11001-03-15-000-2020-03895-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-03895-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 18Sentencia2021-07-27

Ponente: Oswaldo Giraldo López

Actor: Secretaria General Del Departamento Administrativo Para La Prosperidad Social·Demandado: Resolución No. 01569 De 31 De Agosto De 2020, “por Medio De La Cual Se Declara Una Urgencia Manifiesta Y Se Justifica La Contratación Directa Para La Prestación De Servicios Financieros Del Programa Familias En Acción De La Zona 1”

De qué trata

Síntesis: El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en Ley Estatutaria 137 de 1994 y en la Ley 1437 de 2011 para examinar “[…] las medidas de carácter general que sean dictadas […]” por las diferentes autoridades públicas, tanto del orden nacional, como territorial, en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar o reglamentar los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), el decreto que declara la situación de excepción, y los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurarla. Esta Corporación ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: 1. Es un verdadero proceso judicial, porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para tramitar dicho mecanismo de escrutinio o revisión de las medidas de carácter general, expedidas por las autoridades públicas nacionales y territoriales, en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción. De ahí que la providencia que decida el control inmediato de legalidad es una sentencia judicial. 2. Es automático e inmediato, porque, tan pronto se expide el correspondiente acto administrativo general para desarrollar los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción, la autoridad pública de la cual emanó dicho acto, debe enviarlo a la jurisdicción contenciosa dentro de las 48 horas siguientes, para que se ejerza el control correspondiente, so pena de que la autoridad judicial competente asuma, de oficio, el conocimiento del asunto. Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. 3. Es autónomo, porque es posible que se controlen los actos administrativos generales expedidos para desarrollar los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el Estado de Excepción y de los decretos legislativos que expida el Presidente de la República para conjurarlo. 4. Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y con el propio decreto legislativo, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del Estado de Excepción. Es de aclarar que, aunque en principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general expedido para desarrollar los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción, se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico, hay que tener en cuenta que, debido a la complejidad y extensión del ordenamiento jurídico, el control inmediato de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el proceso. 5. La Sala Plena del Consejo de Estado ha dicho, además, que el control es compatible con las acciones públicas de nulidad simple y nulidad por inconstitucionalidad, según sea el caso. De modo que el acto administrativo general expedido para desarrollar los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción puede demandarse posteriormente en nulidad simple o en nulidad por inconstitucionalidad, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. 6. Es un control participativo, pues los ciudadanos podrán intervenir defendiendo o atacando la legalidad de los actos administrativos objeto de control. 7. La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa (artículo 189 del CPACA). En cuanto a esta característica, esta Corporación ha dicho que los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es, oponible a todos y contra todos; por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. Entonces, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma. Por su parte, la sentencia que declare la nulidad del acto administrativo objeto de control, hace tránsito a cosa juzgada absoluta. En efecto, la sentencia que decrete la nulidad de un acto administrativo tiene efectos erga omnes de manera plena, por lo que respecto de dicho acto no resulta posible adelantar un nuevo proceso en el que se solicite su anulación.NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad, consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 9 de diciembre de 2009, C.P. Enrique Gil Botero, expediente 2009 - 00732; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16 de junio de 2009, C.P. Enrique Gil Botero, expediente 2009-00305. En cuanto a que el control inmediato de legalidad es compatible con las acciones públicas de nulidad simple y nulidad por inconstitucionalidad, consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 9 de diciembre de 2009, C.P. Enrique Gil Botero, expediente 2009-00732; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente 2009-00549.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Aspectos formales: competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos de forma[C]onforme aparece en el texto de la Resolución 01569 de 31 de agosto de 2020, “Por medio de la cual se declara una Urgencia Manifiesta y se justifica la Contratación Directa para la Prestación de Servicios Financieros del Programa Familias en Acción de la zona 1”, objeto de control, ésta fue expedida por la Secretaria General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en ejercicio de las facultades legales previstas en la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, y con fundamento en la Resolución 01881 de 23 de junio de 2017, expedida por dicho organismo. En el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 se autoriza que, a través de acto administrativo motivado, se declare la urgencia manifiesta en situaciones que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección. A su turno, en el artículo 2, numeral 4, literal a) de la Ley 1150 de 2007, se estableció la urgencia manifiesta como uno de los eventos en que procede la modalidad de selección de contratación directa. (…). [E]ncuentra la Sala que la Secretaria General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social tiene competencia legal para expedir la resolución objeto de control, mediante la cual declara una urgencia manifiesta, pues dentro de sus funciones se encuentra la de expedir los actos para el cumplimiento de los objetivos de la entidad, así como para la ejecución de programas y proyectos para la inclusión social y la atención de grupos vulnerables. El acto revisado por la Sala [Resolución 01569 de 31 de agosto de 2020], además, según se deriva de sus antecedentes y considerandos, fue expedido en desarrollo del Decreto Legislativo 537 de 12 de abril de 2020, "Por el cual se adoptan medidas en materia de contratación estatal, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica", proferido, a su turno, para conjurar el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio Nacional, declarado por el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. (…). Desde el punto de vista formal, la Resolución 01569 de 31 de agosto de 2020 examinada contiene los elementos requeridos para la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa, en tanto que en ella aparece el objeto, la causa y el motivo y finalidad de su expedición, según se advierte de la lectura de sus considerandos. Aunado a lo anterior, la citada resolución cumple con los demás elementos formales de todo acto administrativo, tales como: el encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas, la competencia o la referencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ASPECTOS MATERIALES: Requisito de conexidadEn relación con el análisis de conexidad en el marco del control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado ha precisado que “[…] Se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo. Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa […]. (…). El Presidente de la República, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, declaró por medio del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días”, con el fin de adoptar todas las medidas necesarias para conjurar la crisis derivada de la Pandemia COVID-19 (Coronavirus), dirigidas, de un lado, a evitar la propagación de la misma, y de otro, a reducir la extensión de sus efectos negativos en la economía y demás sectores de la vida nacional. (…). Posteriormente, el Gobierno Nacional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, entre ellas, las derivadas del decreto declarativo del estado de emergencia, expidió el Decreto Legislativo 537 de 12 de abril de 2020, “Por el cual se adoptan medidas en materia de contratación estatal, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. (…). Con sustento, entre otras, en las anteriores motivaciones, en el artículo 7 del Decreto Legislativo 537 de 2020 se reguló la “Contratación de urgencia”. (…). A través del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros declaró un nuevo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID- 19. (…). Con fundamento en el Decreto 637 de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, fue expedido el Decreto Legislativo 659 del 13 de mayo de 2020, “Por el cual se entrega una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción y se dictan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. (…). [A]l revisar el contenido y alcance de la Resolución número 01569 de 31 de agosto de 2020, "Por medio de la cual se declara una Urgencia Manifiesta y se justifica la Contratación Directa para la Prestación de Servicios Financieros del Programa Familias en Acción de la zona 1", expedida por la Secretaria General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, la Sala Especial encuentra que existe conexidad material de este acto con la emergencia económica, social y ecológica declarada por el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 de 2020, así como con las medidas legislativas extraordinarias adoptadas para conjurarlo mediante el Decreto Legislativo 537 de 2020. Además, la resolución objeto de control tiene relación directa y específica con el Decreto 637 de 2020 y con el Decreto Legislativo 659 de 2020, en cuanto que, en consonancia con estos, se dirige a aliviar los impactos económicos derivados de la adopción de medidas restrictivas producidas por la crisis sanitaria del COVID-19. En efecto, de la revisión detenida de la parte motiva de la resolución objeto de control, resulta fácil advertir que el objeto del acto consiste en que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social cuente con las herramientas más agiles y eficientes para menguar el impacto de la actual situación con ocasión de la pandemia del COVID-19, acudiendo de manera razonable a la declaratoria de urgencia manifiesta para contratar la prestación del servicios de intermediación financiera para la entrega efectiva de incentivos a la población más pobre y vulnerable que participan del Programa Familias en Acción en la denominada Zona 1, a través de la contratación directa de la empresa Matrix Giros y Servicios S.A. - SU RED, lo que se posibilita a partir de la declaración previa de la urgencia manifiesta, constituyéndose así, un canal eficiente de protección de derechos a los beneficiarios del programa en esa zona del país. Pues bien, en el acto objeto de control se declara la urgencia manifiesta a efectos de poder acudir a formas de contratación más expeditas que permitan adquirir los bienes, obras y servicios estrictamente indispensables para prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia causada por el COVID-19, de conformidad con lo establecido en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 y demás normas concordantes (artículo primero), por lo que la Sala reitera que existe una relación directa de este acto con el Decreto Legislativo 537 del 12 de abril de 2020 y las causas que generaron el estado de emergencia declarado en el Decreto 637 de 2020, así como con las medidas legislativas extraordinarias adoptadas para conjurarlo a través del Decreto Legislativo 659 de 2020. En efecto, la declaratoria de urgencia manifiesta constituye una medida administrativa excepcional que tiene conexidad material con los actos citados, además que era necesaria con el fin de materializar la entrega urgente de las transferencias monetarias del programa Familias en Acción. (…). En el (…) contexto normativo y jurisprudencial, la Sala encuentra que la facultad de contratar directamente el suministro de bienes, la prestación de servicios o la ejecución de obras para la atención de la situación de emergencia derivada de la Pandemia del COVID-19, por la causal de urgencia manifiesta, debe ser ejercida por las autoridades públicas a quienes se les reconoce respetando los principios propios de la contratación estatal, entre los que se destacan el de legalidad, transparencia y selección objetiva, los cuales, aunque con algunos matices, tienen aplicación en esta modalidad de selección de los contratistas. En aplicación de tales principios, (i) la causal que da lugar a la urgencia manifiesta corresponde a la situación de emergencia declarada por el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020; (ii) la urgencia manifiesta debe ser declarada a través de un acto administrativo motivado, en el que se ordene o autorice la celebración de o los contratos de forma directa, decisión que, a su vez, constituye el acto de justificación de la contratación directa; (iii) no es obligatorio, pero sí es aconsejable la elaboración de los estudios y documentos previos, y (iv) aunque no es obligatorio exigir la presentación de varias propuestas, se debe garantizar el principio de selección objetiva, precisamente a través de unos documentos elaborados por la entidad respectiva producto de un ejercicio de planeación, en los que se definan, entre otros aspectos, la necesidad a satisfacer y los mejores medios para tales propósitos, el presupuesto estimado de la contratación, el objeto contractual, las prestaciones específicas a cargo de las partes, las condiciones de calidad y oportunidad, así como las calidades del posible contratista. La citada resolución [01569 del 31 de agosto de 2020], además, hace las veces del acto administrativo de justificación de la contratación directa, de conformidad con el artículo 2.2.1.2.1.4.1 del Decreto 1082 de 2015. Así mismo, la contratación directa que se justifica mediante dicho acto se ajusta a los principios de la contratación estatal, en los términos en que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, son aplicables a esta modalidad de selección de los contratistas, como quiera que se adelantó por parte del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social el estudio previo de conveniencia y oportunidad para la contratación, en el que se señalan, entre otros aspectos, la necesidad que se pretende satisfacer, el objeto del contrato, el presupuesto estimado de la contratación, las especificaciones mínimas para la prestación del servicio que el contratista deberá cumplir (relacionadas con la bancarización, vinculación de los beneficiarios del programa, pago de las transferencias, cobertura del servicio, y control operativo), y las prestaciones específicas a cargo de las partes. Por consiguiente, se insiste, desde el punto de vista examinado el acto objeto de control se ajusta al ordenamiento jurídico.NOTA DE RELATORÍA: En relación con el análisis de conexidad en el marco del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016, C.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación 11001 - 03-15-000-2015-02578 00 (CA). Sobre la urgencia manifiesta y su procedencia, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 27 de abril de 2006, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, expediente 05229. Relacionado con el mismo tema, igualmente, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 7 de febrero de 2011, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 11001-03-26-000-2007-00055-00 (34425). En cuanto a la contratación directa, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 3 de diciembre de 2007, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, radicación 11001-03-26-000-2003-00014-01 (24715); 1100-10-326-000-2003-000-32-01 (25206); 1100-10-326-000-2003-000-38-01(25409); 1100-10-326-000-2003-000-10-01(24524); 1100-10-326-000-2004-000-21-00(27834); 1100-10-326-000-2003-000-39-01(25410); 1100-10-326-000-2003-000-71-(26105); 100-10-326-000-2004-000-34-00 (28244); 1100-103-26-000-2005-000-50-01 (31447)-Acumulados. Sobre la solicitud de suspensión provisional de algunas disposiciones demandadas del Decreto 1510 de 2013, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, providencia del 14 de mayo de 2014, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicación 11001-03-26-000-2014-00035-00 (50222). Sobre la demanda de nulidad contra algunos apartes del Decreto 2474 de 2008 referentes a la contratación directa, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de 23 de julio de 2015, C.P. Hernán Andrade Rincón, radicación 11001-03-26-000-2009-00043-00 (36805). En cuanto a la contratación directa como modalidad excepcional, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de 7 de marzo de 2011, C.P. Enrique Gil Botero, expediente 37044.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisito de proporcionalidad[S]e advierte también que la resolución objeto de control de legalidad es proporcional para conjurar la crisis e impedir la afectación económica de los beneficiarios del programa Familias en Acción a causa de los efectos del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado como consecuencia de la Pandemia del COVID-19. Ciertamente, las disposiciones del acto sometido a control resultan proporcionales con la gran afectación económica que sufrió la población más pobre y vulnerable que participa del Programa Familias en Acción en la denominada Zona 1, en atención a que, resulta evidente que sus actividades económicas y sus ingresos se vieron seriamente afectados por las medidas de aislamiento social decretadas por parte del Gobierno Nacional. La Sala Especial estima que el acto administrativo sujeto al control inmediato de legalidad busca un propósito constitucional legítimo por parte del Estado consistente en servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política (art. 2 de la C.P.); así mismo, en promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva de manera tal que se puedan adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados y proteger a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta. Además, las medidas allí consignadas son necesarias y adecuadas para alcanzar tales propósitos y, en principio, no afectan o restringen ningún derecho fundamental o un principio constitucional, por lo que están debidamente justificadas. En efecto, la declaratoria de urgencia manifiesta para contratar resulta proporcional con la gravedad de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica por parte del Gobierno Nacional, y adecuada para disminuir los riesgos que se cernían sobre la generalidad de la población, tales como el riesgo de propagación de la pandemia del COVID-19, y para atenuar el grave impacto económico negativo en la población más pobre y vulnerable que atiende el programa Familias en Acción. Se trata, entonces, de una medida excepcional, idónea y necesaria, dirigida a enfrentar de manera eficiente las causas que dieron lugar a declarar el estado de emergencia, y además, honra la teleología, las garantías y la carta de derechos previstos en la Constitución Política. En suma, la Sala Especial considera que el acto objeto de control se ajusta al principio de proporcionalidad, en tanto es necesaria, adecuada y plenamente justificada en cuanto cumple a cabalidad con los presupuestos y finalidades que permitieron a la entidad declarar la urgencia manifiesta. Al mismo tiempo, no comporta ningún tipo de discriminación y no limita, afecta o suspende los derechos y libertades intangibles que protege la Constitución Política, el artículo 4 de la Ley 137 de 1994, así como los derechos consagrados en el plano convencional en los artículos 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 27.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos. (…). Por consiguiente, la Sala Especial encuentra que la Resolución número 01569 de 31 de agosto de 2020, "Por medio de la cual se declara una Urgencia Manifiesta y se justifica la Contratación Directa para la Prestación de Servicios Financieros del Programa Familias en Acción de la zona 1", expedida por la Secretaria General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, se encuentra ajustada a derecho, y así lo declarará en la parte resolutiva de esta providencia. Se aclara, sin embargo, conforme se ha reiterado en la jurisprudencia de esta Corporación, que “[…] si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que, al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico […]”, por lo cual los efectos de esta sentencia tienen la autoridad de cosa juzgada relativa (artículo 189 del CPACA), es decir, sólo frente a los aspectos analizados y decididos en ella.NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a que si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que el juez revise todo el ordenamiento jurídico, consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 12 de abril de 2011, expediente 1100103 - 15-000-2010-00170-OO(CA); Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de enero de 2011, expediente 11001-03-15-000-2010-00165-00(CA).

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Naturaleza, finalidad y características El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en Ley Estatutaria 137 de 1994 y en la Ley 1437 de 2011 para examinar “[…] las medidas de carácter general que sean dictadas […]” por las diferentes autoridades públicas, tanto del orden nacional, como territorial, en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar o reglamentar los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), el decreto que declara la situación de excepción, y los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurarla.

Esta Corporación ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: 1. Es un verdadero proceso judicial, porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para tramitar dicho mecanismo de escrutinio o revisión de las medidas de carácter general, expedidas por las autoridades públicas nacionales y territoriales, en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar los decretos legislativos [pic]expedidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción. De ahí que la providencia que decida el control inmediato de legalidad es una sentencia judicial. 2.

Es automático e inmediato, porque, tan pronto se expide el correspondiente acto [pic]administrativo general para desarrollar los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción, la autoridad pública de la cual emanó dicho acto, debe enviarlo a la jurisdicción contenciosa dentro de las 48 horas siguientes, para que se ejerza el control correspondiente, so pena de que la autoridad judicial competente asuma, de oficio, el conocimiento del asunto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. 3. Es autónomo, porque es posible que se controlen los actos administrativos generales expedidos para desarrollar los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara [pic]el Estado de Excepción y de los decretos legislativos que expida el Presidente de la República para conjurarlo. 4.

Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y con el propio decreto legislativo, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del Estado de Excepción. Es de aclarar que, aunque en principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general expedido para desarrollar los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción, se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico, hay que tener en cuenta que, debido a la complejidad y extensión del ordenamiento jurídico, el control inmediato de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el proceso. 5.

La Sala Plena del Consejo de Estado ha dicho, además, que el control es compatible con las acciones públicas de nulidad simple y nulidad por inconstitucionalidad, según sea el caso. De modo que el acto administrativo general expedido para desarrollar los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción puede demandarse posteriormente en nulidad simple o en nulidad por inconstitucionalidad, siempre [pic]que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. 6.

Es un control participativo, pues los ciudadanos podrán intervenir defendiendo o atacando la legalidad de los actos administrativos objeto de control. 7. La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa (artículo 189 del CPACA). En cuanto a esta característica, esta Corporación ha dicho que los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es, oponible a todos y contra todos; por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. Entonces, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma.

Por su parte, la sentencia que declare la nulidad del acto administrativo objeto de control, hace tránsito a cosa juzgada absoluta. En efecto, la sentencia que decrete la nulidad de un acto administrativo tiene efectos erga omnes de manera plena, por lo que respecto de dicho acto no resulta posible adelantar un nuevo proceso en el que se solicite su anulación. NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad, consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 9 de diciembre de 2009, C.P. Enrique Gil Botero, expediente 2009-00732;

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16 de junio de 2009, C.P. Enrique Gil Botero, expediente 2009-00305. En cuanto a que el control inmediato de legalidad es compatible con las acciones públicas de nulidad simple y nulidad por inconstitucionalidad, consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 9 de diciembre de 2009, C.P. Enrique Gil Botero, expediente 2009-00732;

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente 2009-00549. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 A 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Aspectos formales: competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos de forma [C]onforme aparece en el texto de la Resolución 01569 de 31 de agosto de 2020, “Por medio de la cual se declara una Urgencia Manifiesta y se justifica la Contratación Directa para la Prestación de Servicios Financieros del Programa Familias en Acción de la zona 1”, objeto de control, ésta fue expedida por la Secretaria General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en ejercicio de las facultades legales previstas en la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, y con fundamento en la Resolución 01881 de 23 de junio de 2017, expedida por dicho organismo.

