ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD JUDICIAL - Niega / MORA JUDICIAL JUSTIFICADA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES A juicio de la Sala, en los casos en que se ejerce la acción de tutela para reclamar la protección de los derechos fundamentales supuestamente vulnerados por la mora judicial, más allá de establecer si para adoptar una decisión se ha observado cierto plazo previsto en la ley, lo realmente importante es determinar si la tardanza alegada se encuentra o no objetivamente justificada.
(…) Siendo así, de entrada, se observa que la presente solicitud de amparo desconoce la real situación de dificultad que para la decisión oportuna genera la congestión que se presenta en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que no tiene, en la mayoría de los casos, el alcance de mora judicial atribuible a los funcionarios, como ocurre en el presente evento.
(…) La Sala no desconoce que los trámites y las decisiones que se adoptan en los procesos judiciales deben observar los plazos legalmente previstos; sin embargo, tampoco puede pasar por alto las condiciones estructurales de congestión que se presentan en la Rama Judicial y, específicamente, en el interior de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, las cuales, de cierto modo, impiden que se le dé el alcance de mora judicial injustificada a casos como el que aquí se analiza.
(…) En consecuencia, la Sala confirmará el fallo de primera instancia, por considerar que el a quo acertó al negar el amparo de los derechos fundamentales invocados por la [accionante], al estar justificada la mora judicial en su caso particular, como consecuencia de la suspensión de términos, no solo por la pandemia, sino también ante la reciente acumulación de procesos decretada, aunado a la congestión judicial que presentan los despachos judiciales.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-03833-01(AC) Actor: ANA FRANCISCA YÁÑEZ CIFUENTES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 19 de julio de 2021, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado[1], que negó las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 2 de junio de la presente anualidad, la señora Ana Francisca Yáñez Cifuentes interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el objeto de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y de acceso a la administración de justicia. Formuló las siguientes pretensiones: 1.
Se ordene al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que en el improrrogable término de 24 horas proceda a dar respuesta debidamente sustentada a la presente acción de tutela. 2. Se ordene al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, darle celeridad al proceso y fijar audiencia de fallo. 3. Solicito señor Juez tomar las medidas respectivas para que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, no siga vulnerando mis derechos tales como al debido proceso, seguridad social, administración de justicia y mínimo vital. 1.2.
Hechos y argumentos de la tutela Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así: En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Alicia María Páez Córdoba demandó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 06297 del 22 de agosto de 2012, mediante la cual aquella entidad suspendió el trámite de la sustitución de asignación de retiro, dentro del expediente administrativo que figura a nombre el extinto mayor (r) Jaime Cifuentes González.
De igual forma, en la demanda se solicitó la vinculación ad excludendum de la señora Ana Francisca Yáñez de Cifuentes, quien figuraba como cónyuge del causante. Manifiesta la hoy accionante que, el 24 de septiembre de 2014, fue notificada de la demanda en cuestión y que, a pesar de los múltiples memoriales de impulso procesal presentados, a la fecha, no se ha emitido una decisión de fondo que ponga fin a la controversia, lo que vulnera sus derechos fundamentales. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 22 de junio de 2021 (fls. 1 y 2, exp. digital -3), se admitió la presente acción de tutela y se ordenó que aquel se notificara a las partes y a los intervinientes, quienes guardaron silencio. 3. Fallo impugnado En sentencia del 19 de julio de 2021 (fls. 1 a 13, exp. digital -9), la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado negó las pretensiones de la demanda, para lo cual señaló que, una vez revisado el sistema de información SAMAI, se advirtió que, si bien no se ha emitido sentencia en el proceso con radicado 76001233300820130109200, lo cierto era que se había presentado un trámite adicional ante la solicitud de acumulación de expedientes, situación que justificaba la tardanza en emitir una decisión de fondo, aunado a la suspensión de términos judiciales decretada en razón a la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por la pandemia del COVID 19. 4.
Impugnación La accionante impugnó la anterior decisión (f. 1, exp. digital -11), para lo cual simplemente señaló que, al no proferir el fallo, la entidad accionada seguía perjudicando su situación, debido a su avanzada edad y sus problemas de salud. II. CONSIDERACIONES 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, cuyo artículo 1° establece que «toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto», la cual, en principio, procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.
De conformidad con el numeral 1 del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela no procede cuando existen otros medios de defensa judicial, salvo que se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, según reiterada jurisprudencia constitucional, el otro mecanismo de defensa judicial debe ser idóneo y eficaz para proteger el derecho que se considera vulnerado o amenazado.
