ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA EN RAZÓN DE LA CUANTÍA / CUANTÍA DEL PROCESO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / ENTIDAD TERRITORIAL / MUNICIPIO La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 104 CPACA.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 CPACA.

La reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por una omisión imputable a las entidades públicas demandadas (art. 90 CN y art. 140 CPACA).

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 104 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 150 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 152 NUMERAL 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 140 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO / SUSPENSIÓN DE DILIGENCIA DE LANZAMIENTO El término para formular pretensiones, en procesos de reparación directa, de conformidad con el artículo 164.2.i del CPACA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior.

La demanda se interpuso en tiempo (…) porque la demandante tuvo conocimiento del daño reclamado (…), fecha en que el municipio demandado suspendió por segunda vez la diligencia de lanzamiento e informó que señalaría nueva fecha, cuando contara con el personal del escuadrón móvil antidisturbios –ESMAD– necesario. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL I DERECHOS REALES / ADQUISICIÓN DE DERECHOS REALES / LIMITACIÓN DEL EJERCICIO DE DERECHOS REALES / RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS REALES / PROCESO POLICIVO DE RESTITUCIÓN DE BIEN INMUEBLE / ACCIÓN POLICIVA / FUNCIÓN POLICIVA / FUNCIÓN POLICIVA DEL MUNICIPIO / MEDIDA POLICIVA / PROCEDIMIENTO POLICIVO DE DESALOJO / PROCESO POLICIVO / PROCESO POLICIVO DE RESTITUCIÓN DE BIEN INMUEBLE / ACCIÓN POSESORIA / ACCIÓN REIVINDICATORIA / HERENCIA / ACCIÓN DE HERENCIA / ACCIÓN DE PETICIÓN DE HERENCIA / ACCIÓN HEREDITARIA / ACCIÓN REIVINDICATORIA HEREDITARIA / LANZAMIENTO POR OCUPACIÓN DE HECHO La Sala reitera que el ordenamiento jurídico prevé mecanismos judiciales y policivos, para garantizar los derechos reales sobre bienes inmuebles.

En cuanto a los mecanismos judiciales, la legislación civil regula las acciones posesorias y la acción reivindicatoria o de dominio. Las primeras buscan conservar o recuperar la posesión de bienes raíces, o de derechos reales constituidos en ellos (art. 972 a 1007CC). La segunda, la tiene el dueño de una cosa singular, raíz o mueble, para que el poseedor sea condenado a restituirla.

También puede ejercerla el titular de otros derechos reales, excepto el de herencia, y quien ha perdido la posesión regular de la cosa (946 a 971 CC). En cuanto al derecho de herencia, la ley prevé la acción de petición de herencia, para que quien pruebe su derecho de herencia exija que le sea adjudicada y se le restituyan las cosas hereditarias, tanto corporales como incorporales, cuando fueron ocupadas por otra persona en calidad de heredero (art. 1321 CC), y la acción reivindicatoria de las cosas hereditarias que hayan pasado a terceros y no hayan sido prescritas por ellos (art. 1325 CC).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 972 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1007 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 946 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 971 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1321 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1325 ACCIÓN POLICIVA / ACTIVIDAD POLICIAL / ACTO POLICIVO / PROCESO POLICIVO DE RESTITUCIÓN DE BIEN INMUEBLE / AMPARO POLICIVO / CASOS DE PROCESOS POLICIVOS / COMPETENCIA EN EL PROCESO POLICIVO / COMPETENCIA POLICIVA / DEBIDO PROCESO POLICIVO / FUNCIÓN POLICIVA / FUNCIÓN POLICIVA DEL MUNICIPIO / MEDIDA POLICIVA / DAÑO CAUSADO A LA PROPIEDAD, A LA POSESIÓN O A LA TENENCIA / DAÑO A BIEN INMUEBLE / DAÑO CAUSADO A LA PROPIEDAD / POSESIÓN / LANZAMIENTO POR OCUPACIÓN DE HECHO / OCUPACIÓN DE HECHO DE INMUEBLE / PROPIEDAD / PRUEBA DE LA PROPIEDAD / PROPIETARIO DE BIEN INMUEBLE / OCUPACIÓN TEMPORAL DE BIEN INMUEBLE / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA / ACCIÓN POSESORIA / ACCIÓN REIVINDICATORIA / PROCESO DE LA ACCIÓN REIVINDICATORIA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN REIVINDICATORIA / EFECTOS DE LA ACCIÓN REIVINDICATORIA / ACCIÓN DE DOMINIO / DERECHO A LA PROPIEDAD En cuanto a los mecanismos policivos, el Decreto Ley 1355 de 1970, Código Nacional de Policía vigente para la época de los hechos, previó acciones policivas de naturaleza civil para proteger la posesión y tenencia de inmuebles, rurales y urbanos, en caso de perturbación. (…) El juicio policivo de lanzamiento por ocupación de hecho, regulado por el artículo 125 de ese decreto, buscaba evitar la perturbación de la posesión o de la mera tenencia sobre un bien y reestablecer la situación que existía antes de la perturbación. Por disposición expresa del artículo 126, en esa actuación policiva no se controvertía el derecho de propiedad o dominio, ni se tenían en cuenta pruebas que se presentaran para su acreditación. Los juicios policivos resuelven transitoriamente un conflicto entre particulares, pues las medidas de protección de posesión o tenencia son de carácter temporal, hasta que la justicia ordinaria decida de fondo los derechos en conflicto (arts. 127 Decreto Ley 1355 de 1970 y 2 Decreto 747 de 1992).

