11001-03-15-000-2020-03697-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-03697-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 25Sentencia2021-06-28

Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico

Actor: Óscar Esneider Martínez Y Otros·Demandado: Fiscalía General De La Nación

De qué trata

Síntesis: Para los recurrentes debió aplicarse el precedente jurisprudencial de la Sección Tercera del Consejo de Estado, según el cual la declaratoria de responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad resultaba procedente en los supuestos del artículo 414 del C.P.P. y en aquellos casos en los que la preclusión o la absolución de las personas proviniera de la aplicación del principio in dubio pro reo, y no los criterios de la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018, Exp. 46947, proferida por la Sala Plena de la referida Sección, la cual, en su criterio, no tenía efectos retroactivos para procesos promovidos antes de su expedición. […]. La Sala estima que la aplicación de la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018 al caso objeto de litigio no da lugar a la configuración de una nulidad originada en la sentencia por violación al debido proceso, […]. En cuanto a la aplicación de las sentencias de unificación de jurisprudencia para la resolución de casos iniciados con anterioridad a su expedición, el Consejo de Estado ha considerado que su aplicación, por regla general, opera de manera retrospectiva y que, excepcionalmente, tendrá efectos prospectivos o hacia el futuro, ejercicio que se ha emprender siempre que a partir de esta dinámica se evidencie una efectivización de principios constitucionales. En atención al anterior derrotero, que por referirse a un caso similar al que ocupa la atención de la Sala merece especial atención, se tiene que, a diferencia de lo sostenido por los recurrentes, en el sub lite no se produjo un fenómeno de efectos retroactivos de la sentencia de unificación proferida el 15 de agosto de 2018, ya que no afectó propiamente una situación jurídica consolidada, pues, a pesar de que se aplicó cuando ya se había dictado el fallo de primera instancia, no por esa circunstancia podría predicarse que se trataba de un asunto ya definido respecto del cual hubiera operado la cosa juzgada. En armonía con lo anterior, la aplicación de la sentencia de unificación al caso concreto no puede entenderse como una vulneración al debido proceso al no impactar un derecho adquirido, sino como un desarrollo de ese postulado constitucional. […]. Por lo demás, no evidencia la Sala que la sentencia de unificación expedida el 15 de agosto de 2018 por la Sección Tercera del Consejo de Estado se enmarque en algún supuesto que amerite que excepcionalmente debiera operar de manera prospectiva y que resultara inviable definir de fondo, con apego a sus consideraciones, controversias iniciadas antes de haber sido proferida. […], la aplicación retrospectiva del precedente al caso concreto no se apartó de la efectividad de los mandatos constitucionales; por el contrario, los concretó. En atención a lo expuesto, la Sala advierte que la sentencia de 29 de julio de 2019, objeto de revisión, no vulneró el debido proceso de los recurrentes al aplicar retrospectivamente la sentencia de unificación proferida el 20 de agosto de 2018, puesto que lo que se buscó con su aplicación fue optimizar los mandatos constitucionales que fundan la declaratoria de responsabilidad del Estado en la demostración del daño antijurídico, elemento que, según se advirtió con claridad en esa providencia, no fue materia de acreditación. Por consiguiente, la causal invocada no prospera y, por tal motivo, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de unificación de jurisprudencia, rad. 2003-00605 (0288-15), 28 de marzo de 2019, C.P. William Hernández Gómez. Ver también sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 28 de agosto de 2018, SU 2012-00143.RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / CONDENA EN COSTAS / LIQUIDACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS / LIQUIDACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHODe conformidad con el artículo 188 del C.P.A.C.A. y con la disposición especial del artículo 365 del C.G.P., para el caso del recurso extraordinario de revisión procede la condena en costas a cargo de la parte a quien se le resuelve desfavorablemente el recurso, lo cual aplica a la parte actora, por declararse infundado su recurso. Por otra parte, tratándose de un asunto de única instancia ante esta Corporación, procede la liquidación de costas por la Secretaría General. Para el efecto, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión útil realizada en este caso por el apoderado de la entidad demandada. Es de relevancia tener cuenta que las costas están integradas por las expensas y las agencias en derecho, estas últimas que se causan por la actividad de defensa judicial que realiza la parte beneficiada con dicha condena, de manera que la contestación del recurso extraordinario es suficiente para entender causadas dichas agencias. En el presente caso se encuentra acreditada la gestión del apoderado de la parte demandada frente a la interposición del recurso extraordinario de revisión a través de la defensa ejercida por aquel en el escrito de oposición presentado el 24 de marzo de 2021, según se observa en el índice 22 del aplicativo SAMAI. Dicha gestión la estima la Sala como suficiente para que se disponga la fijación de agencias en derecho en la liquidación de las costas, de acuerdo con lo previsto en los mencionados artículos 365 y 366 del Código General del Proceso. Dado que en este proceso no se realizó actuación distinta de la contestación del recurso extraordinario de revisión por parte de la entidad demandada, se fijarán las agencias en derecho en tres (3) s.m.l.m.v. a la fecha de ejecutoria de esta providencia. Por último, se hace notar que, bajo las reglas del C.G.P., la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la que se imponen, toda vez que, bajo el régimen actual, dicha condena se determina con fundamento en un criterio objetivo, en este caso frente a la parte a la que se le declara infundado el recurso extraordinario de revisión, “siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley”.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA QUE PUSO FIN AL PROCESO / VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO / APLICACIÓN RETROSPECTIVA DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN INFUNDADO Para los recurrentes debió aplicarse el precedente jurisprudencial de la Sección Tercera del Consejo de Estado, según el cual la declaratoria de responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad resultaba procedente en los supuestos del artículo 414 del C.P.P. y en aquellos casos en los que la preclusión o la absolución de las personas proviniera de la aplicación del principio in dubio pro reo, y no los criterios de la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018, Exp. 46947, proferida por la Sala Plena de la referida Sección, la cual, en su criterio, no tenía efectos retroactivos para procesos promovidos antes de su expedición. […].

La Sala estima que la aplicación de la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018 al caso objeto de litigio no da lugar a la configuración de una nulidad originada en la sentencia por violación al debido proceso, […]. En cuanto a la aplicación de las sentencias de unificación de jurisprudencia para la resolución de casos iniciados con anterioridad a su expedición, el Consejo de Estado ha considerado que su aplicación, por regla general, opera de manera retrospectiva y que, excepcionalmente, tendrá efectos prospectivos o hacia el futuro, ejercicio que se ha emprender siempre que a partir de esta dinámica se evidencie una efectivización de principios constitucionales.

En atención al anterior derrotero, que por referirse a un caso similar al que ocupa la atención de la Sala merece especial atención, se tiene que, a diferencia de lo sostenido por los recurrentes, en el sub lite no se produjo un fenómeno de efectos retroactivos de la sentencia de unificación proferida el 15 de agosto de 2018, ya que no afectó propiamente una situación jurídica consolidada, pues, a pesar de que se aplicó cuando ya se había dictado el fallo de primera instancia, no por esa circunstancia podría predicarse que se trataba de un asunto ya definido respecto del cual hubiera operado la cosa juzgada.

En armonía con lo anterior, la aplicación de la sentencia de unificación al caso concreto no puede entenderse como una vulneración al debido proceso al no impactar un derecho adquirido, sino como un desarrollo de ese postulado constitucional. […]. Por lo demás, no evidencia la Sala que la sentencia de unificación expedida el 15 de agosto de 2018 por la Sección Tercera del Consejo de Estado se enmarque en algún supuesto que amerite que excepcionalmente debiera operar de manera prospectiva y que resultara inviable definir de fondo, con apego a sus consideraciones, controversias iniciadas antes de haber sido proferida. […], la aplicación retrospectiva del precedente al caso concreto no se apartó de la efectividad de los mandatos constitucionales; por el contrario, los concretó. En atención a lo expuesto, la Sala advierte que la sentencia de 29 de julio de 2019, objeto de revisión, no vulneró el debido proceso de los recurrentes al aplicar retrospectivamente la sentencia de unificación proferida el 20 de agosto de 2018, puesto que lo que se buscó con su aplicación fue optimizar los mandatos constitucionales que fundan la declaratoria de responsabilidad del Estado en la demostración del daño antijurídico, elemento que, según se advirtió con claridad en esa providencia, no fue materia de acreditación. Por consiguiente, la causal invocada no prospera y, por tal motivo, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto.

NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de unificación de jurisprudencia, rad. 2003-00605 (0288-15), 28 de marzo de 2019, C.P. William Hernández Gómez. Ver también sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 28 de agosto de 2018, SU 2012-00143.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / CONDENA EN COSTAS / LIQUIDACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS / LIQUIDACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO De conformidad con el artículo 188 del C.P.A.C.A. y con la disposición especial del artículo 365 del C.G.P., para el caso del recurso extraordinario de revisión procede la condena en costas a cargo de la parte a quien se le resuelve desfavorablemente el recurso, lo cual aplica a la parte actora, por declararse infundado su recurso.

Por otra parte, tratándose de un asunto de única instancia ante esta Corporación, procede la liquidación de costas por la Secretaría General. Para el efecto, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión útil realizada en este caso por el apoderado de la entidad demandada. Es de relevancia tener cuenta que las costas están integradas por las expensas y las agencias en derecho, estas últimas que se causan por la actividad de defensa judicial que realiza la parte beneficiada con dicha condena, de manera que la contestación del recurso extraordinario es suficiente para entender causadas dichas agencias.

