11001-03-15-000-2020-03168-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-03168-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓNSentencia2021-11-29

Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón

Actor: Instituto Colombiano De Bienestar Familiar·Demandado: Resolución 3100 De 31 De Marzo De 2020

De qué trata

Síntesis: Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo. Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado. (…) En los términos del artículo 20 de la citada Ley 137, el control inmediato de legalidad, de competencia de esta jurisdicción, opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de los decretos legislativos que se dictan en virtud de la declaratoria del estado de excepción, de manera que el acto a controlar automáticamente debe haberse dictado con posterioridad a dicha declaratoria. En el caso bajo examen este requisito se encuentra cumplido, por cuanto la Resoluciones 3001 de 31 de marzo de 2020, se dictó con posterioridad a la expedición del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, que declaró la emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días calendario.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance del control inmediato de legalidad, ver: Sentencia C - 218-2011. C.P. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - La Resolución 3001 de 2020 cumple con los requisitos de procedibilidad que habilitan el control inmediato de legalidadFrente al examen de los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad, el artículo 20 de la Ley Estatutaria prevé los presupuestos que deben concurrir para efecto de adelantar el trámite judicial previsto en el artículo 185 del CPACA. (…) Examinada la Resolución núm. 3001 de 2020, se aprecia que este acto cumple en su totalidad con los precitados requisitos, en razón a que: i) Es un acto de contenido general. Las determinaciones adoptadas por el ICBF en la Resolución 3001 de 31 de marzo de 2020, constituyen reglas generales que la entidad fijó al suspender durante un lapso, las actuaciones disciplinarias y administrativas a su cargo, las cuales adelanta en desarrollo de sus funciones (…). ii) Dictados en ejercicio de la función administrativa: La Resolución 3001 de 31 de marzo de 2020 es manifestación del ejercicio de la función administrativa en tanto al ICBF le corresponde, entre otras y para el cumplimiento de sus fines esenciales, relacionados con la protección del menor y en general con el mejoramiento de la estabilidad y del bienestar de las familias colombianas, adelantar los procesos administrativos sancionatorios mediante los cuales realiza las funciones que le están encomendadas. (…). iii) Son desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción: En relación con este presupuesto, corresponde hacer claridad que el control inmediato de legalidad tiene un límite exacto y se activa únicamente frente a aquellos actos administrativos de carácter general que son expedidos en desarrollo de decretos legislativos. (…) [L]a Resolución 3001 de 31 de marzo de 2020 del ICBF, tuvo como fundamento normativo, entre otros, el Decreto Legislativo 491 de 2020, que adoptó medidas para garantizar el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado para afrontar la pandemia que afecta globalmente y con un principal propósito de prevenir su propagación mediante el distanciamiento social.ACTO ADMINISTRATIVO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA PARA LA EXPEDICIÓN DEL ACTO OBJETO DE CONTROLLa resolución fue expedida por la Directora General del ICBF, funcionaria que en su condición de representante legal de la entidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 7 de 1979, le corresponde entre otras la función de “dictar los actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos para el cumplimiento de las funciones del Instituto, conforme a las disposiciones legales, estatutarias y los acuerdos de la Junta Directiva”. En ejercicio de estas competencias que le están atribuidas y también de aquellas que el Decreto Legislativo 491 de 2020 le asignó a las autoridades para adoptar esas medidas de acuerdo con sus requerimientos y posibilidades, bien suspendiendo o no las actuaciones administrativas, la Sala corrobora el ejercicio de la actividad normativa plasmada en el acto objeto de control. (…) [S]e concluye que la Resolución 3001 de 2020 se adoptó con fundamento en la habilitación que le confirió el Decreto Legislativo 491 de 2020 a las autoridades, entre las que se encuentra la Directora General del ICBF que la autorizaron, dada su condición de representante legal, para adoptar la decisión de suspender o no dichos términos administrativos, conforme a las necesidades y condiciones de la entidad.CRITERIOS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CRITERIO DE CONEXIDAD - La Resolución 3001 de 2020 guarda conexidad material con la causa que generó la expedición del Decreto Legislativo que le sirve de fundamento[E]l ICBF optó por aplicar las medidas que le otorgó el legislador excepcional para garantizar que durante la emergencia sanitaria declarada y en su condición de autoridad cumpliera con: i) los fines que le fueron establecidos, ii) privilegiara los derechos fundamentales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y iii) la observancia de los deberes que le asisten. En ese sentido, para la Sala está acreditada la conexidad material existente entre el acto controlable y la causa que generó la expedición del Decreto Legislativo que le sirve de fundamento, habida cuenta de la relación directa y específica con la adopción de las medidas que se consideraron para afrontar la crisis, producto de la declaratoria del estado de excepción.PRINCIPIOS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRINCIPIO DE FINALIDAD - La Resolución 3001 de 2020 resulta coherente con la motivación del Decreto Legislativo 491 de 2020[V]istas las medidas que adoptó la Resolución 3001 de 2020 se aprecia que las determinaciones de la Directora del ICBF guardan coherencia con los asuntos que motivaron la expedición del Decreto Legislativo 491 de 2020 (…). La adopción de estas medidas se explica ante la necesidad de actuar frente a los riesgos de la pandemia que por su incertidumbre y en razón a la inexistencia de un tratamiento médico o vacuna, orientan como fines esenciales del Estado el privilegiar la salud y la vida como bienes jurídicos supremos, no solo respecto de los servidores públicos sino de los ciudadanos que actúan ante la entidad, garantizando también el desarrollo de la actividad estatal.PRINCIPIOS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRINCIPIO DE NECESIDAD - Las medidas adoptadas por la Resolución 3001 de 2020 son necesarias para la mitigación de la situación que justificó la declaratoria de emergencia[E]l conjunto de medidas adoptadas por la resolución del ICBF, contiene tres aspectos relevantes y corresponden a medidas consideradas por el legislador excepcional, así: i) La suspensión total de los procesos disciplinarios y administrativos sancionatorios, como una determinación que privilegia el respeto por el debido proceso de los funcionarios, exfuncionarios y de las personas interesadas en las actuaciones que adelanta el ICBF. ii) La suspensión total de la atención presencial de la entidad en las Oficinas de Control Interno Disciplinario y de Aseguramiento a la Calidad del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, como medida para evitar la interacción y mantener el distanciamiento social, privilegiando el uso de los canales virtuales. iii) El desarrollo de la actividad de los funcionarios en mayor porcentaje mediante trabajo en casa, como una medida acorde con el aislamiento preventivo y el distanciamiento social, acciones orientadas por la Organización Mundial de la Salud - OMS para contener la pandemia. Se aprecia que tales medidas dan cumplimiento a las determinaciones sanitarias que consideró el Gobierno Nacional, como la respuesta más expedita, adecuada e indicada para mitigar la pandemia, lo que evidencia que el ICBF, en ejercicio de su autonomía, eligió las opciones que mejor se adaptaban a su situación y al cumplimiento de sus fines, en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020.PRINCIPIOS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD - Las medidas adoptadas por la Resolución 3001 de 2020 son proporcionales a la justificación que motivó la expedición del acto[S]e tiene que las medidas de suspensión de términos en los procedimientos disciplinarios y administrativos sancionatorios, resultó proporcional a la justificación que argumentó la entidad para suspender, en este caso, totalmente los términos procesales de dichos procedimientos a su cargo, en razón a la suspensión dispuesta con ocasión de la declaratoria de emergencia y a la necesidad de adoptar estas medidas en las oficinas de control interno disciplinario y la Dirección General del ICBF, con el ánimo de garantizar tanto a los funcionarios y usuarios, que en dichos procedimientos no corran los términos procesales hasta tanto se pueda habilitar su desarrollo sin afectación de los derechos fundamentales que les asisten. Esta situación conduce a concluir que tal determinación resulta legal, y no desbordó los límites fijados por la norma superior, si se tiene en cuenta que la determinación facultativa de suspender los procedimientos depende de las consideraciones particulares de la entidad y que resulten razonables para el adelantamiento de procesos en los que necesariamente se debe observar la participación efectiva y en condiciones de seguridad frente a los investigados.PRINCIPIOS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRINCIPIO DE INTANGIBILIDAD DE CIERTOS DERECHOS Y NO DISCRIMINACIÓN - Las medidas adoptadas por la Resolución 3001 de 2020 no desconocen derechos fundamentales[L]a Sala considera que las medidas adoptadas por el ICBF, no desconocen derechos de carácter fundamental, pues su principal motivación es mitigar el riesgo de contagio y privilegiar la salud y la vida de los funcionarios y ciudadanos, así como el cumplimiento de los fines y objetivos que están a cargo de la entidad.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / JUICIO DE LEGALIDAD SOBRE EL ACTO OBJETO DE CONTROL - La Resolución 3001 de 2020 encuentra justificación en las normas superiores que le sirvieron de fundamento[E]n razón a que este control supone un análisis integral, no completo ni absoluto del ordenamiento jurídico, encuentra la Sala que la Resolución núm. 3100 de 2020 del ICBF es legal, pues las determinaciones adoptadas son desarrollo del ordenamiento jurídico contenido en el Decreto Legislativo 491 de 2020 y encuentran justificación en la competencia de la funcionaria que la expidió y en las normas superiores que se analizaron frente a los principios que orientan la Ley 137 de 1994, lo que impone declararla ajustada a derecho.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza y alcance del control inmediato de legalidad Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo.

Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado. (…) En los términos del artículo 20 de la citada Ley 137, el control inmediato de legalidad, de competencia de esta jurisdicción, opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de los decretos legislativos que se dictan en virtud de la declaratoria del estado de excepción, de manera que el acto a controlar automáticamente debe haberse dictado con posterioridad a dicha declaratoria.

En el caso bajo examen este requisito se encuentra cumplido, por cuanto la Resoluciones 3001 de 31 de marzo de 2020, se dictó con posterioridad a la expedición del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, que declaró la emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días calendario. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance del control inmediato de legalidad, ver: Sentencia C-218-2011.

C.P. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución 3001 de 2020 cumple con los requisitos de procedibilidad que habilitan el control inmediato de legalidad Frente al examen de los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad, el artículo 20 de la Ley Estatutaria prevé los presupuestos que deben concurrir para efecto de adelantar el trámite judicial previsto en el artículo 185 del CPACA.

(…) Examinada la Resolución núm. 3001 de 2020, se aprecia que este acto cumple en su totalidad con los precitados requisitos, en razón a que: i) Es un acto de contenido general. Las determinaciones adoptadas por el ICBF en la Resolución 3001 de 31 de marzo de 2020, constituyen reglas generales que la entidad fijó al suspender durante un lapso, las actuaciones disciplinarias y administrativas a su cargo, las cuales adelanta en desarrollo de sus funciones (…). ii) Dictados en ejercicio de la función administrativa: La Resolución 3001 de 31 de marzo de 2020 es manifestación del ejercicio de la función administrativa en tanto al ICBF le corresponde, entre otras y para el cumplimiento de sus fines esenciales, relacionados con la protección del menor y en general con el mejoramiento de la estabilidad y del bienestar de las familias colombianas, adelantar los procesos administrativos sancionatorios mediante los cuales realiza las funciones que le están encomendadas.

(…). iii) Son desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción: En relación con este presupuesto, corresponde hacer claridad que el control inmediato de legalidad tiene un límite exacto y se activa únicamente frente a aquellos actos administrativos de carácter general que son expedidos en desarrollo de decretos legislativos.

(…) [L]a Resolución 3001 de 31 de marzo de 2020 del ICBF, tuvo como fundamento normativo, entre otros, el Decreto Legislativo 491 de 2020, que adoptó medidas para garantizar el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado para afrontar la pandemia que afecta globalmente y con un principal propósito de prevenir su propagación mediante el distanciamiento social.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 185 ACTO ADMINISTRATIVO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA PARA LA EXPEDICIÓN DEL ACTO OBJETO DE CONTROL La resolución fue expedida por la Directora General del ICBF, funcionaria que en su condición de representante legal de la entidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 7 de 1979, le corresponde entre otras la función de “dictar los actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos para el cumplimiento de las funciones del Instituto, conforme a las disposiciones legales, estatutarias y los acuerdos de la Junta Directiva”.

En ejercicio de estas competencias que le están atribuidas y también de aquellas que el Decreto Legislativo 491 de 2020 le asignó a las autoridades para adoptar esas medidas de acuerdo con sus requerimientos y posibilidades, bien suspendiendo o no las actuaciones administrativas, la Sala corrobora el ejercicio de la actividad normativa plasmada en el acto objeto de control.

(…) [S]e concluye que la Resolución 3001 de 2020 se adoptó con fundamento en la habilitación que le confirió el Decreto Legislativo 491 de 2020 a las autoridades, entre las que se encuentra la Directora General del ICBF que la autorizaron, dada su condición de representante legal, para adoptar la decisión de suspender o no dichos términos administrativos, conforme a las necesidades y condiciones de la entidad.

FUENTE FORMAL: LEY 7 DE 1979 – ARTÍCULO 28 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 CRITERIOS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CRITERIO DE CONEXIDAD – La Resolución 3001 de 2020 guarda conexidad material con la causa que generó la expedición del Decreto Legislativo que le sirve de fundamento [E]l ICBF optó por aplicar las medidas que le otorgó el legislador excepcional para garantizar que durante la emergencia sanitaria declarada y en su condición de autoridad cumpliera con: i) los fines que le fueron establecidos, ii) privilegiara los derechos fundamentales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y iii) la observancia de los deberes que le asisten.

La adopción de estas medidas se explica ante la necesidad de actuar frente a los riesgos de la pandemia que por su incertidumbre y en razón a la inexistencia de un tratamiento médico o vacuna, orientan como fines esenciales del Estado el privilegiar la salud y la vida como bienes jurídicos supremos, no solo respecto de los servidores públicos sino de los ciudadanos que actúan ante la entidad, garantizando también el desarrollo de la actividad estatal.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 PRINCIPIOS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRINCIPIO DE NECESIDAD – Las medidas adoptadas por la Resolución 3001 de 2020 son necesarias para la mitigación de la situación que justificó la declaratoria de emergencia [E]l conjunto de medidas adoptadas por la resolución del ICBF, contiene tres aspectos relevantes y corresponden a medidas consideradas por el legislador excepcional, así: i) La suspensión total de los procesos disciplinarios y administrativos sancionatorios, como una determinación que privilegia el respeto por el debido proceso de los funcionarios, exfuncionarios y de las personas interesadas en las actuaciones que adelanta el ICBF. ii) La suspensión total de la atención presencial de la entidad en las Oficinas de Control Interno Disciplinario y de Aseguramiento a la Calidad del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, como medida para evitar la interacción y mantener el distanciamiento social, privilegiando el uso de los canales virtuales. iii) El desarrollo de la actividad de los funcionarios en mayor porcentaje mediante trabajo en casa, como una medida acorde con el aislamiento preventivo y el distanciamiento social, acciones orientadas por la Organización Mundial de la Salud – OMS para contener la pandemia.

PRINCIPIOS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD – Las medidas adoptadas por la Resolución 3001 de 2020 son proporcionales a la justificación que motivó la expedición del acto [S]e tiene que las medidas de suspensión de términos en los procedimientos disciplinarios y administrativos sancionatorios, resultó proporcional a la justificación que argumentó la entidad para suspender, en este caso, totalmente los términos procesales de dichos procedimientos a su cargo, en razón a la suspensión dispuesta con ocasión de la declaratoria de emergencia y a la necesidad de adoptar estas medidas en las oficinas de control interno disciplinario y la Dirección General del ICBF, con el ánimo de garantizar tanto a los funcionarios y usuarios, que en dichos procedimientos no corran los términos procesales hasta tanto se pueda habilitar su desarrollo sin afectación de los derechos fundamentales que les asisten.

Esta situación conduce a concluir que tal determinación resulta legal, y no desbordó los límites fijados por la norma superior, si se tiene en cuenta que la determinación facultativa de suspender los procedimientos depende de las consideraciones particulares de la entidad y que resulten razonables para el adelantamiento de procesos en los que necesariamente se debe observar la participación efectiva y en condiciones de seguridad frente a los investigados.

PRINCIPIOS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRINCIPIO DE INTANGIBILIDAD DE CIERTOS DERECHOS Y NO DISCRIMINACIÓN – Las medidas adoptadas por la Resolución 3001 de 2020 no desconocen derechos fundamentales [L]a Sala considera que las medidas adoptadas por el ICBF, no desconocen derechos de carácter fundamental, pues su principal motivación es mitigar el riesgo de contagio y privilegiar la salud y la vida de los funcionarios y ciudadanos, así como el cumplimiento de los fines y objetivos que están a cargo de la entidad.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / JUICIO DE LEGALIDAD SOBRE EL ACTO OBJETO DE CONTROL - La Resolución 3001 de 2020 encuentra justificación en las normas superiores que le sirvieron de fundamento [E]n razón a que este control supone un análisis integral, no completo ni absoluto del ordenamiento jurídico, encuentra la Sala que la Resolución núm. 3100 de 2020 del ICBF es legal, pues las determinaciones adoptadas son desarrollo del ordenamiento jurídico contenido en el Decreto Legislativo 491 de 2020 y encuentran justificación en la competencia de la funcionaria que la expidió y en las normas superiores que se analizaron frente a los principios que orientan la Ley 137 de 1994, lo que impone declararla ajustada a derecho.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03168-00(CA) Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR Demandado: RESOLUCIÓN 3100 DE 31 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SENTENCIA Se decide el control inmediato de legalidad de la Resolución núm. 3100 de 31 de marzo de 2020, “Por la cual se establece la suspensión de términos dentro de los procesos disciplinarios y los procesos administrativos sancionatorios que se adelantan en el ICBF hasta el día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, en razón a las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional como consecuencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado en todo el territorio nacional por el Presidente de la República para atender el COVID-19”, expedida por el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - ICBF.