El juicio policivo para restablecer la posesión o la tenencia tiene por objeto, pues, cautelar una situación jurídica que luego la definirá el juez ordinario, por la acción posesoria o reivindicatoria, según el caso. NOTA DE RELATORÍA: Sobre los procesos policivos para restablecer la posesión o la tenencia del bien, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de septiembre de 2001, rad. 12915, C.P. María Elena Giraldo Gómez.

QUERELLA POLICIVA / ALCALDÍA / ENTIDAD TERRITORIAL / FUNCIÓN POLICIVA DEL MUNICIPIO / INVASIÓN DEL PREDIO RURAL / LANZAMIENTO POR OCUPACIÓN DE HECHO / ACCIÓN POLICIVA / PERTURBACIÓN A LA POSESIÓN Y TENENCIA / PROPIETARIO DE BIEN INMUEBLE / PRUEBA DE LA PROPIEDAD / HEREDERO / ACCIÓN DEL HEREDERO / SUCESIÓN INTESTADA / ACCIÓN REIVINDICATORIA / SUJETOS DE LA ACCIÓN REIVINDICATORIA / PROCESO DE LA ACCIÓN REIVINDICATORIA / LEGITIMACIÓN DE LA ACCIÓN REIVINDICATORIA / OBJETO DE LA ACCIÓN REIVINDICATORIA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN REIVINDICATORIA / EFECTOS DE LA ACCIÓN REIVINDICATORIA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA / COMPETENCIA DEL JUEZ CIVIL [Los señores] (…) en calidad de herederos (…), formularon ante la Alcaldía de Saravena querella policiva por ocupación de hecho contra un grupo de personas determinadas y otras indeterminadas que invadieron el predio.

(…) El alcalde (e) de Saravena admitió la querella y decretó el lanzamiento de los ocupantes y la demolición de los inmuebles construidos en el predio. (…) [Los señores] (…) presentaron querella por ocupación de hecho contra personas determinadas e indeterminadas y afirmaron ser propietarios y poseedores del predio con matrícula inmobiliaria (…), pero con esa solicitud no acreditaron la posesión del inmueble.

Solamente demostraron que eran propietarios del bien, en virtud de la sentencia de sucesión intestada (…). Además, en el proceso policivo tampoco se decretaron o practicaron pruebas para constatar que los querellantes en realidad ejercían posesión sobre el bien ocupado por terceras personas. Como los querellantes no recuperaron la posesión que, según afirmaron en la querella, tenían sobre el predio (…), porque no fue posible contar con la presencia de los miembros del ESMAD, maquinaria y obreros requeridos para la diligencia de lanzamiento (…) tenían la posibilidad de iniciar la acción civil de reivindicación en calidad de propietarios.

En efecto, la acción idónea para recuperar la posesión del bien era la acción reivindicatoria, pues en su condición de propietarios estaban legitimados para perseguir el predio reivindicable por haber perdido la posesión, para que se condenara a los ocupantes a la restitución del mismo (…). En otras palabras, mediante la acción reivindicatoria, tramitada ante el juez civil competente, podían recuperar la posesión de forma definitiva, pues el proceso policivo solo busca hacer respetar de manera temporal el estatus de una persona ante la perturbación de la posesión por terceros, hasta que el juez civil defina el litigio de manera definitiva y con efectos de cosa juzgada.

INEXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / FALTA DE ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / FALTA DE CERTEZA DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / AFECTACIÓN DEL DERECHO DE POSESION / PERTURBACIÓN A LA PROPIEDAD / PERTURBACIÓN A LA POSESIÓN Y TENENCIA / PROPIETARIO DE BIEN INMUEBLE / PRUEBA DE LA PROPIEDAD / ACCIÓN REIVINDICATORIA / SUJETOS DE LA ACCIÓN REIVINDICATORIA / PROCESO DE LA ACCIÓN REIVINDICATORIA / LEGITIMACIÓN DE LA ACCIÓN REIVINDICATORIA / OBJETO DE LA ACCIÓN REIVINDICATORIA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN REIVINDICATORIA / ACCIÓN CIVIL / CONDUCTA OMISIVA DE LA PARTE DEMANDANTE En los procesos de responsabilidad extracontractual del Estado, el primer elemento que debe quedar demostrado es el daño, el cual debe tener la connotación de antijurídico.

