11001-03-27-000-2020-00006-00 — Consejo de Estado

11001-03-27-000-2020-00006-00Consejo de Estado · SECCION CUARTAAuto2021-04-08

Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez

Actor: José Alonso Cruz Pérez·Demandado: Nación – Ministerio De Salud Y Protección Social Y Ministerio De Hacienda Y Crédito Público

De qué trata

Síntesis: En los términos del artículo 175 CPACA, el despacho es competente para realizar el presente pronunciamiento, particularmente, en cuanto a la excepción previa de inepta demanda, por insuficiencia del concepto de violación. Con ocasión de la reforma incorporada al CPACA por la Ley 2080 de 2021, el parágrafo 2 del artículo 175 modificó el trámite de las excepciones del proceso contencioso administrativo. A partir de la modificación incorporada por la Ley 2080, resulta pertinente destacar lo siguiente: Corresponde a la secretaría correr traslado, por 3 días, de las excepciones que proponga la parte demandada. La parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones y, por un lado, subsanar los defectos procesales señalados como excepción previa y, por otro, solicitar la práctica de pruebas para oponerse. Las excepciones previas se resolverán conforme con los artículos 100, 101 y 102 del CGP. Es decir, las que no requieran la práctica de pruebas se resolverán por auto, antes de la audiencia inicial. Si se halla probada alguna excepción, el juez terminará el proceso. De ser necesario, el juez adoptará las medidas de saneamiento pertinentes para disponer la citación y notificación de los terceros y de las personas que deban comparecer al proceso. Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva se resolverán en sentencia anticipada, en los términos del artículo 182A-3 del CPACA. En el sub lite, tal como quedó explicado en el acápite de antecedentes, las autoridades demandadas indistintamente formularon excepciones previas, de mérito y la de cosa juzgada parcial. Esto es, propusieron: i) la excepción previa de inepta demanda por insuficiencia del concepto de violación, ii) la excepción de cosa juzgada parcial y iii) la excepción de mérito que se mencionó como “inexistencia de causales de nulidad”. En esas condiciones, al despacho le corresponde resolver únicamente sobre la excepción previa de inepta demanda, por insuficiencia del concepto de violación, por cuanto están cumplidos los requisitos del parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA: no hay pruebas por practicar y se corrió el traslado al demandante de dicha excepción. Conviene aclarar que, en los términos del artículo 182A-3, en auto separado, se dispondrá lo pertinente para resolver la excepción de cosa juzgada parcial. Además, se precisa que en la sentencia se resolverá sobre la excepción de mérito denominada “inexistencia de causales de nulidad”, en tanto se dirige a contrarrestar los argumentos en que se funda la pretensión de nulidad. Respecto de la excepción previa de inepta demanda, por insuficiencia del concepto de violación, contra lo alegado por el Ministerio de Salud y Protección Social, el despacho considera que el actor sí cumplió la carga de exponer razonablemente el concepto de violación, como pasa a explicarse. En cuanto al requisito de identificar en la demanda las normas vulneradas y el concepto de violación, esta sección ha explicado (…) Pues bien, la sala unitaria considera que la demanda de nulidad simple presentada por el señor José Alonso Cruz Pérez cumplió el requisito de identificar las normas vulneradas y exponer razonadamente el concepto de violación. En efecto, en la demanda se invocaron como vulnerados los artículos 1, 150-12, 189-11 y 338 de la Constitución Política y 3, 157 y 204 de la Ley 100 de 1993. En el concepto de violación, por su parte, se alegó que los decretos demandados violan los principios de legalidad y reserva legal, en razón a que ni la Ley 100 de 1993 ni ninguna otra ley prevén que los rentistas de capital, los propietarios de las empresas ni las personas naturales residentes en el país, que no tengan vínculo contractual y reglamentario con algún empleador, están obligados a contribuir al financiamiento del sistema general de seguridad social en salud. Siendo así, el despacho considera que los argumentos expuestos por el demandante cumplen con los requisitos de suficiencia, pertinencia y claridad, al paso que permiten que esta corporación ejerza el respectivo control de legalidad de los decretos demandados. Por tanto, no prospera la excepción previa de inepta demanda, por insuficiencia del concepto de violación. Finalmente, el despacho advierte que, una vez ejecutoriada la presente decisión, se aplicará el artículo 182A del CPACA, en punto de aplicar la figura de la sentencia anticipada.

RESOLUCIÓN DE EXCEPCIONES PREVIAS EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Regulación. Ley 2080 de 2021 / EXCEPCIÓN PREVIA DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INSUFICIENCIA DEL CONCEPTO DE VIOLACIÓN – No probada / SENTENCIA ANTICIPADA EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Procedencia En los términos del artículo 175 CPACA, el despacho es competente para realizar el presente pronunciamiento, particularmente, en cuanto a la excepción previa de inepta demanda, por insuficiencia del concepto de violación. Con ocasión de la reforma incorporada al CPACA por la Ley 2080 de 2021, el parágrafo 2 del artículo 175 modificó el trámite de las excepciones del proceso contencioso administrativo.