En el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 se autoriza que, a través de acto administrativo motivado, se declare la urgencia manifiesta en situaciones que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección. A su turno, en el artículo 2, numeral 4, literal a) de la Ley 1150 de 2007, se estableció la urgencia manifiesta como uno de los eventos en que procede la modalidad de selección de contratación directa.

(…). [E]ncuentra la Sala que la Secretaria General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social tiene competencia legal para expedir la resolución objeto de control, mediante la cual declara una urgencia manifiesta, pues dentro de sus funciones se encuentra la de expedir los actos para el cumplimiento de los objetivos de la entidad, así como para la ejecución de programas y proyectos para la inclusión social y la atención de grupos vulnerables.

El acto revisado por la Sala [Resolución 01569 de 31 de agosto de 2020], además, según se deriva de sus antecedentes y considerandos, fue expedido en desarrollo del Decreto Legislativo 537 de 12 de abril de 2020, "Por el cual se adoptan medidas en materia de contratación estatal, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica", proferido, a su turno, para conjurar el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio Nacional, declarado por el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020.

(…). Desde el punto de vista formal, la Resolución 01569 de 31 de agosto de 2020 examinada contiene los elementos requeridos para la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa, en tanto que en ella aparece el objeto, la causa y el motivo y finalidad de su expedición, según se advierte de la lectura de sus considerandos.

Aunado a lo anterior, la citada resolución cumple con los demás elementos formales de todo acto administrativo, tales como: el encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas, la competencia o la referencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 42 / LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 2 NUMERAL 4 LITERAL A / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 537 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ASPECTOS MATERIALES: Requisito de conexidad En relación con el análisis de conexidad en el marco del control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado ha precisado que “[…] Se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.

Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa […]. (…). El Presidente de la República, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, declaró por medio del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días”, con el fin de adoptar todas las medidas necesarias para conjurar la crisis derivada de la Pandemia COVID-19 (Coronavirus), dirigidas, de un lado, a evitar la propagación de la misma, y de otro, a reducir la extensión de sus efectos negativos en la economía y demás sectores de la vida nacional.

(…). Posteriormente, el Gobierno Nacional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, entre ellas, las derivadas del decreto declarativo del estado de emergencia, expidió el Decreto Legislativo 537 de 12 de abril de 2020, “Por el cual se adoptan medidas en materia de contratación estatal, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

(…). Con sustento, entre otras, en las anteriores motivaciones, en el artículo 7 del Decreto Legislativo 537 de 2020 se reguló la “Contratación de urgencia”. (…). A través del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros declaró un nuevo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID- 19.

(…). Con fundamento en el Decreto 637 de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, fue expedido el Decreto Legislativo 659 del 13 de mayo de 2020, “Por el cual se entrega una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción y se dictan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

(…). [A]l revisar el contenido y alcance de la Resolución número 01569 de 31 de agosto de 2020, "Por medio de la cual se declara una Urgencia Manifiesta y se justifica la Contratación Directa para la Prestación de Servicios Financieros del Programa Familias en Acción de la zona 1", expedida por la Secretaria General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, la Sala Especial encuentra que existe conexidad material de este acto con la emergencia económica, social y ecológica declarada por el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 de 2020, así como con las medidas legislativas extraordinarias adoptadas para conjurarlo mediante el Decreto Legislativo 537 de 2020.

Además, la resolución objeto de control tiene relación directa y específica con el Decreto 637 de 2020 y con el Decreto Legislativo 659 de 2020, en cuanto que, en consonancia con estos, se dirige a aliviar los impactos económicos derivados de la adopción de medidas restrictivas producidas por la crisis sanitaria del COVID-19. En efecto, de la revisión detenida de la parte motiva de la resolución objeto de control, resulta fácil advertir que el objeto del acto consiste en que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social cuente con las herramientas más agiles y eficientes para menguar el impacto de la actual situación con ocasión de la pandemia del COVID-19, acudiendo de manera razonable a la declaratoria de urgencia manifiesta para contratar la prestación del servicios de intermediación financiera para la entrega efectiva de incentivos a la población más pobre y vulnerable que participan del Programa Familias en Acción en la denominada Zona 1, a través de la contratación directa de la empresa Matrix Giros y Servicios S.A. – SU RED, lo que se posibilita a partir de la declaración previa de la urgencia manifiesta, constituyéndose así, un canal eficiente de protección de derechos a los beneficiarios del programa en esa zona del país. Pues bien, en el acto objeto de control se declara la urgencia manifiesta a efectos de poder acudir a formas de contratación más expeditas que permitan adquirir los bienes, obras y servicios estrictamente indispensables para prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia causada por el COVID-19, de conformidad con lo establecido en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 y demás normas concordantes (artículo primero), por lo que la Sala reitera que existe una relación directa de este acto con el Decreto Legislativo 537 del 12 de abril de 2020 y las causas que generaron el estado de emergencia declarado en el Decreto 637 de 2020, así como con las medidas legislativas extraordinarias adoptadas para conjurarlo a través del Decreto Legislativo 659 de 2020.

En efecto, la declaratoria de urgencia manifiesta constituye una medida administrativa excepcional que tiene conexidad material con los actos citados, además que era necesaria con el fin de materializar la entrega urgente de las transferencias monetarias del programa Familias en Acción. (…). En el (…) contexto normativo y jurisprudencial, la Sala encuentra que la facultad de contratar directamente el suministro de bienes, la prestación de servicios o la ejecución de obras para la atención de la situación de emergencia derivada de la Pandemia del COVID-19, por la causal de urgencia manifiesta, debe ser ejercida por las autoridades públicas a quienes se les reconoce respetando los principios propios de la contratación estatal, entre los que se destacan el de legalidad, transparencia y selección objetiva, los cuales, aunque con algunos matices, tienen aplicación en esta modalidad de selección de los contratistas.

En aplicación de tales principios, (i) la causal que da lugar a la urgencia manifiesta corresponde a la situación de emergencia declarada por el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020; (ii) la urgencia manifiesta debe ser declarada a través de un acto administrativo motivado, en el que se ordene o autorice la celebración de o los contratos de forma directa, decisión que, a su vez, constituye el acto de justificación de la contratación directa;

(iii) no es obligatorio, pero sí es aconsejable la elaboración de los estudios y documentos previos, y (iv) aunque no es obligatorio exigir la presentación de varias propuestas, se debe garantizar el principio de selección objetiva, precisamente a través de unos documentos elaborados por la entidad respectiva producto de un ejercicio de planeación, en los que se definan, entre otros aspectos, la necesidad a satisfacer y los mejores medios para tales propósitos, el presupuesto estimado de la contratación, el objeto contractual, las prestaciones específicas a cargo de las partes, las condiciones de calidad y oportunidad, así como las calidades del posible contratista.

La citada resolución [01569 del 31 de agosto de 2020], además, hace las veces del acto administrativo de justificación de la contratación directa, de conformidad con el artículo 2.2.1.2.1.4.1 del Decreto 1082 de 2015. Así mismo, la contratación directa que se justifica mediante dicho acto se ajusta a los principios de la contratación estatal, en los términos en que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, son aplicables a esta modalidad de selección de los contratistas, como quiera que se adelantó por parte del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social el estudio previo de conveniencia y oportunidad para la contratación, en el que se señalan, entre otros aspectos, la necesidad que se pretende satisfacer, el objeto del contrato, el presupuesto estimado de la contratación, las especificaciones mínimas para la prestación del servicio que el contratista deberá cumplir (relacionadas con la bancarización, vinculación de los beneficiarios del programa, pago de las transferencias, cobertura del servicio, y control operativo), y las prestaciones específicas a cargo de las partes.

Por consiguiente, se insiste, desde el punto de vista examinado el acto objeto de control se ajusta al ordenamiento jurídico. NOTA DE RELATORÍA: En relación con el análisis de conexidad en el marco del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016, C.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación 11001-03-15-000-2015-02578 00 (CA).

Sobre la urgencia manifiesta y su procedencia, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 27 de abril de 2006, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, expediente 05229. Relacionado con el mismo tema, igualmente, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 7 de febrero de 2011, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 11001-03-26-000-2007-00055-00 (34425).

En cuanto a la contratación directa, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 3 de diciembre de 2007, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, radicación 11001-03-26-000-2003-00014-01 (24715); 1100-10-326-000-2003-000- 32-01 (25206); 1100-10-326-000-2003-000-38-01(25409); 1100-10-326-000-2003- 000-10-01(24524); 1100-10-326-000-2004-000-21-00(27834); 1100-10-326-000- 2003-000-39-01(25410); 1100-10-326-000-2003-000-71-(26105); 100-10-326-000- 2004-000-34-00 (28244); 1100-103-26-000-2005-000-50-01 (31447)-Acumulados.

Sobre la solicitud de suspensión provisional de algunas disposiciones demandadas del Decreto 1510 de 2013, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, providencia del 14 de mayo de 2014, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicación 11001-03-26-000-2014-00035-00 (50222). Sobre la demanda de nulidad contra algunos apartes del Decreto 2474 de 2008 referentes a la contratación directa, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de 23 de julio de 2015, C.P. Hernán Andrade Rincón, radicación 11001-03-26-000-2009-00043-00 (36805).

En cuanto a la contratación directa como modalidad excepcional, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de 7 de marzo de 2011, C.P. Enrique Gil Botero, expediente 37044. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 537 DE 2020 - ARTÍCULO 7 / DECRETO LEGISLATIVO 637 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 659 DE 2020 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 42 / DECRETO 1082 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.1.2.1.4.1.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisito de proporcionalidad [S]e advierte también que la resolución objeto de control de legalidad es proporcional para conjurar la crisis e impedir la afectación económica de los beneficiarios del programa Familias en Acción a causa de los efectos del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado como consecuencia de la Pandemia del COVID-19.

Ciertamente, las disposiciones del acto sometido a control resultan proporcionales con la gran afectación económica que sufrió la población más pobre y vulnerable que participa del Programa Familias en Acción en la denominada Zona 1, en atención a que, resulta evidente que sus actividades económicas y sus ingresos se vieron seriamente afectados por las medidas de aislamiento social decretadas por parte del Gobierno Nacional.

La Sala Especial estima que el acto administrativo sujeto al control inmediato de legalidad busca un propósito constitucional legítimo por parte del Estado consistente en servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política (art. 2 de la C.P.); así mismo, en promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva de manera tal que se puedan adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados y proteger a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta.

Además, las medidas allí consignadas son necesarias y adecuadas para alcanzar tales propósitos y, en principio, no afectan o restringen ningún derecho fundamental o un principio constitucional, por lo que están debidamente justificadas. En efecto, la declaratoria de urgencia manifiesta para contratar resulta proporcional con la gravedad de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica por parte del Gobierno Nacional, y adecuada para disminuir los riesgos que se cernían sobre la generalidad de la población, tales como el riesgo de propagación de la pandemia del COVID- 19, y para atenuar el grave impacto económico negativo en la población más pobre y vulnerable que atiende el programa Familias en Acción. Se trata, entonces, de una medida excepcional, idónea y necesaria, dirigida a enfrentar de manera eficiente las causas que dieron lugar a declarar el estado de emergencia, y además, honra la teleología, las garantías y la carta de derechos previstos en la Constitución Política.

En suma, la Sala Especial considera que el acto objeto de control se ajusta al principio de proporcionalidad, en tanto es necesaria, adecuada y plenamente justificada en cuanto cumple a cabalidad con los presupuestos y finalidades que permitieron a la entidad declarar la urgencia manifiesta. Al mismo tiempo, no comporta ningún tipo de discriminación y no limita, afecta o suspende los derechos y libertades intangibles que protege la Constitución Política, el artículo 4 de la Ley 137 de 1994, así como los derechos consagrados en el plano convencional en los artículos 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 27.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos. (…).

Por consiguiente, la Sala Especial encuentra que la Resolución número 01569 de 31 de agosto de 2020, "Por medio de la cual se declara una Urgencia Manifiesta y se justifica la Contratación Directa para la Prestación de Servicios Financieros del Programa Familias en Acción de la zona 1", expedida por la Secretaria General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, se encuentra ajustada a derecho, y así lo declarará en la parte resolutiva de esta providencia. Se aclara, sin embargo, conforme se ha reiterado en la jurisprudencia de esta Corporación, que “[…] si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que, al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico […]”, por lo cual los efectos de esta sentencia tienen la autoridad de cosa juzgada relativa (artículo 189 del CPACA), es decir, sólo frente a los aspectos analizados y decididos en ella.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a que si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que el juez revise todo el ordenamiento jurídico, consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 12 de abril de 2011, expediente 1100103-15-000-2010-00170-OO(CA);

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de enero de 2011, expediente 11001-03-15-000-2010-00165-00(CA). FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 4 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 189 / PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS - ARTÍCULOS 4 / CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS - ARTÍCULO 27 NUMERAL 2 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 01569 DE 2020 (31 de agosto), SECRETARIA GENERAL DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL (Ajustada al ordenamiento) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 18 Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03895-00 Actor: SECRETARIA GENERAL DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN No. 01569 DE 31 DE AGOSTO DE 2020, “Por medio de la cual se declara una Urgencia Manifiesta y se justifica la Contratación Directa para la Prestación de Servicios Financieros del Programa Familias en Acción de la zona 1” Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SENTENCIA La Sala 18 Especial de Decisión del Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[1] y 136 de la Ley 1437 de 2011[2], procede a efectuar el control inmediato de legalidad de la Resolución número 01569 de 31 de agosto de 2020, “Por medio de la cual se declara una Urgencia Manifiesta y se justifica la Contratación Directa para la Prestación de Servicios Financieros del Programa Familias en Acción de la zona 1”, expedida por la Secretaria General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

ANTECEDENTES 1. Acto sometido a control El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social remitió a esta Corporación, para los efectos de su control inmediato de legalidad, copia de la Resolución número 01569 de 31 de agosto de 2020, expedida por la Secretaria General de esa entidad, “Por medio de la cual se declara una Urgencia Manifiesta y se justifica la Contratación Directa para la Prestación de Servicios Financieros del Programa Familias en Acción de la zona 1”, cuyo tenor literal es el que sigue: RESOLUCIÓN No. 01569 DEL 31 DE AGOSTO DE 2020 "Por medio de la cual se declara una Urgencia Manifiesta y se justifica la Contratación Directa para la Prestación de Servicios Financieros del Programa Familias en Acción de la zona 1" LA SECRETARIA GENERAL DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL En uso de sus facultades legales establecidas en la Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios, así como de las Resoluciones No. 01881 del 23 de junio de 2017 modificada por la Resolución No. 3491 del 24 de noviembre de 2017, expedida por el Departamento Administrativo Para la Prosperidad Social y demás normas aplicables.

CONSIDERANDO: 1. Que el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que "Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez, u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad". 2.

Que el artículo 2 de la Constitución Política de Colombia, establece que son fines esenciales del estado "servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares". 3. Que de acuerdo a lo previsto en los artículos 2 y 209 de la Constitución Política, la función administrativa se encuentra al servicio de los intereses públicos y se ha de desarrollar con fundamento en los principios de economía, celeridad y eficacia para así dar cumplimiento a los fines del Estado. 4.

Que la Urgencia Manifiesta se encuentra definida en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993, en los siguientes términos: "Existe urgencia manifiesta cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro; cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción; cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y, en general, cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o concurso públicos.

La urgencia manifiesta se declarará mediante acto administrativo motivado. - Parágrafo. Con el fin de atender las necesidades y los gastos propios de la urgencia manifiesta, se podrán hacer los traslados presupuestales internos que se requieran dentro del presupuesto del organismo o entidad estatal correspondiente." 5. Que es de conocimiento público que el país se ha visto afectado en los últimos días con casos de la enfermedad denominada COVID-19, catalogada por la Organización Mundial de la Salud como una emergencia en salud pública de impacto mundial. 6.

Que la organización Mundial de la Salud (OMS), declaró el 11 de marzo del 2020 el coronavirus como pandemia lo que llevó al gobierno nacional a tomar medidas relacionadas con la contención y mitigación del Coronavirus conocido como el COVID -19. 7. Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020.

Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada. 8. Que en tal virtud, el Gobierno Nacional profirió los Decretos 417 del 17 de marzo del 2020 y 637 del 6 de mayo del 2020 por los cuales se declaró el Estado de Emergencia, Económica y Social, buscando garantizar la buena salud procurando la sostenibilidad del estamento social y económico. 9.

Que actualmente, mediante el Decreto 1076 del 28 de julio de 2020, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, recogiendo las disposiciones expresadas en los Decretos 418 del 18 de marzo, 457 del 22 de marzo, 531 del 8 de abril, 593 del 24 de abril, 636 del 6 de mayo, 749 del 28 de mayo, 878 del 25 de junio y 990 del 9 de julio de 2020, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 1 de agosto de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 1 de septiembre de 2020 y mediante el Decreto 1168 del 25 de agosto de 2020, se decreta y regula el aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable, que regirá en la República de Colombia, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del nuevo Coronavirus COVID 19. 10.

Que por lo tanto, dentro de las medidas generadas se implementó el distanciamiento social y aislamiento, según las recomendaciones establecidas por la OMS, con el firme propósito de limitar las posibilidades de contagio y propagación del virus COVID -19, buscando mantener un equilibrio entre el distanciamiento y la prestación continua de los servicios públicos generando mecanismos agiles que permitieran a la población distanciarse socialmente en forma temporal teniendo elementos sustanciales que permitieran el mínimo vital como garantía básica del Gobierno. 11.

Que de esta manera, a través de los Decretos 458 del 22 de marzo de 2020 y 659 del 13 de mayo de 2020, el Gobierno Nacional autorizó la entrega de Transferencias Monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias en favor de los beneficiarios de los Programas Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Adulto Mayor, así como el inicio de las entregas del esquema de compensación del IVA, ordenando al Gobierno Nacional efectuar las operaciones presupuestales correspondientes. 12.

Que el Decreto 814 del 4 de junio de 2020, en su parte motiva expresa: "Que, por los efectos adversos derivados de la Emergencia Económica, Social y Ecológica ocasionada por el nuevo coronavirus COVID-19, se hace necesario autorizar al Ministerio del Trabajo y al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social a realizar entregas de transferencias monetarias no condicionadas y extraordinarias adicionales a las establecidas en el presente decreto legislativo siempre y cuando cuenten previamente con la respectiva disponibilidad presupuestal". 13.Que atendiendo esta orden directa del Gobierno Nacional, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, siendo el organismo principal de la Administración Pública, del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación, cuyo objetivo dentro del marco de sus competencias y de la ley, es el de formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar las políticas, planes generales, programas y proyectos para la superación de la pobreza, la inclusión social, la reconciliación, la recuperación de territorios, la atención a grupos vulnerables, población discapacitada y la reintegración social y económica y la atención y reparación a víctimas de la violencia a las que se refiere el artículo 3° de la Ley 1448 de 2011. 14.Que de conformidad con el Decreto 2094 de 2016, para el cumplimiento de sus objetivos misionales, PROSPERIDAD SOCIAL dentro de su estructura, cuenta con la Dirección de Transferencias Monetarias Condicionadas, la cual tiene entre otras funciones la de: "1.

Diseñar, formular, identificar y adoptar planes, programas, estrategias y proyectos de transferencias monetarias que permitan mejorar la calidad de vida de la población objeto del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación". 15. Que en virtud de lo anterior, dentro de los programas de transferencias monetarias que ejecuta PROSPERIDAD SOCIAL, se encuentran: 16.

Que el Programa Familias en Acción: consiste en la entrega condicionada y periódica de una transferencia monetaria directa que permita complementar el ingreso y mejorar la salud y educación de los menores de 18 años de las familias que se encuentran en condición de pobreza y vulnerabilidad; adicionalmente se podrán incorporar en este, las demás transferencias que el sistema de promoción social genere en el tiempo para estas familias.