En el presente caso se encuentra acreditada la gestión del apoderado de la parte demandada frente a la interposición del recurso extraordinario de revisión a través de la defensa ejercida por aquel en el escrito de oposición presentado el 24 de marzo de 2021, según se observa en el índice 22 del aplicativo SAMAI. Dicha gestión la estima la Sala como suficiente para que se disponga la fijación de agencias en derecho en la liquidación de las costas, de acuerdo con lo previsto en los mencionados artículos 365 y 366 del Código General del Proceso.

Dado que en este proceso no se realizó actuación distinta de la contestación del recurso extraordinario de revisión por parte de la entidad demandada, se fijarán las agencias en derecho en tres (3) s.m.l.m.v. a la fecha de ejecutoria de esta providencia. Por último, se hace notar que, bajo las reglas del C.G.P., la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la que se imponen, toda vez que, bajo el régimen actual, dicha condena se determina con fundamento en un criterio objetivo, en este caso frente a la parte a la que se le declara infundado el recurso extraordinario de revisión, “siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley”.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTICULO 365 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTICULO 366 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 25 Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03697-00(REV) Actor: ÓSCAR ESNEIDER MARTÍNEZ Y OTROS Demandado: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – LEY 1437 DE 2011 Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / causal de nulidad originada en la sentencia – APLICACIÓN RETROSPECTIVA DE SENTENCIA DE UNIFICACIÓN EN MATERIA DE PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / no vulnera el debido proceso La Sala Especial de Decisión Nº 25 resuelve el recurso extraordinario de revisión presentado por el señor Óscar Esneider Martínez Medina y otros[1] contra la sentencia del 29 de julio de 2019, dictada en segunda instancia por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado en el expediente de reparación directa con radicado N° 25000-23-26-000-2010-00353-01.

I. A N T E C E D E N T E S 1. Síntesis del caso La presente controversia gira en torno a la revisión de la sentencia proferida el 29 de julio de 2019 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la que se negaron las pretensiones de la demanda de reparación directa iniciada por Óscar Esneider Martínez Medina y otros bajo el título de imputación de privación injusta de la libertad, providencia que, en criterio de la parte actora, incurrió en la causal 5) del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, consistente en “nulidad originada en sentencia”, por cuanto el sustento de sus consideraciones fue la sentencia de unificación proferida por la Sección Tercera de esta Corporación el 15 de agosto de 2018, la cual no existía al momento en que se instauró la demanda, cuestión que, a su juicio, llevó a la vulneración del debido proceso. 2.

Hechos relevantes del proceso 2.1. El señor Óscar Esneider Martínez Medina y otros[2] presentaron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra la Nación – Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se le declarara administrativa y patrimonialmente responsable por la privación injusta de la libertad de los señores Óscar Esneider Martínez, Lucero Chavesta Tunjuelo, Sofía Emilse Lizarazo Burgos y Sandra Reyes, quienes fueron acusados de la comisión de los delitos de secuestro simple agravado en concurso con acceso carnal violento y homicidio agravado contra el menor Juan Camilo Alonso. 2.2.

Surtido el trámite legal correspondiente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 31 de enero 2013, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, tras considerar que ninguno de los medios probatorios logró demostrar la comisión de los delitos investigados. Contra dicha decisión las partes formularon sendos recursos de apelación. 2.3.

Mediante sentencia del 29 de julio de 2019, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. Como sustento de su decisión, consideró que debía darse aplicación a la sentencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado, proferida el 15 de agosto de 2018, de conformidad con la cual, en los eventos en que se analizaba la responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad no bastaba con demostrar que se padeció el daño, consistente en haber sido privado de la libertad y que el hecho no existió, el sindicado no lo cometió, la conducta fue atípica o que la desvinculación de investigado se produjo por aplicación del principio in dubio pro reo, sino que era indispensable acreditar la antijuridicidad del daño, por lo que resultaba necesario indagar si la orden de detención y las condiciones bajo las cuales se llevó a cabo, así como su duración, se ajustaron a los cánones constitucionales y legales y si la medida era necesaria, razonable y proporcional.

Dicho lo anterior, encontró acreditado que: i) Sofía Lizarazo Burgos estuvo privada de la libertad entre el 17 de junio de 2004 y el 20 de febrero de 2007, por los delitos de secuestro simple, homicidio agravado y acceso carnal abusivo con menor de 14 años; ii) Óscar Esneider Martínez estuvo privado de la libertad entre el 25 de junio de 2004 y el 21 de febrero de 2007, por los delitos de secuestro simple y homicidio agravado y iii) mediante Resolución del 22 de febrero de 2008, la Fiscalía 16 Especializada de Bogotá decretó la preclusión de la investigación en favor de Óscar Esneider Martínez, Sofía Lizarazo Burgos y Lucero Chavesta y declaró la extinción de la acción penal respecto de Sandra Reyes Díaz.

Con base en lo dicho, estimó que no existía prueba que permitiera acreditar el daño alegado por Lucero Chavesta Tunjuelo y Sandra Reyes Díaz, en relación con quienes no se probó la detención, y tampoco la antijuridicidad del daño irrogado a Sofía Lizarazo Burgos y Óscar Esneider Martínez, debido a que no obraba en el expediente copia de la medida de aseguramiento impuesta el 18 de junio de 2014 por la Fiscalía 15 Seccional de la Unidad Segunda Vida contra los investigados, frente a la cual fuera posible establecer si la detención y las condiciones en las que esta se realizó fueron llevadas a cabo de forma ilegal, por el desconocimiento sustancial o procesal de una norma jurídica o por una actuación administrativa abiertamente ilegal o irracional. 2.4.

El 17 de agosto de 2020, los señores Óscar Esneider Martínez Medina, Lucero Chavesta Tunjuelo, Paola Catalina Chavesta Tunjuelo, Diego Chavesta Tunjuelo, Linda Rocío Chavesta Tunjuelo, María Alix Chavesta, Diana Guzmán Chavesta, Nasly Mariana Chavesta, Luz Angélica Chavesta, Juan David Chavesta Tunjuelo, Yohan Buitrago, Juan David Pulido Guzmán, Brayan Andrey Martínez, Rosalba Medina Velásquez, Luz Deicy Díaz Lizcano, Nicold Daniela Reyes Díaz, Daniel Gustavo Reyes, Andrés Felipe Reyes Díaz, Jeimy Katherin Reyes, Marilin Sotomayor Lizarazo, Karen Viviana Perico, Laidy Jhoana Perico, Anyi Yisela Sotomayor, Niebes Burgos Suárez, Alfonso Lizarazo Burgos, Sofía Emilse Lizarazo Burgos, Brayan Andrey Martínez, Gustavo Reyes y Manuel Alfonso Lizarazo interpusieron recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 29 de julio de 2019, con fundamento en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. 2.5.

Mediante proveído del 5 de octubre de 2020[3], el despacho de la magistrada ponente inadmitió la demanda contentiva del recurso extraordinario de revisión y concedió el término de 5 días, con la finalidad de que la parte actora aportara copia de la sentencia objeto de revisión y de su constancia de ejecutoria; allegara los poderes otorgados para la interposición del recurso por los señores Óscar Esneider Martínez, Juan David Chavesta, Brayan Andrey Martínez, Rosalba Medina Velásquez, Gustavo Reyes, Luz Deicy Díaz Lizcano y Manuel Alfonso Lizarazo, además de que se indicaran los canales digitales para notificar a todos los demandantes. 2.6.

El 22 de octubre de 2020, la parte actora interpuso recurso de reposición contra el auto del 5 de octubre de 2020, que ordenó la corrección de la demanda. 2.7. Posteriormente, en mensaje de datos enviado el 26 de enero de 2020, la parte actora subsanó todas las falencias anotadas en el citado auto del 5 de octubre de 2020 y solicitó la admisión del recurso extraordinario de revisión[4], por lo que, después de verificar que se cumplían los requisitos legales, fue admitido en auto del 3 de marzo de 2021[5]. 2.8.

Luego de ser notificada, el 24 de marzo de 2021, la Nación – Fiscalía General de la Nación contestó[6] oportunamente el recurso de revisión. 2.9. Mediante auto del 26 de mayo de 2021[7] se emitió pronunciamiento respecto de la solicitud probatoria elevada por la parte recurrente. En ese sentido, se decretaron como pruebas los documentos aportados con la demanda de revisión y se dispuso que, a través de la Secretaría General de esta Corporación, se librara comunicación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que, en el término de diez (10) días y en la medida de sus posibilidades técnicas, remitiera copia digital del expediente del proceso de reparación directa con radicado No. 25000-23-26-000-2010-00353- 00. 2.10.

El 28 de mayo de 2021[8], la Secretaría de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió el expediente digital solicitado, del cual se corrió traslado a las partes a través de fijación en lista por tres días surtida el 1 de junio de 2021[9]. Durante el término concedido los sujetos procesales guardaron silencio. 2.

El recurso de revisión y sus fundamentos El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto con fundamento en la causal contenida en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[10], con fundamento en que, según lo advirtió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el fallo de primera instancia, en el caso se había demostrado que la pérdida de la libertad de los demandantes no era atribuible a su conducta o provocada por ellos.

Se añadió que estaba demostrado que Lucero Chavesta fue detenida y privada de la libertad entre el 18 de junio de 2004 y el 14 de febrero de 2007. Adujo que la misma situación se predicaba de Óscar Esneider Martínez y Sofía Emilse Lizarazo, respecto de quienes se acreditó que estuvieron privados de la libertad entre el 25 de junio de 2004 y el 21 de junio de 2007 y entre el 17 de junio de 2004 y el 20 de febrero de 2007, respectivamente.

