que deben regir la materia, previendo entre ellos el de igualdad de oportunidades para los trabajadores.
En desarrollo de aquel deber, en el año 2013, el legislador expidió la Ley 1636[42], cuyo objetivo consistió en estructurar un sistema integral de políticas activas y pasivas para mitigar los efectos del desempleo, al igual que facilitarle a la población cesante su reinserción en el mercado laboral de una manera digna, permanente, formal y que permitiese el mejoramiento de su calidad de vida[43].
Para lograr el propósito que se trazó en materia de promoción del empleo y superación de las dificultades asociadas a la falta de este[44], la Ley 1636 de 2013, además de crear el Mecanismo de Protección al Cesante, establecer sus beneficios, condiciones de acceso y financiación, consagró toda una regulación sobre el Servicio Público de Empleo.
Este fue concebido como servicio de carácter obligatorio, cuya calidad, ampliación de cobertura, prestación ininterrumpida y eficiente debe ser asegurada por el Estado, al que también le corresponde su dirección, coordinación y control[45]. La función primordial de aquel servicio consiste en contribuir a la convergencia de la oferta y la demanda en el mercado de trabajo, permitiendo que este último se organice de la mejor manera posible.
En ese contexto, la ley creó el Sistema de Gestión de Empleo entendido como aquel que comprende las obligaciones, normas, procedimientos, regulaciones, instituciones y recursos de toda naturaleza, dirigidos a mejorar el funcionamiento del mercado laboral. Se trata de una herramienta que tiene como propósito «[…] integrar, articular, coordinar y focalizar los instrumentos de políticas activas y pasivas de empleo que contribuyan al encuentro entre oferta y demanda de trabajo, a superar los obstáculos que impiden la inserción laboral y consolidar formas autónomas de trabajo, vinculando las acciones de gestión de empleo de carácter nacional y local […]»[46].
Ahora, en materia de competencias, la misma ley le atribuyó expresamente al Ministerio de Trabajo la tarea de dirección, orientación, supervisión y regulación del Servicio Público de Empleo[47]. En ese marco, precisó que se encargaría de reglamentar la integración y el funcionamiento del sistema, destacando especialmente asuntos relacionados con (i) la dirección y regulación de la gestión de empleo;
(ii) la operación y prestación de servicios de colocación y (iii) la inspección, vigilancia y control[48]. Además, como una entidad adscrita a aquella agencia ministerial, la Ley 1636 creó la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo, a la que le asignó como funciones principales «[…] la administración del Servicio Público de Empleo y la Red de Prestadores del Servicio Público de Empleo, la promoción de la prestación del servicio público de empleo, el diseño y operación del Sistema de Información del Servicio Público de Empleo, el desarrollo de instrumentos para la promoción de la gestión y colocación de empleo y la administración de los recursos públicos para la gestión y colocación de empleo […]»[49].
Aunado a lo anterior, para lo que es objeto del presente proceso, conviene resaltar que una de las principales herramientas previstas para la eficiente y correcta prestación de los servicios de gestión y colocación de empleo está dada por el Sistema de Información, que entre sus componentes integra un registro de vacantes. De acuerdo con ello, la mencionada ley consagró, en cabeza de todos los empleadores, la obligación de reportar sus vacantes al Servicio Público de Empleo, registro que según el Decreto 2852 de 2013[50] debe efectuarse, a través de cualquier prestador[51] del servicio, dentro de los 10 días hábiles siguientes a la existencia de la vacante, última que tendrá una vigencia determinada por el empleador que no podrá exceder de 6 meses pues, en caso de vencimiento, es preciso realizar un nuevo registro[52]. iii) La regulación del Decreto 2089 de 2014 sobre vinculación de mano de obra local en proyectos de hidrocarburos Para lo que es motivo de controversia, interesa señalar que la focalización es un instrumento que permite que ciertas medidas que se concibieron para beneficiar a grupos específicos, lleguen efectivamente a estas personas.
De esa manera «[…] se garantiza que el gasto social se asigne a los grupos de población más pobre y vulnerable»[53]. Los programas que desarrollan políticas públicas en el sector trabajo no son ajenos a la implementación de aquel instrumento. En efecto, según se indicó, entre los propósitos del Sistema de Gestión del Empleo se encuentra el de focalizar medidas que promuevan la empleabilidad, de manera que se contribuya al mejoramiento de la calidad de vida y a la disminución de la vulnerabilidad.
Uno de los sectores en que se ha utilizado esta herramienta es el de hidrocarburos. Sobre el particular, el artículo 91 (literal f. numeral 6) de la Ley 136 de 1994[54], modificado por el 29 de la Ley 1551 de 2012, dispuso que, en los proyectos de exploración y explotación petrolera y minera, la mano de obra no calificada debía contratarse con personas residentes en el territorio o área de influencia en que se desarrollen y, solo cuando no se encuentre allí, es posible acudir a contrataciones en territorios municipales vecinos. Para tales efectos, la norma prevé que una de las funciones que deben ejercer los alcaldes para promover la prosperidad integral de su región consiste en expedir la certificación que acredite la residencia con tales fines.
Dentro de este marco y con el ánimo de favorecer la implementación progresiva del Servicio Público de Empleo en las áreas donde se adelantan labores de exploración y producción de hidrocarburos, se expidió el Decreto 2089 de 2014[55], que tuvo como objeto[56] consagrar las siguientes medidas especiales[57] para facilitar y fortalecer la contratación de mano de obra local en los municipios en que se desarrollen proyectos de esa naturaleza: - La mano de obra no calificada debe ser, en su totalidad, residente del municipio y con prioridad del área en que se encuentre el respectivo proyecto. - La mano de obra calificada[58] debe ser, al menos en un 30%, residente del municipio en que se encuentre el proyecto.