La jurisprudencia ha definido el daño como la afectación de un derecho o interés tutelado por el ordenamiento jurídico y se caracteriza por ser cierto, personal y directo. Ese daño o perjuicio entendido como el desmedro patrimonial, resultado de un hecho ilícito, exige para su configuración, además de esas tres condiciones, que sea previsto.

La certeza del daño supone el conocimiento seguro y claro de su existencia, es decir, que aparezca como real y efectivamente causado, pues si se trata solo de una posibilidad de producirse o una hipótesis, no es un daño indemnizable. En otros términos, el daño o perjuicio debe ser real y efectivo, no hipotético. Según la demanda, los demandantes perdieron de manera definitiva el inmueble.

Sin embargo, para el momento de presentación de la demanda, la propiedad del predio estaba en cabeza de los demandantes y la posesión del bien sólo podía ser definida de manera definitiva, por un juez civil, mediante el ejercicio de las acciones correspondientes (…). Como no se ejercieron las acciones para recuperar la posesión del bien, a través de las cuales se decidiría de manera definitiva el derecho de los demandantes, no se probó un daño cierto.

Por ello, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y negará las pretensiones. CONDENA EN COSTAS / CAUSACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS / CONDENA EN COSTAS EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA / CRITERIO OBJETIVO VALORATIVO EN CONDENA EN COSTAS / LIQUIDACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS / MONTO DE LA CONDENA EN COSTAS / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / TARIFA DE LA CONDENA EN COSTAS / AGENCIAS EN DERECHO / DURACIÓN DEL PROCESO / GESTIÓN DEL ABOGADO / ACUERDO DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA El artículo 188 CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP.

El artículo 365.1 CGP, norma vigente para la época en que se interpuso la demanda, ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. De conformidad con el artículo 366.4 CGP y en los términos del Acuerdo nº. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha de presentación de la demanda -hoy Acuerdo n°. 10554 de 2016-, las agencias en derecho se tasarán en el 0.1% del valor de las pretensiones en atención a la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 188 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 365 NUMERAL 1 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 366 NUMERAL 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 81001-23-39-000-2016-00063-01(62874) Actor: ORLANDO PARRA SALAMANCA Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE SARAVENA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA COMPETENCIA DEL SUPERIOR-Se decide sin limitación por apelación de ambas partes.

COPIAS SIMPLES-Valor probatorio. ACCIÓN POSESORIA-Concepto y fines. ACCIONES POSESORIAS-Concepto y fines. ACCIÓN REIVINDICATORIA-Concepto y fines. JUICIOS DE POLICÍA-Las medidas de protección de la posesión y tenencia son temporales, mientras la justicia ordinaria decide de fondo. DAÑO ANTIJURÍDICO-Concepto. CERTEZA DEL DAÑO-Real y efectivo, no hipotético.

COSTAS-Se condena a la parte vencida en el proceso y la Sala tasará las agencias en derecho en segunda instancia, art. 188 CPACA, 365 y 366 CGP. La Sala, de conformidad con el inciso 3º del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia del 16 de agosto de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, que accedió parcialmente a las pretensiones.

SÍNTESIS DEL CASO José Alberto, Orlando, Álvaro, Ana Bertilde e Hilda Julia Parra Salamanca formularon una querella por ocupación de hecho contra personas determinadas y otras indeterminadas, por la ocupación de hecho de un inmueble de su propiedad. La alcaldía de Saravena la admitió y ordenó la diligencia de lanzamiento. Aducen falla del servicio, porque el Municipio de Saravena y la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, no cumplieron la orden impartida y la Policía dilató injustificadamente el acompañamiento para el desalojo de los invasores.

ANTECEDENTES El 14 de abril de 2016, Orlando Parra Salamanca y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra el Municipio de Saravena y la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, para que se les declarara patrimonialmente responsables de la alegada falla del servicio, por omitir el cumplimiento de una orden de lanzamiento por ocupación de hecho.

Solicitaron 100 SMLMV para cada uno por perjuicios morales, $40.785.000.000 por daño emergente y $720.000.000 por lucro cesante. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que como la ocupación se volvió permanente, perdieron el predio, los cultivos y cosechas del mismo. El 10 de junio de 2016 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, el Municipio de Saravena, al oponerse a las pretensiones, indicó que los demandantes tienen a su disposición acciones civiles, cuyos efectos tienen vocación de permanencia frente a la recuperación de la posesión del predio.