Lo anterior, en cumplimiento de lo estipulado en la Ley 1532 de 2012 "Por medio de la cual se adoptan unas medidas de política y se regula el funcionamiento del Programa Familias en Acción", modificada por la Ley 1948 de 2019, la cual en el artículo 1° establece: "El programa Familias en Acción desarrollará sus acciones bajo la dirección y coordinación del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, entidad encargada de regular, ejecutar, vigilar y realizar el respectivo seguimiento de las acciones, planes y mecanismos implementados, en el marco de este programa". 17.

Que por otra parte, los Decretos 440 y 537 de 2020, señalan que la contratación de urgencia con ocasión de la declaratoria de estado de emergencia económica, social y ecológica, y en los términos del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, se entiende comprobado el hecho que da lugar a declarar la urgencia manifiesta por parte de las entidades estatales, para la contratación directa del suministro de bienes, la prestación de servicios o la ejecución de obras en el inmediato futuro, con el objetivo de prevenir, contener y mitigar los efectos de la Pandemia del coronavirus COVID19, así como para realizar las labores necesarias para optimizar el flujo de los recursos al interior del sistema de salud.

Las actuaciones contractuales adelantadas con fundamento en la urgencia manifiesta se regirán por la normatividad vigente; y las entidades excluidas de la Ley 80 de 1993 podrán contratar de manera directa los bienes y servicios enunciados. 18. Que del mismo modo, los Decretos mencionados, autorizan a las entidades a adicionarse sin limitación al valor, con el fin de atender que estas atiendan una "mejor gestión y mitigación de la situación de emergencia" 19.

Que mediante Resolución 844 del 26 de mayo de 2020, se prorroga la emergencia Sanitaria en todo el territorio Nacional modificando la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 ampliando al 31 de agosto de 2020 el término de esta. 20. Que el 25 de agosto de 2020 mediante Resolución 1462, el ministro de Salud y Protección Social, prórroga el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de noviembre de 2020.

Dicha prórroga podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada nuevamente. 21. Que así las cosas, el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL con la finalidad de garantizar y cumplir con la entrega de los incentivos en dinero de dicho programa, procedió contratar los servicios financieros de una entidad o empresa autorizada para manejar los recursos del Presupuesto Nacional que contaran con el respectivo respaldo, capacidad, idoneidad y certeza de cumplimiento a la hora de entregar el respectivo incentivo a cada uno de los hogares beneficiarios. 22.

Que, debido a lo mencionado, y con el fin realizar la implementación del mecanismo del incentivo a favor de la población más pobre y vulnerable, así como la de mitigar en la medida de lo posible los efectos económicos causados por la pandemia del COVID-19, se debe seguir contratando con una persona jurídica cuyas capacidades en cobertura e infraestructura que pudieran atender a la población participante del Programa, contando con un canal especifico de fácil acceso físico, o de preferencia virtual o electrónico para trasferir o entregar el dinero de los incentivos del Programa Familias en Acción, agilizando sus procesos con eficiencia y eficacia siendo contratado el operador que brindara una solución inmediata para los hogares más vulnerables del país, especialmente los de los Departamentos de Arauca, Boyacá, Cundinamarca, Norte de Santander y Santander. 23.

Que en tal sentido, la entidad o empresa con la que se celebrará este tipo de objeto contractual debe aplicar todo lo que este a su alcance para que el dinero del recurso que se convierte en incentivo llegue a los beneficiarios en forma integral atendiendo el principio presupuestal de especialización llegando a una coherencia en lo que tiene que ver con la destinación y el objeto final del gasto ligado a la correspondiente apropiación. 24.

Que del mismo modo, el parágrafo 1ro del artículo 10 de la Ley 1532 de 2012 expresa: "PARÁGRAFO lo. El programa utilizará como mecanismo de pago en la medida en que sea posible, cualquier producto financiero transaccional, a fin de lograr mecanismos de bancarización e inclusión financiera. Las comisiones que se reconozcan a las entidades financieras, por el servicio de pago de los subsidios en cualquier esquema, serán pagadas directamente con recursos del programa y en ningún caso serán asumidas por las familias beneficiarias." (Subrayado Propio) 25.

Que de acuerdo con lo mencionado anteriormente, y dando cumplimiento al parágrafo del Art. 10 de la Ley 1532 de 2012 modificada parcialmente por la Ley 1948 del 2019, el programa deberá seguir implementando los mecanismos de pago disponibles que contengan un producto financiero transaccional que les permita la inclusión financiera y mecanismos de bancarización. Pero también menciona, que sea "en la medida que sea posible", dejando abierta la posibilidad a otro tipo de prestadores del servicio de dispersión de los incentivos del programa que cumplan con lineamientos de vigilancia y control por parte del Estado y demás garantías para el manejo del dinero. 26.Que el Art. 365 de la Constitución Política de Colombia, expresa la necesidad de vincular los servicios públicos dentro de la actividad que da cumplimiento a los fines del Estado; aclarando que este debe garantizar la prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.

Tal disposición, abre la puesta a la ampliación de mercados para dar cumplimiento a los fines del Estado. 27. Que teniendo en cuenta que la actividad financiera y bursátil desde años anteriores, solo estaba en cabeza del sector financiero siendo este regulado exclusivamente por la Superintendencia bancaria (antes, Ahora Superintendencia Financiera), dando cierta limitación a la actividad y por ende al cumplimiento de las finalidades del Estado ya que si bien es cierto, los bancos cuentan con cierta cobertura, actualmente no logran cubrir todo el territorio nacional, por esta razón, buscan "aliarse con empresas privadas que adelantan sus labores como "corresponsales" de estos donde es difícil el acceso, o simplemente el disponer de una oficina física, no les genera la rentabilidad adecuada. 28.

Que por tal motivo, es necesario desglosar el artículo en tal forma que de claridad al tema en estudio, por tanto, es preciso aclarar que "Una entidad financiera es un intermediario del mercado financiero. Las entidades financieras pueden ser bancos, cajas de ahorros o cooperativas de crédito, es decir, intermediarios que administran y prestan dinero; o empresas financieras, un tipo distinto de intermediarios financieros que, sin ser 6ancos, ofrecen préstamos o facilidades de financiamiento en dinero.

Lo anterior, permite una analogía al concepto y, por tanto, una aplicación relativa, así: El mercado financiero de unos años acá, no solamente se limita a las instituciones captadoras y colocadoras de dinero; a raíz del Decreto 2555 de 2010, se incluyen tipos adicionales de sociedades, para efectos de seguimiento, las llamadas sociedades de colaboración colaborativa (Sic).

Lo que ha permitido, ampliar el espectro, toda vez que se ha pasado de tener una industria exclusiva de las reconocidas entidades financieras tradicionales siendo Colombia el tercer país en Latinoamérica que ha desarrollado el tipo de industria llamado "Fintech" y últimamente Sociedades Especializadas en Depósitos Electrónicos (SEDPEs).

Estas últimas, han demostrado que tienen eficiencia y por ende menores costos en la actividad de pago. Su regulación es relativamente joven teniendo en cuenta que la actividad tradicional data de más de 80 años regulados y con actividades mercantiles regidas por la costumbre comercial con más data. Por lo que se puede determinar que estas actividades de intermediación cambiaria y de servicios financieros especiales, se encuentran por tanto autorizadas para desarrollar operaciones de pago, recaudo, giros e incentivos nacionales en moneda nacional para actuar como corresponsales no bancarios, con la importante mención de ser regulados por la superintendencia financiera teniendo en cuenta los términos de los Arts. 1, 2 y 3 de la Ley 1328 del 2009, así como el Decreto 2555 del 2010 y la Resolución externa 02 del 2010. 29.

Que del mismo modo, el espectro se amplía en los términos de la Ley 1369 del 30 de diciembre del 2009, en el sentido de incluir las empresas dedicadas a los servicios postales siendo estos igualmente regulados, vigilados y controlados por el Estado; para el caso de estos operadores, el numeral 2.2. del Ad 3 de la mencionada ley, los vincula como operadores del servicio de postal de pago y en el numeral 2.2.1.

Especifica la actividad del giro nacional dentro de las modalidades física y electrónica, para este caso, regulado y vigilado por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones sin perjuicio de la libertad con la que cuenta el Banco de la Republica, la DIAN y la Unidad de Información y Análisis Financiero cada una en su campo de acción (Art. 23). 30.

Que aunado a lo mencionado, el Programa Familias en Acción actuando de acuerdo con lo expresado en la Ley 1150 del 2007, así como el Decreto 1082 de 2015, adelantó el Proceso de selección del contratista por medio de Colombia Compra Eficiente dentro del instrumento de Agregación de Demanda con el fin de adquirir dentro de los Acuerdos Marco de Precios establecidos por la Entidad encargada de este tipo de procesos. 31.

Que en primera oportunidad, se publicó el 21 de febrero de 2020 con fecha de cierre 6 de marzo de 2020, según informe técnico del comité evaluador solo se presentó una propuesta cuyo presupuesto supero ampliamente el propuesto por PROSPERIDAD SOCIAL lo que llevó a cerrar el proceso y por ende, dar inicio a un nuevo proceso de selección. 32.

Que posteriormente el 24 de abril de los corrientes, se fijó nuevamente en la página de Colombia Compra Eficiente una nueva oferta y el 8 de mayo se desfijo declarándose desierta por parte del comité evaluador de la Dirección de Transferencias Monetarias Condicionadas. En donde la tarifa individual propuesta por comisión bancaria por entrega efectiva del recurso a la familia era de $3.612. 33.

Que para Prosperidad Social es imperioso realizar el giro de recursos a las familias de la Zona 1 la cual fue declarada desierta en dos oportunidades, así las cosas con el fin de garantizar que los recursos destinados a cada uno de los hogares sean recibidos por la población vulnerable, de la manera más expedita, más aun cuando el país atraviesa una situación de Emergencia, que afecta en mayor medida a la población objeto de atención de Prosperidad Social, se debe buscar una solución inmediata para los hogares más vulnerables del país, especialmente los de los Departamentos de Arauca, Boyacá, Cundinamarca, Norte de Santander y Santander, en los cuales se encuentran municipios con graves problemas de orden público, reciban en el menor tiempo posible los recursos destinados por el gobierno nacional a los beneficiarios del Programa familias en Acción así como los giros extraordinarios. 34.

Que en ese sentido, el 26 de mayo de 2020, se suscribió el contrato de prestación de servicios No. 398 de 2020 con la sociedad MATRIX GIROS Y SERVICIOS S.A.S. - SURED, con el objeto de prestar sus "servicios de pago en dinero para entrega efectiva de incentivos para los participantes del Programa Familias en Acción en los Departamentos de Arauca, Boyacá, Cundinamarca (sin Bogotá), Norte de Santander y Santander, con sus respectivas Capitales, Municipios corregimientos y Resguardos Indígenas, para los pagos ordinarios de la vigencia 2020; así como de los pagos extraordinarios que ocasionen las emergencias Sanitaria y Económica generadas por la pandemia del COVID-19 dependiendo de la respectiva apropiación presupuestal asignada para tal fin.", hasta el 31 de diciembre de 2020. 35.

Que mediante Decreto 444 del 21 de marzo del 2020 se ordenó la creación del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), con el objeto atender necesidades de recursos para la atención en salud y los efectos adversos generados a actividad productiva y la necesidad que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento; por lo tanto, se inició un proceso de entregas graduales de los recursos por pago para la entidad. 36.

Que ahora bien y teniendo en cuenta que hasta el 27 de agosto de 2020 mediante Resolución 1655 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, adicionó y distribuyó la partida presupuestal pertinente para el 4to Pago adicional y extraordinario de 2020 en lo que tiene que ver con el servicio de dispersión de los incentivos del Programa Familias en Acción; por lo tanto, PROSPERIDAD SOCIAL no contaba con el tiempo requerido para iniciar un nuevo proceso contractual, en especial cuando el estado de emergencia sanitario se prorrogó hasta el 30 de noviembre de 2020, en ese sentido y con el fin de asegurar la atención a los beneficiarios del programa realizando los giros de manera oportuna, garantizando su derecho al mínimo vital, y mitigando los efectos económicos y sociales ocasionados por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19. 37.

Aunado a lo anterior y teniendo en cuenta que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público es el que administra los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME, para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos adversos generados por la pandemia y que debe atender las necesidades adicionales de recursos que se generen por parte de todas las entidades que hacen parte del presupuesto general de la nación; motivo por el cual se reitera que fue solo hasta el 27 de agosto de 2020, que PROSPERIDAD SOCIAL pudo contar con los recursos para el 4to giro ordinario y extraordinario del programa familias en acción en la Zona 1. 38.

El Contrato No. 398 del 2020 ya había sido previamente adicionado, en más del 50% de conformidad con el decreto 440 de 2020, por lo tanto, no se consideró procedente una nueva adición, y el área técnica solicitó su terminación anticipada. 39. Que dada la prontitud y la inmediatez de seguir protegiendo los derechos fundamentales a la vida, en condiciones dignas y al mínimo vital a las personas más vulnerables y beneficiarias del Programa Familias en Acción Zona 1, resulta imperioso adelantar la contratación de un producto financiero transaccional "en cualquier esquema" siempre y cuando, la tarifa a cobrar por el contratista no supere los precios del mercado lo que genera un factor determinante a la hora de contratar, ya que resulta verdaderamente importante la eficiencia del gasto público teniendo en cuenta los techos financieros expresados en la Resolución 1058 del 20 de marzo de los corrientes y en señalados en acápites anteriores, aunado a lo mencionado, resulta importante anotar que el "oferente" tiene una amplia cobertura en la zona 1 cuyos puntos geográficos son de difícil acceso y con condiciones de orden público, igualmente cuenta con el respectivo músculo financiero que le permite hacer una entrega efectiva a la población Beneficiaria.

Del mismo modo, cumple con lo escrito anteriormente en cuanto a seguridad de las transacciones y demás lineamientos exigidos por el programa, lo anterior, teniendo en cuenta las características especiales de la población de este. 40. Que el proceso de selección de los hogares beneficiarios se adelantó de las bases de datos del SISBEN cuyo administrador es el Departamento Nacional de Planeación - DNP y el Proceso de dispersión del incentivo, estaría a cargo del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social - PROSPERIDAD SOCIAL.

Debido a esto, requiere contratar una empresa que esté sujeta a control y vigilancia del Estado cuyo objeto social sea el de ofrecer servicios postales, pagos y recaudo de dinero, que además cuente con la experiencia necesaria certificada, que tenga la capacidad instalada de entregar los incentivos en las mejores condiciones con los siguientes requisitos: Disponibilidad para la ejecución en: Departamentos.

Municipios. Corregimientos Resguardos Indígenas. Manejo de Base de Datos. En los términos de la Ley 1581 de 2012. Jornadas de entrega de incentivos Atendiendo los lineamientos del Programa y el gobierno nacional en virtud de la Emergencia sanitaria que produjo el COVID -19. Jornadas de entrega masiva Jornadas de entrega en APPS 'S y demás. Seguridad en las Transacciones.

Tiene que ver con la entrega del dinero, eliminando criterios como suplantación. Controles Biométricos Productos que sean negociables en todo el territorio nacional. 41. Que al revisar las propuestas de EFECTY, 4-72, SURED y SUPERGIROS, se puede evidenciar que la Empresa Matrix Giros y Servicios S.A. en adelante SURED es una empresa regulada y habilitada por MinTic para prestar el servicio postal de pago. 42.

Que así mismo, cuenta con el Sistema de Administración del Riesgo de Lavado de Activos y de la Financiación del Terrorismo (SARLAFT). 43. Que aunado a lo mencionado, SU RED S.A., ha sido certificada en la norma SGC - ISO 9001. 44. En cuanto al Servicio presentado a PROSPERIDAD SOCIAL, la Empresa SU RED manifiesta tener atención en más de 20.000 puntos en 23 Departamentos y los 9 restantes a través de Red aliada con plataformas tecnológicas propias para garantizar la operación en todo el territorio nacional en horarios de lunes a sábado de 7:00 AM a 9:00 PM y Domingos y Festivos de 8:00 AM a 9:00 PM, manifestando las mejores calidades de atención y calificación de su personal para el manejo de la población participante del Programa Familias en Acción de la Zona 1. 45.

Que en cuanto a soporte tecnológico, SURED cuenta con la APP Súper Giros Móvil con la cual dice cumplir con los servicios ofrecidos por esta, del mismo modo cuenta con enrolamiento por biometría, solicitado como uno de los mecanismos de seguridad solicitados por PROSPERIDAD SOCIAL para los participantes del Programa Familias en Acción de la Zona 1, además cuenta con entrega del soporte de la transacción y atención a PQR's de acuerdo con los lineamientos propuestos por la Entidad. 46.

Que por lo tanto, la empresa Matrix Giros y Servicios S.A. - SURED cumple a cabalidad con lo especificado por la Entidad. 47.Que el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL cuenta con los Certificados de Disponibilidad Presupuestal No. 520 del 2 de Enero de 2020, rubro C-4103-1500- 12-0-4103006-02, cuyo objeto es la PRESTACION DE SERVICIO FINANCIERO ENTREGA DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS CONDICIONADAS (TMC) A LOS PARTICIPANTES DEL PROGRAMA FAMILIAS EN ACCIÓN DE PROSPERIDAD SOCIAL - por valor de SEISCIENTOS SETENTA Y UN MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL PESOS M/L ($671.657.000), y 17020 del 14 de mayo DE 2020, adicionado el 31 de agosto de 2020, rubro A-03-03- 01-082 cuyo objeto es la PRESTACION DE SERVICIO FINANCIERO ENTREGA EXTRAORDINARIA DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS CONDICIONADAS (TMC) A LOS PARTICIPANTES DEL PROGRAMA FAMILIAS EN ACCIÓN DE PROSPERIDAD SOCIAL - por valor de SEISCIENTOS SETENTA Y UN MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL PESOS MIL ($671.657.000).expedidos por el profesional especializado con funciones de presupuesto de la Subdirección Financiera de PROSPERIDAD SOCIAL. 48.

Que, mediante memorando M-2020-4100-022376 del 31 de agosto de 2020, el Director de Transferencias Monetarias Condicionadas, requiere que se surta el proceso respectivo para la contratación por prestación de servicios de la empresa Matrix Giros y Servicios S.A. - SURED. 49. Que por lo anterior, se hace necesario contratar directamente a la empresa Matrix Giros y Servicios S.A. - SU RED para que ayude a mitigar la contingencia presentada por la Pandemia del COVID-19 50.Que de conformidad con lo establecido en el 2.2.1.2.1.4.2. del Decreto 1082 de 2015, el acto administrativo que la declare la urgencia manifiesta hará las veces del acto administrativo de justificación. Que, en mérito de lo expuesto,

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. - Declarar la Urgencia Manifiesta, para la contratación de la Prestación de servicios de pago en dinero para entrega efectiva de incentivos para los participantes del Programa Familias en Acción en los Departamentos de Arauca, Boyacá, Cundinamarca (sin Bogotá), Norte de Santander y Santander, con sus respectivas Capitales, Municipios corregimientos y Resguardos Indígenas, para los pagos ordinarios de la vigencia 2020; así como de los pagos extraordinarios que ocasionen las emergencias Sanitaria y Económica generadas por la pandemia del COVID-19 dependiendo de la respectiva apropiación presupuestal asignada para tal fin.