Estas son reglas generales que pueden exceptuarse en los casos en que sea imposible cumplir los porcentajes exigidos porque la oferta laboral (i) no satisface los perfiles requeridos por el empleador o (ii) no es suficiente para cubrir la demanda de personal. En esos eventos, el empleador tiene la posibilidad de acudir, como primera medida, a la mano de obra en municipios aledaños y, subsidiariamente, a la oferta del ámbito nacional para cubrir las vacantes que hagan falta[59].
En relación con las zonas en que tendrían aplicación las medidas especiales, el acto reglamentario dispuso que[60]: […] El Ministerio del Trabajo, con base en la información que para tales efectos aporten la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo, la Agencia Nacional de Hidrocarburos y ECOPETROL, definirá los municipios objeto de las medidas especiales de que tratan los siguientes artículos, teniendo en cuenta la existencia de alguna o varias de las siguientes condiciones: a. Que en el municipio operen una o varias compañías hidrocarburíferas y de servicios que hayan suscrito un contrato de Exploración y Producción con la Agencia Nacional de Hidrocarburos y los proyectos desarrollados con ocasión de los mismos, se encuentren en período exploratorio o de producción. b. Que en el municipio objeto de las medidas, la red de prestadores del Servicio Público de Empleo sea insuficiente para cubrir la demanda de mano de obra. c. Que en el municipio se desarrolle un proyecto de exploración y producción de hidrocarburos, identificado como de interés nacional y estratégico de conformidad con lo establecido en el CONPES 3762 de 2013 y demás documentos que lo modifiquen […] Como puede observarse, el Decreto 2089 de 2014 adoptó un instrumento de focalización geográfica en materia de empleabilidad, por medio del cual se garantiza la protección del cesante, al tiempo que se propende por que los beneficios generados con las actividades de exploración y producción de hidrocarburos impacten de manera efectiva a las comunidades de los territorios en que se desarrollan, según las tres hipótesis definidas en él. Lo anterior, favorece el control del fenómeno migratorio en materia laboral y permite la reducción de la pobreza, promoviendo la prosperidad de las regiones que se dedican a explotar estos recursos no renovables.
Por último, es importante reiterar que la norma reglamentaria dispuso que las medidas allí contempladas serían temporales, previendo una vigencia de 2 años contados a partir de su publicación[61]. iv) La Resolución 5050 del 12 de noviembre de 2014 Este acto administrativo se compone de dos artículos. El primero, se encargó de definir los municipios que serían objeto de las medidas especiales establecidas en el Decreto 2089 de 2014, identificando como tales: |Departamento |Municipios | |Casanare |Aguazul, Chámeza, Hato Corozal, La Salina, | | |Maní, Monterey, Nunchía, Orocué, Paz de | | |Ariporo, Pore Recetor, Sabanalarga, Sácama, San| | |Luis Palenque, Támara, Tauramena, Trinidad, | | |Villanueva y Yopal. | |Antioquia |El Retiro, Puerto Nare, Puerto Triunfo, Toledo | | |y Yondó. | |Norte de Santander|Río Zulia, Sardinata, El Tarra y Toledo. | |Putumayo |Valle del Guamuez, Mocoa, Orito, San Miguel y | | |Villa Garzón. | |Arauca |Arauquita, Arauca, Saravena, Tame. | |Santander |Puerto Wilches, Rionegro y Sabana de Torres | |Cesar |Aguachica y La Gloria | |Sucre |Coveñas | |Córdoba |San Antero | |Meta |Barranca de Upía | |Huila |Aipe y Yaguará | |Bolívar |Cantagallo | |Nariño |Tumaco | |Tolima |Fresno | El parágrafo único de dicha norma señaló que este listado se actualizaría «[…] por el Ministerio de Trabajo conforme a la evaluación de las condiciones de que trata el artículo 2o del Decreto número 2089 de 2014».
Por su parte, el artículo 2 de la resolución previó que esta entraría en rigor a partir de su publicación. v) Evaluación del caso concreto El demandante estimó que la Resolución 5050 del 12 de noviembre de 2014 desconoció el derecho a la igualdad de oportunidades en materia de acceso al empleo, así como la exigencia de priorización del recurso humano local en zonas en que se desarrollan proyectos de hidrocarburos, por el hecho de no haber incluido a los municipios de Villavicencio, Acacias, Castilla La Nueva, Puerto López y Puerto Gaitán como territorios en los que habrían de aplicarse las medidas que contempló el Decreto 2089 de 2014.
En lo que concierne a la transgresión del mandato de contratación de mano de obra local por el presunto desconocimiento de este último decreto, la Sala no evidencia su configuración. Nótese que el Decreto 2089 de 2014 no solo se encargó de definir las medidas especiales de vinculación del personal a proyectos de exploración y producción de hidrocarburos, también dispuso que las medidas tendrían alcance únicamente en los territorios que se enmarcaran en alguna o varias de las condiciones previstas en los literales a), b) y c) de su artículo 2.º, de conformidad con la información reportada al Ministerio de Trabajo por la UAE del Servicio Público de Empleo, Ecopetrol S.A. y la Agencia Nacional de Hidrocarburos.
Visto lo anterior, se concluye que la Resolución 5050 de 2014 no transgredió el Decreto 2089 de esa anualidad porque fue la misma norma reglamentaria la que circunscribió la aplicación de sus medidas a las entidades territoriales que estuvieran en una de aquellas hipótesis, sin que bastara que fueran zonas de ejecución de proyectos de exploración y producción de hidrocarburos.
Luego resulta plausible concluir que, al consagrar el listado de municipios en los que debía priorizarse la contratación de mano de obra local, la resolución enjuiciada atendió el mandato que fijó el decreto en cuestión. La Sala no desconoce que el Decreto 1668 de 2016[62] dispuso hacer extensivas las medidas de priorización de la contratación de mano de obra local a todos los municipios con presencia de actividades de exploración o producción de hidrocarburos[63].