Agregó que la diligencia de lanzamiento no se cumplió por falta de colaboración de la Policía, que impuso condiciones para su traslado imposibles de cumplir por parte del municipio. Propuso la excepción de hecho de un tercero. La Nación- Ministerio de Defensa, Policía Nacional, señaló que una vez recibió la solicitud de acompañamiento al lanzamiento, realizó un análisis de inteligencia y solicitó apoyo del ESMAD.

Sin embargo, el municipio debía garantizar maquinaria, obreros, alimentación e hidratación para los miembros de la fuerza pública y eso no fue posible. El 14 de junio de 2017 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. El demandante y la Nación- Ministerio de Defensa, Policía Nacional, reiteraron lo expuesto.

El Municipio de Saravena alegó la falta de legitimación en la causa por activa de algunos demandantes. El 16 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo de Arauca en la sentencia accedió parcialmente a las pretensiones. Consideró que el Municipio de Saravena se limitó a expedir la orden de lanzamiento y a “suplicar” acompañamiento de la fuerza pública.

A su vez, la Policía Nacional no inició acciones operativas o logísticas para brindar ese acompañamiento y sólo remitió comunicaciones con los requerimientos de desplazamiento de personal que debía cubrir la entidad territorial. Negó los perjuicios morales y condenó en abstracto por daño emergente y lucro cesante. Las partes interpusieron recurso de apelación que fueron concedidos el 11 de octubre de 2018 y admitidos el 26 de noviembre siguiente.

La parte demandante solicitó legitimar en la causa por activa a todos los demandantes y revocar la condena en abstracto, porque consideró que el dictamen pericial cuantificó los perjuicios materiales. Finalmente, solicitó el reconocimiento de perjuicios morales. La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, indicó que dispuso del personal requerido para la diligencia, pero esta no se practicó por circunstancias ajenas a la entidad.

El Municipio de Saravena sostuvo que las acciones policivas son provisionales, destinadas a devolver el statu quo, mientras el juez ordinario decide sobre la titularidad de los derechos reales en controversia. Por ello, los demandantes contaban con otras acciones judiciales. El 8 de febrero de 2019 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Las partes reiteraron lo expuesto.

El Ministerio Público conceptuó que el daño alegado es atribuible únicamente a la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional. Sostuvo que dicha entidad omitió el cumplimiento de su deber, pues se excusó en la ausencia de recursos logísticos y operativos para atender la diligencia. Agregó que no era viable que los demandantes iniciaran otras acciones judiciales, pues ellos acudieron a las autoridades de forma urgente e inmediata y el proceso policivo era idóneo, rápido y efectivo.

El 19 de diciembre de 2019, intervino la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Consideró que se configuró la culpa exclusiva de la víctima, pues los demandantes no usaron los mecanismos judiciales para recuperar la posesión del predio y evitar la prolongación de la perturbación, esto es, la acción reivindicatoria.

Concluyó que de haber utilizado esa acción, probablemente hubieran obtenido un fallo favorable, oponible y ejecutable judicialmente. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 104 CPACA.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 CPACA, esto es, $344.727.500[1].

Acción procedente 2. La reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[2], en este caso por una omisión imputable a las entidades públicas demandadas (art. 90 CN y art. 140 CPACA).

Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en procesos de reparación directa, de conformidad con el artículo 164.2.i del CPACA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior.

La demanda se interpuso en tiempo –14 de abril de 2016– porque la demandante tuvo conocimiento del daño reclamado desde el 27 de octubre de 2014, fecha en que el municipio demandado suspendió por segunda vez la diligencia de lanzamiento e informó que señalaría nueva fecha, cuando contara con el personal del escuadrón móvil antidisturbios –ESMAD– necesario [hecho probado 6.12].

Legitimación en la causa 4. José Alberto, Orlando, Álvaro, Ana Bertilde e Hilda Julia Parra Salamanca son las personas sobre las que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, porque formularon la querella policiva por ocupación de hecho [hecho probado 6.3]. Marina, José Silverio, Jesús Antonio y Blanca Paulina Salamanca; Yamile, Marleny María Eugenia y Ema Parra Salamanca;

Salvador, Jackeline Milena, Yeraldin y Darianny Yulieth Parra Remolina; Andrei Rubiel y Dayro Alejandro Meneses Parra; y Estefanía Gómez Parra no están legitimados en la causa por activa, pues no formularon la querella. El Municipio de Saravena y la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, están legitimados en la causa por pasiva, pues fueron las entidades encargadas de tramitar y llevar a cabo la diligencia de lanzamiento [hechos probados 6.4 a 6.17].

II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró un daño antijurídico, porque una alcaldía y la policía no practicaron una diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho. III. Análisis de la Sala Como la sentencia fue recurrida por ambas partes, la Sala resolverá sin limitaciones, en los términos del artículo 328 CGP.