De no serlo, la tutela procederá como medio principal de protección de los derechos fundamentales. Así mismo, en el evento de existir esa otra herramienta de defensa, la tutela solo será procedente si se propone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Problema jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo del 19 de julio de 2021, proferido por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de la tutela.
En ese sentido, deberá establecer si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró o no los derechos fundamentales invocados por la accionante, al no haber dictado decisión de fondo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 76001-23-33-008-2013-01092-00, en el cual la señora Yáñez Cifuentes funge como tercera. 3.
De la vulneración de los derechos fundamentales por la mora judicial Frente al tema, esta Sala reitera las consideraciones expuestas por la Sección Cuarta de esta Corporación, la cual ha sido categórica en advertir que, dadas las condiciones estructurales que producen congestión y lentitud en los despachos judiciales, no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial, ni vulnera derechos fundamentales.
Existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Hay, por ejemplo, condiciones estructurales como la excesiva carga laboral o la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas[2].
Textualmente, así lo ha expresado la Sección Cuarta[3]: La realidad es que en la mayoría de los casos en los que existe dilación en el proceso, la demora obedece a circunstancias ajenas al juez, relacionadas con la congestión judicial. Circunstancia que no puede ser atribuible a los funcionarios judiciales. De hecho, la jurisprudencia de altas cortes, como el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, ha reconocido que la razón principal por la que se incumplen los términos judiciales no obedece al actuar de los funcionarios, sino a las dificultades prácticas que debe afrontar la Rama Judicial.
Por lo tanto, en el evento en que haya una justificación que explique la tardanza o cuando esta no sea imputable al actuar del juez no existirá mora judicial injustificada. Y en consecuencia, no se habrán vulnerado los derechos fundamentales de quien acudió a la justicia[4]. En cambio, habrá mora judicial injustificada si el afectado con la dilación del proceso comprueba que el juez u órgano judicial excedió desproporcionadamente el plazo razonable para pronunciarse sobre el asunto, sin que exista motivación para justificar la demora.
Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que, para determinar si la autoridad judicial demandada ha incurrido en una mora judicial injustificada, se debe verificar i) la complejidad del asunto; ii) la actividad procesal del interesado; iii) la conducta de la autoridad judicial competente; iv) el análisis global de procedimiento; y iv) el turno en el que el expediente pasó al despacho, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998[5].
Precisa la Sala que, con respecto al último punto, la Corte Constitucional admite que, excepcionalmente, se dé prelación a ciertos procesos en los que se cumplan conjuntamente tres hipótesis, así: En primer lugar, la alteración del orden regular para el fallo se justifica si el juez está en presencia de un sujeto de especial protección constitucional.
La Corte precisa que el derecho a la igualdad que subyace al sistema de turnos sólo puede ser alterado en consideración a la calidad de sujeto de especial protección que la Constitución reconozca a un individuo […]. En segundo término, para que pueda modificarse el turno de fallo se requiere que la mora judicial supere los plazos razonables y tolerables de solución, en contraste con las condiciones de espera particulares del afectado […].
Finalmente, debe existir una relación directa entre las condiciones particulares del afectado y la resolución que espera de la administración de justicia. En otras palabras, la preservación del derecho fundamental que reclama el demandante debe estar en íntima relación de dependencia con la decisión que está llamado a adoptar el funcionario judicial […].
De la jurisprudencia transcrita, se tiene que el único evento en el que puede considerarse la alteración del orden para la resolución de los asuntos de competencia de los jueces está determinado por la presencia de ciertas condiciones que permitan colegir que se trata de un sujeto de especial protección constitucional, que se encuentra en una situación que amenaza sus derechos fundamentales, la cual podría cesar con la resolución del correspondiente asunto. 4.
Caso concreto y solución del problema jurídico A juicio de la Sala, en los casos en que se ejerce la acción de tutela para reclamar la protección de los derechos fundamentales supuestamente vulnerados por la mora judicial, más allá de establecer si para adoptar una decisión se ha observado cierto plazo previsto en la ley, lo realmente importante es determinar si la tardanza alegada se encuentra o no objetivamente justificada.
De modo que para identificar si la autoridad judicial incurre en mora judicial injustificada se debe realizar una valoración objetiva de los aspectos que rodean la tardanza, tales como: la existencia de motivos razonables que justifiquen la demora, la complejidad del asunto a resolver, la actitud de los interesados y la conducta de los funcionarios judiciales dentro del proceso.