ANTECEDENTES Para contextualizar la situación que antecede a la expedición de los actos objeto de control, es relevante señalar que el Director de la Organización Mundial de la Salud - OMS en alocución rendida en rueda de prensa sobre la COVID-19[1], llevada a cabo el 11 de marzo de 2020, precisó: “[…] Desde la OMS hemos llevado a cabo una evaluación permanente de este brote y estamos profundamente preocupados tanto por los alarmantes niveles de propagación y gravedad, como por los alarmantes niveles de inacción. Por estas razones, hemos llegado a la conclusión de que la COVID-19 puede considerarse una pandemia […]”.

Debido a esta caracterización otorgada por la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución núm. 385[2] de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó las medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Luego, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró[3] el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia[4], sin que haya sido prorrogado[5]. Posteriormente, el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros declaró nuevamente el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020[6], por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia, según su artículo 1°, que tampoco fue prorrogada.

La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, habilita al Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades y por la situación excepcional que la respalda, a expedir decretos legislativos con el fin de conjurar la crisis que llevó a su declaratoria. Estas normas tienen: i) fuerza y rango de ley, ii) su expedición está ligada directamente con el estado de emergencia[7] y iii) están sometidos a un control constitucional automático por parte de la Corte Constitucional.

En desarrollo de esa facultad temporal y excepcional, el Gobierno Nacional por la declaratoria de emergencia contenida en el precitado Decreto 417 de 2020[8], expidió, en otros, el Decreto Legislativo 491 de 2020[9]. El ICBF remitió al Consejo de Estado la resolución objeto de examen, con el fin de que se ejerciera el control inmediato de legalidad, habida cuenta que se expidió con apoyo en el Decreto Legislativo 491 de 2020.

II. ACTO OBJETO DE CONTROL El control inmediato de legalidad recae sobre la Resolución 3100 de 31 de marzo de 2020[10], cuyo contenido es del siguiente tenor: “[…] RESOLUCIÓN 3100 DE 2020 (31 mar) Diario Oficial No. 51.274 de 1 de abril 2020 INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR Por la cual se establece la suspensión de términos dentro de los procesos disciplinarios y los procesos administrativos sancionatorios que se adelantan en el ICBF hasta el día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, en razón a las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional como consecuencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado en todo el territorio nacional por el Presidente de la República para atender el COVID-19 LA DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR CECILIA DE LA FUENTE DE LLERAS En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las contenidas en el artículo 28 literal b) de la Ley 7 de 1979 y en el Decreto 380 de 2020. y

CONSIDERANDO

Que con fundamento en la declaración de la Emergencia Sanitaria consagrado en la Resolución No 385 del 12 de marzo de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social y la Circular 003 del 12 de marzo de 2020 dictada por la Directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, se expidió la Resolución No. 3000 de 18 del marzo de 2020 por medio de la cual, se suspendieron los términos procesales a partir de esa fecha y hasta el 31 de marzo del mismo año, en los procesos disciplinarios de competencia de la Oficina de Control Interno Disciplinarlo (Incluyendo las actuaciones en segunda Instancia de la Dirección General del instituto Colombiano del Bienestar Familiar) y en 103 procesos administrativos sancionatorios de competencia de la Dirección General del ICBF (que son sustanciados por la Oficina de Aseguramiento y la Calidad control a la legalidad de la Oficina Asesora Jurídica) Que mediante Decreto No 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por treinta (30) días calendario, con el fin de adoptar mediante decretos con fuerza de ley, todas aquellas medidas necesarias para contrarrestar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

Que mediante el Decreto No. 457 de 22 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de “todas las personas habitantes de la República de Colombia”, a partir de las cero horas del 25 de marzo, hasta las cero horas del 13 de abril de 2020 Que en el artículo 6o del Decreto No 491 de 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional ordenó que hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades administrativas, por razón del servido y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las autoridades administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o año. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades haga de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

Así mismo, la disposición mencionada estableció que “en todo caso, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y que 'durante el término que duro la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que requle la materia”.

Que conforme a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional, se establecerá la suspensión total de los términos en los procesos disciplinarios adelantados en la Oficina de Control Interno Disciplinarlo y la Dirección General del ICBF. Lo mismo se establecerá para los procesos administrativos sancionatorios que son sustanciados para la Dirección General por la Oficina de Aseguramiento a la Calidad con control de legalidad de la Oficina Asesora Jurídica, hasta el día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Que la suspensión de términos hasta el día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, por estar sustentada en la Declaratoria del Estado de Emergencia referido, incide en los términos de caducidad o prescripción, así como en las etapas procesales y los términos probatorios de los procesos que se adelanten en las áreas referidas.

En mérito de lo expuesto. RESUELVE;

ARTÍCULO PRIMERO. Establecer la suspensión total de los términos procesales hasta el día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, en los procesos disciplinarios de competencia de la Oficina de Control Interno Disciplinario, así como las actuaciones en segunda instancia de la Dirección General del Instituto Colombiano del Bienestar Familiar, respecto de esos trámites que son sustanciados por la Oficina Asesora Jurídica.

Esta medida podrá ser modificada de acuerdo con las instrucciones Impartidas por el Gobierno Nacional respecto del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Lo anterior, sin perjuicio de la continuidad el desempeño de las funciones y actividades por parte de los servidores y colaboradores de la Oficina de Control Interno Disciplinario, la Oficina Asesora Jurídica, así como de la Dirección General, bien sea en la sede con las restricciones dispuestas en las Circulares N° 003, 004 y 007 de 2020, o desde sus hogares bajo la orientación de los respectivos superiores o el supervisor del contrato de prestación de servicios, según sea el caso.

ARTÍCULO SEGUNDO. Establecer la suspensión total de los términos procesales hasta el día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, en los procesos administrativos sancionatorios de competencia de la Dirección General del ICBF que son sustanciados por la Oficina de Aseguramiento con control de legalidad de la Oficina Asesora Jurídica.

Esta medida podrá ser modificada de acuerdo con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional respecto del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Lo anterior sin perjuicio de la continuidad en el desempeño de las funciones y actividades por parte de los servidores y colaboradores de la Oficina de Aseguramiento a la Calidad y la Oficina Asesora Jurídica, con la Dirección General, bien sea en la sede con las restricciones dispuestas en las Circulares N° 003, 004 y 007 de 2020, o desde sus hogares bajo la orientación de los respectivos superiores o el supervisor del contrato de prestación de servicios, según sea el caso.

ARTÍCULO TERCERO. Establecer la suspensión de la atención al público de manera presencial en la sede de la Oficina de Control Interno Disciplinario y la Oficina de Aseguramiento a la Calidad del Insti DECLARAR IMPROCEDENTE el medio de control inmediato de legalidad frente al artículo 1° y los parágrafos primero y segundo del artículo 2° de la Resolución núm. 00780 de 27 abril de 2020, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD del parágrafo cuarto del artículo segundo de la Resolución núm. 00780 de 27 abril de 2020, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: DECLARAR AJUSTADO A DERECHO el inciso primero del artículo 2° de la Resolución núm. 00780 de 27 abril de 2020, salvo la expresión “Exceptuándose, los contratos de prestación de servicios personales, profesionales y de apoyo a la gestión” y su parágrafo tercero, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. tuto Colombiano de Bienestar Familiar hasta el día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, razón por la cual se dispone continuar con el uso de las tecnologías de la Información necesarias y disponibles para facilitar la comunicación con los usuarios.

ARTÍCULO CUARTO. Conforme al artículo 6o del Decreto 491 de 2020, la suspensión total de términos tiene incidencia en los términos de caducidad, prescripción, así como, de las etapas procesales y los términos probatorios de los procesos disciplinarios y administrativos sancionatorios que adelantan la Oficina de Control Interno Disciplinario, la Oficina de Aseguramiento a la Calidad, la Oficina Asesora Jurídica, así como la Dirección General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

ARTÍCULO QUINTO. Los Jefes de las Oficinas de Control Interno Disciplinario, de Aseguramiento a la Calidad y de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto Colombiano del Bienestar Familiar, deberán continuar tomando las medidas necesarias en las actuaciones que se encuentren en curso y en las que se computen términos, para dar cumplimiento al principio de publicidad y las garantías constitucionales pertinentes.