Se encontró censurable y apartado de la seguridad jurídica, del debido proceso, del principio de igualdad y de la confianza legítima, que el Consejo de Estado hubiera aplicado retroactivamente la sentencia de unificación sobre privación injusta de la libertad a un proceso que para el momento en que esta se profirió llevaba más de 8 años de haber iniciado.

Se explicó que, cuando los demandantes interpusieron la demanda en ejercicio de la acción de reparación directa, el precedente jurisprudencial vigente indicaba que la privación injusta de la libertad se presentaba cuando el sindicado no hubiera cometido el ilícito, como en este caso y, además, cuando la absolución del sindicado se producía por aplicación del principio in dubio pro reo. 3.

La contestación del recurso de revisión y sus fundamentos En el escrito de contestación, la demandada se refirió al tratamiento jurisprudencial que esta Corporación ha impartido a la causal de nulidad originada en la sentencia. Sobre el particular, sostuvo que podía configurarse siempre que existiera denegación de justicia, cuando el juez sin fundamento válido y razonable dicta una sentencia inhibitoria y no se dirige a atacar las motivaciones jurídicas y los juicios de valor que tuvo el juez para fundamentar su decisión. Indicó que los hechos alegados por los recurrentes no se encuadran dentro de las causales de procedencia del recurso de revisión y lo único que se pretende es cuestionar las razones por las cuales el Consejo de Estado aplicó la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018 y declaró la inexistencia del daño antijurídico.

II. C O N S I D E R A C I O N E S Para resolver la presente litis, se abordarán los siguientes temas: 1) normativa aplicable al presente asunto; 2) competencia; 3) oportunidad para la presentación del recurso; 4) el estudio de la causal invocada en el recurso: 4.1) nulidad originada en sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación; 4.2) el caso concreto: 4.2.1) precisiones sobre el alcance del cargo de revisión formulado; 4.2.2) análisis de la violación al debido proceso por aplicación de la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado al caso concreto y 5) costas. 1.

Normativa aplicable al presente asunto A este proceso le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda -17 de agosto de 2020-, las cuales corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[11], modificado por la Ley 2080 de 2021[12], así como por las disposiciones del Código General del Proceso[13]. 2.

Competencia De acuerdo con los artículos 111 y 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado tiene competencia para conocer de los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las Secciones y Subsecciones de esta Corporación[14].

Dentro de ese contexto, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 107 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[15], en su momento mediante el Acuerdo 321 de 2014 –hoy compilado en el Acuerdo 080 de 2019- la Sala Plena del Consejo de Estado reglamentó la creación de salas especiales de decisión, encargadas de resolver los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones de esta Corporación[16].

En el caso bajo estudio, se advierte que la interposición del recurso resulta procedente, por cuanto tiene por objeto la revisión de la sentencia del 29 de julio de 2019, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el proceso de reparación directa con radicado n.° 25000-23-26-000-2010-00353-01, la cual cobró ejecutoria el 26 de septiembre de 2019[17]. 3.

Oportunidad para la presentación del recurso De conformidad con lo dispuesto en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, el recurso extraordinario de revisión “podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia”. En ese sentido, dado que la sentencia del 29 de julio de 2019 cobró ejecutoria el 26 de septiembre de ese año, el término para presentar el recurso extraordinario de revisión corrió, en principio, desde el 27 de septiembre de 2019 hasta el 27 de septiembre de 2020; no obstante, en virtud de los Acuerdos No. PCSJA20-11517 del 15 de marzo y No. PCSJA20- 11657 del 5 de junio de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura[18], dicho término se suspendió el 16 de marzo y se reanudó el 1 de julio de 2020.

Así las cosas, toda vez que el término de un año se suspendió cuando faltaban 6 meses y 12 días, la parte actora tenía hasta el 16 de enero de 2021 para formular su recurso y como ello ocurrió el 17 de agosto de 2020, se impone concluir que se realizó oportunamente. 4. El estudio de la causal invocada en el recurso 4.1. Nulidad originada en sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede de recurso de apelación Sobre el alcance y contenido de la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que estriba en “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”, la jurisprudencia de esta Corporación ha discurrido de la siguiente manera: “La Sala Plena de esta Corporación, de forma reiterada, ha dicho que para que se configure la causal de revisión de ‘nulidad originada en la sentencia’, es necesario que concurran dos circunstancias: A) Que el vicio que se alega se configure en el momento procesal en que se profiere la sentencia, no antes.

B) Que el vicio alegado se fundamente en un desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustancial propia de esa actuación. (…) La nulidad originada en la sentencia se produce cuando el acto procesal consistente en dictar la providencia que desata el litigio se encuentra viciado desde el punto de vista formal por circunstancias de lugar, tiempo o modo que se consuman en el preciso instante en que el juez toma la decisión. Por tal razón, en atención al carácter extraordinario del recurso de revisión, esta Corporación ha entendido que esta causal de revisión se configura únicamente cuando se acredita alguna de las causales de nulidad del proceso, previstas de manera taxativa por el legislador en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil hoy, artículo 133 del Código General del Proceso, siempre que ella pueda predicarse, exclusivamente, de la sentencia cuya infirmación se solicita.

“A las causales de nulidad previstas por ley debe agregarse la nulidad de la prueba obtenida con violación al debido proceso, en los términos de la sentencia C-491 de 1995, circunstancia que podría ocasionar la nulidad de la sentencia por violación al debido proceso, si la decisión del juez se sustenta únicamente en dicha prueba. También se ha admitido por la Sala Plena de esta Corporación que la sentencia es intrínsecamente nula cuando la legalidad de la decisión está viciada, entre otros supuestos excepcionales, por los siguientes: I) Cuando se profiere sentencia condenatoria contra un tercero que no fue vinculado al proceso.

II) Cuando la sentencia no cuenta con el número de votos necesarios para su aprobación. III) Cuando la sentencia carece de motivación formal y material. (…) De acuerdo con las premisas expuestas, para la Sala es claro que el recurso extraordinario de revisión no está llamado a prosperar porque la nulidad que se alega, esto es, la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer en única instancia el proceso, no se originó en la sentencia sino en un momento previo a su emisión: desde que la subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado avocó conocimiento del proceso mediante auto del 12 de marzo de 2012”[19].

También se ha establecido por la jurisprudencia en anteriores oportunidades, que el recurso extraordinario de revisión establecido en el artículo 248 del C.P.A.C.A., bajo la causal de nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede el recurso de apelación, constituye el mecanismo judicial idóneo para alegar la posible falta de congruencia de un fallo de segunda instancia, lo cual puede redundar en una vulneración al debido proceso.

El Consejo de Estado ha sostenido que la nulidad originada en la sentencia se puede invocar como causal para la procedencia del recurso extraordinario de revisión por vicios de incongruencia. Al respecto, la Sala Especial de Decisión No. 22 de lo Contencioso Administrativo señaló lo siguiente[20]: ‘2.6. Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia. ‘[L]a jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma. ‘Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa pretendi. ‘Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. ‘(…)En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita, definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los siguientes términos: este principio de la congruencia de la sentencia [C.C.A. Art. 170], exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso. ‘Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, ‘extrapetita’: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y ‘minuspetita’: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones. ‘La violación de dicho principio traería como consecuencia, igualmente la violación al debido proceso, en la medida en que nuestro ordenamiento positivo consagra etapas procesales exclusivas a que las partes manifiesten y contradigan argumentos en defensa de sus derechos, siempre bajo el marco de litis que se ha planteado desde la demanda. ‘En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar. ‘Fuerza concluir, entonces, que la sentencia debe ser objeto de revisión cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando aquella carece de la coherencia externa o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que se repite está determinada por los cargos y pretensiones de la demanda. ‘Pues bien, estas reflexiones, con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado y en la doctrina de la Corte Constitucional, ratifican la tesis según la cual la congruencia de los fallos es un elemento de validez de los mismos, cuya inobservancia configura la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia, artículo 250, numeral 5 del CPACA’[21].

Como se aprecia, para la concreción de esta causal de revisión resulta indispensable que se funde en la ocurrencia de: i) un supuesto configurativo de las causales de nulidad procesal previstas taxativamente en el artículo 133 del Código General del Proceso, siempre que estas se prediquen respecto de la sentencia; ii) los supuestos creados jurisprudencialmente y que los cuales comportan la violación del debido proceso, tales como: a. Haberse dictado con sustento, únicamente, en una prueba obtenida con violación al debido proceso. b. Haberse dictado fallo condenatorio contra una persona que no fue vinculada al proceso. c. Proferir una sentencia sin motivarla. d. Dictar un fallo inhibitorio injustificado. e. Faltar al principio de congruencia. Adicionalmente, esta Sala Especial de Decisión considera que, de acuerdo con lo manifestado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, igualmente podrían existir otros supuestos en que la configuración de la causal de nulidad originada en sentencia por violación a la garantía constitucional del debido proceso habría de tener cabida y que no necesariamente se agotan de manera exhaustiva en los eventos señalados[22].

Tal sería el caso de un cambio intempestivo de jurisprudencia y de su aplicación a un caso iniciado con anterioridad a su expedición bajo una postura jurisprudencial diversa, siempre que de allí se derive una restricción caprichosa o injustificada al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva. Con todo, la configuración de esta causal de revisión bajo el supuesto fáctico en comento en manera alguna constituye un aspecto que opere automáticamente por la simple variación jurisprudencial, en tanto la eventual vulneración al debido proceso con sustento en ese hecho solo podrá definirse como resultado del análisis de cada caso concreto. 4.2.