A partir de la modificación incorporada por la Ley 2080, resulta pertinente destacar lo siguiente: Corresponde a la secretaría correr traslado, por 3 días, de las excepciones que proponga la parte demandada. La parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones y, por un lado, subsanar los defectos procesales señalados como excepción previa y, por otro, solicitar la práctica de pruebas para oponerse.

Las excepciones previas se resolverán conforme con los artículos 100, 101 y 102 del CGP. Es decir, las que no requieran la práctica de pruebas se resolverán por auto, antes de la audiencia inicial. Si se halla probada alguna excepción, el juez terminará el proceso. De ser necesario, el juez adoptará las medidas de saneamiento pertinentes para disponer la citación y notificación de los terceros y de las personas que deban comparecer al proceso.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva se resolverán en sentencia anticipada, en los términos del artículo 182A-3 del CPACA. En el sub lite, tal como quedó explicado en el acápite de antecedentes, las autoridades demandadas indistintamente formularon excepciones previas, de mérito y la de cosa juzgada parcial.

Esto es, propusieron: i) la excepción previa de inepta demanda por insuficiencia del concepto de violación, ii) la excepción de cosa juzgada parcial y iii) la excepción de mérito que se mencionó como “inexistencia de causales de nulidad”. En esas condiciones, al despacho le corresponde resolver únicamente sobre la excepción previa de inepta demanda, por insuficiencia del concepto de violación, por cuanto están cumplidos los requisitos del parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA: no hay pruebas por practicar y se corrió el traslado al demandante de dicha excepción. Conviene aclarar que, en los términos del artículo 182A-3, en auto separado, se dispondrá lo pertinente para resolver la excepción de cosa juzgada parcial.

Además, se precisa que en la sentencia se resolverá sobre la excepción de mérito denominada “inexistencia de causales de nulidad”, en tanto se dirige a contrarrestar los argumentos en que se funda la pretensión de nulidad. Respecto de la excepción previa de inepta demanda, por insuficiencia del concepto de violación, contra lo alegado por el Ministerio de Salud y Protección Social, el despacho considera que el actor sí cumplió la carga de exponer razonablemente el concepto de violación, como pasa a explicarse.

En cuanto al requisito de identificar en la demanda las normas vulneradas y el concepto de violación, esta sección ha explicado (…) Pues bien, la sala unitaria considera que la demanda de nulidad simple presentada por el señor José Alonso Cruz Pérez cumplió el requisito de identificar las normas vulneradas y exponer razonadamente el concepto de violación. En efecto, en la demanda se invocaron como vulnerados los artículos 1, 150-12, 189-11 y 338 de la Constitución Política y 3, 157 y 204 de la Ley 100 de 1993.

En el concepto de violación, por su parte, se alegó que los decretos demandados violan los principios de legalidad y reserva legal, en razón a que ni la Ley 100 de 1993 ni ninguna otra ley prevén que los rentistas de capital, los propietarios de las empresas ni las personas naturales residentes en el país, que no tengan vínculo contractual y reglamentario con algún empleador, están obligados a contribuir al financiamiento del sistema general de seguridad social en salud.

Siendo así, el despacho considera que los argumentos expuestos por el demandante cumplen con los requisitos de suficiencia, pertinencia y claridad, al paso que permiten que esta corporación ejerza el respectivo control de legalidad de los decretos demandados. Por tanto, no prospera la excepción previa de inepta demanda, por insuficiencia del concepto de violación. Finalmente, el despacho advierte que, una vez ejecutoriada la presente decisión, se aplicará el artículo 182A del CPACA, en punto de aplicar la figura de la sentencia anticipada.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 175 PARÁGRAFO 2 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 182 A NUMERAL 3 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 100 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 101 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 102 / LEY 2080 DE 2021 NORMA DEMANDADA: DECRETO 806 DE 1998 (MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL) - ARTÍCULO 26 - LITERAL D) - NUMERAL 1 / DECRETO 1406 DE 1999 (MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO) - ARTÍCULO 1 / DECRETO 2353 DE 2015 (MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL) - ARTÍCULO 34 - NUMERAL 34.1.4 / DECRETO 780 DE 2016 (MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL) - ARTÍCULO 2.1.4.1 - NUMERAL 1.4 / DECRETO 780 DE 2016 (MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL) - ARTÍCULO 3.2.1.1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D. C., 8 de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-27-000-2020-00006-00(25204)A Actor: JOSÉ ALONSO CRUZ PÉREZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO AUTO La sala unitaria se pronuncia respecto de las excepciones propuestas en las contestaciones de la demanda del Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