ARTÍCULO SEXTO. Publicar la presente resolución en la página web del Instituto Colombiano del Bienestar Familiar.

ARTÍCULO SÉPTIMO. La presente resolución rige a partir de su publicación y hasta el día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con lo cual se derogan temporalmente las resoluciones que le sea contrarias. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE LINA MARÍA ARBELÁEZ ARBELÁEZ Directora General […]” III.

TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Mediante proveído de 17 de julio de 2020 se avocó conocimiento de la Resolución 3100 de 30 de marzo de 2020 y se ordenó impartir el procedimiento previsto en el artículo 185 del CPACA[11]. Igualmente, se invitó a las Universidades Externado de Colombia y del Rosario, para que se pronunciaran sobre el acto objeto de control. 3.1 Intervenciones Durante el término conferido en los autos mediante los cuales se avocó estos medios de control, no hubo pronunciamiento alguno por parte de las entidades convocadas.

El ICBF envió al proceso los documentos soporte y los antecedentes administrativos del acto objeto de control[12]. IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Quinto Delegado ante esta Corporación luego de referirse a los antecedentes del caso, señaló que la Resolución 3100 de 31 de marzo de 2020 sí es objeto de control automático de legalidad, por cuanto: i) es un acto de contenido general pues regula aspectos relativos a la prórroga de la suspensión de términos para los procesos y actuaciones administrativas que cursan ante el ICBF, ii) se expidió en ejercicio de la función administrativa en virtud de la competencia que le está asignada al ICBF y es el Director quien está facultado para ejecutar las acciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos y funciones de la entidad, así como también es el encargado de garantizar la prestación de los servicios a su cargo y iii) se emitió como desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020, expedido por el Presidente de la República en desarrollo de las facultades conferidas por el Decreto 417 del 17 de marzo 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional.

Estimó que la suspensión de términos se ajusta a los criterios de legalidad por las siguientes razones: i) es conexa con los motivos expuestos en el Decreto 417 de 2020 mediante el cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en Colombia; ii) tiene una finalidad acorde con las razones de la declaratoria del estado de emergencia y el cumplimiento de las directrices contempladas en el Decreto 491 de 2020; iii) es proporcional, por cuanto la suspensión temporal de los términos permite de una parte, salvaguardar el derecho al debido proceso y de defensa y, de otra, las prerrogativas fundamentales como la vida de quienes interactúan en estos procedimientos; iv) no vulnera el ordenamiento jurídico vigente, por cuanto la suspensión de términos de una actuación administrativa sancionatoria no va en contravía de ningún postulado constitucional ni legal, pues fue el Decreto Legislativo 491 de 2020, en su artículo 6º, la norma que previó la posibilidad de suspender los términos de las actuaciones administrativas y jurisdiccionales que adelantan las autoridades administrativas hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

En orden a dicho examen, la vista fiscal estimó que la suspensión de términos para las actuaciones y procesos administrativos es una medida proporcional que se ajusta a la Constitución Política y a las normas en que debía fundarse. Agregó que le merecen comentario las expresiones incluidas en el inciso segundo de sus artículos primero y segundo, del siguiente tenor: “(…) Esta medida podrá ser modificada de acuerdo con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional respecto del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

(…)” Estimó que la anterior expresión da a entender que los cambios en la suspensión de términos de los procesos que se adelantan al interior del ICBF, dependen inexorablemente de las directrices que dé el Gobierno Nacional respecto del estado de excepción, entonces vigente. Esta lectura e interpretación, en su criterio, no es acertada, pues de acuerdo con lo establecido en el literal b) del artículo 28 de la Ley 7ª de 1979[13], el Director General tiene en forma permanente la facultad de dictar los actos necesarios para el cumplimiento de las funciones del Instituto, lo cual incluye determinar todo lo relacionado con la prestación del servicio y horarios de atención, así como también lo referente a la suspensión de términos en los procesos y de las actuaciones administrativas.

Así las cosas, siendo inherente al cargo de Director del ICBF la facultad de decretar la suspensión de términos, estimó que la expresión comentada resultaba innecesaria, puesto que dicha competencia no se pierde por las decisiones que sobre aislamiento obligatorio tome el Gobierno Nacional. Por los anteriores motivos, solicitó la nulidad de la mencionada expresión. En relación con la duración en el tiempo de las medidas adoptadas, señaló que está atada a la duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud, que supera la declaratoria del estado de emergencia económica social y ecológica.

En conclusión, pidió que se declare ajustada a derecho salvó la aludida expresión que solicitó anular. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1 Competencia de la Sala De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

Sin embargo, dicha Sala, en sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril de 2020, aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107, numeral 4, 185, numeral 1 y 111, numeral 8, del CPACA y 23, 29, numeral 3, y 42, del Acuerdo 080 de 2019”.

Precisado lo anterior, se tiene que el acto objeto de control fue expedido por el ICBF[14], autoridad del orden nacional, organizado como establecimiento público descentralizado, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito al Ministerio de Salud y Protección Social. Así las cosas, el conocimiento del control inmediato de legalidad corresponde a esta Sala Ocho Especial de Decisión en la cual la consejera ponente, actúa como presidenta. 5.2 Problema Jurídico La Sala procede a determinar si la Resolución 3001 de 31 de marzo de 2020, es un acto de carácter general, expedida en observancia de las competencias que invocó el Director del ICBF como autoridad administrativa y si desarrolla el decreto legislativo invocado.

Superado este examen, la Sala se ocupará de examinar si el acto cumple con los requisitos formales y materiales, señalados por la Constitución, la ley estatutaria de estados de excepción y la jurisprudencia, a efectos de determinar si su contenido se ajusta al ordenamiento superior. 5.3 El Control Inmediato de Legalidad Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción[15]; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo.

Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado. Este enunciado normativo está previsto en los artículos 212, 213, 214 y 215, desarrollados por la Ley Estatutaria 137 de 1994[16], que tiene por objeto “regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción”, la cual reitera que su ejercicio es posible en circunstancias extraordinarias que impidan el “mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”[17].

En los términos del artículo 20[18] de la citada Ley 137, el control inmediato de legalidad, de competencia de esta jurisdicción, opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de los decretos legislativos que se dictan en virtud de la declaratoria del estado de excepción, de manera que el acto a controlar automáticamente debe haberse dictado con posterioridad a dicha declaratoria.

En el caso bajo examen este requisito se encuentra cumplido, por cuanto la Resoluciones 3001 de 31 de marzo de 2020, se dictó con posterioridad a la expedición del Decreto 417[19] de 17 de marzo de 2020, que declaró[20] la emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días calendario. 5.3.1 Presupuestos de procedibilidad Frente al examen de los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad, el artículo 20 de la Ley Estatutaria prevé los presupuestos que deben concurrir para efecto de adelantar el trámite judicial previsto en el artículo 185 del CPACA.

Sobre el particular, esta Corporación señaló: “[…] 35.1. Debe tratarse de un acto, disposición o medida de CONTENIDO GENERAL, ABSTRACTO E IMPERSONAL. 35.2. Que haya sido dictado en ejercicio de la función administrativa, que por lo anterior será mediante LA POTESTAD REGLAMENTARIA, dado que esta es la que da origen a actos de contenido general. 35.3.

Que el referido acto o medida TENGA COMO CONTENIDO EL DESARROLLO DE UN DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO CON BASE EN CUALQUIER ESTADO DE EXCEPCIÓN (artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política) […]”[21] (Subrayas y negrillas fuera de texto). Respecto de los anteriores presupuestos, se precisa lo siguiente: i) Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen.

Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos. ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de decretos o normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dictan para conjurar el estado de excepción declarado.

El objetivo de este medio de control automático es verificar formal y materialmente el cumplimiento de los parámetros establecidos en el ordenamiento superior para su ejercicio, en tanto representa “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”[22] y constituye un mecanismo “que funge como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional) […][23]”.

De acuerdo con estas precisiones jurisprudenciales, su propósito es examinar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos para su expedición. iii) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un decreto legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado.

Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza, según lo ha precisado esta Corporación[24], por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa[25].

Dicho análisis parte de la relación o conexidad que debe estar presente en los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia. 5.3.2 Análisis de procedibilidad del control automático Examinada la Resolución núm. 3001 de 2020, se aprecia que este acto cumple en su totalidad con los precitados requisitos, en razón a que: i) Es un acto de contenido general.