El caso concreto La parte actora invocó como causal de revisión la establecida en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011[23], al considerar que en la sentencia del 29 de julio de 2019 se vulneró el derecho al debido proceso de los demandantes, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. Para los recurrentes debió aplicarse el precedente jurisprudencial de la Sección Tercera del Consejo de Estado, según el cual la declaratoria de responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad resultaba procedente en los supuestos del artículo 414 del Código de Procedimiento Penal y en aquellos casos en los que la preclusión o la absolución de las personas proviniera de la aplicación del principio in dubio pro reo, y no los criterios de la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018, exp. n.° 46.947, proferida por la Sala Plena de la referida Sección, la cual, en su criterio, no tenía efectos retroactivos para procesos promovidos antes de su expedición. 4.2.1.

Precisiones sobre el alcance del cargo de revisión formulado Frente al cargo de revisión formulado, la Sala debe precisar, de entrada, que tanto la causal aducida como su sustentación se orientan a cuestionar la denegación de las pretensiones de la demanda frente a lo sucedido en el caso de los sindicados Sofía Lizarazo Burgos y Óscar Esneider Martínez, respecto de quienes en la sentencia objeto de revisión se resolvió que, no obstante hallarse demostrado que estuvieron privados de la libertad, siendo este el daño alegado, lo que no estuvo acreditado fue su antijuridicidad, ante la ausencia de las piezas procesales que ordenaron su detención preventiva.

Así pues, fue frente a estos demandantes, Sofía Lizarazo Burgos y Óscar Esneider Martínez, en relación con quienes se aplicó la tesis de unificación del 15 de agosto de 2018. Cuestión distinta ocurrió en el caso de las demandantes Lucero Chavesta Tunjuelo y Sandra Reyes Díaz, ya que frente a ellas no se halló demostrado el daño alegado, que se alegó concretado en su privación injusta de la libertad, situación que, como se observa, no estuvo, porque no podía estarlo, cobijada en la argumentación sobre la cual se estructuró la configuración de la causal 5 de revisión, dado que la negativa a sus súplicas no se derivó de la falta de acreditación de la antijuridicidad del daño que imponía la sentencia de unificación, sino de la ausencia de demostración del daño mismo.

De cara a lo anotado en relación con las dos mencionadas demandantes, cabe advertir que, en tanto lo sucedido en su caso no encaja en la argumentación en la que se cimentó la causal de revisión invocada, su análisis no se hará extensivo a lo ocurrido en esos dos eventos. Al respecto, se observa que en sede de revisión no es posible reabrir el debate jurídico ni probatorio que se surtió en el proceso originario de reparación directa, el cual está reservado al juez de la causa, cuestión que impide discutir en este escenario procesal si se demostró o no la ocurrencia del daño consistente en la privación injusta de la libertad de Lucero Chavesta Tunjuelo y Sandra Reyes Díaz, máxime cuando este debate no se suscitó de manera independiente al amparo de ninguna causal de revisión. Por las razones expuestas en precedencia, el análisis de la configuración de la causal alegada se centrará en lo acontecido frente a los demandantes Sofía Lizarazo Burgos y Óscar Esneider Martínez. 4.2.2.

Análisis de la violación al debido proceso por aplicación de la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado al caso concreto En atención al contexto planteado, la Sala parte por indicar que se encuentra acreditado en el sub lite que el proceso en cuyo marco se expidió la sentencia objeto de revisión inició el 1 de junio de 2010, mientras que la sentencia de segunda instancia que puso fin al proceso, dictada el 29 de julio de 2019, según se extrae de su contenido, despachó desfavorablemente la controversia con apoyo en los lineamientos prescritos en la sentencia de unificación proferida el 15 de agosto de 2018, tras constatar que no resultaba viable establecer la antijuridicidad del daño irrogado, en cuanto, al no haber sido aportada la providencia que ordenó la medida de aseguramiento en contra de Sofía Lizarazo Burgos y Oscar Esneider Martínez, no existían elementos para establecer si había sido legal, proporcional y razonable o si, por el contrario, se llevó a cabo con desapego al ordenamiento jurídico.

La Sala estima que la aplicación de la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018 al caso objeto de litigio no da lugar a la configuración de una nulidad originada en la sentencia por violación al debido proceso, con base en las siguientes consideraciones: Sobre el particular, conviene señalar que la labor de las altas Corporaciones, como órganos encargados de interpretar el orden jurídico, unificar su hermenéutica y aplicarla a cada caso concreto, entraña un ejercicio constructivo y dinámico del derecho, que no estático, lo que impone la constante autoevaluación de sus propias posturas en orden a ajustarlas a los principios, reglas y normas y a la realidad que rodea la demanda del servicio de justicia. Con todo, la resolución de un caso específico con base en la jurisprudencia imperante al momento en que se adopta la decisión que le pone fin al proceso no constituye una situación que en sí misma entrañe una afectación del derecho de acceso a la administración de justicia de los usuarios ni al debido proceso, dado que en manera alguna ello conduce a que se impida ejercer el derecho de acción o que el litigio no concluya con una sentencia de fondo; lo que impone es que al decidir el debate la justicia demandada se imparta con base en las directrices jurisprudenciales vigentes y vinculantes sobre determinado asunto.

En cuanto a la aplicación de las sentencias de unificación de jurisprudencia para la resolución de casos iniciados con anterioridad a su expedición, el Consejo de Estado[24] ha considerado que su aplicación, por regla general, opera de manera retrospectiva y que, excepcionalmente, tendrá efectos prospectivos o hacia el futuro, ejercicio que se ha emprender siempre que a partir de esta dinámica se evidencie una efectivización de principios constitucionales.

En esta misma línea, la Sección Primera de esta Corporación, al resolver una acción de tutela contra sentencia judicial en la que se solicitaba el amparo del derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerado en el marco de una acción de reparación directa por privación injusta de libertad, por haberse desconocido el carácter vinculante del procedente judicial, se ocupó de establecer la diferencia que existe entre su aplicación retroactiva y retrospectiva, en los siguientes términos: 1.

Por último, corresponde analizar el argumento consistente en que se desconoció el precedente jurisprudencial vigente para la época de los hechos y se aplicó retroactivamente la sentencia de 31 de enero de 2019, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 2. Sea lo primero indicar que el apoderado judicial de los accionantes confunde dos figuras procesales que son distintas, a saber: la retroactividad y la retrospectividad. 3.

En cuanto al alcance y la diferencia de cada una de estas figuras se ha dicho en la jurisprudencia de la Corte Constitucional que la retroactividad «se configura cuando una norma se aplica a las situaciones que se consolidaron con anterioridad a su entrada en vigencia»[25]; mientras que la retrospectividad «se presenta cuando las normas se aplican a situaciones que si bien surgieron con anterioridad a su entrada en vigencia, sus efectos jurídicos no se han consolidado al momento en que cobra vigor la nueva ley»[26]. 4.

En ese orden de ideas, esta Corporación ha establecido que los cambios jurisprudenciales no pueden ser aplicados retroactivamente. Es decir, no pueden afectar situaciones jurídicas consolidadas porque, en dado caso se estarían afectando principios como los de seguridad jurídica y los derechos adquiridos, vulnerándose con ello el artículo 58 de nuestra carta política.

Es por ello, que no es dable aplicar los cambios jurisprudenciales en los eventos en los que ha operado la cosa juzgada. 5. En consonancia con lo anterior, ha dicho la Corporación que, por regla general, los cambios jurisprudenciales se aplican en forma retrospectiva. Es decir, su aplicación afectará «a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial»[27]. 6.

Con base en lo anterior, para la Sala resulta desacertada la afirmación de los accionantes consistente en que se aplicó en forma retroactiva el precedente contenido en la sentencia de 31 de enero de 2019, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 7. Cabe resaltar que en el presente caso no hubo aplicación retroactiva del precedente por la simple razón de que la demanda de reparación directa promovida por el señor Valentín Parra Molina y su núcleo familiar, al momento de expedirse la sentencia de 31 de julio de 2019, no había sido decidida por la justicia y no había hecho tránsito a cosa juzgada, razón por la cual no era una situación jurídica consolidada[28].

El fundamento argumentativo de la anterior decisión, a su turno, encontró su apoyo en las consideraciones plasmadas en la sentencia dictada por esa misma Sección en la que se concluyó: […] 36. Descendiendo al sub judice, la Sala encuentra que el apoderado de los accionantes sostiene que se incurrió en este defecto como consecuencia de desconocer la regla jurisprudencial, según la cual los cambios de precedente no pueden ser aplicados ni retroactiva ni retrospectivamente, sino que el juez contencioso debe analizar cuál era el precedente vigente para la época de los hechos y entrar a aplicarlo.

(…) 39. En ese orden de ideas, esta Sección comparte plenamente el argumento de la posición mayoritaria de la Corporación, en tanto que, por regla general, la aplicación del precedente jurisprudencial debe hacerse retrospectivamente. Esto quiere decir que aquellos casos que se encuentren pendientes de resolver deben ser resueltos de acuerdo con lo dispuesto en el precedente jurisprudencial actualmente vigente. 40.