Sin embargo, esta norma no es un referente para enjuiciar la legalidad de la Resolución 5050 del 12 de noviembre de 2014 pues, aunque la pérdida de ejecutoria del acto administrativo no afecta su validez, lo cierto es que, como se explicó en el acápite correspondiente, en dichos eventos la anulabilidad del acto se debe juzgar según las normas vigentes al momento de su expedición. Ahora bien, en lo que respecta a la presunta discriminación en materia de acceso al empleo, interesa advertir que, en criterio del demandante, se produjo al no preverse que, en todos los municipios en que se desarrollaban proyectos de exploración y producción de hidrocarburos, se debía exigir la aplicación de las medidas de priorización de contratación de mano de obra local.
La Sala observa que, aunque dicha acusación se dirigió formalmente contra la Resolución 5050 de 2014, en el fondo se trata de un reproche encaminado a cuestionar la legalidad del Decreto 2089 de la misma anualidad pues fue este el que consagró en el ordenamiento jurídico los supuestos en los que un ente territorial municipal debía ser objeto de aquellas medidas.
Así las cosas, la supuesta infracción del derecho a la igualdad que el demandante sustentó en la Declaración Universal de los Derechos Humanos[64]; la Convención Americana sobre Derechos Humanos[65]; la Constitución Política[66] y el Código Sustantivo del Trabajo[67] no podría devenir únicamente de la resolución acusada sino también y principalmente del Decreto 2089 de 2014 pues sería la norma superior en la que se ubique el juicio que, en este aspecto puntual, propone el señor César Augusto Rodríguez Parra.
Sin embargo, ese análisis no resulta procedente en esta oportunidad pues la validez del mencionado decreto no ha sido objeto de discusión en el sub lite. En tales condiciones, si como corresponde, se circunscribe el examen a la Resolución 5050 de 2014, expedida por el Ministerio de Trabajo, se concluye que, prima facie, su contenido no comporta una medida violatoria del derecho a la igualdad pues se expidió como consecuencia de los criterios de discriminación positiva que estableció el Decreto 2089 de 2014.
En conclusión, la Resolución 5050 de 2014 no incurrió en la causal de infracción de las normas superiores en que debía fundarse por la presunta violación del derecho a la igualdad de oportunidades en materia de acceso al empleo y del mandato de priorización de contratación de mano de obra local que definió el Decreto 2089 de 2014, según la razones que esgrimió el demandante.
Ahora, una cuestión diferente es que, como también sugiere el demandante, el Ministerio de Trabajo, presuntamente, haya dejado por fuera de la Resolución 5050 algunos municipios a pesar de que cumplían con las condiciones que determinó aquel decreto para haber sido incluidos en su ámbito de aplicación. Sin duda, esta sería una irregularidad con el alcance para afectar la validez del acto demandado, pero no con fundamento en la causal de infracción de las normas superiores en que debía fundarse, sino en la de falsa motivación, análisis que se abordará en el siguiente problema jurídico.
Segundo problema jurídico ¿El Ministerio de Trabajo motivó falsamente la Resolución 5050 del 12 de noviembre de 2014 al no haber incluido en las zonas en que debían aplicarse las medidas especiales del Decreto 2089 de 2014 a otros municipios que, presuntamente, cumplían con los requisitos previstos en dicha norma reglamentaria? i) La falsa motivación como causal de nulidad de los actos administrativos.
Entendida como el deber que tienen las autoridades de expresar las razones que conducen a la toma de una determinada decisión o a la expedición de un acto, la motivación de las decisiones judiciales y administrativas se proyecta como una manifestación y garantía del derecho fundamental al debido proceso que prevé el artículo 29 constitucional.
En materia de procedimiento administrativo, el alcance de este deber no se limita a la expresión de los motivos que justifican la expedición del acto pues se entiende que, además, estos deben ser veraces. El vicio de falsa motivación se configura cuando las razones invocadas en la fundamentación de un acto administrativo son contrarias a la realidad.
Sobre el particular la jurisprudencia de esta Subsección indicó[68]: Los elementos indispensables para que se configure la falsa motivación son los siguientes: (a) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta; (b) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública o la calificación de los hechos, y (c) la efectiva demostración por parte del demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente motivado […] Así las cosas, el vicio de nulidad en comento se configura cuando se expresan los motivos de la decisión total o parcialmente, pero los argumentos expuestos no están acordes con la realidad fáctica y probatoria, lo que puede suceder en uno de dos eventos a saber: primero, cuando los motivos determinantes de la decisión adoptada por la administración se basaron en hechos que no se encontraban debidamente acreditados o, segundo, cuando habiéndose probado unos hechos, estos no son tenidos en consideración aunque habrían podido llevar a que se tomara una decisión sustancialmente distinta.
En relación con la carga probatoria, es importante anotar que quien controvierta la validez del acto administrativo aduciendo que se encuentra falsamente motivado tiene que demostrarlo suficientemente. En tales eventos, esta carga adquiere una especial relevancia pues como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación, tratándose de dicha causal, el onus probandi se acentúa: […] Si bien la regla de la carga de la prueba se aplica con mayor importancia en la falsa motivación, de lo que realmente se trata es de proteger la presunción de legalidad que reviste todo acto administrativo una vez está en firme.
Por lo tanto, la carga de quien demanda es mayor al exponer bien sean las razones de hecho o las de derecho que justifican la indebida motivación del acto administrativo […][69] ii) Análisis del caso concreto A juicio del demandante, al proferir la Resolución 5050 del 12 de noviembre de 2014, el Ministerio de Trabajo no consideró el hecho de que, en municipios como Villavicencio, Acacias, Castilla La Nueva, Puerto López y Puerto Gaitán se desarrollaban actividades de exploración y explotación de hidrocarburos.