Las determinaciones adoptadas por el ICBF en la Resolución 3001 de 31 de marzo de 2020, constituyen reglas generales[26] que la entidad fijó al suspender durante un lapso, las actuaciones disciplinarias y administrativas a su cargo, las cuales adelanta en desarrollo de sus funciones, para establecer: i) la responsabilidad por parte de los servidores y exservidores públicos del ICBF, que puedan estar incursos en conductas constitutivas de faltas disciplinarias y, ii) el adelantamiento de las acciones o procedimientos de los actos administrativos sancionatorios en contra de la persona jurídica que ha infringido presuntamente con su acción u omisión la normatividad que regula la prestación del Servicio Público de Bienestar Familiar.

En ese sentido, está probado el presupuesto de generalidad que se exige al acto objeto de control. ii) Dictados en ejercicio de la función administrativa: La Resolución 3001 de 31 de marzo de 2020 es manifestación del ejercicio de la función administrativa[27] en tanto al ICBF le corresponde, entre otras y para el cumplimiento de sus fines esenciales, relacionados[28] con la protección del menor y en general con el mejoramiento de la estabilidad y del bienestar de las familias colombianas, adelantar los procesos administrativos sancionatorios[29] mediante los cuales realiza las funciones que le están encomendadas.

En estos términos, el ejercicio de la función administrativa se ejerce por esta entidad de carácter público, a quien le correspondía adoptar las medidas y decisiones para establecer dentro de la potestad facultativa que le fue conferida por el legislador excepcional, la de suspender los procesos a su cargo como medida orientada a mitigar la crisis ocasionada por la pandemia. iii) Son desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción En relación con este presupuesto, corresponde hacer claridad que el control inmediato de legalidad tiene un límite exacto y se activa únicamente frente a aquellos actos administrativos de carácter general que son expedidos en desarrollo de decretos legislativos.

En efecto, el concepto de decreto legislativo no se extiende ni cobija otras normas que expida el Gobierno Nacional durante el tiempo que se encuentre vigente el estado de emergencia, habida cuenta que la función administrativa de que está investido el Presidente no se suspende y coexiste con las facultades excepcionales que se atribuye temporalmente, por virtud de dicha declaratoria.

Esta precisión es válida, porque el marco de competencias excepcionales es restringido y definido en su propósito y, por lo mismo, no puede confundirse con el ejercicio de las funciones que constitucionalmente le están asignadas al Presidente de la República en su calidad de suprema autoridad administrativa. En estos términos, es del caso traer a colación el siguiente pronunciamiento de la Corte Constitucional[30]: “[…] La Carta ha establecido precisos límites al ejercicio de las facultades del Gobierno durante el estado de emergencia, entre los cuales procede resaltar los siguientes: a) El estado de emergencia se podrá declarar por períodos hasta de treinta días, en cada caso, que sumados no excederán noventa días en el año calendario. b) En el DECRETO DECLARATIVO el Gobierno debe señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará al Congreso si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. c) Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, el Presidente con la firma de todos los ministros podrá dictar “decretos con fuerza de ley”, destinados “exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”. d) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, tienen vocación de permanencia, es decir, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”. e) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS QUE SE DICTEN DURANTE EL ESTADO DE EMERGENCIA “DEBEN REFERIRSE A MATERIAS QUE TENGAN RELACIÓN DIRECTA Y ESPECÍFICA CON EL ESTADO DE EMERGENCIA” y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, evento en el cual las medidas que se adopten dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente. f) Mediante tales atribuciones el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. […]” (Subrayas y resaltas fuera del texto original) Este entendimiento resulta útil y necesario, por cuanto el control inmediato de legalidad responde al examen a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, bajo los principios de la Ley 137, que circunscriben el estudio de ajuste normativo a aquellos actos de carácter general que sean desarrollo de un decreto legislativo, es decir, que excluye de este control a los que no se ajusten a este criterio, caso en el cual su examen corresponderá por vía de acción, en ejercicio de los medios de control que cualquier ciudadano puede formular según el derecho previsto en el artículo 40[31] de la Constitución Política.

Descendiendo al asunto bajo examen, la Resolución 3001 de 31 de marzo de 2020 del ICBF, tuvo como fundamento normativo, entre otros, el Decreto Legislativo 491 de 2020[32], que adoptó medidas para garantizar el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado[33] para afrontar la pandemia que afecta globalmente y con un principal propósito de prevenir su propagación mediante el distanciamiento social. 5.4 Examen formal de la Resolución objeto de control Superado el estudio de los presupuestos de procedibilidad del control inmediato de legalidad, se tiene que el acto objeto de control contiene los datos que permiten su identificación, a través de un número, la fecha de su expedición, la referencia expresa de las facultades que se ejercen, la normativa en que se fundamenta y la firma del funcionario que lo expidió. Asimismo, la Resolución 3001 de 31 de marzo de 2020 fue publicada en el Diario Oficial y en la página web[34] de la entidad. 5.5 Examen Material de la Resolución 3001 de 2020 Procede entonces la Sala a examinar si la Resolución núm. 3001 de 2020: i) se expidió en ejercicio de las competencias atribuidas a la Directora del ICBF; ii) si supera el juicio de conexidad; iii) de prevalencia de los principios establecidos por el legislador estatutario y iv) si se ajustó al ordenamiento superior al que debieron fundarse. 5.5.1 Examen sobre la competencia del funcionario que expidió los actos controlados La resolución fue expedida por la Directora General del ICBF, funcionaria que en su condición de representante legal de la entidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28[35] de la Ley 7 de 1979[36], le corresponde entre otras la función de “dictar los actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos para el cumplimiento de las funciones del Instituto, conforme a las disposiciones legales, estatutarias y los acuerdos de la Junta Directiva”.

Al respecto, el Decreto Legislativo 491 de 2020, prevé: “[…] Artículo 1. Ámbito de aplicación. El presente Decreto aplica a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas.

A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. Artículo 2. Objeto. El presente Decreto, en el marco de los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, tiene por objeto que las autoridades cumplan con la finalidad de proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Artículo 3. Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial.

No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Parágrafo. En ningún caso, los servidores públicos y contratistas del Estado que adelanten actividades que sean estrictamente Necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado podrán suspender la prestación de los servicios de forma presencial.

Las autoridades deberán suministrar las condiciones de salubridad necesarias para la prestación del servicio presencial. […] Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales. […]” (Negrillas y subrayas fuera del texto).

De acuerdo con la normativa transcrita, se concluye que la Resolución 3001 de 2020 se adoptó con fundamento en la habilitación que le confirió el Decreto Legislativo 491 de 2020 a las autoridades, entre las que se encuentra la Directora General del ICBF que la autorizaron, dada su condición de representante legal, para adoptar la decisión de suspender o no dichos términos administrativos, conforme a las necesidades y condiciones de la entidad.

En caso de optarse por la suspensión ésta podría ser total o parcial, de acuerdo con las necesidades de la entidad (artículo 6[37]), y iii) Garantizar el cumplimiento y el desarrollo de la actividad de los funcionarios de la entidad (artículo 15[38]). Visto lo anterior, el ICBF optó por aplicar las medidas que le otorgó el legislador excepcional para garantizar que durante la emergencia sanitaria declarada[39] y en su condición de autoridad cumpliera con: i) los fines que le fueron establecidos, ii) privilegiara los derechos fundamentales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y iii) la observancia de los deberes que le asisten.

En ese sentido, para la Sala está acreditada la conexidad material existente entre el acto controlable y la causa que generó la expedición del Decreto Legislativo que le sirve de fundamento, habida cuenta de la relación directa y específica con la adopción de las medidas que se consideraron para afrontar la crisis, producto de la declaratoria del estado de excepción. En efecto, la Directora General del ICBF al expedir la Resolución 3001 de 2020, optó por suspender totalmente los términos en los procesos disciplinarios que adelanta y en la actuaciones administrativas sancionatorias a su cargo, decisión que sustentó en la habilitación otorgada por el Decreto Legislativo 491 de 2020, conforme lo señaló en la parte motiva, al destacar que según el “[…] artículo 6o del Decreto No 491 de 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional ordenó que hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades administrativas, por razón del servido y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las autoridades administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa […]”.

En lo que respecta a la publicación del acto con el propósito de que la misma resulte oponible a la comunidad, se tiene que se realizó tanto la publicación en la página web como en el Diario Oficial, lo que aprecia el cumplimiento de este requisito de oponibilidad. Finalmente, se tiene que la vigencia de la medida se encuentra acorde con el límite máximo que estableció el legislador excepcional, lo que hace que su vigencia esté sustentada en la norma habilitante y, por lo tanto, resulte acorde con el plazo delimitado para acoger las medidas temporales de suspensión de los procesos frente a los que recayó la Resolución 3001 de 2020.