Así, el simple hecho de sobrepasar los términos legales dispuestos para fallar no configura per se la mora judicial, ya que deben analizarse otras circunstancias particulares. Siendo así, de entrada, se observa que la presente solicitud de amparo desconoce la real situación de dificultad que para la decisión oportuna genera la congestión que se presenta en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que no tiene, en la mayoría de los casos, el alcance de mora judicial atribuible a los funcionarios, como ocurre en el presente evento.
En el caso particular, si bien el Tribunal accionado no rindió el informe respectivo, lo cierto es que, una vez consultado el Sistema de Información Judicial Siglo XXI, respecto del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 76001-23-33-008-2013-01092-00, en el cual la señora Yáñez Cifuentes funge como tercera interesada, la Sala observa que, después de realizada la audiencia inicial el 13 de octubre de 2016, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Bogotá allegó la providencia del 19 de agosto de 2020, en la cual ordenó remitir «el proceso que en dicho despacho judicial cursaba bajo la partida No 11001-33-35-007-2016-00513-00 y que fuera promovido por la señora Mariela Alarcón», a fin de que fuera acumulado al instaurado por la señora Alicia María Páez Córdoba, por existir «identidad de acto administrativo demandado, de entidad demandada, al igual que del medio de control ejercido».
De igual forma, se evidencia que, en efecto, mediante auto del 29 de julio de 2021, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca decretó la acumulación del proceso No. 76001-23-33-000-2019- 00279-00 al proceso No. 76001-23-33-000-2019-00440-00 y, para que se tramitaran de forma conjunta, ordenó la suspensión de la actuación mas adelantada, que, en el caso concreto, correspondía al proceso en el cual esta vinculada la señora Ana Francisca Yáñez Cifuentes, lo cual explica en parte la ralentización del trámite.
Si a las circunstancias especiales descritas se suma al cúmulo de procesos asignados al despacho judicial accionado, muchos de ellos con prioridad dada su antigüedad o especialidad, mal podría hablarse de la configuración de una mora judicial injustificada, por cuanto, se insiste, esta no se configura con el simple paso del tiempo, sino que debe obedecer a una negligencia probada de la autoridad judicial accionada que retarde la toma de decisiones al interior de cada proceso, circunstancia que en este caso no se presenta.
La Sala no desconoce que los trámites y las decisiones que se adoptan en los procesos judiciales deben observar los plazos legalmente previstos; sin embargo, tampoco puede pasar por alto las condiciones estructurales de congestión que se presentan en la Rama Judicial y, específicamente, en el interior de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, las cuales, de cierto modo, impiden que se le dé el alcance de mora judicial injustificada a casos como el que aquí se analiza.
Finalmente, como bien señaló el a quo, se tiene que, el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia. Por su parte, el Ministerio de Salud profirió la Resolución n.º 385 del 12 de marzo del mismo año, mediante la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional.
En consideración a lo anterior, todos los despachos del país han estado cumpliendo con las medidas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura en el marco de la pandemia, lo que incluyó la suspensión de términos entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020. Por tanto, no podría exigírsele al Tribunal demandado que durante ese período adelantara algún trámite dentro del proceso mencionado.
Ahora bien, teniendo en cuenta que para fundamentar la necesidad de intervención del juez constitucional, en la impugnación, la accionante manifestó que era una persona de edad avanzada y con problemas de salud, precisa la Sala que, en el expediente, no existe prueba que permita inferir que de no acceder a las pretensiones de la tutela se comprometa la vulneración de otro tipo de derechos fundamentales (mínimo vital, seguridad social, etc.), teniendo en cuenta que lo que se discute en el proceso ordinario del cual solicita su pronta resolución, es el derecho que tiene un tercero sobre la pensión del que figuraba como cónyuge de la señora Yáñez Cifuentes, mas no se define el derecho que tiene esta sobre la misma prestación. En consecuencia, la Sala confirmará el fallo de primera instancia, por considerar que el a quo acertó al negar el amparo de los derechos fundamentales invocados por la señora Ana Francisca Yáñez Cifuentes, al estar justificada la mora judicial en su caso particular, como consecuencia de la suspensión de términos, no solo por la pandemia, sino también ante la reciente acumulación de procesos decretada, aunado a la congestión judicial que presentan los despachos judiciales.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Confirmar la sentencia del 19 de julio de 2021, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, de conformidad con lo señalado en la parte motiva.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.a spx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ----------------------- [1] La Sala advierte que, el 15 de octubre de 2021, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. [2] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 15 de septiembre de 2016, radicado: 11001-03-15-000-2016-01884-00.
M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [3] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 4 de septiembre de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2014-01444-00. M.P. Jorge Octavio Ramírez. [4] Original de la cita: «Corte Constitucional. Sentencia T-230 de 2013». [5] «Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal».