COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / RECONOCIMIENTO DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de las copias simples, consultar providencia de 28 de agosto de 2013, Exp. 25022, C.P. Enrique Gil Botero. DERECHOS REALES / BIEN INMUEBLE / ACCIÓN JUDICIAL / ACCIÓN POSESORIA / ACCIÓN REIVINDICATORIA / OBJETO DE LA ACCIÓN REIVINDICATORIA / NATURALEZA JURÍDICA DE LA ACCIÓN REIVINDICATORIA / ACCIÓN POLICIVA / PROCESO POLICIVO / JUICIO CIVIL DE POLICÍA / LANZAMIENTO POR OCUPACIÓN DE HECHO / OCUPACIÓN DE HECHO DE INMUEBLE / PERTURBACIÓN A LA POSESIÓN Y TENENCIA / DERECHO A LA PROPIEDAD La Sala reitera que el ordenamiento jurídico prevé mecanismos judiciales y policivos, para garantizar los derechos reales sobre bienes inmuebles.
En cuanto a los mecanismos judiciales, la legislación civil regula las acciones posesorias y la acción reivindicatoria o de dominio. Las primeras buscan conservar o recuperar la posesión de bienes raíces, o de derechos reales constituidos en ellos (art. 972 a 1007 CC). La segunda, la tiene el dueño de una cosa singular, raíz o mueble, para que el poseedor sea condenado a restituirla.
También puede ejercerla el titular de otros derechos reales, excepto el de herencia, y quien ha perdido la posesión regular de la cosa (946 a 971 CC). En cuanto al derecho de herencia, la ley prevé la acción de petición de herencia, para que quien pruebe su derecho de herencia exija que le sea adjudicada y se le restituyan las cosas hereditarias, tanto corporales como incorporales, cuando fueron ocupadas por otra persona en calidad de heredero (art. 1321 CC), y la acción reivindicatoria de las cosas hereditarias que hayan pasado a terceros y no hayan sido prescritas por ellos (art. 1325 CC).
En cuanto a los mecanismos policivos, el Decreto Ley 1355 de 1970, Código Nacional de Policía vigente para la época de los hechos, previó acciones policivas de naturaleza civil para proteger la posesión y tenencia de inmuebles, rurales y urbanos, en caso de perturbación. (…) El juicio policivo de lanzamiento por ocupación de hecho, regulado por el artículo 125 de ese decreto, buscaba evitar la perturbación de la posesión o de la mera tenencia sobre un bien y reestablecer la situación que existía antes de la perturbación. Por disposición expresa del artículo 126, en esa actuación policiva no se controvertía el derecho de propiedad o dominio, ni se tenían en cuenta pruebas que se presentaran para su acreditación. Los juicios policivos resuelven transitoriamente un conflicto entre particulares, pues las medidas de protección de posesión o tenencia son de carácter temporal, hasta que la justicia ordinaria decida de fondo los derechos en conflicto (arts. 127 Decreto Ley 1355 de 1970 y 2 Decreto 747 de 1992).
El juicio policivo para restablecer la posesión o la tenencia tiene por objeto, pues, cautelar una situación jurídica que luego la definirá el juez ordinario, por la acción posesoria o reivindicatoria, según el caso. FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 1355 DE 1970 - ARTÍCULO 125 / DECRETO LEY 1355 DE 1970 - ARTÍCULO 126 / DECRETO LEY 1355 DE 1970 - ARTÍCULO 127 / DECRETO 747 DE 1992 - ARTÍCULO 2 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 946 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 971 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 972 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1007 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1321 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1325 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el objeto del juicio policivo para restablecer la posesión o la tenencia, consultar providencia de 13 de septiembre de 2001, Exp. 12915, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / TEORÍA DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / EXISTENCIA DEL DAÑO / DAÑO ANTIJURÍDICO / CARACTERÍSTICAS DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / CONCEPTO DE DAÑO ANTIJURÍDICO / ELEMENTOS DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / REQUISITOS DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / DAÑO CIERTO En los procesos de responsabilidad extracontractual del Estado, el primer elemento que debe quedar demostrado es el daño, el cual debe tener la connotación de antijurídico.
La jurisprudencia ha definido el daño como la afectación de un derecho o interés tutelado por el ordenamiento jurídico y se caracteriza por ser cierto, personal y directo. Ese daño o perjuicio entendido como el desmedro patrimonial, resultado de un hecho ilícito, exige para su configuración, además de esas tres condiciones, que sea previsto.
La certeza del daño supone el conocimiento seguro y claro de su existencia, es decir, que aparezca como real y efectivamente causado, pues si se trata solo de una posibilidad de producirse o una hipótesis, no es un daño indemnizable. En otros términos, el daño o perjuicio debe ser real y efectivo, no hipotético. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO A LA PROPIEDAD, A LA POSESIÓN O A LA TENENCIA / DAÑO CAUSADO A LA PROPIEDAD / OCUPACIÓN DE BIEN INMUEBLE / OCUPACIÓN DE HECHO DE INMUEBLE / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR OCUPACIÓN DE HECHO / ACCIÓN POLICIVA / PROCESO POLICIVO / JUICIO CIVIL DE POLICÍA / LANZAMIENTO POR OCUPACIÓN DE HECHO / OCUPACIÓN DE HECHO DE INMUEBLE / PERTURBACIÓN A LA POSESIÓN Y TENENCIA / DERECHO A LA PROPIEDAD / OMISIÓN DEL DEBER / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN / ACCIÓN REIVINDICATORIA / CONDUCTA DE LA VÍCTIMA / CONDUCTA DE LAS PARTES / CONDUCTA DE LA VÍCTIMA CON CAUSACIÓN DEL DAÑO / CONDUCTA OMISIVA DE LA PARTE DEMANDANTE / INEXISTENCIA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / FALTA DE CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO Corresponde a la Sala determinar si se configuró un daño antijurídico, porque una alcaldía no practicó una diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho.
(…) Según la demanda, el Municipio de Soledad incurrió en falla del servicio por omisión en el cumplimiento de la orden de lanzamiento en el predio señalado por el querellante. Afirma que el lote está invadido, goza de servicios públicos y la presencia de los invasores se fortaleció. (…) Como con la querella la sociedad no recuperó la posesión sobre esos bienes, tenía la posibilidad de iniciar la acción civil reivindicatoria.
La Sala reitera que la Inspección Quinta de Policía de Soledad, durante el trámite policivo, y el Tribunal Administrativo del Atlántico, en la acción de cumplimiento adelantada por (…) [la sociedad demandante], pusieron de presente que la demandante podía acudir a la justicia ordinaria para definir su derecho de posesión y que disponía de otros instrumentos judiciales para ese fin (…).
En efecto, la acción idónea para recuperar la posesión de los bienes inmuebles era la acción reivindicatoria, pues (…) [la sociedad demandante], en su condición de propietaria de los predios de los que había perdido la posesión, estaba legitimada para solicitar al juez civil que condenara a los ocupantes a la restitución de los bienes (art. 946 CC) (…).
En otras palabras, mediante la acción reivindicatoria, tramitada ante el juez civil competente, la demandante podía recuperar la posesión de forma definitiva, pues el proceso policivo solo busca hacer respetar de manera temporal el estatus de una persona ante la perturbación de la posesión por terceros, hasta que el juez civil defina el litigio de manera definitiva y con efectos de cosa juzgada.
(…) Según la demanda, el demandante perdió de manera definitiva el inmueble. Sin embargo, para el momento de presentación de la demanda la propiedad del predio estaba en cabeza de la sociedad demandante y la posesión del bien solo podía ser definida, de manera definitiva, por un juez civil, mediante el ejercicio de las acciones correspondientes (…).
Como no se ejercieron las acciones para recuperar la posesión del bien, a través de las cuales se decidiría de manera definitiva el derecho de la demandante, no se probó un daño cierto. Por ello, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y negará las pretensiones. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 946 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 08001-23-31-000-2002-01627-01(43229) Actor: IMPORTANDO Y TRANSPORTANDO LTDA. Demandado: MUNICIPIO DE SOLEDAD Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio.
ACCIONES POSESORIAS-Concepto y fines. ACCIÓN REIVINDICATORIA-Concepto y fines. JUICIOS DE POLICÍA-Las medidas de protección de la posesión y tenencia son temporales, mientras la justicia ordinaria decide de fondo. DAÑO ANTIJURÍDICO-Concepto. CERTEZA DEL DAÑO-Real y efectivo, no hipotético. La Sala, de conformidad con el inciso 3º del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 15 de diciembre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró probada la excepción de caducidad.
SÍNTESIS DEL CASO El Municipio de Soledad, en el trámite de una querella por ocupación de hecho formulada por la demandante, ordenó diligencia de lanzamiento, que no se llevó a cabo por incongruencia en los linderos. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi corrigió esa información, la alcaldía expidió una nueva resolución y ordenó el lanzamiento.
Aduce falla del servicio, pues la demandada no cumplió la última orden de lanzamiento.
ANTECEDENTES El 8 de julio de 2002, Importando y Transportando Ltda., a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra el Municipio de Soledad, para que se le declarara patrimonialmente responsable de la alegada falla del servicio, por omitir el cumplimiento de una orden de lanzamiento por ocupación de hecho. Solicitó $636.101.931 por daño emergente y $1.644.291.087 por lucro cesante.
En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que formuló una querella por ocupación de hecho en un inmueble de su propiedad, El Municipio de Soledad ordenó la práctica de la diligencia de lanzamiento, pero esa orden nunca se ejecutó y el predio seguía invadido. El 19 de febrero de 2003 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, el Municipio de Soledad, al oponerse a las pretensiones, propuso la excepción de inepta demanda, pues el demandante no estimó razonadamente la cuantía. Agregó que se atenía a todos los documentos aportados con la demanda.
El 28 de abril de 2009 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La parte demandante reiteró lo expuesto y agregó que, aunque no aportó copia auténtica y firmada de la Resolución nº. 1100 de 2000, solicitó la prueba al Tribunal y la alcaldía contestó que la decisión no se encontraba en el expediente.
Indicó que el documento no fue tachado de falso. El Municipio de Soledad alegó que se configuró la caducidad. Sostuvo que la demandante debió acudir a la jurisdicción civil. El Ministerio Público guardó silencio. El 15 de diciembre de 2010, el Tribunal Administrativo del Atlántico en la sentencia declaró probada la caducidad del término para formular la demanda, pues consideró que el término de dos años debía contabilizarse desde la fecha de expedición de la resolución que ordenó por primera vez el lanzamiento -9 de febrero de 1996- o desde el día en que se intentó practicar la diligencia y no se logró por inconsistencias en la dirección, medidas y linderos -6 de agosto de 1996-.
La parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 12 de mayo de 2011 y admitido el 1º de marzo de 2012. El recurrente esgrimió que la falla del servicio se configuró por el no cumplimiento de la orden de lanzamiento proferida en el 2000 y no la de 1996, pues la primera diligencia no podía cumplirse por las inconsistencias en los linderos y dirección del predio.
El 22 de marzo de 2012 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión en segunda instancia. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $154’500.000[1].
Acción procedente 2. La reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[2], en este caso por una omisión imputable a la entidad pública demandada (art. 90 CN y art. 86 CCA).
Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en procesos de reparación directa, según el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa.
El 9 de febrero de 1996 se ordenó la primera diligencia de lanzamiento [hecho probado 6.8], pero el Municipio de Soledad ejecutó acciones para practicar la diligencia. Según la demanda, la orden que el municipio omitió cumplir fue proferida por resolución del 10 de julio de 2000 [hecho probado 6.15] y el 9 de agosto de 2000, la demandante solicitó al municipio que practicara la diligencia de lanzamiento y alegó el incumplimiento de esa orden.
De modo que, la demanda se interpuso en tiempo –8 de julio de 2002– porque fue el 9 de agosto de 2000 que se concretó el incumplimiento que alegó la demanda. Legitimación en la causa 4. Importando y Transportando Ltda. es la persona jurídica sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, pues interpuso la querella policiva por ocupación de hecho [hecho probado 6.3].
El Municipio de Soledad está legitimado en la causa por pasiva, pues fue la entidad encargada de dar cumplimiento a la orden de practicar la diligencia de lanzamiento [hechos probados 6.7, 6.8, 6.9 y 6.14]. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró un daño antijurídico, porque una alcaldía no practicó una diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho.
III. Análisis de la Sala Como la sentencia fue recurrida por la parte demandante, la Sala estudiará el asunto, de conformidad con el artículo 357 CPC. Hechos probados 5. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio[3]. 6. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 6.1.
El 25 de mayo de 1993, la sociedad Álvaro Donado Suárez & Cía. S. en C. vendió a la sociedad Importando y Transportando Ltda. dos lotes de terreno denominados “Lote 1” y “Lote F1”, según da cuenta copia auténtica de la escritura pública nº. 2215 y de la matrícula inmobiliaria nº. 040- 281462 (f. 15 a 17 y 25 c.1). 6.2. El 10 de enero de 1995, Carmenza Sánchez Pérez y otros formularon ante la Alcaldía de Soledad querella contra Álvaro Donado Suárez y solicitaron protección a la posesión que ejercían sobre un lote denominado Q2, según da cuenta copia simple del memorial (f. 29 a 35 c. 1). 6.3.
El 16 de enero de 1995, la sociedad Importando y Transportando Ltda. formuló querella contra personas indeterminadas por perturbación a la posesión del lote F1, según da cuenta copia simple del memorial (f. 106 y 107 c. 3). 6.4. El 23 de junio de 1995, el Inspector de Policía de Soledad, después de unificar las querellas que presentaron Carmenza Sánchez Pérez y otros [6.2] e Importando y Transportando Ltda. [6.3], no reconoció la perturbación a la posesión presentada por Importando y Transportando Ltda. y concedió el amparo a la posesión a Carmenza Sánchez Pérez y otros, según da cuenta copia simple de la decisión (f. 111 a 113 c. 3). 6.5.
El 14 de agosto de 1995, la sociedad Importando y Transportando Ltda. englobó los lotes denominados “Lote 1” y “Lote F1” en uno solo. Posteriormente, dividió en dos predios el globo de terreno y los denominó “Predio nº. 1” y “Predio Nº. F-1”, según da cuenta copia auténtica de la escritura pública nº. 830 del 14 de agosto de 1995 y matrícula inmobiliaria nº. 040-281462 (f. 80 a 89 c. 3 y f. 25 c. 1). 6.6.
El 4 de septiembre de 1995, Importando y Transportando Ltda. solicitó al alcalde de Soledad la nulidad de la decisión del 23 de junio de 1995, pues la medida de amparo de la protección reconocida a Carmenza Sánchez Pérez y otros hizo referencia a un predio con linderos y denominación distinta al predio que esa sociedad reclamaba en su querella, según da cuenta copia simple del memorial (f. 42 a 47 c. 1). 6.7.
El 25 de octubre de 1995, el alcalde de Soledad profirió la Resolución nº. 1096 que revocó algunos artículos de la decisión del 23 de junio de 1995, reconoció la posesión de los predios F1 y 1 a Importando y Transportando Ltda. y reconoció la posesión de Carmenza Sánchez Pérez y otros del lote Q2, según da cuenta copia auténtica de la resolución (f. 39 a 41 c. 1). 6.8.
El 9 de febrero de 1996, el alcalde de Soledad profirió la Resolución nº. 0139 y señaló que, aunque Importando y Transportando Ltda. no solicitó diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, de oficio, decretaba dicha medida, pues en los predios F1 y 1 había asentamientos ilegales, que contravenían normas de urbanismo y planeación y presentaban riesgos en salubridad y seguridad pública.
Además, ordenó la demolición de los inmuebles construidos sin licencia por Carmenza Sánchez Pérez y otros y que invadían los lotes mencionados, según da cuenta copia simple de la resolución (f. 100 a 102 c. 3). 6.9. El 6 de agosto de 1996, la Inspección Quinta de Policía de Soledad intentó llevar a cabo la diligencia de lanzamiento, sin embargo, como las medidas y linderos de los predios no coincidían, dejó en libertad a las partes para “acudir a la justicia ordinaria, según el artículo 2 numeral IV del Decreto 292 de 1930”, según da cuenta copia simple del acta de la diligencia (f. 51 c. 1). 6.10.
El 24 de octubre de 1996, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi profirió la Resolución nº. 0543 que aclaró y rectificó las medidas y linderos del predio F1 de propiedad de Importando y Transportando Ltda. Las aclaraciones y rectificaciones se protocolizaron mediante escritura pública nº. 1441 del 13 de noviembre de 1996, según da cuenta copia auténtica de la escritura pública (f. 27 y 28 c. 1). 6.11.
El 9 de diciembre de 1996, Importando y Transportando Ltda. solicitó a la Alcaldía de Soledad modificar la Resolución nº. 0139 del 9 febrero de 1996, con base en las aclaraciones y rectificaciones de las medidas y linderos del predio F1, establecidas en la Resolución nº. 0543 proferida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, según da cuenta copia simple del memorial (f. 68 a 71 c. 3). 6.12.
El 20 de mayo de 1997, el alcalde de Soledad profirió la Resolución nº. 0332 que modificó el artículo 3º de la Resolución nº. 0139 e incluyó los linderos establecidos por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. El 1 de julio siguiente, el alcalde de Soledad, mediante Resolución nº. 0430, revocó en su totalidad la Resolución nº. 0332 por errores de fondo y de forma, según da cuenta copias simples de las decisiones (f. 59, 62 y 63 c. 3). 6.13.
El 18 de diciembre de 1997, el Tribunal Administrativo del Atlántico rechazó la acción de cumplimiento presentada por Álvaro Donado Suárez contra el alcalde de Soledad. Consideró que las decisiones del proceso policivo no eran susceptibles de la acción de cumplimiento y que el accionante tenía otros instrumentos judiciales para la protección de su derecho de posesión, como la acción posesoria y reivindicatoria, según da cuenta copia auténtica de la providencia (f. 5 a 12 c. 3). 6.14.
El 10 de julio de 2000, el alcalde de Soledad profirió la Resolución nº. 1100, que modificó el artículo 3º de la Resolución nº. 0139 del 9 de febrero de 1996 en el sentido de rectificar los linderos y medidas del predio F1, sobre el que decretó diligencia de lanzamiento en contra de Carmenza Sánchez Pérez y otros. Además, ordenó la restitución del inmueble a Importando y Transportando Ltda., según da cuenta copia simple de la resolución (f. 54 y 55 c. 1). 6.15.
El 9 de agosto de 2000, Importando y Transportando Ltda. solicitó a la Alcaldía de Soledad dar mayor celeridad al cumplimiento de la Resolución nº. 1100 del 10 de julio de 2000, según da cuenta copia simple del memorial (f. 56 y 57 c. 1). 6.16. El 11 de agosto de 2000, la Secretaría Privada de la Alcaldía de Soledad remitió a la oficina jurídica el expediente policivo de lanzamiento por ocupación de hecho interpuesto por Álvaro Donado Suárez contra Carmen Sánchez Pérez, según da cuenta copia simple de la remisión (f. 59 c. 1).
Juicio policivo de lanzamiento por ocupación de hecho 7. La Sala reitera que el ordenamiento jurídico prevé mecanismos judiciales y policivos, para garantizar los derechos reales sobre bienes inmuebles. En cuanto a los mecanismos judiciales, la legislación civil regula las acciones posesorias y la acción reivindicatoria o de dominio. Las primeras buscan conservar o recuperar la posesión de bienes raíces, o de derechos reales constituidos en ellos (art. 972 a 1007CC).
La segunda, la tiene el dueño de una cosa singular, raíz o mueble, para que el poseedor sea condenado a restituirla. También puede ejercerla el titular de otros derechos reales, excepto el de herencia, y quien ha perdido la posesión regular de la cosa (946 a 971 CC). En cuanto al derecho de herencia, la ley prevé la acción de petición de herencia, para que quien pruebe su derecho de herencia exija que le sea adjudicada y se le restituyan las cosas hereditarias, tanto corporales como incorporales, cuando fueron ocupadas por otra persona en calidad de heredero (art. 1321 CC), y la acción reivindicatoria de las cosas hereditarias que hayan pasado a terceros y no hayan sido prescritas por ellos (art. 1325 CC).
En cuanto a los mecanismos policivos, el Decreto Ley 1355 de 1970, Código Nacional de Policía vigente para la época de los hechos, previó acciones policivas de naturaleza civil para proteger la posesión y tenencia de inmuebles, rurales y urbanos, en caso de perturbación. Al estudiar la exequibilidad del artículo 15 de la Ley 57 de 1905, la Corte Constitucional se inhibió por ausencia actual de objeto, pues consideró que las acciones del Decreto Ley 1355 subrogaron las acciones policivas que existían antes de 1970, particularmente, la del artículo 15 de la Ley 57 de 1905 y la del artículo 32 de la Ley 200 de 1936, en materia de predios agrarios[4].
El juicio policivo de lanzamiento por ocupación de hecho, regulado por el artículo 125 de ese decreto, buscaba evitar la perturbación de la posesión o de la mera tenencia sobre un bien y reestablecer la situación que existía antes de la perturbación. Por disposición expresa del artículo 126, en esa actuación policiva no se controvertía el derecho de propiedad o dominio, ni se tenían en cuenta pruebas que se presentaran para su acreditación. Los juicios policivos resuelven transitoriamente un conflicto entre particulares, pues las medidas de protección de posesión o tenencia son de carácter temporal, hasta que la justicia ordinaria decida de fondo los derechos en conflicto (arts. 127 Decreto Ley 1355 de 1970 y 2 Decreto 747 de 1992).
El juicio policivo para restablecer la posesión o la tenencia tiene por objeto, pues, cautelar una situación jurídica que luego la definirá el juez ordinario, por la acción posesoria o reivindicatoria, según el caso[5]. 8. Según la demanda, el Municipio de Soledad incurrió en falla del servicio por omisión en el cumplimiento de la orden de lanzamiento en el predio señalado por el querellante.
Afirma que el lote está invadido, goza de servicios públicos y la presencia de los invasores se fortaleció. Está acreditado que el Municipio de Soledad reconoció la posesión de la sociedad Importando y Transportando Ltda. sobre los lotes F1 y 1 [hecho probado 6.7]. En ellos existían asentamientos ilegales, que violaban normas de urbanismo y planeación y representaban riesgos de salubridad y seguridad pública.
Mediante Resolución nº. 0139, ordenó la diligencia de lanzamiento, la demolición de los inmuebles y la restitución del bien [hecho probado 6.8]. El 6 de agosto de 1996, la Inspección Quinta de Policía de Soledad intentó practicar la diligencia, pero como la dirección y linderos del inmueble de la querella no coincidían con el predio en el que se encontraban, dejó en libertad a las partes para acudir a la jurisdicción ordinaria [hecho probado 6.9].
El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por Resolución nº. 0543 del 24 de octubre de 1996, aclaró y rectificó los linderos del lote F1 [hecho probado 6.10]. Importando y Transportando Ltda. solicitó a la Alcaldía de Soledad modificar la Resolución nº. 0139 e incluir las aclaraciones y rectificaciones [hecho probado 6.11]. Por ello, el alcalde profirió la Resolución nº. 0332, que fue revocada en su totalidad por la Resolución nº. 0430 [hecho probado 6.12].
Como la Resolución nº. 0139 no había sido modificada por la alcaldía, Álvaro Donado Suárez interpuso acción de cumplimiento, que fue rechazada por el Tribunal Administrativo del Atlántico [hecho probado 6.13]. El 10 de julio de 2000, el alcalde de Soledad, por Resolución nº. 1100, modificó el artículo 3º de la Resolución nº. 0139, para rectificar los linderos del lote F1 y ordenó que, una vez surtido el lanzamiento, se restituyera el inmueble a la propietaria [hecho probado 6.14].