Hechos probados 5. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio[3]. 6. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 6.1. El 12 de diciembre de 1977, Rosalbina Salamanca de Parra adquirió por compraventa un predio de cincuenta hectáreas, llamado “Villabel” y ubicado en el municipio de Saravena, según da cuenta copia simple de la escritura pública nº. 127 y del folio de matrícula inmobiliaria nº. 410-25040 (f. 221 a 223 c. 1 y f. 43 a 45 c. 5). 6.2.

El 10 de mayo de 2013, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Saravena dictó sentencia dentro del proceso de sucesión intestada de Rosalbina Salamanca de Parra, según da cuenta copia auténtica de la providencia (f. 200 a 216 c. 4). El 23 de agosto de 2013, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Arauca inscribió la sentencia de sucesión en el folio de matrícula inmobiliaria nº. 410-25040, según da cuenta el certificado de libertad y tradición (f. 221 a 223 c. 1). 6.3.

El 5 de marzo de 2014, José Alberto, Orlando, Álvaro, Ana Bertilde e Hilda Julia Parra Salamanca, en calidad de herederos de Rosalbina Salamanca de Parra, formularon ante la Alcaldía de Saravena querella policiva por ocupación de hecho contra un grupo de personas determinadas y otras indeterminadas que invadieron el predio “Villabel” y sobre el cual afirmaron ejercer posesión. Con la querella adjuntaron copia de la escritura pública nº. 127 del 12 de diciembre de 1977, el certificado de tradición y libertad del inmueble y la sentencia del proceso de sucesión intestada de Rosalbina Salamanca de Parra, según da cuenta copia simple del escrito de querella (f. 52 a 54 c. 5). 6.4.

El 6 de marzo de 2014, el alcalde encargado del Municipio de Saravena emitió la Resolución nº. 554 que admitió la querella, decretó el lanzamiento de los ocupantes del predio, ordenó la demolición de los inmuebles construidos y comisionó al inspector de policía municipal, para que en cuarenta y ocho horas realizara el lanzamiento, según da cuenta copia auténtica de la resolución (f. 309 a 313 c. 2). 6.5.

El 7 de marzo de 2014, el inspector de policía municipal avocó conocimiento del asunto, señaló el 14 de marzo de 2014 para realizar el lanzamiento, ofició al comandante de la estación de policía de Saravena, para acompañar la diligencia, solicitó al secretario de gobierno municipal disponer del personal y maquinaria necesaria, según da cuenta copia simple de la decisión (f. 61 y 62 c. 5). 6.6.

El 10 de marzo de 2014, el inspector de policía municipal solicitó al comandante de la estación de policía de Saravena realizar el desalojo de los ocupantes del predio “Villabel”, programado para el 14 de marzo de 2014, según da cuenta copia simple de la comunicación nº. 116.12.499 (f. 91 c. 5). 6.7. El 11 de marzo de 2014, el inspector de policía municipal informó al alcalde de Saravena que según las comunicaciones del comandante policía, se requería la presencia del Escuadrón Móvil Antidisturbios -ESMAD- para realizar el desalojo del predio “Villabel”, le solicitó coordinar con el comandante y colaborar con dos cargadores, tres volquetas y cinco obreros para la diligencia, según da cuenta copia simple de la comunicación nº.

TRD- 116.14.23 (f. 71 y 72 c. 5). 6.8. El 14 de marzo de 2014, el inspector de policía municipal suspendió la diligencia de lanzamiento, porque el comandante de policía de Saravena no informó si podía hacer el desalojo. Agregó que cuando se tuviera conocimiento de que el ESMAD llegaría al lugar, señalaría nueva fecha, según da cuenta copia simple de la decisión (f. 66 c. 5). 6.9.

El 22 de abril de 2014, el inspector de policía municipal solicitó al alcalde de Saravena informar cuándo estaría disponible el ESMAD, para realizar varios desalojos en el municipio, entre ellos, el del predio “Villabel”, según da cuenta copia simple de la comunicación nº. TRD.116.14.31 (f. 67 c. 5). 6.10. El 1 de octubre de 2014, el inspector de policía municipal solicitó al comandante de policía del departamento de Arauca disponer del personal del ESMAD para realizar el desalojo de los ocupantes y la demolición de las construcciones en el predio “Villabel”, según da cuenta copia simple de la comunicación nº.

TRD.116.12.2092 (f. 75 c. 5). 6.11. El 15 de octubre de 2014, el inspector de policía municipal dispuso que del 27 al 31 de octubre se realizaría el lanzamiento, porque el secretario de gobierno municipal informó que los recursos para el desplazamiento de los miembros del ESMAD habían sido asignados, según da cuenta copia simple de la decisión (f. 76 y 77 c. 5).