ARTÍCULO SEGUNDO. - Que la contratación directa a adelantar, tiene las siguientes características: Causal de contratación directa: Urgencia Manifiesta al tenor de lo dispuesto en el literal a) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y el artículo 2.2.1.2.1.4.2. Del Decreto 1082 de 2015. Objeto del contrato: "Prestación de servicios de pago en dinero para entrega efectiva de incentivos para los participantes del Programa Familias en Acción en los Departamentos de Arauca, Boyacá, Cundinamarca (sin Bogotá), Norte de Santander y Santander, con sus respectivas Capitales, Municipios corregimientos y Resguardos Indígenas, para los pagos ordinarios de la vigencia 2020; así como de los pagos extraordinarios que ocasionen las emergencias Sanitaria y Económica generadas por la pandemia del COVID-19 dependiendo de la respectiva apropiación presupuestal asignada para tal fin." Partes del Contrato: CONTRATISTA: MATRIX GIROS Y SERVICIOS S.A. – SURED ENTIDAD CONTRATANTE: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social - "PROSPERIDAD SOCIAL".

Presupuesto de la contratación: El valor total del contrato es hasta por la suma de MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y TRES MILLONES TRESCIENTOS CATORCE MIL PESOS M/CTE ($1.343.314.000), incluidos todos los impuestos de ley costos directos e indirectos, y todos las demás requeridas para garantizar el cumplimiento del objeto y obligaciones del contrato.

IMPUTACIÓN PRESUPUESTAL: Los recursos del presente contrato se encuentran amparados con los Certificados de Disponibilidad Presupuestal No. 520 del 2 de Enero de 2020, rubro C-4103-1500- 12-0- 4103006-02, cuyo objeto es la PRESTACION DE SERVICIO FINANCIERO ENTREGA DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS CONDICIONADAS (TMC) A LOS PARTICIPANTES DEL PROGRAMA FAMILIAS EN ACCIÓN DE PROSPERIDAD SOCIAL - por valor de SEISCIENTOS SETENTA Y UN MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL PESOS MIL ($671.657.000), y 17020 del 14 de mayo de 2020, adicionado el 31 de agosto de 2020, rubro A-03-03-01-082 cuyo objeto es la PRESTACION DE SERVICIO FINANCIERO ENTREGA EXTRAORDINARIA DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS CONDICIONADAS (TMC) A LOS PARTICIPANTES DEL PROGRAMA FAMILIAS EN ACCIÓN DE PROSPERIDAD SOCIAL - por valor de SEISCIENTOS SETENTA Y UN MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL PESOS MIL ($671.657.000), expedidos por el profesional especializado con funciones de presupuesto de la Subdirección Financiera de PROSPERIDAD SOCIAL Plazo de ejecución: El término de duración del contrato será desde el cumplimiento de requisitos de perfeccionamiento y ejecución de este y hasta el 31 de diciembre de 2020.

Garantías: El contratista se obligará a garantizar el cumplimiento de las obligaciones surgidas a favor del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, con ocasión de la ejecución del contrato y de su liquidación a través de cualquiera de los mecanismos de cobertura del riesgo señalados en el Artículo 2.2.1.2.3.1.2 del Decreto 1082 de 2015 (Contrato de seguro contenido en una póliza, patrimonio autónomo y garantía bancaria), con los siguientes amparos: Cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato estatal: el valor de la garantía debe ser igual al diez por ciento (10%) del valor del contrato y por el plazo de ejecución del contrato y hasta seis (6) meses más o hasta su liquidación. Calidad del servicio: el valor de la garantía igual al veinte por ciento (20%) del valor del contrato y con una vigencia que comprenda el plazo de ejecución y seis (6) meses más. Pago de salarios, prestaciones sociales legales e indemnizaciones laborales.

Esta garantía debe estar vigente por el plazo del contrato y tres (3) años más. El valor de la garantía no puede ser inferior al cinco por ciento (5%) del valor total del contrato. Los estudios y documentos correspondientes al proceso de contratación al cual hace referencia el presente acto administrativo podrán consultarse en la Subdirección de Contratación de PROSPERIDAD SOCIAL, ubicada en la Carrera 7 No. 27-18 piso 3.

ARTÍCULO TERCERO. - De conformidad con el artículo 3 de la Ley 1150 de 2007, el artículo 3 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 2.2.1.1.1.7.1 del Decreto 1082 de 2015, publíquese el presente Acto Administrativo en el SECOP.

ARTÍCULO CUARTO. - Por ser un acto administrativo de carácter general, contra la presente Resolución no procede recurso alguno, de conformidad con lo indicado en el artículo 75 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO QUINTO. Remitir el contrato que se suscriba con ocasión de la presente declaratoria de urgencia manifiesta, a la Contraloría General de la República, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 43 de la Ley 80 de 1993 y la circular No. 06 de 19 de marzo de 2020.” 2. Actuación procesal surtida Por reparto de la Secretaría General de esta Corporación el presente asunto fue remitido al despacho del Consejero Ponente el 2 de septiembre de 2020, para el trámite de rigor.

Mediante auto de 22 de septiembre de 2020 el Consejero Ponente avocó el conocimiento, en única instancia, y, con arreglo a lo previsto en los artículos 185 y 186 de la Ley 1437 de 2011, dispuso notificar dicha decisión al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público, y comunicar a la comunidad en general sobre la existencia del proceso, en orden a que cualquier ciudadano interviniera por escrito para defender o impugnar la legalidad de la Resolución número 01569 de 31 de agosto de 2020, e invitar a las entidades públicas, organizaciones privadas y expertos en materia de contratación pública, para que presentaran su concepto sobre este asunto.

Así mismo, se dispuso oficiar a la Secretaría General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, con el fin de que remitiera, en medio magnético, copia de los antecedentes administrativos que sirvieron de fundamento a la Resolución 01569 de 31 de agosto de 2020, o de cualquier otro documento que hubiere sido relevante para expedir dicho acto administrativo.

Y se ordenó a la Secretaría General de esta Corporación que, vencido el término de que trata el numeral 4 del artículo 185 del CPACA, remitiera el asunto al Ministerio Público para que rindiera su concepto. 3. Intervenciones En el presente asunto intervino el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, a través de apoderado judicial, en orden a solicitar que se declare ajustada a la legalidad la Resolución 01569 de 31 de agosto de 2020.

Afirmó que la Resolución en cita se profirió en ejercicio de la competencia administrativa requerida y en vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud mediante la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020[3], y luego prorrogada a través de las Resoluciones 844 de 26 de mayo de 2020[4] y 1462 de 25 de agosto de 2020[5].

Señaló que existe conexidad entre la Resolución 01569 y los motivos en que se fundamentó la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por lo que resulta procedente la declaratoria de urgencia manifiesta. Anotó que la Resolución 01569 se ajusta plenamente al ordenamiento jurídico; no se configura ningún vicio que la invalide y que, al momento de decidir, se debe tener en cuenta lo dispuesto por esta Corporación en el expediente con radicación número 11001-03-15-000-2020-02299-00.

Precisó que la Resolución 01569 busca la adopción de medidas ágiles y eficientes orientadas a la protección de la población más pobre y vulnerable que, ante la previa declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, requiere de especial atención. Apuntó que, si bien el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social inició los procesos de contratación por medio del instrumento de Agregación de Demanda, no fue posible lograr el objetivo trazado.

Indicó que “[…] el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social adelantó 2 procesos de selección de servicios financieros a través del instrumento de agregación de demanda, dando lugar a dos eventos de contratación, el 81260 y el 84340. El primer evento se publicó el 21 de febrero de 2020 y según informe técnico del comité evaluador, solo se presentó una propuesta cuyo presupuesto superaba ampliamente el del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, lo que llevó a cancelar el evento el 6 de marzo de 2020 y, por ende, dar inicio a un nuevo proceso de selección, es decir, el segundo evento, el cual se publicó el 24 de abril de 2020 y se fijó en la página Colombia Compra Eficiente como nueva oferta y el 8 de mayo de 2020 se canceló el evento por parte del comité evaluador, debido a que no se presentaron ofertas […]”.

Destacó que “[…] ante el riesgo de no poder atender a los beneficiarios del programa, se requería la actuación inmediata de continuar realizando la entrega de las transferencias monetarias condicionadas a las familias en condición de pobreza extrema cuyos núcleos familiares están compuestos por niños, niñas y adolescentes y dadas las graves dificultades de orden económico que trajo consigo la pandemia del Coronavirus CVID-19 una manera de contener una afectación mayor a sus derechos fue priorizar la entrega de los incentivos económicos para que las familias focalizadas por el programa pudieran afrontar sus necesidades básicas, sin perjuicio mayor de sus condiciones, lo anterior dentro del marco de fuerza mayor declarado mediante el estado de excepción”.

Apuntó que, ante el estado de emergencia declarado en todo el territorio nacional mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, resultaba imperativo para el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social actuar con inmediatez y prontitud acudiendo a la declaratoria de urgencia manifiesta para contratar de manera directa la prestación del servicio de intermediación financiera, con el propósito de generar la entrega efectiva de incentivos a la población más pobre y vulnerable que participa del Programa Familias en Acción en la Zona 1, mediante la contratación de la Empresa Matrix Giros y Servicios S.A – SU RED. Señaló que la Resolución 01569 de 2020 fue proferida por la funcionaria competente, esto es, la Secretaria General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, de conformidad con lo previsto en la Resolución 1881 de 23 de junio de 2017.

Añadió que el acto administrativo que se estudia se emitió con fundamento en lo establecido en el artículo 7 del Decreto Legislativo 537 de 12 de abril de 2020 “[…] normativa que legitima la declaratoria de urgencia manifiesta contenida en el acto administrativo antes dicho, al prever que en la vigencia de la declaratoria de emergencia sanitaria, se haya comprobado el hecho que da lugar a la declaratoria de urgencia manifiesta […]”. 4.

Concepto del Ministerio Público El Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado emitió concepto en el que solicitó a la Sala Especial de Decisión que se declare que el acto objeto de control se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico, luego de hacer un examen formal y material del mismo. Señaló que es procedente el control de legalidad de la Resolución 01569 de 31 de agosto de 2020, emitida por la Secretaria del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en razón a que: (i) es un acto de contenido general, en tanto se encamina a cumplir los objetivos del programa de Familias en Acción, que está dirigido a un grupo de personas definidas conforme a unas condiciones generales.

De igual forma, dado que el referido acto administrativo implica una variación en el proceso de contratación y trae consecuencias para todas las personas que podrían estar interesadas en participar en aquél, así como para todos los ciudadanos a quienes tal proceso de contratación será oponible, es claro que se trata de un acto de carácter general;

(ii) fue expedido en ejercicio de la función administrativa, como quiera que busca hacer posible el cumplimiento de funciones legalmente atribuidas a la respectiva entidad, fue dictado en desarrollo de competencias asignadas a esa entidad por los artículos 24 y 25 del Decreto 2094 de 2016, y (iii) se fundamenta en los Decretos 440, 458, 537, 659 y 814 de 2020, entre otros.

Afirmó que en el acto objeto de control constan los datos mínimos para su identificación, esto es, el número, la fecha, la referencia expresa a las facultades que se ejercen, así como su objeto. Indicó, refiriéndose al contenido material de la Resolución 01569 de 2020, que dicho acto declaró la urgencia manifiesta para la contratación de prestación de servicios, con la finalidad de realizar el pago en dinero efectivo de incentivos para los participantes del Programa Familias en Acción en los Departamentos de Arauca, Boyacá, Cundinamarca (sin Bogotá), Norte de Santander, con sus respectivas capitales, municipios, corregimientos y resguardos indígenas para los pagos ordinarios de la vigencia 2020, así como de los pagos extraordinarios que ocasionen la emergencia sanitaria y económica generada por la pandemia del COVID-19 dependiendo de la respectiva apropiación presupuestal asignada.

Sostuvo que, “[p]ara ello se decidió invocar la causal de contratación directa de urgencia manifiesta de conformidad con lo dispuesto en el literal a) del numeral 4° del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007 y el artículo 2.2.1.2.1.4.2. del Decreto 1082 de 2015”. Precisó que, del análisis de las previsiones contenidas en la Resolución 01569 de 31 de agosto de 2020 y su confrontación con las normas en las que se soportó[6], no se advierte que exista vulneración ni limitación del núcleo esencial de ningún derecho fundamental, ya que con dicha resolución se pretende, principalmente, implementar las medidas necesarias para proteger derechos fundamentales como el derecho a la vida, la salud y dignidad del grupo de personas que hacen parte del programa Familias en Acción, cuyos beneficiarios tienen derecho, durante la actual emergencia, a recibir una ayuda económica no reembolsable por parte del Estado, que tiene como fin mejorar los niveles de educación y salud de menores de edad, pertenecientes a hogares de bajos recursos.

Estimó que “[l]a oportuna asignación y desembolso de recursos dentro del marco de este programa requiere poder contar con la agilidad de los procesos que ha determinado el Gobierno Nacional, a efectos de cumplir con las obligaciones que le permitan atender a la población con mayor celeridad y eficiencia, sobre todo aquello que requieren una especial atención por parte del Estado”.

Afirmó, en relación con el criterio de necesidad de la norma, que, en aras de evitar la vulneración de los derechos a la vida, salud y dignidad humana de las personas favorecidas con los subsidios de Familias en Acción, se hacía necesario adecuar los trámites administrativos y legales que, de conformidad con la ley, permitan acelerar los procesos indispensables que aseguren los pagos ordinarios y extraordinarios que se entregan a las familias pertenecientes al programa mencionado.

Estimó, de otro lado, que los aspectos regulados en la resolución en cuestión tienen como principal y único objetivo atender el pago ordinario y extraordinario de los beneficiarios del programa Familias en Acción de cinco departamentos. Para ello se hace uso de la figura de la urgencia manifiesta regulada en la ley y en los decretos legislativos atrás referidos.

Señaló que se trata de una norma que atiende el criterio de proporcionalidad, puesto que la utilización de la urgencia manifiesta atiende a la protección de los derechos fundamentales a la vida, salud y dignidad humana de la población que hace parte del programa Familias en Acción. Finalmente, indicó que la resolución objeto de control no contiene ninguna disposición discriminatoria, y tampoco incurre en alguna de las prohibiciones contempladas en el artículo 15 de la Ley 137 de 1994.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, y en los artículos 111, numeral 8 y 136 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ejercer el control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general, proferidos por autoridades del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos expedidos durante los estados de excepción. En sesión virtual número 10 llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aprobó “[…] asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107-4, 185-1 y 111-8 del CPACA y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019 […]”.

En el caso particular, la Resolución 01569 de 31 de agosto de 2020 es controlable por la declaratoria de urgencia manifiesta para contratar, en tanto es una decisión de carácter general y corresponde al desarrollo de los decretos legislativos sobre la materia, además que habilita a la entidad para acceder a formas de contratación más expeditas que permitan adquirir los bienes, obras y servicios estrictamente indispensables para prevenir, contener y mitigar los efectos económicos de la pandemia causada por el COVID-19 en la población más vulnerable.

A estos efectos, es necesario precisar que la declaratoria de urgencia manifiesta es en sí misma un acto de carácter general, pues con ella se pretende atender, por medio de la contratación directa y atendiendo las condiciones particulares del caso e independientemente del contratista seleccionado, asuntos que de otra manera requerirían el trámite de los procedimientos regulados de la contratación estatal.

En ese orden, la Resolución 01569 de 31 de agosto de 2020 contiene un acto de carácter general dictado por una autoridad del orden nacional (el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social), en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los Decretos Legislativos 537 del 12 de abril de 2020 y 814 de 4 de junio de 2020, expedidos durante los Estados de Excepción declarados a través de los Decretos 417 de 17 de marzo de 2020 y 637 de 6 de mayo de 2020, respectivamente, conforme aparece en sus considerandos.

Si bien en el caso concreto el acto objeto de control contiene algunos artículos que se refieren a la selección del contratista y a las condiciones que se fijan para celebrar el contrato con la firma MATRIX GIROS Y SERVICIOS S.A. - SU RED, los cuales no corresponden a decisiones con efectos generales, impersonales y abstractos, en los términos que demanda el artículo 136 del CPACA, lo cierto es que el análisis que se realice en la presente sentencia sobre la declaratoria de urgencia manifiesta los cobija, comoquiera que se derivan de esta última y son una consecuencia directa del contenido general del acto.

Se trata, pues, de un acto que, al declarar la urgencia manifiesta, es de carácter general que desarrolla unos decretos legislativos y que, por ende, es susceptible del control inmediato de legalidad. 2.2. Naturaleza, finalidad y características del control inmediato de legalidad El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en Ley Estatutaria 137 de 1994[7] y en la Ley 1437 de 2011[8] para examinar “[…] las medidas de carácter general que sean dictadas […]” por las diferentes autoridades públicas, tanto del orden nacional, como territorial, en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar o reglamentar los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), el decreto que declara la situación de excepción, y los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurarla.

Esta Corporación[9] ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: 1. Es un verdadero proceso judicial, porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para tramitar dicho mecanismo de escrutinio o revisión de las medidas de carácter general, expedidas por las autoridades públicas nacionales y territoriales, en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar los decretos legislativos [pic]expedidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción. De ahí que la providencia que decida el control inmediato de legalidad es una sentencia judicial. 2.

La Sala Plena del Consejo de Estado[10] ha dicho, además, que el control es compatible con las acciones públicas de nulidad simple y nulidad por inconstitucionalidad, según sea el caso. De modo que el acto administrativo general expedido para desarrollar los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción puede demandarse posteriormente en nulidad simple o en nulidad por inconstitucionalidad, siempre [pic]que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. 6.

Control inmediato de legalidad de la Resolución 01569 del 31 de agosto de 2020 del Departamento Administrativo de la Prosperidad Social Procede la Sala Especial a realizar el control inmediato de legalidad de este acto administrativo, para lo cual dividirá su análisis en dos partes: una formal y otra material. En lo que tiene que ver con los aspectos formales, se revisarán la competencia y los requisitos de forma; y respecto de los aspectos materiales, se examinará, de un lado, lo atinente a la sujeción a normas superiores y la conexidad o relación de la resolución objeto de control con los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para superar el Estado de Excepción, y de otro, la proporcionalidad de sus disposiciones. 2.3.1.

Control de los aspectos formales 2.3.1.1. En cuanto a la competencia En orden a verificar este aspecto, la Sala precisa, en primer lugar, que, mediante el Decreto 2094 de 2016 “[…] se modifica la estructura del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social - Prosperidad Social”, el cual corresponde, según su artículo 1º, a un organismo principal de la Administración Pública, perteneciente al Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación. El Departamento tiene como objetivo, dentro del marco de sus competencias y de la ley, formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar las políticas, planes, programas y proyectos para la inclusión social y la reconciliación en términos de la superación de la pobreza y la pobreza extrema, la atención de grupos vulnerables, la atención integral a la primera infancia, infancia y adolescencia, y la atención y reparación a víctimas del conflicto armado a las que se refiere el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, el cual desarrollará directamente o a través de sus entidades adscritas o vinculadas, en coordinación con las demás entidades u organismos del Estado competentes[11].

Para el cumplimiento de ese objetivo, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, además de las funciones que determina la Ley 489 de 1998 y demás disposiciones legales, tiene, entre otras, las siguientes establecidas en el artículo 4 del Decreto 2094 de 2016: “1. Formular, dirigir, coordinar, ejecutar y articular las políticas, planes, programas, estrategias y proyectos para la inclusión social y la reconciliación en términos de la superación de la pobreza y pobreza extrema, la atención de grupos vulnerables y la atención y reparación a víctimas del conflicto armado a que se refiere el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011. || 2.

Formular, dirigir, coordinar y articular las políticas, planes, programas, estrategias y proyectos para la atención integral a la primera infancia, infancia y adolescencia. || […] 12. Administrar el Fondo de Inversión para la Paz, FIP, en los términos y condiciones establecidos en la Ley 487 de 1998 y demás normas que la reglamenten, modifiquen o sustituyan. || […]”.

El Director de este organismo, además de las funciones previstas en los artículos 61 y 65 de la Ley 489 de 1998[12], tiene, entre otras, las siguientes asignadas en el artículo 10 del decreto comentado: “1. Formular las políticas en los temas de competencia del Departamento, bajo la dirección del Presidente de la República. || 2. Formular y hacer seguimiento a las políticas, planes, programas y proyectos del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación. || […] 5.

Direccionar y articular la oferta social del Estado para el desarrollo de la política de inclusión social y reconciliación en el marco de las competencias de la superación de la pobreza y pobreza extrema, la atención de grupos vulnerables, la atención integral a la primera infancia, infancia y adolescencia y la atención y reparación a víctimas del conflicto armado. || […] 11.

Ordenar los gastos y suscribir los actos, convenios y contratos, para el cumplimiento de los objetivos y funciones asignadas al Departamento Administrativo, de conformidad con las normas de contratación vigentes. || […] 18. Impartir las directrices para la ejecución de los recursos del Fondo de Inversión para la Paz - FIP. || […]”. Pues bien, conforme aparece en el texto de la Resolución 01569 de 31 de agosto de 2020, “Por medio de la cual se declara una Urgencia Manifiesta y se justifica la Contratación Directa para la Prestación de Servicios Financieros del Programa Familias en Acción de la zona 1”, objeto de control, ésta fue expedida por la Secretaria General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en ejercicio de las facultades legales previstas en la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, y con fundamento en la Resolución 01881 de 23 de junio de 2017, expedida por dicho organismo.

En el artículo 42 de la Ley 80 de 1993[13] se autoriza que, a través de acto administrativo motivado, se declare la urgencia manifiesta en situaciones que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección. A su turno, en el artículo 2º, numeral 4, literal a) de la Ley 1150 de 2007[14], se estableció la urgencia manifiesta como uno de los eventos en que procede la modalidad de selección de contratación directa.

Por su parte, a través de la Resolución 01181 de 23 de junio de 2007, la Directora General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social delegó la ordenación del gasto en dicho organismo y dictó otras disposiciones. En el numeral 1º del artículo primero de este acto delegó en el Secretario General del Departamento la facultad de “1.

Ordenar el gasto y suscribir los actos, convenios y contratos, para el cumplimiento de los objetivos y funciones del Departamento Administrativo de Prosperidad Social con cargo a los recursos públicos de funcionamiento e inversión de Prosperidad Social así como también los del Fondo de Inversión para la Paz- FIP”. En el anterior contexto, encuentra la Sala que la Secretaria General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social tiene competencia legal para expedir la resolución objeto de control, mediante la cual declara una urgencia manifiesta, pues dentro de sus funciones se encuentra la de expedir los actos para el cumplimiento de los objetivos de la entidad, así como para la ejecución de programas y proyectos para la inclusión social y la atención de grupos vulnerables.

El acto revisado por la Sala, además, según se deriva de sus antecedentes y considerandos, fue expedido en desarrollo del Decreto Legislativo 537 de 12 de abril de 2020, "Por el cual se adoptan medidas en materia de contratación estatal, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica", proferido, a su turno, para conjurar el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio Nacional, declarado por el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. 2.3.1.2.

En cuanto a los requisitos de forma Desde el punto de vista formal, la Resolución 01569 de 31 de agosto de 2020 examinada contiene los elementos requeridos para la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa, en tanto que en ella aparece el objeto, la causa y el motivo y finalidad de su expedición, según se advierte de la lectura de sus considerandos.

Control de aspectos materiales 2.3.2.1. Conexidad En relación con el análisis de conexidad en el marco del control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado[15] ha precisado que “[…] Se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.

Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa […]. En este orden, se debe establecer si la Resolución número 01569 de 31 de agosto de 2020, "Por medio de la cual se declara una Urgencia Manifiesta y se justifica la Contratación Directa para la Prestación de Servicios Financieros del Programa Familias en Acción de la zona 1", expedida por la Secretaria General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, guarda relación con las causas que generaron la declaratoria del Estado de Excepción y las normas que le se han expedido para superar dicha situación, en particular, los Decretos Legislativos 537 de 12 de abril de 2020 y 814 de 4 de junio de 2020.

A este examen se procede enseguida, en la siguiente forma: 2.3.2.1.1. El Presidente de la República, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, declaró por medio del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días”[16], con el fin de adoptar todas las medidas necesarias para conjurar la crisis derivada de la Pandemia COVID-19 (Coronavirus), dirigidas, de un lado, a evitar la propagación de la misma, y de otro, a reducir la extensión de sus efectos negativos en la economía y demás sectores de la vida nacional, atendiendo, entre otras, a las siguientes motivaciones: “[…] Que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud -OMS declaró el actual brote de enfermedad por coronavirus -COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión. […] Que la expansión en el territorio nacional del brote de enfermedad por nuevo coronavirus COVID-19 y cuyo crecimiento exponencial es previsible, sumado a los efectos económicos negativos que se han venido evidenciando en la última semana, es un hecho que además de ser una grave calamidad pública, constituye en una grave afectación al orden económico y social del país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social, toda vez que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren los articulas 212 y 213 de la Constitución Política. […] Que las medidas que debe adoptar el Gobierno Nacional para conjurar esta crisis y evitar la extensión de sus efectos se requieren aplicar inmediatamente ante la inminencia de que los hechos cada día sean más complejos y afecten a un mayor número de habitantes del territorio nacional, pero además para atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica. […] Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección [de] la vida y la salud de los colombianos. Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. […] Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales. […] Que con el propósito de generar mecanismos ágiles que permitan atender eficientemente las necesidades de la población, afectada por la emergencia económica, social y ecológica derivada de la Pandemia COVID- 19, se autoriza al Gobierno Nacional a acudir al procedimiento de contratación directa siguiendo los principios de transparencia y legalidad, de tal forma que las entidades competentes de los sectores de salud, prosperidad social, educación, defensa y todos aquellos sectores que requieran para prestar atención a la población afectada, adquieran el suministro de bienes, la prestación de servicios o la ejecución de obras en el inmediato futuro, con el objetivo de prevenir, contener y mitigar los efectos de la Pandemia del nuevo coronavirus COVID-19.

Que resulta necesario autorizar al Gobierno nacional realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias entre otras en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor ·Colombia Mayor, Jóvenes en Acción y de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA, con el fin de mitigar los efectos económicos y sociales causados a la población más vulnerable del país por la emergencia económica, social y ecológica derivada de la Pandemia COVID-19. […]”.

(Negrillas agregadas por la Sala) Posteriormente, el Gobierno Nacional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, entre ellas, las derivadas del decreto declarativo del estado de emergencia, expidió el Decreto Legislativo 537 de 12 de abril de 2020, “Por el cual se adoptan medidas en materia de contratación estatal, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, con fundamento, entre otras, en las siguientes consideraciones: “[…] Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del Coronavirus COVID-19.

Que dentro de las razones generales tenidas en cuenta para la adopción de dicha medida se incluyeron las siguientes: Que el 30 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud identificó el nuevo Coronavirus COVID-19 y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional. Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad por Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.

Que el 9 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud solicitó a los países la adopción de medidas prematuras con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus. Que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actuar brote de enfermedad por Coronavirus COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, toda vez que el 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la República Popular China se había multiplicado en 13 veces, mientras que el número de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a tomar acciones urgentes.

Que según la OMS la pandemia del Coronavirus COVID-19 es una emergencia sanitaria y social mundial, que requiere una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas […] Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de la misma, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos.

Que el vertiginoso escalamiento del brote de Coronavirus COVID-19 hasta configurar una pandemia representa actualmente una amenaza global a la salud pública, con afectaciones al sistema económico, de magnitudes impredecibles e incalculables, de la cual Colombia no podrá estar exenta. Que la expansión en el territorio nacional del brote de enfermedad por el Coronavirus -COVID-19 y cuyo crecimiento exponencial es imprevisible, sumado a los efectos económicos negativos que se han venido evidenciando en la última semana, es un hecho que, además de ser una grave calamidad pública, constituye una grave afectación al orden económico y social del país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social, toda vez que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren los articulas 212 y 213 de la Constitución Política.

Que el artículo 47 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 faculta al Gobierno nacional para que en virtud de la declaración del Estado de Emergencia, pueda dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, siempre que (i) dichos decretos se refieran a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado, (ii) su finalidad esté encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos, (iii) las medidas adoptadas sean necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de Estado de Excepción correspondiente, y (iv) cuando se trate de decretos legislativos que suspendan leyes se expresen las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción. Que mediante los decretos legislativos 457 del 22 de 2020, "Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público" y 531 del 8 de abril de 2020, "Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público", se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, para el primero, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, y para el segundo a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020.

Que de conformidad con lo anterior, se hace necesario tomar algunas medidas en materia de contratación estatal, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia, mediante el distanciamiento social, acudiendo a la realización de audiencias públicas electrónicas o virtuales, fortaleciendo el uso de las herramientas electrónicas, de manera que se evite el contacto entre los participantes en los procesos de contratación, pero sin afectar la publicidad y la transparencia; propósito que también se debe cumplir en la realización de las actuaciones contractuales sancionatorias, que deben incorporar medios electrónicos para evitar el contacto físico, pero que garanticen el debido proceso y el derecho de defensa; no obstante, en caso de ser necesario, y con el fin de facilitar que la Administración dirija los procedimientos de contratación, se debe autorizar la suspensión de los procedimientos, inclusive su revocatoria, cuando no haya mecanismos que permitan continuarlos de manera normal; adicionalmente, es necesario permitir que las autoridades administrativas, y en especial la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente pueda adelantar procedimientos de contratación ágiles y expeditos, ante la urgencia en adquirir bienes, obras o servicios para contener la expansión del virus y atender la mitigación de la pandemia; inclusive se debe autorizar, entre otras medidas pertinentes, la adición ilimitada de los contratos vigentes que contribuyan a atender la epidemia. […] Que de acuerdo con el principio de eficiencia administrativa consagrado en el artículo 209 de la Constitución Política, resulta razonable y adecuado permitirle a las entidades públicas contratantes surtir por medios electrónicos los procedimientos administrativos sancionatorios por presunto incumplimiento contractual o suspender los términos de los mismos para darle prioridad o prevalencia a aquellas actuaciones contractuales orientadas a mitigar la emergencia sanitaria o impedir la extensión de sus efectos y adicionar así el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011.

Que resulta razonable brindarle a las entidades públicas la posibilidad de modificar sus prioridades en el plan de adquisiciones y ejecución del gasto para invertirlos en obras, bienes y servicios que aporten en la mitigación de la pandemia, motivo por el cual se podría facultar a los ordenadores del gasto, adicionando un artículo nuevo a la legislación contractual, bien para revocar los actos mediante los cuales se abren los procesos de selección de contratistas o para suspender los mismos cuando sea complejo o imposible continuarlos.

Que sin afectar la autonomía de los entes territoriales, se le permite a los municipios y departamentos apoyarse en los acuerdos marco de precios o instrumentos de agregación de demanda que construya o haya construido la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente-, fortaleciendo así los principios de eficiencia, transparencia y celeridad de la función administrativa consagrados en el artículo 209 superior.

La preferencia que autónomamente adopte cada ente territorial se sustentará en el análisis de necesidad, conveniencia y oportunidad que deba proyectarse para la estructuración de todo contrato estatal, para lo cual se adiciona una nueva norma a la legislación contractual colombiana. […] Que para generar la confianza institucional de cada uno de los ordenadores del gasto en una medida como la urgencia manifiesta contemplada en los artículos 42 y 43 de la Ley 80 de 1993 y el literal a) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, se hace necesario considerar como probado el estado de emergencia sanitaria con ocasión de la pandemia Coronavirus COVID-19, que sirve como fundamento fáctico para implementar la modalidad de contratación directa de los bienes y servicios requeridos durante la emergencia sanitaria. […] Que dentro de los objetivos estratégicos del Gobierno nacional para mitigar la pandemia, se ha considerado vital en su orden de importancia; salvar vidas y proteger la salud de los colombianos, evitar hambrunas y fortalecer el tejido social y familiar, razón por la cual cobra importancia facilitar el pago de más de 230.000 contratistas de prestación de servicios en el Estado, quienes en muchas ocasiones convierten su ingreso en el único sustento de toda una familia con el cual se protegen derechos fundamentales como el mínimo vital, la educación, la salud y la vida, y en ese sentido, se crea una norma que facilite los desembolsos sobre probadas acreencias. […] Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró por el término de treinta (30) días calendario el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; sin embargo, es necesario mantener las medidas adoptadas por el Decreto 440 del 20 de marzo de 2020 mientras dure el estado de emergencia sanitaria, por tornarse necesarias para garantizar las finalidades señaladas en los párrafos precedentes, las cuales atienden a conjurar la crisis e impedir la propagación de sus efectos […]”.

Con sustento, entre otras, en las anteriores motivaciones, en el artículo 7 del Decreto Legislativo 537 de 2020 se reguló la “Contratación de urgencia”, cuyo texto es el siguiente: “ARTÍCULO 7. Contratación de urgencia. Con ocasión de la declaratoria de estado de Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de Protección Social y en los términos del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, se entiende comprobado el hecho que da lugar a declarar la urgencia manifiesta por parte de las entidades estatales, para la contratación directa del suministro de bienes, la prestación de servicios o la ejecución de obras en el inmediato futuro, con el objetivo de prevenir, contener y mitigar los efectos de la Pandemia del coronavirus COVID-19, así como para realizar las labores necesarias para optimizar el flujo de los recursos al interior del sistema de salud.

Las actuaciones contractuales adelantadas con fundamento en la urgencia manifiesta se regirán por la normatividad vigente. Las entidades excluidas de la Ley 80 de 1993 podrán contratar de manera directa los bienes y servicios enunciados en el inciso anterior. Conforme al Boletín No. 87 de 17 de junio de 2020, de la Corte Constitucional, la Sala Plena de esa Corporación declaró ajustado a la Constitución el conjunto de disposiciones adoptadas en el marco de la emergencia generada por la pandemia del COVID-19 contenidas en el Decreto Legislativo 537 del 12 de abril de 2020.

Se indica en este documento que, “las normas allí contenidas cumplen con los requisitos de finalidad, conexidad, está suficientemente motivada, no afecta ninguno de los derechos fundamentales intangibles y cumple con el requisito de necesidad, tanto fáctica como jurídica. La Sala Plena identificó que el ordenamiento ordinario no cubría las exigencias de atención inmediata y urgente que precisa la pandemia, por lo que se requería de la expedición de normas con fuerza de ley de carácter temporal que permitieran conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

Por lo anterior, la Corte consideró que las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 537 son proporcionales frente a la crisis que se pretende conjurar, están limitadas por esta finalidad, guiadas por los principios de la función administrativa (artículo 209), sometidas a los respectivos controles, y su vigencia por el tiempo que dure el Estado de Emergencia Sanitaria es un límite temporal que aun cuando indeterminado, es determinable.

Finalmente, la Corte Constitucional encontró que el Decreto Legislativo 537 del 12 de abril de 2020 “Por el cual se adoptan medidas en materia de contratación estatal, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, no establece ninguna medida discriminatoria”. A través del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros declaró un nuevo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID- 19.

Dentro de las razones tenidas en cuenta para tomar esta medida, se destacan las siguientes: “Que la actual situación ha tenido claramente un impacto negativo para las familias de todos los estratos socioeconómicos, tanto en el entorno rural como urbano, en especial las que se encuentran en situación de vulnerabilidad socio-económica, amenazando la garantía de la provisión de servicios públicos como la educación, incluyendo la permanencia de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes en todos sus niveles (primera infancia, básica, media y superior), así como también de las prestaciones complementarias y programas sociales tendientes a hacer efectivos estos derechos, por lo que se hace necesario adoptar medidas tendientes a reducir la deserción y a apoyar al sistema educativo(…)”.

En este orden, el Decreto en comentó consagró como una de las medidas generales para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos: “(…) autorizar al Gobierno nacional realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias entre otras en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor, Jóvenes en Acción, de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA y la transferencia del Ingreso Solidario, con el fin de mitigar los efectos económicos y sociales causados a la población más vulnerable del país por la crisis de la Pandemia del nuevo coronavirus COVID- 19.” Además, los párrafos tercero, cuarto y catorce del apartado denominado “Medidas generales que se deben adoptar para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos”, contenidos en la parte motiva del Decreto Legislativo 637 de 6 de mayo de 2020, definen los presupuestos básicos para efectuar la contratación directa del servicio de intermediación financiera requerido, previa declaratoria de la urgencia manifiesta, para que les sea entregado a los beneficiarios del programa social de Familias en Acción, entre otros, el incentivo dispuesto para ellos en procura de la salvaguarda de su interés superior, como población pobre y vulnerable.

Al punto, el párrafo tercero señaló que “resulta necesario autorizar al Gobierno nacional realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias entre otras en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor, Jóvenes en Acción, de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA y la transferencia del Ingreso Solidario, con el fin de mitigar los efectos económicos y sociales causados a la población más vulnerable del país por la crisis de la Pandemia del nuevo coronavirus COVID-19”.

Más adelante, el párrafo cuarto precisó que “la actual situación ha tenido claramente un impacto negativo para las familias de todos los estratos socioeconómicos, tanto en el entorno rural como urbano, en especial las que se encuentran en situación de vulnerabilidad socio- económica”. A su turno, el párrafo catorce señaló que “con el propósito de generar mecanismos ágiles que permitan atender eficientemente las necesidades de la población afectada por la emergencia económica, social y ecológica derivada de la Pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, se debe autorizar al Gobierno nacional a acudir al procedimiento de contratación directa siguiendo los principios de transparencia y legalidad cuando ello sea necesario para enfrentar la crisis y evitar la extensión de sus efectos”.

Por último, el artículo 3º de precitado Decreto dispuso adoptar “mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo".

Con fundamento en el Decreto 637 de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, fue expedido el Decreto Legislativo 659 del 13 de mayo de 2020, “Por el cual se entrega una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción y se dictan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”; para tal propósito, se dijo en su parte considerativa lo siguiente: “(…) Que el pago de la transferencia económica no condicionada, extraordinaria y adicional es necesaria porque los efectos de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 impacta especialmente la población vulnerable que, a causa de las restricciones para prevenir la propagación de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, ven afectados sus ingresos y su derecho fundamental al mínimo vital.

Que el beneficio económico que se otorga mediante el presente Decreto Legislativo es (i) no condicionado porque no se exigen compromisos de corresponsabilidad a los beneficiarios, (ii) extraordinario porque se realiza por fuera del cronograma de los giros ordinarios, y (iii) adicional porque los beneficios actualmente no están en condiciones de generar ningún ingreso que les permita garantizar su subsistencia (…)”.

Así, el artículo 1.º ejusdem dispuso: “(…) Artículo 1. Entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Durante el término que dure el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, autorizar al Gobierno nacional para que por medio del Ministerio del Trabajo y del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, realice la entrega de una (1) transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción”. 2.3.2.1.2.

En el escenario señalado, al revisar el contenido y alcance de la Resolución número 01569 de 31 de agosto de 2020, "Por medio de la cual se declara una Urgencia Manifiesta y se justifica la Contratación Directa para la Prestación de Servicios Financieros del Programa Familias en Acción de la zona 1", expedida por la Secretaria General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, la Sala Especial encuentra que existe conexidad material de este acto con la emergencia económica, social y ecológica declarada por el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 de 2020, así como con las medidas legislativas extraordinarias adoptadas para conjurarlo mediante el Decreto Legislativo 537 de 2020.

A este respecto, se debe destacar que, conforme a lo previsto en el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos”, la licitación pública es la modalidad de selección del contratista que constituye la regla general para las entidades regidas por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública[17].

Sin embargo, esta misma disposición prevé unas excepciones a esa regla, en función a ciertos elementos, como la cuantía, el tipo o naturaleza del contrato o el objeto de los bienes y servicios requeridos, entre las que se encuentra la modalidad de contratación directa, que procederá únicamente en los casos expresamente establecidos en dicha norma.

Así, en el numeral 4º del artículo 2º de esta ley se estableció que la modalidad de selección de contratación directa solamente procederá, entre otros, en el caso de “a) Urgencia manifiesta”. Esta causal de contratación directa debe leerse en armonía con los artículos 42 y 43 de la Ley 80 de 1993, normas cuyo tenor es el siguiente: “Artículo 42.

De la urgencia manifiesta. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007> Existe urgencia manifiesta cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro; cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción; cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y, en general, cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o concurso públicos.

La urgencia manifiesta se declarará mediante acto administrativo motivado.” “Artículo 43. Del control de la contratación de urgencia. Inmediatamente después de celebrados los contratos originados en la urgencia manifiesta, éstos y el acto administrativo que la declaró, junto con el expediente contentivo de los antecedentes administrativos, de la actuación y de las pruebas de los hechos, se enviará al funcionario u organismo que ejerza el control fiscal en la respectiva entidad, el cual deberá pronunciarse dentro de los dos (2) meses siguientes sobre los hechos y circunstancias que determinaron tal declaración. Si fuere procedente, dicho funcionario u organismo solicitará al jefe inmediato del servidor público que celebró los referidos contratos o a la autoridad competente, según el caso, la iniciación de la correspondiente investigación disciplinaria y dispondrá el envío del asunto a los funcionarios competentes para el conocimiento de las otras acciones.

El uso indebido de la contratación de urgencia será causal de mala conducta. Lo previsto en este artículo se entenderá sin perjuicio de otros mecanismos de control que señale el reglamento para garantizar la adecuada y correcta utilización de la contratación de urgencia.” De estas disposiciones se deriva que la urgencia manifiesta se define como una circunstancia que exige, con carácter apremiante, preservar la continuidad del servicio público, ante la afectación que éste ha sufrido por situaciones de fuerza mayor, desastres, calamidades o hechos relacionados con los estados de excepción. La ocurrencia de estas contingencias implica actuaciones del Estado en forma inmediata, a través de la ejecución de obras, la prestación de servicios o el suministro de bienes, que por ende le impiden acudir a los procedimientos de selección ordinarios, cuyo trámite implica una serie de etapas hasta la adjudicación del contrato que, eventualmente, podrían suponer que la solución a la situación de crisis no sea oportuna.

En ese sentido, la Sección Tercera del Consejo de Estado, refiriéndose a este asunto, señaló lo siguiente: “[…] la urgencia manifiesta procede en aquellos eventos en los cuales puede suscitarse la necesidad de remediar o evitar males presentes o futuros pero inminentes, provocados bien sea en virtud de los estados de excepción, o por la paralización de los servicios públicos, o provenientes de situaciones de calamidad o hechos constitutivos de fuerza mayor o desastres, o cualquier otra circunstancia similar que tampoco dé espera en su solución, de tal manera que resulte inconveniente el trámite del proceso licitatorio de selección de contratistas reglado en el estatuto contractual, por cuanto implica el agotamiento de una serie de etapas que se toman su tiempo y hacen más o menos largo el lapso para adjudicar el respectivo contrato, circunstancia que, frente a una situación de urgencia obviamente resulta entorpecedora, porque la solución en estas condiciones, puede llegar tardíamente, cuando ya se haya producido o agravado el daño”[18].

Igualmente se tiene de las disposiciones en cita que, cuando se presente una situación que pueda catalogarse como urgencia manifiesta, la misma debe ser declarada mediante acto administrativo motivado expedido por el jefe o representante legal de la entidad estatal respectiva. Este acto, según lo señalado por la Sección Tercera de esta Corporación, es de aquellos denominados precontractuales, y “[…] su finalidad es determinar, ordenar o autorizar la celebración de contratos de forma directa, obviando los procedimientos de selección que normalmente deben adelantarse para escoger un contratista […]”.[19] Este acto administrativo, junto con los contratos celebrados al amparo de la urgencia en él declarado y los demás documentos pertinentes, deben ser enviados una vez que ellos son celebrados al organismo que ejerce el respectivo control fiscal en la entidad pública respectiva, a efectos de que éste se pronuncie sobre los hechos y circunstancias que motivaron tal declaración, conforme lo ordena el artículo 43 de la Ley 80 de 1993.

De esta última disposición se advierte también que, declarada la urgencia manifiesta, dentro de los trámites internos que sean necesarios para contratar se encuentra el de la disposición de los recursos. En ese sentido, el tercer inciso del artículo 42 de la Ley 80 señala que “Con el fin de atender las necesidades y los gastos propios de la urgencia manifiesta, se podrán hacer los traslados presupuestales internos que se requieran dentro del presupuesto del organismo o entidad estatal correspondiente”.

Así mismo, es pertinente destacar que, dentro la Ley 80 de 1993, en su artículo 41, referido al perfeccionamiento del contrato, se prevé que, en caso de situaciones de urgencia manifiesta a que se refiere el artículo 42 de dicha norma, que no permitan la suscripción de contrato escrito, se prescindirá de éste y aún del acuerdo acerca de la remuneración; no obstante, deberá dejarse constancia escrita de la autorización impartida por la entidad estatal contratante.

A falta de acuerdo previo sobre la remuneración de que trata el inciso anterior, la contraprestación económica se acordará con posterioridad al inicio de la ejecución de lo contratado. Igualmente dentro del régimen de la contratación directa por la causal de urgencia manifiesta debe destacarse lo dispuesto en el Decreto 1510 de 2013[20], cuyas normas fueron compiladas en el Decreto 1082 de 2015[21].

En particular, es preciso citar lo previsto en los artículos 2.2.1.2.4.1 y 2.2.1.2.1.4.2 de esta última norma: “Artículo 2.2.1.2.1.4.1. Acto administrativo de justificación de la contratación directa. La Entidad Estatal debe señalar en un acto administrativo la justificación para contratar bajo la modalidad de contratación directa, el cual debe contener: 1.

La causal que invoca para contratar directamente. 2. El objeto del contrato. 3. El presupuesto para la contratación y las condiciones que exigirá al contratista. 4. El lugar en el cual los interesados pueden consultar los estudios y documentos previos. Este acto administrativo no es necesario cuando el contrato a celebrar es de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, y para los contratos de que tratan los literales (a) y (b) del artículo 2.2.1.2.1.4.3 del presente decreto.

(Decreto 1510 de 2013, artículo 73)” “Artículo 2.2.1.2.1.4.2. Declaración de urgencia manifiesta. Si la causal de contratación directa es la urgencia manifiesta, el acto administrativo que la declare hará las veces del acto administrativo de justificación, y en este caso la Entidad Estatal no está obligada a elaborar estudios y documentos previos.

(Decreto 1510 de 2013, artículo 74)” De acuerdo con estas disposiciones, cuando la causal de contratación directa es la urgencia manifiesta, el acto administrativo que la declara hace las veces de acto de justificación de esta modalidad de contratación. En razón a que esta causal se refiere a circunstancias excepcionales y apremiantes que exigen respuestas inmediatas del Estado, se estimó pertinente por el Gobierno Nacional que no era obligatoria la realización de estudios previos; no obstante, la entidad se encuentra facultada para efectuarlos.

Ahora bien, tal y como lo ha señalado la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación, el carácter excepcional de la contratación directa, por la causal de urgencia manifiesta, no supone que la misma sea ajena a los principios que rigen la contratación estatal, como el de transparencia y el de selección objetiva. En ese sentido, en la sentencia de 7 de febrero de 2011, antes citada[22], la Subsección Tercera, Subsección C, señaló lo siguiente: “Para esta Sala, es importante señalar que la urgencia manifiesta, aunque implique la posibilidad legal para celebrar contratos de forma directa e inmediata, bajo ninguna circunstancia puede convertirse en una regla general o en un instrumento discrecional en manos de las autoridades públicas, todo lo contrario, su aplicación es de derecho estricto y procede previa configuración real y efectiva de las precisas causales que el legislador establece en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993.

En conclusión, la contratación por la vía de urgencia no puede ser una contratación abusiva, contraria a los principios de la contratación estatal, es decir, se debe garantizar la transparencia, la selección objetiva, la debida ejecución del contrato y el cumplimiento de las finalidades del mismo, esto es, prestar un buen servicio público a los administrados”.

Es pertinente, así mismo, resaltar que el Consejo de Estado se ha referido, en forma general, a la modalidad de selección de contratación directa, destacando su contenido y alcance, en cuanto tiene que ver con la aplicación en aquella de los principios de la contratación estatal. Así, en sentencia de 3 de diciembre de 2007[23], en la que se pronunció sobre la demanda de nulidad incoada en contra del Decreto 2170 de 2002[24], señaló que “[…] la contratación directa es un procedimiento reglado excepcional y de aplicación e interpretación restrictiva, al cual pueden acudir las entidades públicas para celebrar contratos, en determinados eventos tipificados en la ley, en una forma más rápida, sencilla y expedita para la adquisición de bienes y servicios que por su cuantía, naturaleza o urgencia manifiesta, no precisa ni requiere de los formalismos y múltiples etapas y términos previstos para la licitación pública, aun cuando debe cumplir los principios que rigen la contratación pública”.

Al referirse a los principios de legalidad, transparencia y selección objetiva, precisó, además, lo siguiente: “[…] i) Principios constitucionales aplicables a la contratación pública a) Principio de legalidad […] [E]n materia de contratación estatal, la Ley 80 de 1993, en virtud del principio de legalidad, consagra las normas y principios jurídicos que tienen la finalidad principal de seleccionar objetivamente al contratista, y que, en tratándose de procesos y mecanismos de selección implican que sea una actividad reglada de la administración, en la que no tiene cabida la discrecionalidad absoluta […].

En consecuencia, el principio de legalidad es de medular aplicación en la contratación pública, dado que es presupuesto de validez de la actuación contractual en todas sus manifestaciones (precontractual y contractual), y se concreta en el postulado según el cual ella debe estar conforme con el ordenamiento jurídico. […] ii) Los principios establecidos en la Ley 80 de 1993. […] a) El principio de transparencia El principio de transparencia persigue la garantía que, en la formación del contrato, con plena publicidad de las bases del proceso de selección y en igualdad de oportunidades de quienes en él participen, se escoja la oferta más favorable para los intereses de la administración, de suerte que la actuación administrativa de la contratación sea imparcial, alejada de todo favoritismo y, por ende, extraña a cualquier factor político, económico o familiar. […] En conclusión, el principio de transparencia, previsto en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993 garantiza otros principios, entre los que se encuentran los de imparcialidad, igualdad, moralidad y selección objetiva en la contratación, para lo cual se instrumente procedimientos de selección, con actuaciones motivadas, públicas y controvertibles por los interesados, con el fin de elegir la mejor oferta, razón por la cual cabe remitirse para la debida comprensión de este principio a los comentarios efectuados en torno a aquellos. […] d) El principio de selección objetiva (deber).

La selección objetiva es un deber -regla de conducta- en la actividad contractual, un principio que orienta los procesos de selección tanto de licitación pública como de contratación directa, y un fin pues apunta a un resultado, cual es, la escogencia de la oferta más ventajosa para los intereses colectivos perseguidos con la contratación. […] En este sentido, la selección objetiva consiste en la escogencia de la oferta más favorable para la entidad, siendo improcedente considerar para ello motivaciones subjetivas.

Para tal efecto, con carácter enunciativo, la norma consagra factores determinantes para esa elección, los cuales deben constar de manera clara, detallada y concreta en el respectivo pliego de condiciones o términos de referencia, o en el análisis previo a la suscripción del contrato si se trata de contratación directa, y que, sobre todo, deben apuntar al cumplimiento de los fines estatales perseguidos con la contratación pública.

Lo anterior significa que, en la contratación, sea mediante licitación o concurso públicos o contratación directa, la administración está obligada a respetar los principios que la rigen -transparencia, economía y responsabilidad- y los criterios de selección objetiva establecidos en las bases del proceso para la escogencia del contratista al que se le adjudicará el contrato por haber presentado la mejor propuesta […]” Posteriormente, en sentencia de 7 de marzo de 2011[25], la Sección Tercera decidió la demanda de nulidad interpuesta contra algunas disposiciones del Decreto 2474 de 2008[26], entre ellas, unos apartes del primer inciso de su artículo 82, el cual se acusó de vulnerar los artículos. 23 y 32 de la Ley 80 de 1993, y 5, 6 y 8 de la Ley 1150 de 2007, porque autoriza a las entidades públicas a contratar directamente sin obtener varias ofertas, contrariando lo dispuesto en la ley respecto de los procedimientos de selección. En la sentencia citada se denegó la prosperidad de este cargo “[…] porque no es verdad que para celebrar esta clase de contratos se requiera obtener varias ofertas, para escoger la más favorable […]”.

Al respecto, señaló lo siguiente sobre la naturaleza y las características de la contratación directa: “De la contratación directa, que es la modalidad de selección a la cual pertenece la causal que el actor cuestiona en su legalidad –por lo menos en relación con el desarrollo reglamentario que tuvo- la Sala hará varias anotaciones, que contribuyen a resolver el cargo de la demanda.

Como modalidad de selección tiene antecedente en todos los estatutos contractuales que ha tenido el país –decreto-ley 150 de 1976, decreto- ley 222 de 1983-, incluida la ley 80, de donde procede el más inmediato. En esta ley constaba de 13 causales -taxativas y reservadas al legislador-, pero el Congreso encomendó al reglamento el desarrollo de su procedimiento de selección –al igual que acontece en la ley 1.150 con la selección abreviada-.

Al asumir el Gobierno esta tarea, que cumplió principalmente con la expedición de los decretos 855 de 1994 y 2170 de 2002 –con algunas modificaciones en varios decretos adicionales-, se establecieron distintos procedimientos de selección para las distintas causales: en unas se exigían dos ofertas, en otras tres, y para otras sólo una; entre otras opciones que con libertad configuró el reglamento.

Actualmente, la ley 1150 de 2007 modificó de manera fuerte la contratación directa, y actuó de la siguiente forma: tomó las 13 causales que existían y las dividió en dos grupos: i) uno lo continuó llamando contratación directa, y ii) otro lo denominó selección abreviada. Pero el legislador no se limitó a reorganizar y agrupar las causales existentes, porque creó otras.

Algunas nuevas las incorporó a la lista de la contratación directa y otras a la de la selección abreviada. Es así como, la sumatoria de las causales de ambas modalidades asciende a 18, nueve en cada modalidad. La razón por la que el legislador obró así es bastante clara. Buscó ordenar las modalidades de selección, empezando por su nombre, pero sobre todo para homogeneizar las causales que contenían –cuando este era el caso-, de allí que se denominaran conforme a su finalidad y propósito.

Por esto llamó contratación directa a aquella forma de escoger al contratista donde no es necesario que la administración obtenga dos o más ofertas, toda vez que es la única manera de entender que de verdad la contratación es directa. Si necesitara varias propuestas, la modalidad no sería esta, ya que la expresión contratación directa debe dar la idea de que la contratación se realiza con quien la entidad escoja libremente, de no ser así no sería directa.

Este fue el problema nominal que tuvo la ley 80, como quiera que recogía bajo este nombre muchas causales donde se exigían varias ofertas –incluso hasta 10, como en la menor cuantía-, por ello nada tenía de directa la elección. A continuación, la ley 1150 creó la modalidad de contratación denominada selección abreviada, donde incluyó las causales que admiten, por naturaleza, la posibilidad de que la administración obtenga previamente varias ofertas: con ellas se hace una selección que es abreviada, en comparación con la licitación -pues debe ser menos compleja-, pero más elaborada que la contratación directa, porque de ninguna manera se admite una sola oferta.

De esta forma se ordenaron los distintos procesos de contratación en la nueva ley, sumado a que ésta exhortó al Gobierno, como en el pasado lo hizo con la contratación directa –art. 24, parágrafo 2, de la ley 80-, para que reglamentara la selección abreviada. En esto términos, el art. 2, parágrafo 1, y el parágrafo transitorio de la ley 1150 dispusieron la necesidad de contar con un reglamento para hacer uso de la selección abreviada.

Pero no sólo de aquí se deduce lo que se viene expresando. Del articulado mismo de la ley 1150 se desprende que las causales de contratación directa no requieren de la obtención de un número plural de ofertas. Por el contrario, la escoge libremente, bien pidiendo una sola oferta o incluso ninguna, pudiendo pasarse -en este último caso- a suscribir directamente el contrato. […]” (Negrillas ajenas al texto original) En esta misma sentencia, luego de lo anterior, se señaló que en la contratación directa son aplicables los principios de la contratación estatal, como el de selección objetiva, pero con un alcance diferente en relación con las demás modalidades de selección del contratista.

Al efecto, precisó: “Finalmente, el actor también consideró que la norma demandada violaba igualmente los principios de economía y selección objetiva, por las mismas razones analizadas hasta ahora –es decir, por la posibilidad de contratar a una persona sin obtener previamente varias ofertas-. Este cargo tampoco prosperará, por las siguientes razones: Porque si bien es cierto que en todos los procesos de selección de contratistas rigen los principios de la contratación estatal –incluso los de la función administrativa (art. 209 CP.)-, eso no significa que lo hagan de manera idéntica siempre, como parece entenderlo el actor.

Es decir, que la publicidad, la selección objetiva y los demás principios que rigen en la contratación tiene en la licitación pública un alcance distinto que en la selección abreviada, y más aún que en la contratación directa. No obstante, es claro que rigen en todos los procesos, pero en forma matizada: mientras más sencilla es la forma de selección, menos intensos son los principios aplicables a esos procedimientos.

Es así como, se sabe que la licitación utiliza esos principios –y otros más- de manera ampliada, casi hasta los límites posibles de cada uno, pues el contexto en el que se aplican y las etapas donde se desenvuelven, lo facilitan y lo exigen. No obstante, en la contratación directa no se puede pedir la misma intensidad de aplicación, como lo sugiere el actor.

Se sabe que en un espacio más reducido -porque en la contratación directa el procedimiento prácticamente está simplificado a su mínima expresión-, la selección objetiva no puede ser idéntica a la que rige en la licitación, donde cualquier persona tiene la posibilidad de presentar ofertas. Lo mismo puede decirse de la publicidad o de la igualdad, y en general de los demás principios legales o constitucionales.

Es legítimo que en este supuesto se disminuya la fuerza natural de los principios, pero eso no significa que desaparezcan, porque siguen actuando, pero en forma reducida, adaptándose a las circunstancias propias de espacios que se sabe no son los mismos que se presentan en la licitación. Es por eso que la objetividad no se puede exigir exactamente como se manifiesta en la licitación pública -donde hay muchas ofertas-, porque en la contratación directa existe un solo participante.

De igual forma, la publicidad tampoco rige como lo hace en la licitación, donde aplica hasta en la invitación a presentar ofertas; pero tratándose de la contratación directa es contradictorio considerar siquiera esta posibilidad. No obstante, se insiste, esto no significa que la contratación directa no deba garantizar aspectos, facetas y espacios posibles de la publicidad, de la moralidad o de la objetividad en la escogencia. De ninguna manera.

Simplemente, se exige la que admite y cabe en el proceso simplificado que la ley y el reglamento establecieron. Esto es, se requiere, por ejemplo, que el contratista elegido no lo sea por razones políticas, o de amistad, o de recomendación basada en criterios caprichosos, sino en motivos como la buena calidad del trabajo, la experiencia profesional reconocida, la imagen pública de su actividad profesional, entre otros factores objetivos y criterios de valoración profesional que alejan la arbitrariedad, la subjetividad y el capricho de la selección del contratista, cuando se escoge en forma directa.” (Lo resaltado es ajeno al texto original) En auto de 14 de mayo de 2014[27], la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación decidió la solicitud de suspensión provisional de algunas disposiciones demandadas del Decreto 1510 de 2013, entre ellas, un aparte de su artículo 78[28], según el cual en los procesos de contratación directa en el sector defensa la adquisición debe hacerse en condiciones de mercado sin que sea necesario recibir varias ofertas, segmento que fue acusado de desconocer los principios de selección objetiva y transparencia. Se estimó en esa oportunidad por el Consejero Ponente de dicha providencia que la supresión por vía del reglamento de la necesidad de solicitar varias ofertas en el procedimiento de contratación directa para los bienes sometidos a reserva, transgrede el principio de selección objetiva contenido en el Estatuto de Contratación, habida consideración de que cercena de plano la libre concurrencia por cuanto cierra la posibilidad de comparecer al procedimiento de selección a todo aquel que se encuentre en capacidad de realizar un ofrecimiento a la entidad, imposibilita la comparación efectiva de ofertas y, por ende, desplaza la escogencia de la propuesta más favorable para la entidad y para los fines que ella persigue.

No obstante, se negó la suspensión provisional del citado parte normativo, “en cuanto se entienda que la norma demandada autoriza a efectuar la adjudicación y consiguiente celebración de contratos, a las entidades y en los casos previstos en ese mismo artículo 78, cuando a pesar de haber observado las actuaciones encaminadas a solicitar pluralidad de ofertas solamente se reciba u obtenga una sola propuesta”.

Con posterioridad, sin embargo, la Sala Plena de la Sección Tercera, en sentencia de 23 de julio de 2015[29], se pronunció sobre la demanda de nulidad contra algunos apartes del Decreto 2474 de 2008 referentes a la contratación directa, entre éstos, el parágrafo de su artículo 79[30], que se estimó contrario también a los principios de transparencia y selección objetiva, y en esta oportunidad negó las pretensiones de la demanda.

En cuanto a la contratación directa como modalidad excepcional, para efectos de resolver esta acusación, la Sala reiteró lo indicado por la Corporación sobre tal modalidad y la inexistencia de la obligación de exigir la presentación de varias propuestas[31], advirtiendo que de esa forma “[…] fija su jurisprudencia sobre este tópico”. A lo anterior agregó que “[…] la Sala de lo advertido en los numerales 5.3.5.1 a 5.3.5.4 y en consonancia con lo indicado en el numeral 5.1.5., desechará las pretensiones anulatorias respecto de las normas aquí analizadas, teniendo en consideración que, como se ha señalado, en la contratación directa la ley establece mecanismos para garantizar el deber de selección objetiva independientemente de la presentación o no de propuestas y que la restricción al principio de transparencia en tales procesos se encuentra justificada en juicios de conveniencia a cargo del Legislativo, el cual, bajo parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, cuenta con una amplia libertad de configuración normativa para establecer el grado de aplicación que tal principio tendrá en las diferentes actuaciones de los organismos y entidades sujetos a su acatamiento”.

En las consideraciones a que se refiere este aparte se expresó, a su turno, lo siguiente: “5.3.5.3. La selección objetiva, entonces, como regla de conducta impone que siempre, en toda actuación contractual, ella debe estar presente. Así, por lo tanto, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado de manera reiterada que en todas las modalidades de contratación previstas en la ley, incluida la contratación directa, debe atenderse tal deber como expresión del interés general o interés público[32].

Sobre este particular, para efectos de resolver el cargo del actor, resulta indispensable dilucidar si resulta necesario, para efectos de la selección objetiva, contar con pluralidad de ofertas, pues en sus alegatos advierte que al permitirse contratar directamente sin la presentación de varias propuestas, la mencionada regla se vería infringida.

Al respecto, en términos generales, puede señalarse que la regulación contenida en la Ley 80 de 1993 superó una de las dificultades más habituales en presencia del estatuto anterior (Decreto – Ley 222 de 1983, artículo 30 número 2, letra i y 42 número 1), pues consideró procedente la adjudicación de contratos sometidos a licitación pública cuando sólo se presentaba una propuesta. […] Se desprende de lo indicado, que si bien, en general, la comparación de ofertas es un mecanismo que garantiza el deber de selección objetiva, no es una conditio sine qua non para tales propósitos, pues existen otros métodos por cuya virtud tal deber puede ser cumplido.

En tal sentido, la Sala no halla fundados los reproches presentados por el actor. En efecto, la administración se encuentra en la obligación de establecer, con antelación al inicio del proceso de contratación, los criterios objetivos de la futura contratación, tales como la necesidad a satisfacer y los mejores medios para tales propósitos, el presupuesto estimado de la contratación, el objeto contractual, las prestaciones específicas a cargo de las partes, las condiciones de calidad y oportunidad, así como las calidades del posible contratista.

Con fundamento en tal ejercicio de planeación y estructuración de la contratación, la administración cuenta, sin duda, con criterios que le permitirían adoptar una decisión objetiva en relación con aquello que resulte más favorable para el cumplimiento de los fines ínsitos en la contratación. […]” Acogiendo el criterio adoptado por la Sala Plena de la Sección Tercera, la Subsección A de la misma, en sentencia de 24 de mayo de 2019[33], proferida dentro del expediente número 11001-03-26-000-2014-00035-00 (número interno 50222), en el que se profirió el auto de 14 de mayo atrás referido, denegó la nulidad, entre otros, del aparte inciso primero del artículo 78 del Decreto 1510 de 2013.

En el anterior contexto normativo y jurisprudencial, la Sala encuentra que la facultad de contratar directamente el suministro de bienes, la prestación de servicios o la ejecución de obras para la atención de la situación de emergencia derivada de la Pandemia del COVID-19, por la causal de urgencia manifiesta, debe ser ejercida por las autoridades públicas a quienes se les reconoce respetando los principios propios de la contratación estatal, entre los que se destacan el de legalidad, transparencia y selección objetiva, los cuales, aunque con algunos matices, tienen aplicación en esta modalidad de selección de los contratistas.

La citada resolución, además, hace las veces del acto administrativo de justificación de la contratación directa, de conformidad con el artículo 2.2.1.2.1.4.1. del Decreto 1082 de 2015. Así mismo, la contratación directa que se justifica mediante dicho acto se ajusta a los principios de la contratación estatal, en los términos en que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, son aplicables a esta modalidad de selección de los contratistas, como quiera que se adelantó por parte del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social el estudio previo de conveniencia y oportunidad para la contratación, en el que se señalan, entre otros aspectos, la necesidad que se pretende satisfacer, el objeto del contrato, el presupuesto estimado de la contratación, las especificaciones mínimas para la prestación del servicio que el contratista deberá cumplir (relacionadas con la bancarización, vinculación de los beneficiarios del programa, pago de las transferencias, cobertura del servicio, y control operativo), y las prestaciones específicas a cargo de las partes.

Por consiguiente, se insiste, desde el punto de vista examinado el acto objeto de control se ajusta al ordenamiento jurídico. 2.3.2.2. Proporcionalidad Ahora bien, a partir del análisis atrás efectuado, se advierte también que la resolución objeto de control de legalidad es proporcional para conjurar la crisis e impedir la afectación económica de los beneficiarios del programa Familias en Acción a causa de los efectos del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado como consecuencia de la Pandemia del COVID-19.

La Sala Especial estima que el acto administrativo sujeto al control inmediato de legalidad busca un propósito constitucional legítimo por parte del Estado consistente en servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política (art. 2º de la C.P.); así mismo, en promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva de manera tal que se puedan adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados y proteger a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta.

Además, las medidas allí consignadas son necesarias y adecuadas para alcanzar tales propósitos y, en principio, no afectan o restringen ningún derecho fundamental o un principio constitucional, por lo que están debidamente justificadas. En efecto, la declaratoria de urgencia manifiesta para contratar resulta proporcional con la gravedad de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica por parte del Gobierno Nacional, y adecuada para disminuir los riesgos que se cernían sobre la generalidad de la población, tales como el riesgo de propagación de la pandemia del COVID-19, y para atenuar el grave impacto económico negativo en la población más pobre y vulnerable que atiende el programa Familias en Acción. Se trata, entonces, de una medida excepcional, idónea y necesaria, dirigida a enfrentar de manera eficiente las causas que dieron lugar a declarar el estado de emergencia, y además, honra la teleología, las garantías y la carta de derechos previstos en la Constitución Política.

En suma, la Sala Especial considera que el acto objeto de control se ajusta al principio de proporcionalidad, en tanto es necesaria, adecuada y plenamente justificada en cuanto cumple a cabalidad con los presupuestos y finalidades que permitieron a la entidad declarar la urgencia manifiesta. Al mismo tiempo, no comporta ningún tipo de discriminación y no limita, afecta o suspende los derechos y libertades intangibles que protege la Constitución Política, el artículo 4 de la Ley 137 de 1994, así como los derechos consagrados en el plano convencional en los artículos 4.º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 27.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos. 2.4.

Conclusión Por consiguiente, la Sala Especial encuentra que la Resolución número 01569 de 31 de agosto de 2020, "Por medio de la cual se declara una Urgencia Manifiesta y se justifica la Contratación Directa para la Prestación de Servicios Financieros del Programa Familias en Acción de la zona 1", expedida por la Secretaria General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, se encuentra ajustada a derecho, y así lo declarará en la parte resolutiva de esta providencia. Se aclara, sin embargo, conforme se ha reiterado en la jurisprudencia de esta Corporación[34], que “[…] si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que, al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico […]”, por lo cual los efectos de esta sentencia tienen la autoridad de cosa juzgada relativa (artículo 189 del CPACA), es decir, sólo frente a los aspectos analizados y decididos en ella.

En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de su Sala Especial de Decisión No. 18, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

DECLARAR que la Resolución número 01569 de 31 de agosto de 2020, "Por medio de la cual se declara una Urgencia Manifiesta y se justifica la Contratación Directa para la Prestación de Servicios Financieros del Programa Familias en Acción de la zona 1", expedida por la Secretaria General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, se encuentra ajustada a derecho, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente Sala 18 Especial de Decisión (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ROCIO ARAUJO OÑATE MILTON CHAVES GARCÍA Consejera de Estado Consejero de Estado Salvamento parcial de voto (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Consejera de Estado Consejero de Estado Salvamento parcial de voto CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El artículo segundo del acto examinado desborda el ámbito del control abstracto de constitucionalidad y legalidad El acto administrativo es controlable únicamente en cuanto a la declaratoria de urgencia manifiesta para contratar, contenida en el artículo primero, en tanto es una decisión que produce efectos jurídicos de carácter general según lo demandan los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 y corresponde al desarrollo de los decretos legislativos sobre la materia, además que, habilita a la entidad para acceder a formas de contratación más expeditas que permitan adquirir los bienes, obras y servicios estrictamente indispensables para prevenir, contener y mitigar los efectos económicos de la pandemia causada por el COVID-19 en la población más vulnerable.

En ese sentido, se comparte la decisión adoptada por la Sala 18 Especial de Decisión que abordó su estudio para declarar la legalidad de la disposición, al advertir que se supera tanto el análisis formal, como el material. No obstante ello, la resolución no es controlable en los demás artículos por cuanto se refieren a la selección del contratista y a las condiciones que se fijan en el contrato con la firma MATRIX GIROS Y SERVICIOS S.A.S. - SURED, es decir, no corresponden a decisiones con efectos generales, impersonales y abstractos, en los términos que demanda el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, por lo que la Sala debió abstenerse de efectuar su control.

(…). En consecuencia, no se comparte la decisión adoptada por la Sala 18 Especial de Decisión, consistente en abordar el estudio del artículo segundo del acto objeto de control. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al control de constitucionalidad del artículo 42 de la ley 80 de 1993, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-772 del 10 de diciembre de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz, expediente D-2107.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 537 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 659 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 2020 - ARTÍCULO 7 / DECRETO LEGISLATIVO 458 DE 2020 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 136 / LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 2 NUMERAL 4 LITERAL A / DECRETO 1082 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.1.2.1.4.2. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 18 SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03895-00 Actor: SECRETARIA GENERAL DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN No. 01569 DE 31 DE AGOSTO DE 2020, “Por medio de la cual se declara una Urgencia Manifiesta y se justifica la Contratación Directa para la Prestación de Servicios Financieros del Programa Familias en Acción de la zona 1” Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD De conformidad con lo establecido en el artículo 129 de la Ley 1437 de 2011[35] y con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sala 18 Especial de Decisión, a continuación se exponen las razones por las que se suscribe el vocativo de la referencia con salvamento parcial de voto. 1.1 Síntesis del caso 1.

El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social remitió a esta Corporación, para los efectos de su control inmediato de legalidad, copia de la Resolución No. 01569 de 31 de agosto de 2020, expedida por la Secretaria General de esa entidad, “Por medio de la cual se declara una Urgencia Manifiesta y se justifica la Contratación Directa para la Prestación de Servicios Financieros del Programa Familias en Acción de la zona 1”. 2.

En el acto objeto de control, se (i) Declara la urgencia manifiesta, para la contratación de la prestación de servicios de pago en dinero para entrega efectiva de incentivos para los participantes del Programa Familias en Acción y (ii) efectúa la contratación directa con la firma MATRIX GIROS Y SERVICIOS S.A. – SURED, señalando los elementos esenciales del contrato en la misma resolución -objeto, plazo, precio, garantías, disponibilidad y reserva presupuestal. 1.2 El fallo de la Sala 18 Especial de Decisión 3.

En la sentencia objeto de este salvamento parcial de voto, la Sala 18 Especial de Decisión declaró la legalidad de la Resolución No. 01569 del 31 de agosto de 2020, al encontrar que se cumplían los requisitos formales y materiales del estudio correspondiente al control inmediato de legalidad, por lo que el acto administrativo estaba ajustado a derecho. 4.

En primer lugar, la Sala indicó que desde el punto de vista formal, la Resolución No. 01569 del 31 de agosto de 2020 contiene los elementos requeridos para la efectiva expresión de una voluntad unilateral expresada en ejercicio de la función administrativa, en tanto que en ella aparece el objeto, la causa, el motivo y finalidad de su expedición, según se advierte de la lectura de sus considerandos. 5.

En segundo lugar, advirtió que se cumplen los requisitos materiales pues, existe conexidad material de este acto con la emergencia económica, social y ecológica declarada por el gobierno nacional, a través del Decreto 417 de 2020, así como con las medidas legislativas extraordinarias adoptadas para conjurarlo mediante el Decreto Legislativo 537 de 2020.

Además, observó que la resolución objeto de control tiene relación directa y específica con el Decreto 637 de 2020 y con el Decreto Legislativo 659 de 2020, en cuanto a que, en consonancia con estos, se dirige a aliviar los impactos económicos derivados de la adopción de medidas restrictivas producidas por la crisis sanitaria del COVID-19. 1.3 Razones del salvamento parcial de voto 6.

Por cuestiones metodológicas, en primer lugar se expondrán las razones por las cuales comparto parcialmente la decisión adoptada por la Sala 18 Especial de Decisión, para luego, hacer referencia a los argumentos que sustentan el salvamento parcial de voto. 1.3.1. El artículo primero de la Resolución No. 01569 del 31 de agosto de 2020 corresponde a una disposición de carácter general, dictada en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo del Decreto Legislativo 440 de 2020, por tanto, es pasible de control 7.

El artículo primero del acto objeto de estudio declaró la urgencia manifiesta, para la contratación de la prestación de servicios de pago en dinero para la entrega efectiva de incentivos de los participantes del Programa Familias en Acción Zona 1. 8. Esta disposición corresponde a una medida de carácter general, impersonal y abstracto y tienen la capacidad de crear, modificar o extinguir las situaciones jurídicas de los destinatarios del acto, en la medida que habilita a la entidad para acceder a formas de contratación más expeditas. 9.

En ese sentido, refleja la voluntad de la administración con plena capacidad para producir efectos en el mundo jurídico, al establecer la urgencia manifiesta para la contratación indicada, en garantía de los derechos al debido proceso y a la salud de los destinatarios del acto, así como de los beneficiarios del programa. 10. Sumado a lo anterior, dicha disposición fue expedida en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de un decreto legislativo, ya que fue expedido por la Secretaría General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en virtud, de un lado, de lo previsto en el Decreto Legislativo 659 del 13 de mayo de 2020, adoptado en el marco del estado de emergencia declarado mediante el Decreto 637 de 06 de mayo de 2020, así como lo previsto en los Decretos 440 y 537 de 2020. 11.

Por lo anterior, se comparten las decisiones de la Sala 18 Especial de Decisión de (i) abordar el estudio del artículo primero de la Resolución No. 01569 de 2020, ya que dicha disposición cumple con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 y (ii) declarar la legalidad de la medida, al superarse el estudio material. 1.3.2.

El artículo segundo de la Resolución No. 01569 de 31 de agosto de 2020, expedida por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social no es una disposición de carácter general y por tanto no es pasible del control inmediato de legalidad, cuyo alcance es en abstracto y no en concreto 12. De las consideraciones del acto administrativo se desprende que (i) éste guarda conexidad con los supuesto fácticos y jurídicos que dieron origen a la declaratoria del Estado de excepción, contenida en el decreto 417 de 2020, y (ii) con él se declara la urgencia manifiesta autorizada a las entidades en el artículo 7º del Decreto Legislativo 440 de 2020, con el propósito de adelantar las contrataciones requeridas para atender la pandemia, conjurar sus efectos y materializa la entrega de las ayudas monetarias condicionadas de carácter ordinario que tiene a su cargo la entidad con destino a los beneficiarios del programa Familias en Acción de la Zona 1, así como las extraordinarias cuya entrega por una vez dispuso el Decreto Legislativo 458 de 2020. 13.

No obstante lo anterior, el artículo segundo de la Resolución 01569 de 31 de agosto de 2020, no reglamenta con carácter general una declaratoria de urgencia manifiesta. 14. Por el contrario, la medida adoptada en el artículo segundo del acto administrativo, se advierte con claridad como una de carácter particular y concreto ya que efectúa la contratación directa, por urgencia manifiesta, con la empresa MATRIX GIROS Y SERVICIOS S.A. – SURED, señalando los elementos esenciales del contrato en la misma resolución -objeto, plazo, precio, garantías, disponibilidad y reserva presupuestal. 15.

Teniendo en cuenta lo anterior, advierto que el artículo segundo de la Resolución No. 01569 del 31 de agosto de 2020, corresponde a una disposición de carácter particular y concreto. 16. En efecto, aun cuando se expide en virtud de la autorización brindada por el Decreto Legislativo 440 de 2020, de entenderse probado el hecho que da lugar a la urgencia manifiesta con la declaratoria del Estado de excepción, declarado en el Decreto 417 de 2020, y para lograr la entrega, sin desplazamiento a las sedes bancarias de las transferencias monetarias a los beneficiarios del programa, tanto las ordinarias como las extraordinarias, creadas por el Decreto Legislativo 458 de 2020, lo cierto es que no constituye un reglamento general esas medidas, en tanto la decisión unilateral del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social en realidad crea situaciones jurídicas particulares y concretas respecto de MATRIX GIROS Y SERVICIOS S.A. – SURED. 17.

Concretamente, como lo señalan las consideraciones del acto, la empresa SURED manifiesta tener atención en más de 20.000 puntos en 23 Departamentos y los 9 restantes a través de Red aliada con plataformas tecnológicas propias para garantizar la operación en todo el territorio nacional en un horario fijo y garantizando las mejores calidades de atención y calificación de su personal para el manejo de la población participante del Programa Familias en Acción de la Zona 1.

Por este motivo fue seleccionada bajo la modalidad de contratación directa, al tenor de lo dispuesto en el literal a) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y el artículo 2.2.1.2.1.4.2. del Decreto 1082 de 2015. 18. En consecuencia, es claro que el contenido del artículo segundo de este acto administrativo desborda el ámbito del control abstracto de constitucionalidad y legalidad que corresponde a esta Corporación en el marco del control inmediato de legalidad, porque los posibles excesos que genere la aplicación práctica y concreta de la contratación de urgencia establecida en el Decreto Legislativo 440 de 2020 de ese instrumento se atenúan por la necesidad de motivación del acto, el control fiscal inmediato y los mecanismos de control sobre las conductas que resulten en su indebido uso[36]. 19.

Corolario, el control que corresponde a esta Corporación respecto de la declaratoria de urgencia manifiesta realizada en desarrollo del artículo 7º del Decreto Legislativo 440 de 2020 y para dar cumplimiento a las transferencias no condicionadas y extraordinarias creadas por el Decreto Legislativo 458 de 2020, es abstracto e impersonal y no tiene alcance respecto de las manifestaciones de la voluntad administrativa particulares y concretas que se expidan con ocasión de su aplicación, razón por la cual, esta Corporación, en esta sede de control, no es competente para estudiar si la contratación directa de MATRIX GIROS Y SERVICIOS S.A. – SURED se ajustó en el caso concreto a los principios que rigen la contratación estatal. 20.

El hecho de que el artículo segundo de la Resolución No. 01569 de 2020 guarde conexidad fáctica y jurídica con el Decreto declaratorio del Estado de excepción y con las medidas legislativas extraordinarias que autorizan la declaratoria de urgencia manifiesta del Decreto Legislativo 440 de 2020 y las transferencias monetarias creadas en el Decreto Legislativo 458 de 2020, no implica que el referido artículo segundo sea un precepto- regla de la legislación extraordinaria. 21.

Lo anterior porque la decisión unilateral que en él se adopta no crea, modifica o extingue la situación jurídica de los beneficiarios, toda vez que el objeto de la disposición es justificar y fijar las condiciones concretas de la contratación, cuestión que no afecta el contenido de los derechos de los beneficiarios al tratarse de un medio o mecanismo financiero dispuesto por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social para entregar dichas transferencias y no para acceder a ellas o hacerse beneficiario de las mismas. 22.

En suma, el artículo segundo del acto objeto de estudio justifica una contratación directa por urgencia manifiesta respecto de una persona jurídica en particular, la firma MATRIX GIROS Y SERVICIOS S.A.S. - SURED, lo cual, desde el ámbito material y formal no regla para la entidad la contratación de urgencia manifiesta ni las transferencias monetarias creadas por el Decreto Legislativo 458 de 2020, mucho menos reglamenta las transferencias monetarias contenidas en la legislación ordinaria, pues se insiste, la medida corresponde a la contratación con una entidad financiera específica como medio, excepcional y transitorio, para lograr la entrega no presencial de las ayudas. 1.3.3.

Conclusión 23. Resulta claro que el acto administrativo es controlable únicamente en cuanto a la declaratoria de urgencia manifiesta para contratar, contenida en el artículo primero, en tanto es una decisión que produce efectos jurídicos de carácter general según lo demandan los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 y corresponde al desarrollo de los decretos legislativos sobre la materia, además que, habilita a la entidad para acceder a formas de contratación más expeditas que permitan adquirir los bienes, obras y servicios estrictamente indispensables para prevenir, contener y mitigar los efectos económicos de la pandemia causada por el COVID-19 en la población más vulnerable. 24.

En ese sentido, se comparte la decisión adoptada por la Sala 18 Especial de Decisión que abordó su estudio para declarar la legalidad de la disposición, al advertir que se supera tanto el análisis formal, como el material. 25. No obstante ello, la resolución no es controlable en los demás artículos por cuanto se refieren a la selección del contratista y a las condiciones que se fijan en el contrato con la firma MATRIX GIROS Y SERVICIOS S.A.S. - SURED, es decir, no corresponden a decisiones con efectos generales, impersonales y abstractos, en los términos que demanda el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, por lo que la Sala debió abstenerse de efectuar su control. 26.

Todo lo anterior se corrobora con el contenido de las decisiones que adoptó la entidad, ya que (i) declarar la urgencia manifiesta, para la contratación de la prestación de servicios de pago en dinero para entrega efectiva de incentivos para los participantes del Programa Familias en Acción, Zona 1 –art. 1º, (ii) realiza la contratación directa, por urgencia manifiesta con la firma MATRIX GIROS Y SERVICIOS S.A. – SURED –art. 2º-, (iii) establece el objeto contractual correspondiente a la prestación de servicios de pago en dinero para entrega efectiva de incentivos para los participantes del Programa Familias en Acción, Zona 1, (iv) indica el presupuesto correspondiente a $1.343.314.000, (v) hace referencia a la imputación presupuestal, (vi) informa el plazo de ejecución que sería desde el cumplimiento de requisitos de perfeccionamiento y ejecución de este y hasta el 31 de diciembre de 2020 y (vii) ordena la presentación de garantías. 27.

En consecuencia, no se comparte la decisión adoptada por la Sala 18 Especial de Decisión, consistente en abordar el estudio del artículo segundo del acto objeto de control. 28. Conforme con todo lo anterior, dejo sentadas las razones por las que suscribo esta sentencia con salvamento de voto. Rocío Araújo Oñate Magistrada (firmado electrónicamente) CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El artículo segundo del acto examinado no es pasible de control [El magistrado se aparta] parcialmente de la decisión que estudió de fondo Resolución No. 15669 de 31 de agosto de 2020, “Por medio de la cual se declara una Urgencia Manifiesta y se justifica la Contratación Directa para la Prestación de Servicios Financieros del Programa Familias en Acción de la zona 1”, porque, a (…) [su] juicio, el artículo 2 no contenía una decisión general, sino particular, que no era objeto de este control especial.

(…). En la Sentencia que resolvió el asunto que estudió la legalidad de la Resolución 982 de 22 de mayo de 2020, se efectuó ese análisis. En consecuencia, dado que el aludido artículo [2] define, entre otras, la causa de la contratación directa, el objeto del contrato, las partes del contrato, el presupuesto, el plazo de ejecución y las garantías necesarias para desarrollar el contrato.

En virtud de lo expuesto, la Sala debió abstenerse de hacer un estudio de fondo respecto de ese artículo. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 18 SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03895-00 Actor: SECRETARIA GENERAL DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN No. 01569 DE 31 DE AGOSTO DE 2020, “Por medio de la cual se declara una Urgencia Manifiesta y se justifica la Contratación Directa para la Prestación de Servicios Financieros del Programa Familias en Acción de la zona 1” Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Salvamento parcial de voto de Alberto Montaña Plata Me aparto parcialmente de la decisión que estudió de fondo Resolución No. 15669 de 31 de agosto de 2020, “Por medio de la cual se declara una Urgencia Manifiesta y se justifica la Contratación Directa para la Prestación de Servicios Financieros del Programa Familias en Acción de la zona 1”, porque, a mi juicio, el artículo 2 no contenía una decisión general, sino particular, que no era objeto de este control especial.

El artículo segundo de la resolución no tiene contenido de acto administrativo general sino que recae específicamente sobre el contratista, esto es, Matriz Giros y Servicios S.A. – SURRED. El aludido artículo señaló: “(…) Objeto del contrato: "Prestación de servicios de pago en dinero para entrega efectiva de incentivos para los participantes del Programa Familias en Acción en los Departamentos de Arauca, Boyacá, Cundinamarca (sin Bogotá), Norte de Santander y Santander, con sus respectivas Capitales, Municipios corregimientos y Resguardos Indígenas, para los pagos ordinarios de la vigencia 2020; así como de los pagos extraordinarios que ocasionen las emergencias Sanitaria y Económica generadas por la pandemia del COVID-19 dependiendo de la respectiva apropiación presupuestal asignada para tal fin." Partes del Contrato: CONTRATISTA: MATRIX GIROS Y SERVICIOS S.A. – SURED ENTIDAD CONTRATANTE: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social - "PROSPERIDAD SOCIAL (…).” Lo anterior, pone en evidencia la naturaleza particular de esa disposición. Al respecto, se resalta que la anterior postura resulta acorde con lo ya resuelto por esta Corporación;

Sala Especial de Decisión No. 17, Radicado No. 2020-02299-00. En la Sentencia que resolvió el asunto que estudió la legalidad de la Resolución 982 de 22 de mayo de 2020[37], se efectuó ese análisis. En consecuencia, dado que el aludido artículo define, entre otras, la causa de la contratación directa, el objeto del contrato, las partes del contrato, el presupuesto, el plazo de ejecución y las garantías necesarias para desarrollar el contrato.

En virtud de lo expuesto, la Sala debió abstenerse de hacer un estudio de fondo respecto de ese artículo. Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado [pic] ----------------------- [1] “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”. [2] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [3] “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID – 19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus” [4] “Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID - 19, se modifica la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por las Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones” [5] “Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la Covid-19 se modifican las Resoluciones 385 y 844 de 2020 y se dictan otras disposiciones” [6] Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional;

Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional; Decreto Legislativo 458 de 2020, expedido por el Gobierno Nacional, por medio del cual se adoptan medidas para los hogares en condición de pobreza en todo el territorio nacional, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica;

Decreto Legislativo 537 de 2020, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se adoptan medidas en materia de contratación estatal, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; Decreto Legislativo 659 de 2020 por el cual se entrega una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor y Jóvenes en Acción y se dictan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y Decreto Legislativo 814 de 2020, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se ordena la entrega de transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias en favor de los beneficiarios de los programas Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor, Familias en Acción y Jóvenes en Acción y se dictan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 de 2020. [7] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia [8] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [9] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, expediente núm. 2002-0949-01, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, expediente núm. 2003-0472-01, C.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, expediente núm. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, expediente núm. 2009-0732-00, C.P. Enrique Gil Botero. [10] Ver, entre otras, las siguientes sentencias: (i) del 7 de febrero de 2000, expediente núm. CA-033, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez;

(ii) del 20 de octubre de 2009, expediente núm. 2009-00549, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, y (iii) del 9 de diciembre de 2009, expediente núm. 2009- 00732, C.P. Enrique Gil Botero. [11] Decreto 2094 de 2016, artículo 3. [12] Ley 489 de 1998, “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

“Artículo 61. Funciones de los Ministros. Son funciones de los ministros, además de las que les señalan la Constitución Política y las disposiciones legales especiales, las siguientes: a) Ejercer, bajo su propia responsabilidad, las funciones que el Presidente de la República les delegue o la ley les confiera y vigilar el cumplimiento de las que por mandato legal se hayan otorgado a dependencias del Ministerio, así como de las que se hayan delegado en funcionarios del mismo; b) Participar en la orientación, coordinación y control de las superintendencias, entidades descentralizadas y sociedades de economía mixta, adscritas o vinculadas a su Despacho, conforme a las leyes y a los respectivos estatutos; c) Dirigir y orientar la función de planeación del sector administrativo a su cargo; d) Revisar y aprobar los anteproyectos de presupuestos de inversión y de funcionamiento y el prospecto de utilización de los recursos del crédito público que se contemplen para el sector a su cargo; e) Vigilar el curso de la ejecución del presupuesto correspondiente al Ministerio; f) Suscribir en nombre de la Nación y de conformidad con el Estatuto General de Contratación y la Ley Orgánica de Presupuesto, los contratos relativos a asuntos propios del Ministerio previa delegación del Presidente de la República; g) Dirigir las funciones de administración de personal conforme a las normas sobre la materia; h) Actuar como superior inmediato, sin perjuicio de la función nominadora, de los superintendentes y representantes legales de entidades descentralizadas adscritas o vinculadas.

Parágrafo. La representación de la Nación en todo tipo de procesos judiciales se sujetará a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo y a las disposiciones especiales relacionadas.” “Artículo 65. Organización y funcionamiento de los departamentos administrativos. La estructura orgánica y el funcionamiento de los departamentos administrativos, sin perjuicio de lo dispuesto en esta ley, se rigen por las normas de creación y organización. Habrá, en cada uno, un Director de Departamento y un Subdirector que tendrán las funciones, en cuanto fueren pertinentes, contempladas para el Ministro y los viceministros, respectivamente.

En los departamentos administrativos funcionarán, además, las unidades, los consejos, comisiones o comités técnicos que para cada uno se determinen.” [13] Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. [14] “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos”. [15] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2015-02578[pic]00 (CA), sentencia de 24 de mayo de 2016, C.P. Guillermo Vargas Ayala. [16] Artículo 1º. [17] La Ley 80 de 1993 en su artículo 24, referido al “principio de transparencia”, disponía en su numeral 1 lo siguiente: “1o.

La escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación o concurso públicos, salvo en los siguientes casos en los que se podrá contratar directamente: […]”. Esta disposición fue derogada expresamente por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007. Ahora bien, en el parágrafo 2º del citado artículo 24 de la Ley 80 de 1993, norma que no fue derogada, se estableció lo siguiente: “El Gobierno Nacional expedirá, dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de esta ley, un reglamento de contratación directa, cuyas disposiciones garanticen y desarrollen los principios de economía, transparencia y selección objetiva previstos en ella. […]”.

En cumplimiento de lo anterior, se expidieron principalmente los Decretos 855 de 1994 y 2170 de 2002, con algunas modificaciones en varios decretos adicionales. Este último fue derogado por el Decreto 734 de 2012, derogado, a su vez, por el Decreto 1510 de 2013. [18] Sección Tercera. Sentencia de 27 de abril de 2006. Expediente 05229. Consejero Ponente: Ramiro Saavedra Becerra. [19] Sección Tercera Subsección C, sentencia de 7 de febrero de 2011, Radicación núm. 11001-03-26-000-2007-00055-00 (34425), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [20] “Por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública”. [21] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del sector Administrativo de Planeación Nacional”. [22] Nota de pie de página núm. 22. [23] Radicación número: 11001-03-26-000-2003-00014-01 (24715); 1100-10-326- 000-2003-000-32-01 (25206); 1100-10-326-000-2003-000-38-01(25409); 1100-10- 326-000-2003-000-10-01 (24524);1100-10-326-000-2004-000-21-00(27834); 1100- 10-326-000-2003-000-39-01 (25410);1100-10-326-000-2003-000-71-(26105); 100- 10-326-000-2004-000-34-00 (28244);1100-103-26-000-2005-000-50-01 (31447) -Acumulados.

C.P. Ruth Stella Correa Palacio. [24] “Por el cual se reglamenta la Ley 80 de 1993, se modifica el decreto 855 de 1994 y se dictan otras disposiciones en aplicación de la Ley 527 de 1999”. [25] Sección Tercera, sentencia de 7 de marzo de 2011, proferida dentro del expediente con radicación número: 11001-03-26-000-2009-00070-00 (37044), C.P. Enrique Gil Botero. [26] Decreto 2474 de 2008, “Por el cual se reglamentan parcialmente la ley 80 de 1993 y la ley 1.150 de 2007 sobre las modalidades de selección, publicidad, selección objetiva, y se dictan otras disposiciones” (Norma posteriormente derogada por el Decreto 734 de 2012).

En este proceso se solicitó la nulidad del parágrafo 2º del artículo 77 y de unos apartes del artículo 82 de este decreto, en cuanto prevén, respectivamente, lo siguiente: “Artículo 77. Acto administrativo de justificación de la contratación directa. Cuando proceda el uso de la modalidad de selección de contratación directa, la entidad así lo señalará en un acto administrativo que contendrá: […] “Parágrafo 2°.

En tratándose de los contratos a los que se refiere el artículo 82 del presente decreto no será necesario el acto administrativo a que se refiere el presente artículo”. “Artículo 82. Contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales.

Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión la entidad estatal podrá contratar directamente con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato y que haya demostrado la idoneidad y experiencia directamente relacionada con el área de que se trate, sin que sea necesario que haya obtenido previamente varias ofertas, de lo cual el ordenador del gasto deberá dejar constancia escrita. […]”. [27] Providencia proferida en el proceso con radicación número 11001-03-26- 000-2014-00035-00 (50222), C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [28] “Artículo 78.

Contratación de Bienes y Servicios en el Sector Defensa, la Dirección Nacional de Inteligencia y la Unidad Nacional de Protección que necesiten reserva para su adquisición. Las entidades estatales no están obligadas a publicar los documentos del proceso para adquirir bienes y servicios en el Sector Defensa, la Dirección Nacional de Inteligencia y la Unidad Nacional de Protección que requieren reserva.

En estos procesos de contratación la adquisición debe hacerse en condiciones de mercado sin que sea necesario recibir varias ofertas. […]”. [29] Sentencia proferida en el proceso con radicación número 11001-03-26- 000-2009-00043-00 (36805), C.P. Hernán Andrade Rincón. [30] “Artículo 79. Contratación reservada del Sector Defensa y el DAS. Para los efectos previstos en el numeral 4 literal d) del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, entiéndase por bienes y servicios en el sector defensa que necesitan reserva para su adquisición los siguientes: […].

Parágrafo. Los contratos que se suscriban para la adquisición de los bienes o servicios a que hace referencia el presente artículo no requerirán de la obtención previa de varias ofertas y tendrán como única consideración la adquisición en condiciones de mercado. Las condiciones técnicas de los contratos a que se refiere este artículo no pueden ser reveladas y en consecuencia se exceptúan de publicación.” (Lo subrayado corresponde a lo demandado). [31] Cita los apartes antes transcritos de la sentencia de 7 de marzo de 2011, expediente 37044, C.P. Enrique Gil Botero. [32] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 4 de junio de 2008, expediente 17783, C.P. Myriam Guerrero de Escobar; sentencias del 18 de marzo de 2010, expediente 17756 y del 27 de enero de 2012, expediente 19932, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(nota original). [33] C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. [34] Sobre este aspecto consultar: Sentencia de 20 de octubre de 2009, exp. 11001-03-15-000-2009-00549OO(CA); Sentencia de 23 de noviembre de 2010, exp. 11001-03-15-000-2010-00196-00(CA); Sentencia de 18 de enero de 2011, exp. 11001-03-15-000-2010-00165-00(CA); Sentencia de 12 de abril de 2011, exp. 1100103-15-000-2010-00170-OO(CA). [35] Artículo 129. firma de providencias, conceptos, dictámenes, salvamentos de voto y aclaraciones de voto.

Las providencias, conceptos o dictámenes del Consejo de Estado, o de sus salas, secciones, subsecciones, o de los Tribunales Administrativos, o de cualquiera de sus secciones, una vez acordados, deberán ser firmados por los miembros de la corporación que hubieran intervenido en su adopción, aún por los que hayan disentido. Al pie de la providencia, concepto o dictamen se dejará constancia de los Magistrados ausentes.

Quienes participaron en las deliberaciones, pero no en la votación del proyecto, no tendrán derecho a votarlo. // Los Magistrados discrepantes tendrán derecho a salvar o aclarar el voto. Para ese efecto, una vez firmada y notificada la providencia, concepto o dictamen, el expediente permanecerá en secretaría por el término común de cinco (5) días.

La decisión, concepto o dictamen tendrá la fecha en que se adoptó. El salvamento o aclaración deberá ser firmado por su autor y se agregará al expediente.// Si dentro del término legal el Magistrado discrepante no sustentare el salvamento o la aclaración de voto, sin justa causa, perderá este derecho. [36] Así lo señaló la Corte Constitucional al realizar el control rogado de constitucionalidad sobre el artículo 42 de la ley 80 de 1993.

Corte Constitucional. Sentencia C-772 del 10 de diciembre de 1998. MP. Fabio Morón Díaz. Expediente D-2107. Acción pública de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1 del artículo 41 y el parágrafo único del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, "Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública". [37] “Por medio de la cual se declara una Urgencia Manifiesta y se justifica la Contratación Directa para la Prestación de Servicios Financieros del Programa Familias en Acción”, dictada por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social,