En esta medida, es evidente que la determinación de suspender las actuaciones administrativas está relacionada con la situación que motivó la declaratoria de emergencia y el Decreto Legislativo invocado por el ICBF, en cuanto adoptó medidas para conjurarla. 5.5.3 Examen sobre los principios de la Ley 137 de 1994 Revisados los actos en su contexto, la Sala examinará bajo los mandatos de la Ley 137 de 1994[40] si atienden a los principios de: i) finalidad, ii) necesidad, iii) proporcionalidad e iv) intangibilidad de ciertos derechos y de no discriminación. 5.5.3.1 Principio de finalidad[41] De acuerdo con este principio, la norma debe estar encaminada a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, luego este examen responde a un análisis estricto de las determinaciones o medidas que encontró el Gobierno como esenciales para atender la situación excepcional.

Así las cosas, vistas las medidas que adoptó la Resolución 3001 de 2020 se aprecia que las determinaciones de la Directora del ICBF guardan coherencia con los asuntos que motivaron la expedición del Decreto Legislativo 491 de 2020 en los aspectos analizados y que corresponden a tres temas en específico, así: • La suspensión total de términos en actuaciones disciplinarias y administrativas sancionatorias. • La atención mediante canales virtuales para procurar el distanciamiento virtual. • El desarrollo de las actividades en casa a cargo de los funcionarios de la entidad y en la entidad bajo las determinaciones adoptadas por ésta.

La adopción de estas medidas se explica ante la necesidad de actuar frente a los riesgos de la pandemia que por su incertidumbre y en razón a la inexistencia de un tratamiento médico o vacuna[42], orientan como fines esenciales del Estado el privilegiar la salud y la vida como bienes jurídicos supremos, no solo respecto de los servidores públicos sino de los ciudadanos que actúan ante la entidad, garantizando también el desarrollo de la actividad estatal.

De esta manera, se advierte que las medidas adoptadas desarrollan las normas habilitantes del Decreto Legislativo 491 de 2020, establecidas con el propósito de aminorar la grave situación excepcional y conjurar las crisis en lo que respecta a la actividad de la administración y la realización de los fines que le están asignados. 5.5.3.2 Principio de necesidad[43] Este principio está orientado a evaluar que las medidas adoptadas representen esas herramientas urgentes, necesarias y vitales en la mitigación de la situación que justificó la declaratoria de emergencia. Como quedó visto, el conjunto de medidas adoptadas por la resolución del ICBF, contiene tres aspectos relevantes y corresponden a medidas consideradas por el legislador excepcional, así: i) La suspensión total de los procesos disciplinarios y administrativos sancionatorios, como una determinación que privilegia el respeto por el debido proceso de los funcionarios, exfuncionarios y de las personas interesadas en las actuaciones que adelanta el ICBF. ii) La suspensión total de la atención presencial de la entidad en las Oficinas de Control Interno Disciplinario y de Aseguramiento a la Calidad del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, como medida para evitar la interacción y mantener el distanciamiento social, privilegiando el uso de los canales virtuales. iii) El desarrollo de la actividad de los funcionarios en mayor porcentaje mediante trabajo en casa, como una medida acorde con el aislamiento preventivo y el distanciamiento social, acciones orientadas por la Organización Mundial de la Salud – OMS para contener la pandemia.

Se aprecia que tales medidas dan cumplimiento a las determinaciones sanitarias que consideró el Gobierno Nacional, como la respuesta más expedita, adecuada e indicada para mitigar la pandemia, lo que evidencia que el ICBF, en ejercicio de su autonomía, eligió las opciones que mejor se adaptaban a su situación y al cumplimiento de sus fines, en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020. 5.5.3.3 Principio de proporcionalidad[44] Este principio está relacionado con el estudio de la proporcionalidad de las medidas, consistente en “examinar su necesidad, idoneidad y conducencia para lograr los fines que el Ejecutivo se propone, así como la repercusión de las medidas en términos de derechos fundamentales y otros principios constitucionales"[45].

En este punto, debe considerarse que era apropiado que el ICBF implementara las medidas que delimitó el Decreto 491 de 2020 para conjurar los efectos derivados de la pandemia, cuyo costo social, sanitario y económico fue validado por la Corte Constitucional al examinar el carácter de sobreviniente y extraordinario[46] de la declaratoria de emergencia por el Decreto 417 de 2020, y por cuanto ya había adoptado en el funcionamiento de la entidad el distanciamiento social[47] como medida para evitar y minimizar los contagios, la que también se encontró razonable.

Como desarrollo de estas medidas, se observa que el Decreto Legislativo 491 de 2020 identificó las opciones que habilitaban a las autoridades para acoger las orientaciones y las órdenes sanitarias que se adoptaron para cumplir el objeto por el cual se profirió el acto controlado. Así pues, se tiene que las medidas de suspensión de términos en los procedimientos disciplinarios y administrativos sancionatorios, resultó proporcional a la justificación que argumentó la entidad para suspender, en este caso, totalmente los términos procesales de dichos procedimientos a su cargo, en razón a la suspensión dispuesta con ocasión de la declaratoria de emergencia y a la necesidad de adoptar estas medidas en las oficinas de control interno disciplinario y la Dirección General del ICBF, con el ánimo de garantizar tanto a los funcionarios y usuarios, que en dichos procedimientos no corran los términos procesales hasta tanto se pueda habilitar su desarrollo sin afectación de los derechos fundamentales que les asisten.

En cuanto a la suspensión total de la atención presencial en las precitadas dependencias de la entidad, las mismas resultan coherentes con la suspensión de los términos en los procesos disciplinarios y sancionatorios, privilegiando en todo caso la atención virtual a través de los medios tecnológicos. En lo que respecta a las reglas que identificó la Sala en el acto objeto de control, se encuentra que éstas resultan proporcionales a la decisión de suspensión de términos en los procesos disciplinarios y sancionatorios, en cuanto identifica que a pesar de esta decisión: i) los funcionarios, servidores y colaboradores de las Oficinas de Control Interno Disciplinario y de Asesora Jurídica, y la Dirección General deben desempeñar su funciones, ii) las que cumplirán en la sede de la entidad según las directrices adoptadas en las Circulares emitidas con tal fin o desde el trabajo en casa, cuando ha sido autorizado, y iii) los Jefes de tales dependencias deben tomar las medidas necesarias en las actuaciones que se encuentren en curso, a efectos de corroborar que se computen los términos de acuerdo con dicha suspensión, y que las medidas que se adopten se acojan bajo el principio de publicidad y las garantías constitucionales sobre el debido proceso y el derecho de defensa.

Frente a la expresión: “Esta medida podrá ser modificada de acuerdo con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional respecto del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” contenida en los artículos 1° y 2° de la Resolución objeto de control, y respecto de la cual la vista fiscal estimó debe condicionarse, la Sala no encuentra que esta frase ofrezca duda o una interpretación contraria a las normas superiores.

Lo anterior, por cuanto la suspensión de los procesos se habilitó a través de una potestad que atribuyó el legislador excepcional a las entidades públicas; y en ese sentido, esta afirmación no representa que la Directora del ICBF se esté despojando de sus funciones, sino una manifestación sobre la incertidumbre de la crisis, que obliga a que la entidad se ajuste a las decisiones que se adopten en torno a la declaratoria de la emergencia sanitaria, las medidas de aislamiento obligatorio y aquellas normas que se expidan bajo el estado de emergencia económica, social y ecológica.

Finalmente, en cuanto a que es deber de la entidad garantizar el cumplimiento de las funciones de los funcionarios y contratistas mediante la asistencia a la sede del ICBF o mediante el trabajo en casa, según se determine, la Sala encuentra que esta determinación resulta proporcional y se encuentra justificada porque es correlativa con la orden de aislamiento, además de que mantiene el trabajo de la entidad en las dependencias de aquellos funcionarios que por disposición, no realicen trabajo presencial.

De esta manera, la Sala encuentra proporcionales las medidas adoptadas por el ICBF en la Resolución 3100 de 2020, por las razones expuestas. 5.5.3.4 Principio de intangibilidad de ciertos derechos[48] y no discriminación[49] En lo que respecta a estos principios, la Sala considera que las medidas adoptadas por el ICBF, no desconocen derechos de carácter fundamental, pues su principal motivación es mitigar el riesgo de contagio y privilegiar la salud y la vida de los funcionarios y ciudadanos, así como el cumplimiento de los fines y objetivos que están a cargo de la entidad. 5.5.4 Examen sobre el juicio de legalidad Finalmente y en razón a que este control supone un análisis integral, no completo ni absoluto del ordenamiento jurídico, encuentra la Sala que la Resolución núm. 3100 de 2020 del ICBF es legal, pues las determinaciones adoptadas son desarrollo del ordenamiento jurídico contenido en el Decreto Legislativo 491 de 2020 y encuentran justificación en la competencia de la funcionaria que la expidió y en las normas superiores que se analizaron frente a los principios que orientan la Ley 137 de 1994, lo que impone declararla ajustada a derecho.

En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Decisión 8, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR AJUSTADA A DERECHO, la Resolución núm. 3100 de 31 de marzo de 2020, expedida por el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR por correo electrónico a la Directora General del INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - ICBF y a los demás intervinientes. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Especial de Decisión 8 en sesión realizada en la fecha. | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |MILTON CHAVES GARCÍA | |Presidenta | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | |Con salvamento de voto | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) | |JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ | SALVAMENTO DE VOTO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRESUPUESTOS DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución 3100 del 31 de marzo de 2020 se dictó en el ejercicio de las potestades ordinarias del director del ICBF [L]as determinaciones adoptadas por el ICBF en el acto objeto de control, constituyen reglas generales que la entidad fijó al suspender durante un lapso las actuaciones administrativas y la atención presencial al público, las cuales adelanta en desarrollo de sus funciones ordinarias al fijar las pautas para la planeación y el control de las labores realizadas por las dependencias de esa entidad y garantizar las condiciones de bioseguridad de cara a la pandemia por Covid-19.

De manera que, dicha suspensión no implica el desarrollo de una medida extraordinaria prevista por un decreto legislativo, pues si bien se invoca el Decreto Legislativo 491 de 2020, lo cierto es que dicho decreto replicó algunas facultades ordinarias que le corresponden a los directores y representantes de algunas entidades y en virtud de aquel, los representantes legales podrán adoptar ciertas medidas para salvaguardar la seguridad e integridad de sus funcionarios al tiempo que se garantiza la prestación del servicio mediante tecnologías de la información. En consecuencia, considero que el control inmediato de legalidad no resulta procedente y así debió declararse.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03168-00(CA) Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR Demandado: RESOLUCIÓN 3100 DE 31 DE MARZO DE 2020 SALVAMENTO DE VOTO Con el respeto acostumbrado por la posición de la Sala, me permito salvar el voto en la decisión adoptada en sentencia del 29 de noviembre de 2021 mediante la cual se declaró ajustada a derecho la resolución objeto de control.

En mi criterio, las medidas adoptadas por el director del ICBF en la resolución controlada corresponden al ejercicio de la potestad ordinaria de dicho funcionario y no al desarrollo de una medida general prevista en un decreto legislativo dictado en el estado de excepción. En efecto, el ICBF dispuso la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas a su cargo y la suspensión total de la atención presencial en las dependencias de la entidad.

De modo que, las determinaciones adoptadas por el ICBF en el acto objeto de control, constituyen reglas generales que la entidad fijó al suspender durante un lapso las actuaciones administrativas y la atención presencial al público, las cuales adelanta en desarrollo de sus funciones ordinarias al fijar las pautas para la planeación y el control de las labores realizadas por las dependencias de esa entidad y garantizar las condiciones de bioseguridad de cara a la pandemia por Covid-19.

Fecha ut supra CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s- opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020 [2] Fue objeto de modificación por la Resolución 0000844 de 2020 “Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID -19, se modifica la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por la Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones“, en el sentido de extender la emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto de 2020.

Posteriormente se expidió la Resolución 1462 de 2020, la que extendió esta medida hasta el 30 de noviembre de 2020. Con posterioridad se expidieron las Resoluciones 2230 de 2020 y las 222, 738 y 1315 de 2021, esta última que prorrogó la emergencia sanitaria hasta el próximo 30 de noviembre de 2021. [3] según el artículo 1° del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. [4] La Justificación de la medida se aprecia en los siguientes términos: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. […]” [5] La Corte Constitucional mediante Sentencia C-145 de 20 de mayo M.P. José Fernando Reyes Cuartas, declaró la exequibilidad del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “Por el cual se declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional”. [6] Corresponde a razones que motivaron la declaratoria, entre otras, las siguientes: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional.

Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país […]”. [7] La Corte constitucional sobre el particular y en Sentencia C-193/11 señaló: “[…] Los decretos legislativos que desarrollan poderes de excepción deben guardar estrecha relación con el Estado de Excepción que los sustenta: deben dirigirse a superar la crisis o alteración de la normalidad; solo pueden contener medidas relacionadas con la emergencia; el ejercicio de los poderes debe guardad proporción con la gravedad de los hechos fundamento de la excepcionalidad - especialmente en la limitación de los derechos constitucionales- (CP, 215, 214.1,2); y las medidas -que entrañan la suspensión de leyes incompatibles con la excepcionalidad- han de ser necesarias o indispensable para lograr el fin del estado de excepción (Ley 137/94, art 11). […]”.

M.P. Mauricio González Cuervo. [8] Con posterioridad se declaró nuevamente este estado de excepción según da cuenta el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, el cual es posterior a los decretos legislativos que le sirven de fundamento al acto objeto de control. [9] "Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica". [10] Consultada en la página web del ICBF https://www.icbf.gov.co/system/files/resolucion_3100_de_2020_pdf.pdf [11] Se ordenaron las notificaciones de rigor, la fijación y la publicación de un aviso en la página web de la Corporación sobre la existencia de este medio de control, con el propósito de garantizar la participación ciudadana. [12] También confirió poder al abogado Giovanny Alberto García Flórez. [13] “Por la cual se dictan normas para la protección de la niñez, se establece el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se reorganiza el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones” [14] El ICBF fue creado mediante la Ley 75 de 1968 y restructurado por la Ley 7ª de de 1979, que en su artículo 19, prevé: “[…] El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar es un establecimiento público descentralizado, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio adscrito al Ministerio de Salud.

Su domicilio legal será la ciudad de Bogotá y tendrá facultad para organizar dependencias en todo el territorio Nacional […]”. [15] Al respecto la Corte Constitucional precisó: “2.1. Los artículos 212 a 215 de la Constitución Política consagran los llamados “Estados de Excepción”, dividiéndolos en tres instituciones claramente diferenciables: (i) el Estado de Guerra Exterior (C.P. art. 212), (ii) el Estado de Conmoción Interior (C.P. art. 213), y (iii) el Estado de Emergencia (C.P. art. 215). 2.2.

Según lo ha puesto de presente esta Corporación, la regulación constitucional de los estados de excepción responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la Carta, aún en situaciones de crisis o de anormalidad, cuando por razón de su gravedad, tales situaciones no puedan ser conjuradas a través de los medios ordinarios de control con que cuenta el Estado.

En estos casos, la institución de los estados de excepción, le otorga poderes excepcionales y transitorios al Gobierno Nacional, materializados en el reconocimiento de atribuciones legislativas extraordinarias, que le permiten a éste adoptar las medidas necesarias para atender, repeler y superar la crisis o anormalidad surgida. 2.3. Como respuesta al uso abusivo que históricamente se le dio en Colombia al régimen de excepción o anormalidad, el Constituyente de 1991 decidió introducirle importantes modificaciones con el fin de ajustar dicha institución a los condicionamientos propios del Estado Social de Derecho.

Se configuró así una nueva regulación para los estados de excepción, dirigida a garantizar su carácter restrictivo, excepcional y transitorio y, además, se determinaron expresamente los límites a que esos estados se hallan sometidos. Esto, por cuanto el Constituyente tuvo claro “que ni siquiera en los estados de anormalidad le asisten facultades ilimitadas al poder ejecutivo.

Por el contrario, ella parte del supuesto que precisamente en ese tipo de situaciones el Gobierno debe resistir la tentación del abuso y de allí que necesariamente deba sujetarse a los parámetros impuestos en la Carta”[6]. 2.4. Dentro del propósito de ajustar los estados de excepción a la nueva concepción de Estado, la propia Constitución de 1991 se ocupó de fijar las directrices principales para su aplicación, e igualmente, de señalar los límites institucionales, formales y materiales para su ejercicio (arts. 212 a 215).

Con ese mismo objetivo, le reconoció facultades precisas al legislador para que, por medio de una ley de naturaleza estatutaria (C.P. art. 154), procediera a desarrollar y fijar el ámbito de aplicación material de los Estados de Excepción, cometido que se cumplió con la expedición de la Ley 137 de 1994 […]” Sentencia C-218-2011. C.P. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo [16] “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia” [17] “ARTÍCULO 2o.

OBJETO DE LA LEY. La presente Ley tiene por objeto regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción. Estas facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado. La Ley también tiene por objeto establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.” [18] “Control de legalidad.