Con ocasión de esta decisión, el inspector ofició al comandante de la estación de policía de Saravena, al secretario de gobierno, al comisario de familia, al personero y a la directora zonal del ICBF, según dan cuenta copia simple de las comunicaciones (f. 78 a 82 c. 5). 6.12. El 27 de octubre de 2014, el inspector de policía municipal informó que el 23 de octubre, en reunión con el comandante de la policía, este informó que el ESMAD no podía estar presente en la diligencia de lanzamiento.

Por lo anterior, suspendió la diligencia e indicó que fijaría nueva fecha, cuando se contara con el personal del ESMAD, según da cuenta copia simple de la decisión (f. 83 c. 5). 6.13. El 29 de octubre de 2014, el comandante operativo de seguridad ciudadana de la policía del departamento de Arauca informó al alcalde de Saravena que para realizar el acompañamiento en varios desalojos, era necesario que la Alcaldía asegurara los gastos de alojamiento, alimentación e hidratación de 334 hombres del ESMAD, los gastos de transporte aéreo, 50 obreros para desmontar construcciones en el predio y maquinaria, según da cuenta copia simple de la comunicación nº.

S-2014-001080/COMAN-COSEC29.25 (f. 84 y 85 c. 5). 6.14. El 12 de noviembre de 2014, el inspector de policía municipal solicitó al alcalde de Saravena gestionar los requerimientos señalados por el comandante operativo de seguridad ciudadana de la policía del departamento de Arauca, para contar con el personal del ESMAD necesario para los desalojos, según da cuenta copia simple de la comunicación nº.

TRD116.14.61 (f. 340 c. 2). 6.15. El 22 de noviembre de 2014, el comandante de la policía del departamento de Arauca solicitó al director de seguridad ciudadana en Bogotá autorizar el envío de tres secciones del ESMAD para atender los requerimientos de acompañamiento a diligencias de desalojos en el municipio de Saravena, según da cuenta copia auténtica de la comunicación nº.

S-2014- 006413/COMAN-ASJUR29 (f. 238 c. 2). 6.16. El 20 de mayo de 2015, el inspector de policía municipal solicitó al alcalde de Saravena y al secretario de gobierno informar si ya contaban con la maquinaria y el personal requerido para el lanzamiento del predio “Villabel”, según da cuenta copia simple de las comunicaciones nº. 116.36.83 y 116.36.84 (f. 347 y 348 c. 2). 6.17.

El 20 de enero de 2016, el inspector de policía municipal envió a la asesora jurídica de la Alcaldía de Saravena una relación de las querellas pendientes, entre ellas la del predio “Villabel”, e informó que señalaría fecha de lanzamiento cuando la Administración dispusiera de los recursos para el desplazamiento de personal del ESMAD, maquinaria y obreros, según da cuenta copia simple de la comunicación nº. 116.36 (f. 351 c. 2).

Juicio policivo de lanzamiento por ocupación de hecho 7. La Sala reitera que el ordenamiento jurídico prevé mecanismos judiciales y policivos, para garantizar los derechos reales sobre bienes inmuebles. En cuanto a los mecanismos judiciales, la legislación civil regula las acciones posesorias y la acción reivindicatoria o de dominio. Las primeras buscan conservar o recuperar la posesión de bienes raíces, o de derechos reales constituidos en ellos (art. 972 a 1007CC).

La segunda, la tiene el dueño de una cosa singular, raíz o mueble, para que el poseedor sea condenado a restituirla. También puede ejercerla el titular de otros derechos reales, excepto el de herencia, y quien ha perdido la posesión regular de la cosa (946 a 971 CC). En cuanto al derecho de herencia, la ley prevé la acción de petición de herencia, para que quien pruebe su derecho de herencia exija que le sea adjudicada y se le restituyan las cosas hereditarias, tanto corporales como incorporales, cuando fueron ocupadas por otra persona en calidad de heredero (art. 1321 CC), y la acción reivindicatoria de las cosas hereditarias que hayan pasado a terceros y no hayan sido prescritas por ellos (art. 1325 CC).

En cuanto a los mecanismos policivos, el Decreto Ley 1355 de 1970, Código Nacional de Policía vigente para la época de los hechos, previó acciones policivas de naturaleza civil para proteger la posesión y tenencia de inmuebles, rurales y urbanos, en caso de perturbación. Al estudiar la exequibilidad del artículo 15 de la Ley 57 de 1905, la Corte Constitucional se inhibió por ausencia actual de objeto, pues consideró que las acciones del Decreto Ley 1355 subrogaron las acciones policivas que existían antes de 1970, particularmente, la del artículo 15 de la Ley 57 de 1905 y la del artículo 32 de la Ley 200 de 1936, en materia de predios agrarios[4].