Adujo que, de haber sido tenida en cuenta, esta circunstancia hubiera conducido a que la resolución los incluyera como áreas en las que debía exigirse la vinculación de mano de obra local en la ejecución de tales proyectos, de conformidad con el Decreto 2089 de 2014. Para resolver tal planteamiento, esta Sala debe establecer si la Resolución 5050 de 2014 guarda correspondencia en tres niveles: (i) las razones que según la realidad fáctica y jurídica debieron haber inducido a la producción del acto;
(ii) aquellas que esgrimió la administración pública al expedirla; y (iii) la decisión adoptada en ella. En cuanto al primero de ellos, es importante señalar que la competencia que consagró el artículo 2 del Decreto 2089 en cabeza del Ministerio del Trabajo, a efectos de definir los municipios en que se aplicaría la priorización de contratación de mano de obra local, comportó la asignación de una facultad reglada, pues lo cierto es que la misma norma previó que esa autoridad administrativa tomaría la decisión: i) con base en la información que para tales efectos le reportara la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo, la Agencia Nacional de Hidrocarburos y ECOPETROL; y ii) teniendo en cuenta la existencia de alguna o varias de las siguientes condiciones: Que en el municipio operen una o varias compañías hidrocarburíferas y de servicios que hayan suscrito un contrato de Exploración y Producción con la Agencia Nacional de Hidrocarburos y los proyectos desarrollados con ocasión de los mismos, se encuentren en período exploratorio o de producción; que en el municipio objeto de las medidas, la red de prestadores del Servicio Público de Empleo sea insuficiente para cubrir la demanda de mano de obra o que en el municipio se desarrolle un proyecto de exploración y producción de hidrocarburos, identificado como de interés nacional y estratégico de conformidad con lo establecido en el CONPES 3762 de 2013 y demás documentos que lo modifiquen.
Siguiendo con el análisis propuesto, las razones que motivaron la expedición de la Resolución 5050 de 2014 quedaron consignadas en sus considerandos así: […] Que el Decreto número 2089 de 2014, “por el cual se adoptan medidas especiales para garantizar la vinculación de mano de obra local a proyectos de exploración y producción de hidrocarburos”, tiene como uno de sus propósitos facilitar la implementación progresiva del Servicio Público de Empleo en las zonas donde se adelantan labores de exploración y producción de hidrocarburos, y facilitar con ello el acceso a las oportunidades de trabajo al permitir que las compañías hidrocarburíferas gestionen directamente sus vacantes.
Que el artículo 2º ibídem, estableció que el Ministerio del Trabajo definirá los municipios objeto de las medidas especiales previstas en dicha disposición, de conformidad con la información suministrada por la Agencia Nacional de Hidrocarburos, Ecopetrol S.A. y la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo. Que el Servicio Público de Empleo se ha venido implementando de forma progresiva en las diferentes regiones del país, en particular en aquellas zonas donde existen proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos, de conformidad con las condiciones propias de estas.
Que el 6 de noviembre de 2014, la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo, con base en la información suministrada por la Agencia Nacional de Hidrocarburos y Ecopetrol S.A., informó el listado de municipios donde se desarrollan proyectos de exploración y producción de hidrocarburos y no hay presencia de la Red de Prestadores del Servicio Público de Empleo.
Que se realizaron reuniones de trabajo entre la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo, Ecopetrol y sus empresas contratistas, autoridades locales y comunidades con área de influencia de producción y explotación de hidrocarburos. Así mismo, se han adelantado conversaciones entre el Ministerio del Trabajo y la Asociación Colombiana del Petróleo (ACP); de igual manera, por parte de la Unidad Administrativa del Servicio Público de Empleo y el Ministerio de Trabajo se han realizado visitas a algunas regiones del país. Que evaluadas las condiciones a que se refiere el artículo 2º del Decreto número 2089 de 2014 y tomando en cuenta la situación actual de las áreas de exploración y explotación de hidrocarburos en el país, se procede a definir el listado de municipios en los que aplicarán las disposiciones del Decreto numero 2089 de 2014 […] (negrilla fuera del texto original) En el expediente obra copia del informe emitido por la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo para cumplir lo establecido en el artículo 2 del Decreto 2089 de 2014.
Este documento resulta de especial relevancia pues, como se sostuvo, debió servir de referente para la decisión que tomó el Ministerio del Trabajo en la Resolución 5050 de 2014. Se trata del Oficio 1331 del 6 de noviembre de 2014[70], suscrito por el director general de aquella Unidad Administrativa Especial con destino al Ministerio de Trabajo, en el que puede leerse: […] en desarrollo del artículo 2º del Decreto 2089 de 2014, se permite remitir el listado de los municipios donde hay una cobertura insuficiente de la Red de Prestadores del Servicio Público de Empleo, bajo las siguientes consideraciones: […] Que el 27 y 28 de octubre de la presente anualidad, ECOPETROL S.A. y la Agencia Nacional de Hidrocarburos – ANH respectivamente, remitieron a esta entidad un listado de los municipios donde se desarrollan proyectos de exploración y producción de hidrocarburos que se encuentran en periodo exploratorio o producción (sic).
Que la Unidad ha venido desarrollando de forma progresiva un proceso pedagógico y concertado de construcción colectiva del Servicio Público de Empleo con las comunidades de los municipios donde hay influencia de proyectos de exploración y producción de hidrocarburos. Que por lo anterior, la implementación de las medidas previstas en el Decreto 2089 de 2014, debe darse por etapas en algunos departamentos de forma coordinada con los procesos de implementación del Servicio Público de Empleo que ya se vienen desarrollando.