Las MEDIDAS DE CARÁCTER GENERAL que sean DICTADAS EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA y como DESARROLLO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS DURANTE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” [19] La declaratoria de emergencia adoptada por el Decreto 417 de 2020 no fue prorrogada; sin embargo, el Presidente expidió con posterioridad el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, por medio del cual declaró nuevamente el estado de emergencia durante una vigencia de 30 días. [20] “Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto” [21] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia de 26 de septiembre de 2019. Radicación número: 11001-03- 24-000-2010-00279-00.

Actora: Blanca Cecilia Sarmiento de Ramírez. Demandado: Nación – Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [22] Corte Constitucional, Sentencia C- 179 del 13 de abril de 1994, Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz. [23] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, Rad.: 2009 – 00549, Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez. [24] Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 5 de marzo de 2012 Radicación número: 11001-03-15-000-2010- 00369-00(CA) Actor: Gobierno Nacional C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [25] Al respecto la sentencia citada señala: “[…] En oportunidades anteriores, la Sala ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos.

De ahí que la providencia que decida el control de legalidad tenga las características de una sentencia judicial. b) Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción. En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico.

Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137. En el último tiempo, la Sala Plena[26] ha venido precisando que el control es compatible con la acción pública de nulidad (artículo 84 del C.C.A), que puede intentar cualquier ciudadano para cuestionar los actos administrativos de carácter general.

De modo que el acto administrativo puede demandarse en acción de nulidad, posteriormente, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Por igual, la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevista en el artículo 237- 2 de la C.P., resulta apropiada para cuestionar la validez de los actos administrativos expedidos en desarrollo de los decretos legislativos y a la luz de la Constitución. Por eso, si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto. e) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa.

En cuanto a esta característica, la Sala ha dicho[27]: “Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no empecé (sic) ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma […].” Esta providencia alude en su texto original, entre otras a los siguientes fallos: “Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [28] Sobre el particular, la Sección Primera de esta Corporación, señaló: “[…] La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: ‘Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).

El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman […]” Sentencia del 18 de junio de 2015.

Expediente núm. 2011-00271- 00. Acción: Nulidad. C.P. María Elizabeth García González. [29] La Jurisprudencia de la Corte Constitucional la define como “el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines.

(Sentencias C-631 de 1996 y C-564 de 1997). Dicho de otra manera, la función administrativa es la acción desarrollada por las entidades y autoridades competentes para materializar los fines del Estado y servir al bien común” (La Corte también se ha pronunciado en múltiples ocasiones al respecto en las sentencias C-071 de 1994, C-431 de 2000, C-629 de 2003, T- 142 de 2006, T-699A de 2011 y C-300 de 2012, entre otras)[…].

Sentencia T- 648-2013 M.P. Mauricio González Cuervo. [30] Ley 7 de 1979 “Por la cual se dictan normas para la protección de la niñez, se establece el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se reorganiza el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones”.

ARTICULO 20. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar tendrá por objeto propender y fortalecer la integración y el desarrollo armónico de la familia, proteger al menor de edad y garantizarle sus derechos. [31] “ARTICULO 21. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar tendrá las siguientes funciones: […] 20. Imponer multas a su favor en los casos previstos por la Ley en la cuantía y según los procedimientos que se determinen en el Decreto reglamentario de la presente Ley; […]” [32] Corte Constitucional.

Sentencia C-145-09. C.P. Nilson Pinilla Pinilla. [33] “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: […] 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley […]” [34] "Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica" [35] De la parte motiva de este decreto se aprecia que es justificación de su expedición, la siguiente:“[…] Que las entidades y organismos del Estado deben proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.

Que según cifras del Sistema Único de Información de Trámites -SUIT, a la fecha Colombia cuenta con 68.485 trámites y procesos administrativos que deben adelantar los ciudadanos, empresarios y entidades públicas ante entidades del Estado, de los cuales 1.305 se pueden hacer totalmente en línea, 5.316 parcialmente en línea y 61.864 de forma presencial.

QUE ES NECESARIO TOMAR MEDIDAS PARA AMPLIAR O SUSPENDER LOS TÉRMINOS CUANDO EL SERVICIO NO SE PUEDA PRESTAR DE FORMA PRESENCIAL O VIRTUAL, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales. […] Que, de igual manera, se debe garantizar la atención a los administrados y el cumplimiento efectivo de las funciones administrativas y jurisdiccionales mediante el uso de medios tecnológicos y de telecomunicación sin afectar los servicios que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garanticen el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado […]” [36] https://www.icbf.gov.co/system/files/resolucion_3100_de_2020_pdf.pdf [37] “[…] El Director General, de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República, será el representante legal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y tendrá las siguientes funciones: […]”. [38] “Por la cual se dictan normas para la protección de la niñez, se establece el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se reorganiza el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones”. [39] “[…] Artículo 6.

Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, PODRÁN suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

Prestación de servicios durante el período de aislamiento preventivo obligatorio. Durante el período de aislamiento preventivo obligatorio las autoridades dispondrán las medidas necesarias para que los servidores públicos y docentes ocasionales o de hora cátedra de instituciones de educación superior públicas cumplan sus funciones mediante la modalidad de trabajo en casa, 'haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

En ningún momento la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica y la declaratoria de Emergencia Sanitaria, así como las medidas que se adopten en desarrollo de las mismas, podrán suspender la remuneración mensual o los honorarios a los que tienen derecho los servidores públicos o docentes ocasionales o de hora cátedra de instituciones de educación superior pública, respectivamente.

Parágrafo. Cuando las funciones que desempeña un servidor público, un docente ocasional o de hora cátedra no puedan desarrollarse mediante el trabajo en casa, las autoridades competentes podrán disponer que, durante la Emergencia Sanitaria, y excepcionalmente, éstos ejecuten desde su casa actividades similares o equivalentes a la naturaleza del cargo que desempeñan […]”. [41] Mediante Resolución 385 de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social que se declaró desde el 12 de marzo y hasta el 30 de mayo de 2020.

Esta emergencia se extendió hasta el 31 de agosto de 2020, según Resolución 844 de 2020, en una primera prorroga y en una segunda se dispuso mediante la Resolución 2230 de 27 de noviembre de 2020 extenderla hasta el próximo 28 de febrero de 2021. [42] “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia” [43] Ley 137/94. “ARTÍCULO 10.

FINALIDAD. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”. [44] La Corte Constitucional al respecto estableció en la Sentencia C-145- 2020, lo siguiente“[…] 128. adicionalmente, debe señalarse que la magnitud de la llegada del COVID-19, todavía no dimensionada en su totalidad por su crecimiento exponencial, y la incertidumbre generada al no disponerse de una vacuna, llevan también al Gobierno a afirmar que las medidas anunciadas en principio no agotan el conjunto de las medidas a expedir, previendo que en el proceso de evaluación paulatina de las consecuencias de la emergencia pueden detectarse nuevos requerimientos y, por ende, requerirse el diseño de otras estrategias para afrontar la crisis […]” [45] Ley 137/94.

“ARTÍCULO 11. NECESIDAD. Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente”. [46] Ley 137/94. “ARTÍCULO 13. PROPORCIONALIDAD. Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar.

La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad” [47] Sentencia C-145 de 2009 M.P. Nilson Pinilla Pinilla. Citada en la Sentencia C-911-10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [48] Corte Constitucional. Sentencia C-145 de 2020. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [49] Al respecto indicó la Corte en la Sentencia C-145-20: “[…] Los riesgos para el mantenimiento de la propia vida son evidentes, imponiéndose restricciones de variado orden como el distanciamiento social, el confinamiento de la población y la cuarentena, entre otros, que comportan la interrupción de las dinámicas económicas y sociales cotidianas, y con ello la paralización de buena parte de la economía, afectando la satisfacción de las necesidades básicas de los habitantes, quienes ven reducidos o suprimidos sus ingresos, pero asimismo, impactándose el crecimiento económico del país. No se duda que los efectos del COVID-19 en la economía y la sociedad comportan un carácter de imprevistos y extraordinarios […]”. [50] Ley 137/94.

“[…] ARTÍCULO 4o. DERECHOS INTANGIBLES. De conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia, los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus.

Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. De conformidad con el literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención, puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra Convención en que sea parte uno de estos Estados. [51]

ARTÍCULO 14. NO DISCRIMINACIÓN. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Lo anterior no obsta para que se adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la vida civil. <Inciso CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> La Procuraduría General de la Nación, en desarrollo de su función constitucional, velará por el respeto al principio de no discriminación consagrado en este artículo, en relación con las medidas concretas adoptadas durante los Estados de Excepción. Para ello tomará medidas, desde la correctiva, hasta la destitución, según la gravedad de la falta y mediante procedimiento especial, sin perjuicio del derecho de defensa.