Igualmente, esta Sala estima que el derecho jurisprudencial es dinámico. Por lo que, si bien el precedente es vinculante, no puede perderse de vista que los jueces se encuentran facultados de apartarse de un precedente, siempre y cuando, motiven razonadamente las razones por las cuales se apartan del mismo. 41. Aunado a lo anterior, no puede ignorarse que la existencia de un precedente jurisprudencial no genera un derecho adquirido por parte de quien acude ante la administración de justicia. El derecho adquirido, en estos eventos, proviene de una decisión judicial que hace tránsito a cosa juzgada y, por ende, no es posible señalar que se haya vulnerado una garantía constitucional asociada a la existencia de un derecho adquirido, como consecuencia de un cambio jurisprudencial.

En este contexto, la Sala resalta que los cambios jurisprudenciales no crean regímenes de transición. (…) 52. En conclusión, la Sala estima que: i) la aplicación retrospectiva del precedente judicial resulta acorde con lo señalado por esta Corporación en su jurisprudencia; ii) el precedente jurisprudencial no crea una situación de derecho adquirido, sino que, para que se configure un derecho adquirido resulta indispensable que el asunto se encuentre cobijado por la cosa juzgada; iii) la aplicación retrospectiva del precedente en el caso concreto no lesiona el derecho de acceder a la administración de justicia […]. 8.

En ese orden de ideas, esta Sala debe concluir que la sentencia enjuiciada no incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial por haber traído a colación, en sus consideraciones jurídicas, el contenido del fallo de 31 de enero de 2019. Esto es así porque: i) no se hizo una aplicación retroactiva sino retrospectiva de un pronunciamiento proferido por el órgano de cierre de la jurisdicción, ii) el precedente que estiman aplicable los accionantes, la sentencia de unificación de 17 de octubre de 2013, no se encuentra vigente, y iii) el precedente vigente, las sentencias SU – 072 de 2018 y C – 037 de 1996, fue aplicado de forma razonable por el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Cuarta de Decisión, cuando profirió la sentencia objeto de tutela[29].

En armonía con lo anterior, la aplicación de la sentencia de unificación al caso concreto no puede entenderse como una vulneración al debido proceso al no impactar un derecho adquirido, sino como un desarrollo de ese postulado constitucional. Así ha reflexionado la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[30] y la Corte Constitucional[31] al discurrir sobre su aplicación por parte de las autoridades administrativas.

Por lo demás, no evidencia la Sala que la sentencia de unificación expedida el 15 de agosto de 2018[32] por la Sección Tercera del Consejo de Estado se enmarque en algún supuesto que amerite que excepcionalmente debiera operar de manera prospectiva y que resultara inviable definir de fondo, con apego a sus consideraciones, controversias iniciadas antes de haber sido proferida.

Ello se debe, precisamente, al hecho de que su eventual aplicación hacia futuro habría de justificarse en que de esta manera se garantizara la efectividad de principios constitucionales, circunstancia que no se presenta en este caso y, que valga precisar, no puede confundirse o equipararse con la concesión de una certeza acerca de la prosperidad de las súplicas de la demanda o con la aplicación que más le convenga a los intereses del demandante, sino que necesariamente esa optimización de los mandatos constitucionales debe articularse y establecerse con arreglo al ordenamiento jurídico y a la finalidad que allí se tutela.

En efecto, el propósito perseguido con la mencionada providencia no fue otro que el de fincar el análisis y la prosperidad de la declaratoria de responsabilidad del Estado, fundada en el título de imputación de privación injusta de la libertad, en la acreditación de la antijuridicidad del daño, elemento estructural en el que se funda la cláusula general de responsabilidad establecida en el artículo 90 de la Constitución Política.

De ahí que lo que procuró la providencia en comento en realidad fue materializar los mandatos constitucionales que gobiernan el régimen de responsabilidad del Estado, a partir de la noción basal de daño antijurídico que, en el caso de la privación de la libertad, se ha de sujetar necesariamente, no solo a la comprobación de la efectiva detención, como a la verificación de que la medida restrictiva se impuso con desconocimiento de los principios de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad y en general, del orden jurídico que le debe servir de fundamento, pues no de otra forma podría recibir el calificativo de injusta.

Ante ese panorama se debe concluir que la aplicación retrospectiva del precedente al caso concreto no se apartó de la efectividad de los mandatos constitucionales; por el contrario, los concretó. Además, la decisión en comento tuvo consonancia con el entendimiento que dispensó sobre el particular la Corte Constitucional, en sentencia C-037 de 1996, al clausulado de la Ley 270 de 1993 cuando al analizar la constitucionalidad de su artículo 68 advirtió: Este artículo, en principio, no merece objeción alguna, pues su fundamento constitucional se encuentra en los artículos 6o, 28, 29 y 90 de la Carta.

Con todo, conviene aclarar que el término “injustamente” se refiere a una actuación abiertamente desproporcionada y violatoria de los procedimientos legales, de forma tal que se torne evidente que la privación de la libertad no ha sido ni apropiada, ni razonada ni conforme a derecho, sino abiertamente arbitraria. Si ello no fuese así, entonces se estaría permitiendo que en todos los casos en que una persona fuese privada de su libertad y considerase en forma subjetiva, aún de mala fe, que su detención es injusta, procedería en forma automática la reparación de los perjuicios, con grave lesión para el patrimonio del Estado, que es el común de todos los asociados.

Por el contrario, la aplicabilidad de la norma que se examina y la consecuente declaración de la responsabilidad estatal a propósito de la administración de justicia, debe contemplarse dentro de los parámetros fijados y teniendo siempre en consideración el análisis razonable y proporcionado de las circunstancias en que se ha producido la detención. Las consideraciones expuestas en la sentencia de unificación de esta Corporación también guardan armonía con lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación SU-072 de 2018, en la que dicho cuerpo colegiado, al examinar las características del régimen de responsabilidad del Estado por la privación injusta de la libertad, precisó: 104.

Retomando la idea que se venía planteando, tenemos que el juez administrativo, al esclarecer si la privación de la libertad se apartó del criterio de corrección jurídica exigida, debe efectuar valoraciones que superan el simple juicio de causalidad y ello por cuanto una interpretación adecuada del artículo 68 de la Ley 270 de 1996, sustento normativo de la responsabilidad del Estado en estos casos, impone considerar, independientemente del título de atribución que se elija, si la decisión adoptada por el funcionario judicial penal se enmarca en los presupuestos de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad.

(…) De esta manera, dependiendo de las particularidades del caso, es decir, en el examen individual de cada caso, como lo han sostenido el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, el juez administrativo podrá elegir qué título de imputación resulta más idóneo para establecer que el daño sufrido por el ciudadano devino de una actuación inidónea, irrazonable y desproporcionada y por ese motivo, no tenía por qué soportarse.

(…) 109. Es necesario reiterar que la única interpretación posible –en perspectiva judicial-- del artículo 68 de la Ley 270 de 1996 es que el mismo no establece un único título de atribución y que, en todo caso, le exige al juez contencioso administrativo definir si la decisión que privó de la libertad a un ciudadano se apartó de los criterios que gobiernan la imposición de medidas preventivas, sin que ello implique la exigencia ineludible y para todos los casos de valoraciones del dolo o la culpa del funcionario que expidió la providencia, pues, será en aplicación del principio iura novit curia, aceptado por la propia jurisprudencia del Consejo de Estado, que se establezca cuál será el régimen que ilumine el proceso y, por ende, el deber demostrativo que le asiste al demandante.

En atención a lo expuesto, la Sala advierte que la sentencia de 29 de julio de 2019, objeto de revisión, no vulneró el debido proceso de los recurrentes al aplicar retrospectivamente la sentencia de unificación proferida el 20 de agosto de 2018, puesto que lo que se buscó con su aplicación fue optimizar los mandatos constitucionales que fundan la declaratoria de responsabilidad del Estado en la demostración del daño antijurídico, elemento que, según se advirtió con claridad en esa providencia, no fue materia de acreditación. Por consiguiente, la causal invocada no prospera y, por tal motivo, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto. 5.

Costas De conformidad con el artículo 188 del C.P.A.C.A. y con la disposición especial del artículo 365 del C.G.P., para el caso del recurso extraordinario de revisión procede la condena en costas a cargo de la parte a quien se le resuelve desfavorablemente el recurso, lo cual aplica a la parte actora, por declararse infundado su recurso.

Por otra parte, tratándose de un asunto de única instancia ante esta Corporación, procede la liquidación de costas por la Secretaría General. La liquidación se debe adelantar de acuerdo con el artículo 366 del C.G.P., a cuyo tenor: “Artículo 366 C.G.P. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: “1.

El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o rehacerla. “(…) “4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.

“(…). “6. Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso”. Para el efecto, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión útil realizada en este caso por el apoderado de la entidad demandada.

Es de relevancia tener cuenta que las costas están integradas por las expensas y las agencias en derecho, estas últimas que se causan por la actividad de defensa judicial que realiza la parte beneficiada con dicha condena, de manera que la contestación del recurso extraordinario es suficiente para entender causadas dichas agencias. En el presente caso se encuentra acreditada la gestión del apoderado de la parte demandada frente a la interposición del recurso extraordinario de revisión a través de la defensa ejercida por aquel en el escrito de oposición presentado el 24 de marzo de 2021, según se observa en el índice 22 del aplicativo SAMAI.

Dicha gestión la estima la Sala como suficiente para que se disponga la fijación de agencias en derecho en la liquidación de las costas, de acuerdo con lo previsto en los mencionados artículos 365 y 366 del Código General del Proceso. De conformidad con el mismo artículo 366 del Código General del Proceso, esta providencia se apoya en el Acuerdo No. PSAA16-10554 de 2016, contentivo de las tarifas de agencias en derecho, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, en el cual se dispuso lo siguiente: “Artículo 2º.

Criterios. Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites.

“(…). “Artículo 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: “9. RECURSOS EXTRAORDINARIOS. “Entre 1 y 20 S.M.M.L.V”. Dado que en este proceso no se realizó actuación distinta de la contestación del recurso extraordinario de revisión por parte de la entidad demandada, se fijarán las agencias en derecho en tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de esta providencia. Por último, se hace notar que, bajo las reglas del C.G.P., la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la que se imponen, toda vez que, bajo el régimen actual, dicha condena se determina con fundamento en un criterio objetivo, en este caso frente a la parte a la que se le declara infundado el recurso extraordinario de revisión, “siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley”.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Especial de Decisión No. 25, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión presentado contra la sentencia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 29 de julio de 2019, en el proceso de reparación directa con radicado N°25000-23-26-000-2010-00353-01, instaurado por Óscar Esneider Martínez Medina y otros contra la Nación – Fiscalía General de la Nación.

SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS a la parte actora en favor de la Nación – Fiscalía General de la Nación. Fijar como agencias en derecho, la suma equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de esta providencia, la que deberá incluirse en la liquidación de costas a cargo de la parte demandante y en favor de la entidad demandada.

TERCERO: Por Secretaría General, expídanse las copias dirigidas a las partes, de conformidad con lo previsto en el artículo 114 del Código General del Proceso. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO CÉSAR PALOMINO CORTÉS Salvamento parcial de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Con aclaración de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Aclaración de voto |Nota: esta providencia fue suscrita en forma |[pic] | |electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera | | |que el certificado digital que arroja el sistema | | |permite validar la integridad y autenticidad del | | |presente documento en el | | |link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vis| | |tas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al| | |aplicativo de validación escaneando con su teléfono | | |celular el código QR que aparece a la derecha. | | RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO / FIJACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / CONDENA EN COSTAS Con mi acostumbrado respeto por la decisión mayoritaria de la Sala, consagró a continuación la razón por la cual salvo parcialmente mi voto en la decisión de la referencia. […]. [N]o estoy de acuerdo con la decisión de condenar en costas en este caso, con fundamento en que esté acreditado en el proceso “la gestión del apoderado de la parte demandada frente a la interposición del recurso extraordinario de revisión a través de la defensa ejercida por aquel en el escrito de oposición presentado el 24 de marzo de 2021”, lo cual a juicio de la Sala se estimó como suficiente para disponer la fijación de agencias en derecho en la liquidación de las costas, de acuerdo con lo previsto en los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso. […]. [S]i en el expediente no aparece que se causaron y no se pueden comprobar, no debe hacerse la condena, y así se evita un trámite procesal innecesario posteriormente. […] [C]onsidero que procedería la condena en costas por agencias en derecho si estuviera acreditado que la entidad incurrió en un gasto adicional para su defensa en este recurso extraordinario, como sería la contratación de algún profesional del derecho que la representara, con la prueba del pago de los honorarios o de su estipulación. Sin embargo, cuando la defensa de la entidad demandada se lleva a cabo con un funcionario de su propia planta, no se causa ninguna erogación. Ciertamente, debe tenerse en cuenta que en la administración pública es un deber que se ejerza una oportuna y adecuada defensa de la entidad que se representa.

Así, hace parte de las funciones de las oficinas jurídicas de las entidades intervenir en los procesos que se adelantan en su contra y realizar dicha defensa, como en este caso, contestar el recurso extraordinario de revisión. Por ello considero que, en casos como el presente, si en el expediente no aparece que se causaron y no se pueden comprobar, no es procedente la condena en costas, sin que sea suficiente, a mi juicio, que por la sola respuesta del recurso extraordinario se disponga la fijación de agencias en derecho como costas del proceso.

En estos términos dejo plasmadas las razones que me llevaron a salvar parcialmente el voto en la providencia de la referencia. SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Consejero: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Asunto: Salvamento de voto parcial a la sentencia del 28 de junio de 2021. Con mi acostumbrado respeto por la decisión mayoritaria de la Sala, consagró a continuación la razón por la cual salvo parcialmente mi voto en la decisión de la referencia. Comparto plenamente la decisión de declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida el 29 de julio de 2019 por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado en el expediente de reparación directa con radicado N° 2010-00353-01 por no encontrarse configurada la causal invocada.

Sin embargo, no estoy de acuerdo con la decisión de condenar en costas en este caso, con fundamento en que esté acreditado en el proceso “la gestión del apoderado de la parte demandada frente a la interposición del recurso extraordinario de revisión a través de la defensa ejercida por aquel en el escrito de oposición presentado el 24 de marzo de 2021”, lo cual a juicio de la Sala se estimó como suficiente para disponer la fijación de agencias en derecho en la liquidación de las costas, de acuerdo con lo previsto en los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso.

El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala: “Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso establece las reglas para la condena en costas en los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia, así: 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2.

La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5.

En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.

Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.

Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción. De acuerdo con estas disposiciones, las costas se causan y en la medida en que se prueben. La Corte Constitucional, en sentencia C-157 de 2013, al decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 206 de la ley 1564 de 2012 (juramento estimatorio), hizo la siguiente precisión sobre la condena en costas: “5.1.8.

La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365 (se transcribe el artículo a pie de pág.). Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366 (se transcribe el artículo a pie de pág.), se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley.

De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra”. De acuerdo con lo anterior, si en el expediente no aparece que se causaron y no se pueden comprobar, no debe hacerse la condena, y así se evita un trámite procesal innecesario posteriormente.

Además, de conformidad con el Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”, debe tenerse en cuenta los criterios que dicha disposición señala en su artículo segundo, que dicen: “ARTÍCULO 2º. Criterios. Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor”.

En atención a dichas normas, considero que procedería la condena en costas por agencias en derecho si estuviera acreditado que la entidad incurrió en un gasto adicional para su defensa en este recurso extraordinario, como sería la contratación de algún profesional del derecho que la representara, con la prueba del pago de los honorarios o de su estipulación. Sin embargo, cuando la defensa de la entidad demandada se lleva a cabo con un funcionario de su propia planta, no se causa ninguna erogación. Ciertamente, debe tenerse en cuenta que en la administración pública es un deber que se ejerza una oportuna y adecuada defensa de la entidad que se representa.

En estos términos dejo plasmadas las razones que me llevaron a salvar parcialmente el voto en la providencia de la referencia. Cordialmente, (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS Fecha Ut Supra. Se deja constancia de que este documento se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / ACLARACIÓN DE VOTO / VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL Con el debido respeto por la opinión mayoritaria de la Sala, manifiesto que aunque compartí la decisión adoptada (…), aclaro mi voto por las siguientes razones: 1.

Aunque la causal de nulidad originada en la sentencia se podría configurar por eventos diferentes a los señalados por la jurisprudencia, por la presunta violación al debido proceso, a mi juicio, no resulta cierto que ocurra cuando se alega “[…] un cambio intempestivo de jurisprudencia y de su aplicación a un caso iniciado con anterioridad a su expedición bajo una postura jurisprudencial diversa, siempre que de allí se derive una restricción caprichosa o injustificada al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva”. 2.

Ello, por cuanto dicha causal si bien no atiende a eventos taxativos para su configuración, no implica que cualquier alegación que se realice bajo la presunta “violación al debido proceso” encuadre en ésta y habilite el examen de fondo a través del recurso extraordinario. 3. En este caso, se tiene que la explicación de la causal invocada se enmarcó en el presunto “desconocimiento del precedente”, el cual por virtud de la sentencia C-590 de 2005, constituye una de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela, lo que tornaba en infundado el recurso extraordinario. 4.

En este evento, contrario a lo advertido por la Sala, el examen sobre si la sentencia recurrida desconoció el precedente judicial debió alegarse a través de la acción de tutela, pues era mediante este medio de defensa y una vez superado los requisitos de procedibilidad de la acción que el juez podía verificar si incurría o no en dicho defecto.

(…). 5. La presunta violación del debido proceso como se invocó por la parte actora no puede abordarse indistintamente a través del ejercicio de la acción de tutela y el recurso extraordinario de revisión, por cuanto su propósito y objetos son diferentes y las causales que lo cobijan son precisas. Mediante el ejercicio de la acción de tutela es procedente de manera excepcional el cuestionamiento de una providencia judicial, en observancia de las específicas causales que delimitó la Corte Constitucional, acogidas por esta Corporación en sus fallos de importancia jurídica.

Todo lo anterior imponía que fuera el juez de tutela y no el extraordinario quien se pronunciara sobre el particular, conforme a las decisiones en las que el fallo soportó su estudio para concluir que no hubo desconocimiento del precedente invocado. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: i) Sentencia 5 de agosto de 2014.

Radicación número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y ii) Sentencia de 31 de julio de 2012. Radicado: 2009-01328-01(IJ), C.P. María Elizabeth García González. ACLARACIÓN DE VOTO Consejera: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Con el debido respeto por la opinión mayoritaria de la Sala, manifiesto que aunque compartí la decisión adoptada en la sentencia de 28 de junio de 2021, mediante la cual se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión presentado contra la sentencia proferida por la Subsección “C”, de la Sección Tercera, del Consejo de Estado, el 29 de julio de 2019, en el proceso de reparación directa con radicado núm. 25000-23-26-000-2010-00353- 01, aclaro mi voto por las siguientes razones: Considero que el sustento de la causal invocada por la parte recurrente no se encuadra en ninguna de las circunstancias que normativa[33] y jurisprudencialmente[34] se establecieron para habilitar el examen de fondo de la causal invocada, esto es, de nulidad originada de la sentencia, pues si bien acompañé la decisión de la parte resolutiva en cuanto lo declaró infundado, no compartí los motivos que se esgrimieron para arribar a tal conclusión, por lo siguiente: 1.

Sobre el particular, esta Corporación ya tuvo oportunidad de referirse, así: “[…] El recurso extraordinario de revisión no procede para revisar una sentencia por el desconocimiento del precedente judicial, pues esta no es una causal prevista por el legislador para el efecto. Debe advertirse que cuando se trate del desconocimiento del precedente judicial –esto es, la sub regla jurídica fijada en la respectiva sentencia o sentencias que tengan la entidad de precedente-, la legislación prevé el denominado recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, procedente, sí, contra las sentencias de única y segunda instancia proferidas por los tribunales administrativos, cuando contraríen o se opongan a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, en los términos de los artículos 256 a 268 del CPACA.

De no proceder el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, tendría cabida la acción de tutela contra providencia judicial para garantizar la aplicación de una sentencia de unificación o de un precedente judicial, en los términos expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, con el fin de proteger el derecho fundamental de igualdad […]”[35]. 4.

En el fallo este estudio se abordó al concluirse: “[…] la aplicación de la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018 al caso objeto de litigio no da lugar a la configuración de una nulidad originada en la sentencia por violación al debido proceso […]”. 5. La presunta violación del debido proceso como se invocó por la parte actora no puede abordarse indistintamente a través del ejercicio de la acción de tutela y el recurso extraordinario de revisión, por cuanto su propósito y objetos son diferentes y las causales que lo cobijan son precisas. 6.

Mediante el ejercicio de la acción de tutela es procedente de manera excepcional el cuestionamiento de una providencia judicial, en observancia de las especificas causales que delimitó la Corte Constitucional, acogidas por esta Corporación en sus fallos de importancia jurídica[36]. 7. Todo lo anterior imponía que fuera el juez de tutela y no el extraordinario quien se pronunciara sobre el particular, conforme a las decisiones en las que el fallo soportó su estudio para concluir que no hubo desconocimiento del precedente invocado. fecha ut supra, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / ACLARACIÓN DE VOTO / NULIDAD ORIGINADA EN SENTENCIA / VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO / TAXATIVIDAD DE LAS CAUSALES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Si bien en la sentencia objeto de aclaración se acogió la posición mayoritaria de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo condensada en la sentencia de unificación proferida el 8 de mayo de 2018, con ponencia del magistrado Alberto Yepes Barreiro, acerca del tratamiento amplio que debe dársele al análisis de la causal de nulidad originada en sentencia por violación al debido proceso, bajo el entendimiento de que pueden existir otros supuestos que dan lugar a su configuración que no necesariamente están taxativamente contenidos en la ley, en esta oportunidad me permito reiterar las razones que llevaron a aclarar mi voto frente al fallo en cuestión. Al respecto es preciso acotar que la temática relacionada con la nulidad originada en la sentencia ha contado con diversas posturas jurídicas, entre ellas, la que considera que las causales contempladas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil tienen carácter taxativo y, por ende, no admiten una interpretación extensiva, a lo que se suma que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la sentencia C-491 de 1995, señaló que la prueba obtenida con violación al debido proceso es nula de pleno derecho, por lo que del artículo 29 de la Constitución solo se puede derivar esta causal de nulidad, la que tiene una repercusión puntual respecto de un determinado medio de prueba, sin que se vea afectada una etapa procesal en concreto. […].

Ahora bien, en la providencia materia de aclaración se edificó la posible configuración de la causal de revisión sobre la base de una nulidad originada en la sentencia por violación del artículo 29 constitucional, en el supuesto de que el cambio de jurisprudencia podría eventualmente conducir a una restricción al acceso a la administración de justicia y a la tutela efectiva.

Concluir que la nulidad podría tener cabida en ese supuesto puede repercutir indirectamente en la definición de las nulidades procesales, pues con el entendimiento que le ha dado la Sala, bien puede estimarse que se desmonta el régimen taxativo de las mencionadas nulidades y se abre la puerta para que, por vía de principialística constitucional, se derrumbe la estabilidad de los procesos por circunstancias que quedarán al arbitrio de los juzgadores, alcance que no comparto y que me obliga a aclarar el sentido del voto emitido para dictar la decisión. En los términos anteriores, dejo expuestos los argumentos de mi aclaración de voto.

ACLARACIÓN DE VOTO Consejera: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., treinta (30) de julio de dos mil veintiuno (2021) Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Sala Especial de Decisión, me permito señalar que, aunque comparto el sentido y las consideraciones en que se fundamentó el fallo proferido el 28 de junio de 2021 del cual fui magistrada ponente, estimo pertinente aclarar el voto en relación con el siguiente aspecto: Si bien en la sentencia objeto de aclaración se acogió la posición mayoritaria de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo condensada en la sentencia de unificación proferida el 8 de mayo de 2018, con ponencia del magistrado Alberto Yepes Barreiro, acerca del tratamiento amplio que debe dársele al análisis de la causal de nulidad originada en sentencia por violación al debido proceso, bajo el entendimiento de que pueden existir otros supuestos que dan lugar a su configuración que no necesariamente están taxativamente contenidos en la ley, en esta oportunidad me permito reiterar las razones que llevaron a aclarar mi voto frente al fallo en cuestión. Al respecto es preciso acotar que la temática relacionada con la nulidad originada en la sentencia ha contado con diversas posturas jurídicas, entre ellas, la que considera que las causales contempladas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil tienen carácter taxativo y, por ende, no admiten una interpretación extensiva, a lo que se suma que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la sentencia C-491 de 1995, señaló que la prueba obtenida con violación al debido proceso es nula de pleno derecho, por lo que del artículo 29 de la Constitución solo se puede derivar esta causal de nulidad, la que tiene una repercusión puntual respecto de un determinado medio de prueba, sin que se vea afectada una etapa procesal en concreto.

Es del caso recordar que la doctrina ha señalado que en nuestro procedimiento civil no es de recibo la teoría de las “nulidades constitucionales” con carácter indeterminado, por considerar que tal teoría genera inseguridad jurídica[37]. Ahora bien, en la providencia materia de aclaración se edificó la posible configuración de la causal de revisión sobre la base de una nulidad originada en la sentencia por violación del artículo 29 constitucional, en el supuesto de que el cambio de jurisprudencia podría eventualmente conducir a una restricción al acceso a la administración de justicia y a la tutela efectiva.

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Consejera de Estado |Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica |[pic] | |mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado | | |digital que arroja el sistema permite validar la integridad | | |y autenticidad del presente documento en el | | |link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/do| | |cumentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo | | |de validación escaneando con su teléfono celular el código | | |QR que aparece a la derecha. | | ----------------------- [1] Paola Catalina Chavesta, Tunjuelo, Lucero Chavesta Tunjuelo, Paola Catalina Chavesta Tunjuelo, Diego Chavesta Tunjuelo, Linda Rocío Chavesta Tunjuelo, María Alix Chavesta, Diana Guzmán Chavesta, Nasly Mariana Chavesta, Luz Angelica Chavesta, Juan David Chavesta Tunjuelo, Yohan Buitrago, Juan David Pulido Guzmán, Brayan Andrey Martínez, Rosalba Medina Velásquez, Gustavo Reyes, Luz Deicy Díaz Lizcano, Nicold Daniela Reyes Díaz, Daniel Gustavo Reyes, Andrés Felipe Reyes Díaz, Jeimy Katherin Reyes, Marilin Sotomayor Lizarazo, Karen Viviana Perico, Laidy Jhoana Perico, Anyi Yisela Sotomayor, Niebes Burgos Suárez, Manuel Alfonso Lizarazo, Alfonso Lizarazo Burgos, Sofía Emilse Lizarazo Burgos y Brayan Andrey Martínez. [2] Ibidem. [3] La referida providencia se notificó por estado electrónico el 19 de octubre de 2020 y los tres días siguientes a su notificación corrieron desde el 20 al 22 de octubre de 2020. [4] Además de indicar los canales digitales donde recibirán notificaciones los demandantes y aportar la sentencia del 19 de julio de 2019 con la respectiva constancia de ejecutoria, con el escrito de subsanación se allegaron los poderes conferidos por los señores Óscar Esneider Martínez, Juan David Chavesta, Brayan Andrey Martínez, Rosalba Medina Velásquez y Luz Deicy Díaz Lizcano. Respecto de los señores Gustavo Reyes y Manuel Alfonso Lizarazo señaló que “fallecieron sin que se emitiera la decisión de fondo y por tal motivo a la fecha de radicación del recurso no pudieron conferir poder”, [5] Notificada por estado el 5 de marzo de 2021, según consta en índice 17 del aplicativo SAMAI.

Luego de notificarse a la entidad demandada el 5 de marzo de 2021, el 11 de marzo siguiente el recurso se fijó en lista por 10 días hasta el 26 de marzo de 2021. [6] Índice 22 del aplicativo SAMAI. [7] Índice 28 del aplicativo SAMAI. [8] Índice 32 del aplicativo SAMAI. [9] Índice 33 del aplicativo SAMAI [10] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. (…). [11] “Artículo 308.

Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. “Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a [su] vigencia (…)”. [12] “Artículo 86. Régimen de vigencia y transición normativa.

La presente ley rige a partir de su publicación (…). “De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”. [13] Conviene aclarar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, radicación 49.299, C.P. Enrique Gil Botero, unificó su jurisprudencia, en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012, contentiva del Código General del Proceso, para los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y para la jurisdicción arbitral.