El juicio policivo de lanzamiento por ocupación de hecho, regulado por el artículo 125 de ese decreto, buscaba evitar la perturbación de la posesión o de la mera tenencia sobre un bien y reestablecer la situación que existía antes de la perturbación. Por disposición expresa del artículo 126, en esa actuación policiva no se controvertía el derecho de propiedad o dominio, ni se tenían en cuenta pruebas que se presentaran para su acreditación. Los juicios policivos resuelven transitoriamente un conflicto entre particulares, pues las medidas de protección de posesión o tenencia son de carácter temporal, hasta que la justicia ordinaria decida de fondo los derechos en conflicto (arts. 127 Decreto Ley 1355 de 1970 y 2 Decreto 747 de 1992).

El juicio policivo para restablecer la posesión o la tenencia tiene por objeto, pues, cautelar una situación jurídica que luego la definirá el juez ordinario, por la acción posesoria o reivindicatoria, según el caso[5]. 8. Según la demanda, los demandados incurrieron en falla del servicio por omisión, por el incumplimiento de la orden de practicar la diligencia de lanzamiento en el predio señalado por los querellantes ante el municipio de Saravena.

Está acreditado que desde el 12 de diciembre de 1977, el inmueble denominado “Villabel”, con matrícula inmobiliaria nº. 410-25040, era de propiedad de Rosalbina Salamanca de Parra [hecho probado 6.1]. Ella falleció y, en virtud de la sentencia del proceso de sucesión intestada, la propiedad pasó a sus herederos [hecho probado 6.2]. El 5 de marzo de 2014, José Alberto, Orlando, Álvaro, Ana Bertilde e Hilda Julia Parra Salamanca, en calidad de herederos de Rosalbina Salamanca de Parra, formularon ante la Alcaldía de Saravena querella policiva por ocupación de hecho contra un grupo de personas determinadas y otras indeterminadas que invadieron el predio “Villabel”.

En el escrito afirmaron ejercer posesión sobre el inmueble y adjuntaron copia de la escritura pública nº. 127 del 12 de diciembre de 1977, el certificado de tradición y libertad del inmueble y la sentencia del proceso de sucesión intestada [hecho probado 6.3]. El alcalde (e) de Saravena admitió la querella y decretó el lanzamiento de los ocupantes y la demolición de los inmuebles construidos en el predio [hecho probado 6.4].

Posteriormente, el inspector de policía municipal fijó el 14 de marzo de 2014 como fecha para practicar el lanzamiento, ofició al comandante de la estación de policía de Saravena y solicitó al secretario de gobierno municipal disponer del personal y maquinaria necesaria [hecho probado 6.5]. El 11 de marzo de 2014, el inspector de policía municipal informó al alcalde que se requería la presencia del ESMAD para realizar el desalojo, le solicitó coordinar con el comandante de policía y colaborar con dos cargadores, tres volquetas y cinco obreros [hecho probado 6.7].

El 14 de marzo siguiente, el inspector suspendió la diligencia, porque el comandante de la estación de policía de Saravena no informó si podía hacer el desalojo. Agregó que cuando se tuviera conocimiento de que el ESMAD llegaría al lugar, señalaría nueva fecha [hecho probado 6.8]. El 15 de octubre de 2015, el inspector de policía municipal manifestó que el secretario de gobierno municipal había informado que los recursos para el desplazamiento del ESMAD habían sido asignados y, por ello, señaló que del 27 al 31 de octubre se realizaría el lanzamiento [hecho probado 6.11].

Sin embargo, el 27 de octubre siguiente, el inspector informó que el comandante de policía había informado que el ESMAD no podía estar presente en la diligencia de lanzamiento. Por lo anterior, nuevamente suspendió la diligencia e indicó que fijaría nueva fecha, cuando se contara con el personal del ESMAD [hecho probado 6.12]. El 29 de octubre de 2014, el comandante operativo de seguridad ciudadana de la policía del departamento de Arauca informó al alcalde de Saravena que para realizar el acompañamiento del desalojo, era necesario que la Alcaldía asegurara los gastos de alojamiento, alimentación e hidratación de 334 hombres del ESMAD, los gastos de transporte aéreo, 50 obreros y maquinaria [hecho probado 6.13].

Por ello, el 12 de noviembre siguiente, el inspector solicitó al alcalde gestionar los requerimientos señalados por la policía del departamento, para contar con el personal del ESMAD necesario [hecho probado 6.14]. El 20 de mayo de 2015, el inspector de policía municipal solicitó al alcalde de Saravena y al secretario de gobierno municipal informar si ya contaban con la maquinaria y el personal requerido para el lanzamiento [hecho probado 6.16].

Finalmente, el 20 de enero de 2016 el inspector envió a la Alcaldía de Saravena una relación de las querellas pendientes, entre ellas la del predio “Villabel”, e informó que señalaría fecha para el lanzamiento cuando la Administración dispusiera de los recursos para el desplazamiento de personal del ESMAD, maquinaria y obreros [hecho probado 6.17].