En consecuencia, esta Unidad procede a determinar los municipios donde se desarrollan proyectos de exploración y producción de hidrocarburos y actualmente es insuficiente la presencia de la Red de Prestadores del Servicio Público de Empleo para cubrir la demanda de mano de obra. Los municipios con las referidas condiciones son: |Departamento |Municipios | |Casanare |Aguazul | |Casanare |Chámeza | |Casanare |Hato Corozal | |Casanare |La Salina | |Casanare |Maní | |Casanare |Monterrey | |Casanare |Nunchía | |Casanare |Orocué | |Casanare |Paz de Ariporo | |Casanare |Pore | |Casanare |Recetor | |Casanare |Sabanalarga | |Casanare |Sácama | |Casanare |San Luis de Palenque| |Casanare |Támara | |Casanare |Tauramena | |Casanare |Trinidad | |Casanare |Villanueva | |Casanare |Yopal | |Antioquia |Casabe | |Antioquia |El Retiro | |Antioquia |Puerto Nare | |Antioquia |Puerto Triunfo | |Antioquia |Toledo | |Antioquia |Yondó | |Norte de |Oripaya | |Santander | | |Norte de |Orú | |Santander | | |Norte de |Río Zulia | |Santander | | |Norte de |Samoré | |Santander | | |Norte de |Sardinata | |Santander | | |Putumayo |La Hormiga | |Putumayo |Mocoa | |Putumayo |Orito | |Putumayo |San Miguel | |Putumayo |Villa Garzón | |Arauca |Arauquita | |Arauca |Banadia | |Arauca |Saravena | |Arauca |Tame | |Santander |El Centro | |Santander |Puerto Wilches | |Santander |Rionegro | |Santander |Sabana de Torres | |Cesar |Aguachica | |Cesar |Ayacucho | |Córdoba (sic)[71]|Coveñas | |Córdoba |San Antero | |Meta |Puerto López | |Meta |Barranca de Upia | |Huila |Aipe | |Huila |Yaguara | |Bolívar |Cantagallo | |Nariño |Tumaco | |Tolima |Fresno | Posteriormente esta entidad, atendiendo los avances en los procesos de implementación del Servicio Público de Empleo, determinará nuevamente los municipios donde la presencia de la red de prestadores del Servicio Público de Empleo es insuficiente para cubrir los requerimientos de personal por parte de las empresas hidrocarburíferas.
En los anteriores términos damos cumplimiento a lo establecido en el artículo 2º del Decreto 2089 de 2014 […] Al contrastar la información que la UAE del Servicio Público de Empleo le suministró al Ministerio de Trabajo, se encuentra que no hay correspondencia absoluta entre las entidades territoriales a las que se refirió el reporte del 6 de noviembre de 2014 y aquellas que fijó la Resolución 5050 del día 12 del mismo mes y año. En algunos casos la divergencia es solo aparente, mientras que en otros es genuina, según pasa a explicarse: Los siguientes territorios se incluyeron en el informe pero no figuran en la resolución enjuiciada porque, en tales eventos, lo que hizo el primero de estos documentos fue incluir el nombre de la vereda o el corregimiento y no propiamente el de la cabecera municipal a la que pertenecían, de allí que el acto enjuiciado procediera a referirse al municipio correspondiente: |Departamento |Municipio |Vereda / corregimiento| | |(Resolución 5050) |(Informe) | |Norte de Santander|El Tarra |Orú | |Norte de Santander|Toledo |Samore | |Cesar |La Gloria |Ayacucho | |Putumayo |Valle del Guamez |La Hormiga | |Arauca |Saravena |Banadia | La disparidad tampoco es real tratándose del municipio de «Casabe», el que a pesar de estar reportado en el informe no se observa en el listado del artículo 1 de la resolución. Ello obedece a que se trata de una denominación alterna que ha recibido el municipio de Yondó, que sí se encuentra consagrado en aquella.
Ahora, la Sala observa que las razones que según la realidad fáctica y jurídica debieron haber inducido a la producción del acto no armonizan en su totalidad porque en la resolución no quedaron plasmadas algunas zonas que sí fueron identificadas por la UAE del Servicio Público de Empleo en las hipótesis previstas en el artículo 2 del Decreto 2089 de 2014, sin que el Ministerio de Trabajo hubiese ofrecido alguna razón para justificar su no inclusión. Estas son: |Departamento |Territorio |Municipio | | |(Informe) |(No incluido) | |Norte de |Oripaya (vereda) |San José de | |Santander | |Cúcuta | |Santander |El Centro |Barrancabermeja| | |(corregimiento) | | |Meta |Puerto López |Puerto López | Visto lo anterior, es plausible concluir que, a pesar de que estaba probado que los municipios de San José de Cúcuta, Barrancabermeja y Puerto López cumplían con las condiciones para ser objeto de las medidas consagradas en el Decreto 2089 de 2014, este hecho no fue tenido en consideración por el Ministerio de Trabajo, lo que condujo a que la Resolución 5050 del 12 de noviembre de 2014 no los incluyera en su artículo 1.º En tales condiciones, se encuentra probado el vicio de falsa motivación única y exclusivamente respecto de la omisión presentada frente a esos tres municipios, sin que se hubiere acreditado que tal irregularidad se manifestó en relación con alguna otra entidad territorial.
Ahora bien, la Sala advierte que por las particularidades del caso, no resulta razonable que se afecte la validez del acto administrativo enjuiciado pues, como puede observarse, el vicio se configura por una omisión parcial, que puede superarse a través de una sentencia integradora, en la que se condicione la validez de la Resolución 5050 del 12 de noviembre de 2014 siempre que se entienda que en su artículo 1.º también deben quedar incluidos los municipios que fueron objeto de aquella exclusión, es decir, San José de Cúcuta, Barrancabermeja y Puerto López.
Esta metodología no ha sido ajena a la jurisprudencia de esta Corporación, quien ha aceptado la posibilidad de decidir, por vía del medio de control de nulidad simple, los reproches fundados en las omisiones predicables de los actos que expide la administración pública. El criterio adoptado sobre el particular se basó en la aplicación mutatis mutanti de los mismos presupuestos que ha definido la Corte Constitucional para la «omisión legislativa».
Sobre esta base, desde el año 2008[72], la Sección Segunda del Consejo de Estado ha admitido que: […] es procedente a través de la acción de nulidad discutir la existencia de una omisión reglamentaria, cuando, a partir de su expedición, se excluye o se omite incluir en un reglamento, sin razón justificada, a un grupo de personas beneficiarias o posibles beneficiarias de una preceptiva legal […] La procedencia de la declaración de” inconstitucionalidad por omisión” tiene fundamento, además, en el artículo 170 del C.C.A […] Esta norma, le permite al Juez de lo Contencioso Administrativo, al revisar la legalidad de una norma, estatuir nuevas disposiciones, modificarlas o reformarlas, lo que debe entenderse en sentido amplio, es decir, no sólo para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o la de reparación directa, como se había concebido inicialmente, sino para la acción de simple nulidad, en donde, como en el presente caso, a partir de la anulación del acto general se pueden incluir disposiciones nuevas que modifiquen o reformen, de acuerdo con la Constitución y la Ley, las que se declaran nulas […][73] Así las cosas, la omisión, en este caso relativa, se concreta en el hecho de que el ministerio demandado excluyó de las consecuencias jurídicas de la Resolución 5050 de 2014 y con ello, de la aplicación de las medidas de contratación de mano de obra local previstas en el Decreto 2089 del mismo año, a los municipios de San José de Cúcuta, Barrancabermeja y Puerto López.
Este tipo de irregularidades, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, acogida por las subsecciones de esta Sección Segunda, puede enderezarse con la incorporación del supuesto de hecho excluido[74]. Esta solución se funda en el respeto de los principios de conservación del derecho[75] y del efecto útil de la norma, en la medida en que, ante varias consecuencias jurídicas posibles, se opta por aquella que permite sostener la validez de la disposición y, por ende, conservarla en el ordenamiento jurídico con los efectos que está llamada a producir.
En este punto, es importante indicar que, la alusión puntual que realizó el señor César Augusto Rodríguez Parra a los municipios de Villavicencio, Acacias, Castilla La Nueva, Puerto López y Puerto Gaitán constituye solo una ejemplificación de algunos territorios en los que, en su criterio, se materializó la falsa motivación alegada. De acuerdo con ello, aunque el demandante únicamente identificó como excluidos algunos municipios pertenecientes al departamento del Meta, lo cierto es que sus señalamientos se enmarcan en un reproche más general que pretende cuestionar la discriminación de territorios que, cumpliendo con las condiciones para ser incluidos en el artículo 1 del acto acusado, no lo fueron.
Por ese motivo la Sala no encontró limitada su competencia para estudiar y decidir la omisión que se produjo respecto de municipios ubicados en otros departamentos distintos al Meta pues, en todo caso, estos quedan comprendidos en la argumentación que propuso el demandante al formular el referido vicio de nulidad. En conclusión, se demostró que el Ministerio de Trabajo motivó falsamente la Resolución 5050 del 12 de noviembre de 2014 por el hecho de no haber incluido los municipios de San José de Cúcuta, Barrancabermeja y Puerto López a pesar de que fueron identificadas por la UAE del Servicio Público de Empleo en las hipótesis previstas en el artículo 2 del Decreto 2089 de 2014, sin que se hubiese ofrecido justificación alguna para dar cuenta de su no inclusión. No obstante, como el vicio se proyectó en una omisión relativa, no hay lugar a anular la resolución demandada sino a condicionar su validez en los términos anunciados.
Como no se accederá a la declaratoria de nulidad del acto demandado, la Sala queda relevada de estudiar el tercer problema jurídico. 4. DECISIÓN La Subsección no accederá a la pretensión de la demanda pues la causal de nulidad de falsa motivación se tradujo en la configuración de una omisión relativa en el acto administrativo enjuiciado.
En tales condiciones, lo que procede es, por las acusaciones estudiadas, declarar la legalidad del acto administrativo demandado, siempre y cuando se entienda que los municipios de San José de Cúcuta, Barrancabermeja y Puerto López quedaron incorporados en su artículo 1, decisión que no podrá aducirse para modificar situaciones jurídicas consolidadas.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Declarar no probada la excepción de ineptitud de la demanda, propuesta por Ecopetrol S.A. Segundo: Declarar la validez condicionada de la Resolución 5050 del 12 de noviembre de 2014, expedida por el Ministerio de Trabajo, bajo el entendido que, en su artículo 1.º, entre los municipios objeto de las medidas especiales establecidas en el Decreto 2089 de 2014 quedaron comprendidos San José de Cúcuta, Barrancabermeja y Puerto López.
La presente decisión no podrá servir de fundamento para modificar las situaciones jurídicas consolidadas. Tercero: Negar las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva. Cuarto: Reconocer personería al abogado Diego Emiro Escobar Perdigón, identificado con cédula de ciudadanía 80.407.788 y tarjeta profesional 69.155 del C. S. de la J., para actuar como apoderado judicial del Ministerio de Trabajo, en los términos y para los efectos del poder que le otorgó la entidad, visible en el índice 42 del expediente electrónico.
Quinto: Entender revocado el poder conferido por la Agencia Nacional de Hidrocarburos al profesional del derecho Guido Manuel Barliza Illidge. En su lugar, reconocer personería al abogado César Orlando Cañón Oliva, identificado con cédula de ciudadanía 1.016.039.177 y tarjeta profesional 319.025 del C. S. de la J., para actuar como apoderado judicial de dicha entidad, en los términos y para los efectos del poder que le otorgó la entidad, visible en el índice 45 del expediente electrónico.
Sexto: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático correspondiente. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. | | | | | | |WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ |RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS | | | |GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ | ----------------------- [1] Entre los folios 1 y 75 del expediente físico obra el escrito que contiene la demanda y de los folios 426 a 432, aquel en el que se subsana la inadmisión y se reforma el escrito primigenio para modificar las pretensiones. [2] Corresponden a las pretensiones que formuló el demandante en los folios 431 vuelto y 432 del expediente físico, en los que manifestó reformar el petitum que plasmó en el escrito de demanda inicial. [3] Ff. 441 a 443 del expediente físico. [4] Ff. 524 a 529 del expediente físico. [5] Índice 25 del expediente electrónico. [6] Índice 26 del expediente electrónico. [7] Índice 27 del expediente digital que se puede consultar en el sistema Samai del Consejo de Estado. [8] Índice 35 del expediente electrónico. [9] Índice 36 del expediente electrónico, se repite el mismo escrito en el índice 37 ibidem. [10] Índice 41 del expediente electrónico. [11] Índice 42 del expediente electrónico. [12] Índice 43 del expediente electrónico.
Se repite este escrito, acompañado de poder y sus anexos, en el índice 45 ibidem. [13] Índice 46 del expediente electrónico. [14] Reglamento Interno del Consejo de Estado. [15] «Por el cual se adoptan medidas especiales para garantizar la vinculación de mano de obra local a proyectos de exploración y producción de hidrocarburos». [16] «ARTÍCULO
91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: […] 2. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. […]». [17] En vigencia del CCA, esa eficacia inmediata y constante quedó consagrada en el artículo 66, de acuerdo con el cual «Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo».
Este concepto fue consagrado en términos muy similares, aunque con algunas precisiones teóricas, en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011. [18] En armonía con ello, el artículo 137 del CPACA dispone que la nulidad de los actos administrativos «[…] procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió […]». [19] CE, Sec.
Segunda (S. Plena), Sent., rad. 11001032500020120057100 (2139- 2012). [20]
ARTÍCULO 136. SANEAMIENTO DE LA NULIDAD. La nulidad se considerará saneada en los siguientes casos: 1. Cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente o actuó sin proponerla. 2. Cuando la parte que podía alegarla la convalidó en forma expresa antes de haber sido renovada la actuación anulada. 3. Cuando se origine en la interrupción o suspensión del proceso y no se alegue dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que haya cesado la causa. 4.
Cuando a pesar del vicio el acto procesal cumplió su finalidad y no se violó el derecho de defensa.
PARÁGRAFO. Las nulidades por proceder contra providencia ejecutoriada del superior, revivir un proceso legalmente concluido o pretermitir íntegramente la respectiva instancia, son insaneables. [21] Ordinal 5.º del artículo 100 del Código General del Proceso. [22] Sobre la ineptitud de la demanda y otros supuestos que pueden configurar excepciones previas, se puede consultar el auto proferido el 21 de abril de 2016 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado en el proceso con radicado 47-001-23-33-000-2013-00171-01 (1416-2014). [23] «[…] 3.
El documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo otro transmitido a cualquier título. 4. La prueba de la existencia y representación en el caso de las personas jurídicas de derecho privado. Cuando se trate de personas de derecho público que intervengan en el proceso, la prueba de su existencia y representación, salvo en relación con la Nación, los departamentos y los municipios y las demás entidades creadas por la Constitución y la ley […]». [24] «[…] 6.
No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar […]». [25] Señala el ordinal, lo siguiente refiriéndose al trámite de las excepciones previas: «[…] 3.
Si se hubiere corregido, aclarado o reformado la demanda, solo se tramitarán una vez vencido el traslado. Si con aquella se subsanan los defectos alegados en las excepciones, así se declarará. Dentro del traslado de la reforma el demandado podrá proponer nuevas excepciones previas siempre que se originen en dicha reforma. Estas y las anteriores que no hubieren quedado subsanadas se tramitarán conjuntamente una vez vencido dicho traslado […]».
(negrillas fuera de texto). [26] «[…]
PARÁGRAFO 2 o. Cuando se formulen excepciones se correrá traslado de las mismas por secretaría, sin necesidad de auto que lo ordene, por el término de tres (3) días […]» [27] Señala la norma: «[…] 1. Del escrito que las contenga se correrá traslado al demandante por el término de tres (3) días conforme al artículo 110, para que se pronuncie sobre ellas y, si fuere el caso, subsane los defectos anotados […]» negrillas fuera de texto.
Regulado en similar forma en el artículo 99 ordinal 4.º ib.: «[…] 4. Cuando se trate de las excepciones contempladas en los ordinales 4., 5., 6. y 7. del artículo 97, en el auto que dé traslado de ellas el juez ordenará al demandante, dentro del término de dicho traslado, subsanar los defectos o presentar los documentos omitidos […]» negrillas fuera de texto.
Es de resaltar que pese a que este último ordinal del CGP no señale expresamente los ordinales 3, 4, 5 y 6, que corresponden en su orden a los ordinales 4, 5 7 y 6 del artículo 97 del CPC, ha de entenderse que cuando la norma indica que el demandante podrá en el término de traslado subsanar los defectos anotados, significa que esta parte podrá sanear estos defectos para que continúe el curso normal del proceso, una de las finalidades principales de las excepciones previas o denominadas también como dilatorias o de forma.
Para este último efecto puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, 12 de marzo de 2014, Radicación 15001-23-33- 000-2013-00558-01(0191-14). [28]
ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel. [29]
ARTÍCULO 165. ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos: 1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad.
Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución. 2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 3.
Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas. 4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento. [30] Ff. 416-418 del expediente físico. [31] Ff. 441-443 del expediente físico. [32] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 11 de febrero de 2021, rad. 20001-23-33-000-2019-00359-02. [33] Ver índices 51 a 57; 59, 61 a 68; 70 a 77; 79 a 119; 123 a 130; 132 a 138 y 140 del expediente electrónico. [34] Consuelo Sarria Olcos, Comentario al artículo 137 del CPACA, en: Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011 comentado y concordado, 2.ª ed., Jose Luis Benavides (editor), Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2016, pp. 373-374. [35] De hecho, el artículo 52 de la Ley 130 de 1913, «Sobre la jurisdicción de lo contencioso administrativo», inicialmente preceptuó que la anulación de los actos administrativos procedía por una causal genérica referida a la violación de la Constitución y la ley.
Luego, con la sucesiva expedición de las leyes y códigos en materia de lo contencioso administrativo, esa causal derivó en las seis que se aplican en la actualidad. [36] Carlos Betancur Jaramillo, Derecho procesal administrativo, 8.ª ed., Medellín, Señal Editora, 2013, p. 290. [37] Luis Enrique Berrocal Guerrero, Manual del acto administrativo, 7.ª ed., Bogotá, Librería Ediciones del Profesional, 2016, p. 548. [38] Pedro Antonio Lamprea Rodríguez, Anulación de los actos de la administración pública, 2.ª ed., Bogotá, Ediciones Doctrina y Ley, 2004, p. 213. [39] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 15 de marzo de 2012, rad. 25000-23-27-000-2004-92271- 02 (16660). [40] Ibidem. [41] Artículo 2, Constitución Política de 1991. [42] «Por medio de la cual se crea el mecanismo de protección al cesante en Colombia». [43] Artículo 1.º, Ley 1636 de 2013. [44] La finalidad del Mecanismo de Protección al Cesante permite ubicarlo como una herramienta directamente relacionada con el sistema de protección social creado por la Ley 789 de 2002, idea que fue desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-571 de 2017. [45] Artículo 25, Ley 1636 de 2013. [46] Artículo 24, Ley 1636 de 2013. [47] Artículo 27, ibidem. [48] Artículo 24, ibidem. [49] Artículo 26, ibidem. [50] «por el cual se reglamenta el Servicio Público de Empleo y el régimen de prestaciones del Mecanismo de Protección al Cesante, y se dictan otras disposiciones». [51] La Ley 1636 de 2013 dispuso en su artículo 25 que el Servicio Público de Empleo «[s]erá prestado por personas jurídicas de derecho público o privado, a quienes se les garantizará la libre competencia e igualdad de tratamiento para la prestación del servicio».
Con tal fin, creó la Red de Prestadores del Servicio Público de Empleo «[…] integrada por la Agencia Pública de Empleo a cargo del Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, las Agencias Privadas de Gestión y Colocación de Empleo constituidas por Cajas Compensación Familiar, las Agencias Públicas y Privadas de Gestión y Colocación de Empleo y las Bolsas de Empleo». [52] Artículo 13, Decreto 2852 de 2013. [53] Artículo 94 de la Ley 715 de 2001, modificado por el artículo 24 de la Ley 1176 de 2007. [54] «Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». [55] «Por el cual se adoptan medidas especiales para garantizar la vinculación de mano de obra local a proyectos de exploración y producción de hidrocarburos». [56] Artículo 1, Decreto 2089 de 2014. [57] Artículo 3, Decreto 2089 de 2014. [58] Según el parágrafo 1 del artículo 3 del Decreto 2089 de 2014, esta se entiende como «[…] la que corresponde a actividades que deban ser desarrolladas por personas con formación técnica, tecnológica o profesional». [59] Artículo 3, parágrafo 2, del Decreto 2089 de 2014. [60] Artículo 2, del Decreto 2089 de 2014 [61] Artículo 6, Decreto 2089 de 2014. [62] «por el cual se modifica la Sección 2 del Capítulo 6 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto número 1072 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo, referente a la contratación de mano de obra local en municipios donde se desarrollen proyectos de exploración y producción de hidrocarburos, y el artículo 2.2.6.1.2.26 del mismo decreto». [63] «Artículo 1°.Modificación de la Sección 2 del Capítulo 6 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto número 1072 de 2015.
La Sección 2 del Capítulo 6 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto número 1072 de 2015, quedará así: […] Artículo 2.2.1.6.2.2.Alcance. Las medidas previstas en la presente sección aplicarán en todos los municipios donde se desarrollen proyectos de exploración y producción de hidrocarburos y cobijarán a todos los empleadores que vinculen personal a los mismos.» [64] Artículos 1, 7 y 23. [65] Artículo 24. [66] Artículos 2, 5, 13, 42, 53, 70, 83, 84, 103 y 209. [67] Artículos 6, 8, 9, 10, 11 y 55. [68] Consejo de Estado, Sección Segunda.
Subsección A, Sentencia del 17 de marzo de 2016, radicación 11001-03-25-000-2012-00317-00 (1218-12) [69] Consejo de Estado, Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 2 de diciembre de 2019, radicación 11001-03-25-000-2012-00169-00 (0730-12). [70] Ff. 533 a 533, expediente físico. [71] El municipio de Coveñas se encuentra ubicado en el departamento de Sucre. [72] Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 9 de octubre de 2008, radicado 110010325000200400092 (1017-04).
Tesis reiterada en las Sentencias del 9 de abril de 2009, radicado interno 9901-2005; del 25 de marzo de 2010, radicado 11001032500020050001000 (0177-05); del 28 de febrero de 2013, radicado interno 0458-2010; del 1.º de agosto de 2013, radicado 11001032500020100005900 (0459-10); del 18 de septiembre de 2014, radicado 11001032500020090007700 (1091-09); del 27 de abril de 2017, radicado 11001032500020120034800 (1346-2012); del 11 de mayo de 2017, radicado 110010325000201400212 00 (0548-2014) y del 27 de agosto de 2020, radicado 11001032500020130101100 (2268-2013). [73] Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 9 de octubre de 2008, radicado 110010325000200400092 (1017-04). [74] En sentencia C-831 de 2007, la Corte Constitucional, indicó que: «[…] Para el caso de las omisiones legislativas relativas, este instituto jurídico parte de considerar que, en ocasiones, el legislador puede proferir una disposición que omite incluir en sus efectos a determinados supuestos de hecho, pretermisión que involucra la afectación de normas de la Carta Política, generalmente con consecuencia de una discriminación injustificada por parte de la norma acusada.
En estos eventos, es admisible la interposición de la acción pública, a efecto que se declare la existencia de la omisión relativa y, en consecuencia, se emita una sentencia integradora que incorpore el supuesto de hecho excluido […]». [75] Al respecto, Beladíez Rojo apunta: «se podría afirmar que el principio de conservación expresa la existencia de un valor jurídico de conservar todo acto capaz de cumplir válidamente los fines que tiene encomendados, para garantizar así la satisfacción de los intereses de los sujetos jurídicos».
BELADÍEZ ROJO, Margarita. Validez y eficacia de los actos administrativos. Madrid, Marcial Pons, 1994, pp. 45-46.