Al respecto, indicó que, en virtud del principio del efecto útil de las normas, el Código General del Proceso entró a regir a partir del 1º de enero de 2014, “salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (…) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite (…)”. Lo anterior, ante la evidencia de que, en esta Jurisdicción, desde la expedición de la Ley 1437 de 2011, se implementó un sistema principalmente oral, razón por la cual, dada la existencia de las condiciones físicas y logísticas requeridas para ello, resultaría carente de fundamento la inaplicación del Código General del Proceso. [14] “CPACA.

Artículo 111. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: “(…).2. Resolver los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones y los demás que sean de su competencia”. “CPACA. Artículo 248.

Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos”. “CPACA. Artículo 249. Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión”. [15] “CPACA.

Artículo 107. Integración y composición. (…) “Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.

Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. “La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno”. [16] “Acuerdo 321 de 2014.

(…). Artículo 2º. Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado”. [17] Lo anterior, según la constancia de ejecutoria, expedida el 9 de noviembre de 2020 por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. [18] En atención a la declaratoria de emergencia sanitaria por causa del Covid-19, el Consejo Superior de la Judicatura, mediante el Acuerdo No. PCSJA20-11517 del 15 de marzo 2020, ordenó la suspensión de los términos judiciales desde el 16 de marzo de 2020 y, por medio del Acuerdo No. PCSJA20-11657 del 5 de junio de 2020, ordenó su levantamiento a partir del 1° de julio de 2020. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Trece Especial de Revisión, 7 de junio de 2016, exp. 2015-02493, C.P. Jorge Octavio Ramírez. [20] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P.: María Adriana Marín, sentencia de 20 de febrero de 2020, radicación número: 11001-03-15- 000-2019-03861-01. [21] Original de la cita: Sentencia del 2 de febrero de 2016, expediente No. 11001-03-15-000-2015-02342-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro. [22] Sentencia de 8 de mayo de 2018 dictado por la Sala Plena del Consejo de Estado C.P. Alberto Yepes Barreiro.

Radicación número: 11001-03-15-000- 1998-00153-01(REV). Todo lo anterior permite afirmar sin ambages que los eventos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos de nulidades originadas en sentencia[23], no son taxativos. Así, por ejemplo, con esta providencia queda claro que, en aras de hacer efectivos los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, es deber del juez decidir de fondo los litigios cuando las circunstancias así se lo permitan, lo que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión alegada.

La subregla jurisprudencial, así definida, deberá aplicarse por parte de los jueces de esta Jurisdicción, con mesura, ponderación, proporcionalidad y adecuación a cada caso. Un criterio a tener en cuenta para efectos de lo anterior es el cumplimiento, o no, de los fines funcionales del derecho[24], por parte de la providencia revisada Se precisa que la magistrada ponente de esta providencia no acompañó el criterio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, anteriormente transcrito, en el sentido de darle un entendimiento más amplio a la causal que se revisa, en tanto se considera que impartir un tratamiento abierto a las causales de nulidad puede transgredir la seguridad jurídica por repercutir en la taxatividad del régimen de nulidades.

No obstante, en esta providencia se acata la posición mayoritaria de la Sala para estimar cumplido el requisito formal relativo a la indicación y sustentación de la causal de revisión y se dejará consignada la respectiva aclaración en esos precisos términos. [25] “Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…).

“5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación” (se destaca). [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de unificación de jurisprudencia, rad. 2003-00605 (0288-15), 28 de marzo de 2019, C.P. William Hernández Gómez. Ver también sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 28 de agosto de 2018, SU 2012-00143.

La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. [27] Original de la cita Corte Constitucional, sentencia SU – 309 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos. [28] Ibidem. [29] Original de la cita.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 28 de agosto de 2018. Exp. No. 52001-23-33-000- 2012-00143-01. [30] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 29 de abril de 2021, rad. 2021-01372 (AC), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 8 de octubre de 2020, rad. 2020-02890 (AC), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [32] Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil, 10 de diciembrere de 2013, Rad. 2013-00502, C.P: William Zambrano Cetina.

(ii) El deber de observar las interpretaciones hechas por la Corte Constitucional y por el Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa, forma parte del debido proceso y del principio de legalidad al que se encuentran sujetas las autoridades administrativas; por tanto, su inobservancia afecta directamente la validez de las decisiones administrativas. [33] Corte Constitucional, sentencia C-539 de 2011.5.2.3 La jurisprudencia de esta Corte ha precisado que el respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas hace parte del respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa –art. 29, 121 y 122 Superiores-. [34] Conviene precisar que esta providencia fue dejada sin efectos por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sede de acción de tutela, mediante la sentencia de 15 de noviembre de 2019, exp. 2019- 00169-00, C.P. Martín Bermúdez Muñoz, la cual se encuentra pendiente de revisión ante la Corte Constitucional.

Con todo, para el momento en que se expidió la sentencia objeto del presente recurso -29 de julio 2019- la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018 se hallaba vigente y dado su carácter su carácter vinculante correspondía aplicarse. Igualmente se pone de presente que la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo, en cumplimiento de la sentencia de tutela en referencia, al dictar la sentencia de reemplazo de la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018, mediante fallo del 6 de agosto de 2020, M.P: José Roberto Sáchica Méndez, se atuvo a lo dicho por la Corte Constitucional en cuanto a que el carácter injusto de la privación de la libertad debe analizarse a la luz de los criterios de razonabilidad, proporcional y legalidad de la medida de aseguramiento; de ahí que se deba determinar en cada caso si existe o no mérito para proferir decisión en tal sentido, pues de no serlo se puede llegar a comprometer la responsabilidad del Estado. [35] Esto es aquellas que se encuentran enlistadas en el artículo 133 del CGP, antes 140 del CPC. [36] Según la interpretación que confirió la Corte Constitucional en la sentencia C-491 de 1995, al precitado artículo 140 del CPC, las causales de nulidad allí enlistadas no son taxativas y en ese sentido, es posible predicar la nulidad de la sentencia por violación al debido proceso.

Así lo declaró: “ Declarar EXEQUIBLE la expresión acusada del inciso 1° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, subrogado por el art. 1, numeral 80, del decreto 2282 de 1989, con la advertencia expresa de que dicho artículo reguló las causales de nulidad legales en los procesos civiles. En consecuencia, además de dichas causales, es viable y puede invocarse la prevista en el art. 29 de la Constitución, según el cual, "es nula de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso", que es aplicable en toda clase de procesos” Sobre este entendimiento el tribunal Constitucional y el Consejo de Estado, estiman que se configura tal violación predicable de la sentencia cuando: i) Haberse dictado con sustento, únicamente, en una prueba obtenida con violación al debido proceso (sentencia C-491-95); ii) Haberse dictado fallo condenatorio contra una persona que no fue vinculada al proceso; iii) proferir una sentencia sin motivación; iv) Dictar un fallo inhibitorio injustificado (Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de 8 de mayo de 2018. Radicación número: 11001-03- 15-000-1998-00153-01(REV) Actor: Julio César Mancipe Estupiñán C.P. Alberto Yepes Barreiro), y v) desconocer el principio de congruencia (sentencia Sentencia del 2 de febrero de 2016, expediente No. 11001-03-15-000-2015- 02342-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro). [37] Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo - Sala Trece Especial de Decisión. Sentencia de 7 de abril de 2015.

Radicación número: 11001-03-15-000-2013-02724-00(REV). Actor: sociedad Audifarma S.A. C.P. Jorge Octavio Ramirez Ramirez. [38] Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: i) Sentencia 5 de agosto de 2014. Radicación número: 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ) Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y ii) Sentencia de 31 de julio de 2012.

Radicado: 2009- 01328-01(IJ), C.P. María Elizabeth García González. [39] Cfr. LÓPEZ BLANCO Hernán Fabio, Código General del Proceso, Dupré Editores Ltda., Bogotá, 2016, p. 911, 913 y 914. “La jurisprudencia y la doctrina en el campo procesal civil han sido permanentes y unánimes en desterrar las mal denominadas nulidades constitucionales, que se enseñorean dentro del proceso penal que con base en amañadas interpretaciones del art. 29 de la C. P. pretenden erigir las menores e intrascendentes irregularidades en causales de nulidad, lo que viene a dejar el criterio de cada juez decidir si en determinada circunstancia es o no causal de nulidad generándose, como lo evidencia la práctica penal, caóticas situaciones en torno al punto, que es una de las causas de la impunidad en dicha rama, en la que el medio de defensa al que acuden los abogados no se enfoca a demostrar la inocencia o circunstancias atenuantes del ilícito de sus defendidos, sino a que se declaren nulidades que dejan sin efecto la actuación cuya reposición será improbable.

(…) Que quede, entonces, perentoriamente señalado que dentro del proceso civil colombiano está erradicada la teoría de las nulidades constitucionales, también denominada del antiprocesalismo, en virtud de la cual está al arbitrio del fallador determinar si la irregularidad es de aquellas que permiten anular la actuación, pues esa labor la realizó previamente el legislador y es por eso que con todo acierto ha dicho la corte que ‘la teoría del llamado antiprocesalismo, de la cual se hizo uso y abuso antes del nuevo Estatuto Procesal Civil, permitía considerar a discreción del juzgador la existencia de irregularidades cuya gravedad y trascendencia no tenían pauta y que, al ser comúnmente aceptadas con ese carácter, implicaban derrumbar la estabilidad de los procesos por las más nimias circunstancias con claro desconocimiento no sólo del fenómeno y alcance de la preclusión procesal, sino de la misma lealtad debida al juez y a la contraparte”.