José Alberto, Orlando, Álvaro, Ana Bertilde e Hilda Julia Parra Salamanca presentaron querella por ocupación de hecho contra personas determinadas e indeterminadas y afirmaron ser propietarios y poseedores del predio con matrícula inmobiliaria nº. 410-25040, pero con esa solicitud no acreditaron la posesión del inmueble. Solamente demostraron que eran propietarios del bien, en virtud de la sentencia de sucesión intestada de Rosalbina Salamanca de Parra [hechos probados 6.2 y 6.3].

Además, en el proceso policivo tampoco se decretaron o practicaron pruebas para constatar que los querellantes en realidad ejercían posesión sobre el bien ocupado por terceras personas. Como los querellantes no recuperaron la posesión que, según afirmaron en la querella, tenían sobre el predio “Villabel”, porque no fue posible contar con la presencia de los miembros del ESMAD, maquinaria y obreros requeridos para la diligencia de lanzamiento [hechos probados 6.7, 6.8, 6.12, 6.13, 6.16 y 6.17], tenían la posibilidad de iniciar la acción civil de reivindicación en calidad de propietarios.

En efecto, la acción idónea para recuperar la posesión del bien era la acción reivindicatoria, pues en su condición de propietarios estaban legitimados para perseguir el predio reivindicable por haber perdido la posesión, para que se condenara a los ocupantes a la restitución del mismo [núm. 7]. En otras palabras, mediante la acción reivindicatoria, tramitada ante el juez civil competente, podían recuperar la posesión de forma definitiva, pues el proceso policivo solo busca hacer respetar de manera temporal el estatus de una persona ante la perturbación de la posesión por terceros, hasta que el juez civil defina el litigio de manera definitiva y con efectos de cosa juzgada. 9.

En los procesos de responsabilidad extracontractual del Estado, el primer elemento que debe quedar demostrado es el daño, el cual debe tener la connotación de antijurídico. La jurisprudencia ha definido el daño como la afectación de un derecho o interés tutelado por el ordenamiento jurídico y se caracteriza por ser cierto, personal y directo[6].

Ese daño o perjuicio entendido como el desmedro patrimonial, resultado de un hecho ilícito, exige para su configuración, además de esas tres condiciones, que sea previsto. La certeza del daño supone el conocimiento seguro y claro de su existencia, es decir, que aparezca como real y efectivamente causado, pues si se trata solo de una posibilidad de producirse o una hipótesis, no es un daño indemnizable[7].

En otros términos, el daño o perjuicio debe ser real y efectivo, no hipotético. Según la demanda, los demandantes perdieron de manera definitiva el inmueble. Sin embargo, para el momento de presentación de la demanda, la propiedad del predio estaba en cabeza de los demandantes y la posesión del bien sólo podía ser definida de manera definitiva, por un juez civil, mediante el ejercicio de las acciones correspondientes [núm. 7].

Como no se ejercieron las acciones para recuperar la posesión del bien, a través de las cuales se decidiría de manera definitiva el derecho de los demandantes, no se probó un daño cierto. Por ello, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y negará las pretensiones. 10. El artículo 188 CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP.

El artículo 365.1 CGP, norma vigente para la época en que se interpuso la demanda, ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. De conformidad con el artículo 366.4 CGP y en los términos del Acuerdo nº. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha de presentación de la demanda -hoy Acuerdo n°. 10554 de 2016-, las agencias en derecho se tasarán en el 0.1% del valor de las pretensiones en atención a la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado.

Como las pretensiones se estimaron en $41.505.000.000, el demandante pagará la suma de $41.505.000 por concepto de agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: REVÓCASE la sentencia del 16 de agosto de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca y, en su lugar, se dispone:

PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: CONDÉNASE a la parte demandante a pagar a favor del municipio de Saravena y la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, la suma de cuarenta y un millones quinientos cinco mil pesos ($41.505.000), por concepto de agencias en derecho.

TERCERO: RECONÓCESE personería a María Constanza Barrios Hurtado como apoderada del municipio de Saravena, de conformidad con los artículos 74 y 75 CGP.

CUARTO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | | | | | | | | | |JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS | |Presidente de la Sala | |Aclaro voto | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE |NICOLÁS YEPES CORRALES | | |Aclaro voto | ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2016, $689.455 por 500. [2] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.

Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1].

El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad están en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [4] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-241 de 2010 [fundamento jurídico 2.4.2.2 y 2.4.2.3]. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de septiembre de 2001, Rad. 12.915 [fundamento jurídico III-C-2]. [6] Corte Suprema de Justicia, Sala de Negocios Generales, sentencia del 29 de agosto de 1960 [fundamento jurídico V]. [7] Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil.

Sentencia del 10 de agosto de 1976 [fundamento jurídico 1], en GJ nº. 2393, pp. 320.