El 9 de agosto de 2000, Importando y Transportando Ltda. solicitó a la Alcaldía de Soledad dar celeridad al cumplimiento de la Resolución nº. 1100 [hecho probado 6.15] y el 11 de agosto siguiente, la Secretaría Privada de la Alcaldía de Soledad remitió el expediente policivo a la oficina jurídica [hecho probado 6.16]. Importando y Transportando Ltda. es propietaria de los predios 1 y F1 ubicados en el municipio de Soledad [hechos probados 6.1 y 6.5].
Como con la querella la sociedad no recuperó la posesión sobre esos bienes, tenía la posibilidad de iniciar la acción civil reivindicatoria. La Sala reitera que la Inspección Quinta de Policía de Soledad, durante el trámite policivo, y el Tribunal Administrativo del Atlántico, en la acción de cumplimiento adelantada por Importando y Transportando Ltda., pusieron de presente que la demandante podía acudir a la justicia ordinaria para definir su derecho de posesión y que disponía de otros instrumentos judiciales para ese fin [hechos probados 6.9 y 6.13].
En efecto, la acción idónea para recuperar la posesión de los bienes inmuebles era la acción reivindicatoria, pues Importando y Transportando Ltda., en su condición de propietaria de los predios de los que había perdido la posesión, estaba legitimada para solicitar al juez civil que condenara a los ocupantes a la restitución de los bienes (art. 946 CC) [núm. 7].
En otras palabras, mediante la acción reivindicatoria, tramitada ante el juez civil competente, la demandante podía recuperar la posesión de forma definitiva, pues el proceso policivo solo busca hacer respetar de manera temporal el estatus de una persona ante la perturbación de la posesión por terceros, hasta que el juez civil defina el litigio de manera definitiva y con efectos de cosa juzgada. 9.
En los procesos de responsabilidad extracontractual del Estado, el primer elemento que debe quedar demostrado es el daño, el cual debe tener la connotación de antijurídico. La jurisprudencia ha definido el daño como la afectación de un derecho o interés tutelado por el ordenamiento jurídico y se caracteriza por ser cierto, personal y directo[6].
Ese daño o perjuicio entendido como el desmedro patrimonial, resultado de un hecho ilícito, exige para su configuración, además de esas tres condiciones, que sea previsto. La certeza del daño supone el conocimiento seguro y claro de su existencia, es decir, que aparezca como real y efectivamente causado, pues si se trata solo de una posibilidad de producirse o una hipótesis, no es un daño indemnizable[7].
En otros términos, el daño o perjuicio debe ser real y efectivo, no hipotético. Según la demanda, el demandante perdió de manera definitiva el inmueble. Sin embargo, para el momento de presentación de la demanda la propiedad del predio estaba en cabeza de la sociedad demandante y la posesión del bien solo podía ser definida, de manera definitiva, por un juez civil, mediante el ejercicio de las acciones correspondientes [núm. 7].
Como no se ejercieron las acciones para recuperar la posesión del bien, a través de las cuales se decidiría de manera definitiva el derecho de la demandante, no se probó un daño cierto. Por ello, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y negará las pretensiones. 10. De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que las partes hayan actuado con temeridad o mala fe.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: REVÓCASE la sentencia del 15 de diciembre 2010 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: RECONÓCESE personería a David Sierra Zuleta como apoderado de la parte demandante, de conformidad con el artículo 67 CPC.
CUARTO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE NICOLÁS YEPES CORRALES Aclaro voto APS/OAO ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2002, $309.000 por 500. [2] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1].
El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad están en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [4] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-241 de 2010 [fundamento jurídico 2.4.2.2 y 2.4.2.3]. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de septiembre de 2001, Rad. 12.915 [fundamento jurídico III-C-2]. [6] Corte Suprema de Justicia, Sala de Negocios Generales, sentencia del 29 de agosto de 1960 [fundamento jurídico V]. [7] Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil.
Sentencia del 10 de agosto de 1976 [fundamento jurídico 1], en GJ nº. 2393, pp. 320.