ANTECEDENTES 1. En ejercicio del medio de control de nulidad simple, el señor José Alonso Cruz Pérez solicitó la nulidad de las siguientes normas: (i) Artículo 26, literal d), numeral 1, del Decreto 806 de 1998, proferido por el Ministerio de Salud y Protección Social. (ii) Artículo 1 del Decreto 1406 de 1999, proferido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

(iii) Artículo 34, numeral 34.1.4, del Decreto 2353 de 2015, proferido por el Ministerio de Salud y Protección Social. (iv) Artículo 2.1.4.1, numeral 1.4, y del artículo 3.2.1.1 del Decreto 780 de 2016, proferido por el Ministerio de Salud y Protección Social. 2. Previa orden para subsanar, por auto del 17 de septiembre de 2020, el despacho sustanciador admitió la demanda, ordenó la notificación al Ministerio de Salud y Protección Social, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio Público y al director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 3.

En tiempo, el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante apoderado judicial, contestó la demanda y propuso las excepciones de “cosa juzgada (parcial) referente al numeral 1.4. del artículo 2.1.4.1 y el artículo 3.2.1.1. del Decreto 780 de 2016” e “inepta demanda por omisión del señalamiento del concepto de la violación sobre la norma que se estima contraria al ordenamiento jurídico superior”.

Además, formuló la excepción de mérito que denominó “inexistencia de causales de nulidad”. Respecto de la cosa juzgada parcial, alegó que el numeral 1.4 del artículo 2.1.4.1 y el artículo 3.2.1.1 del Decreto 780 de 2016 ya fueron objeto de control por esta corporación. Que, en efecto, por sentencia del 1 de agosto de 2019 (expediente 11001-03-27-000-2017-00037-00) se denegó la pretensión de nulidad contra dichas normas.

A juicio del Ministerio de Salud y Protección Social, existe identidad de objeto y de causa, ya que la finalidad del señor Cruz Pérez es que se estudien nuevamente “las afectaciones de los rentistas de capital y demás personas que tengan capacidad de contribuir al financiamiento” del sistema general de seguridad social en salud. En cuanto a la inepta demanda, el Ministerio de Salud y Protección Social sostuvo que el concepto de violación no está explicado, pues el actor no señaló las razones por las que se vulneran las normas superiores invocadas. 4.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante apoderada judicial, contestó la demanda y también invocó la cosa juzgada parcial frente a los numerales 1.4 del artículo 2.1.4.1 y 1 del artículo 3.2.1.1 del Decreto 780 de 2016, por las mismas razones que expuso el Ministerio de Salud y Protección Social y que se resumieron en los párrafos anteriores de este auto. 5.

De las excepciones propuestas por las autoridades demandadas, la secretaría de la sección cuarta corrió el respectivo traslado. La parte actora, en el término de traslado, se opuso a las excepciones. En cuanto a la cosa juzgada parcial, señaló que la demanda se fundamenta en razones distintas a las planteadas en el primer proceso y que, por tanto, no se configura.

Por otra parte, explicó que en la demanda se identificaron las causales de nulidad y se explicó debidamente el concepto de violación. CONSIDERACIONES 1.En los términos del artículo 175 CPACA, el despacho es competente para realizar el presente pronunciamiento, particularmente, en cuanto a la excepción previa de inepta demanda, por insuficiencia del concepto de violación. 1.

Con ocasión de la reforma incorporada al CPACA por la Ley 2080 de 2021[1], el parágrafo 2 del artículo 175 modificó el trámite de las excepciones del proceso contencioso administrativo, así:

PARÁGRAFO 2 º. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.

Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. A partir de la modificación incorporada por la Ley 2080, resulta pertinente destacar lo siguiente: ➢ Corresponde a la secretaría correr traslado, por 3 días, de las excepciones que proponga la parte demandada. ➢ La parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones y, por un lado, subsanar los defectos procesales señalados como excepción previa y, por otro, solicitar la práctica de pruebas para oponerse. ➢ Las excepciones previas se resolverán conforme con los artículos 100, 101 y 102 del CGP.

Es decir, las que no requieran la práctica de pruebas se resolverán por auto, antes de la audiencia inicial. Si se halla probada alguna excepción, el juez terminará el proceso. De ser necesario, el juez adoptará las medidas de saneamiento pertinentes para disponer la citación y notificación de los terceros y de las personas que deban comparecer al proceso[2]. ➢ Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva se resolverán en sentencia anticipada, en los términos del artículo 182A-3 del CPACA. 2.

En el sub lite, tal como quedó explicado en el acápite de antecedentes, las autoridades demandadas indistintamente formularon excepciones previas, de mérito y la de cosa juzgada parcial. Esto es, propusieron: i) la excepción previa de inepta demanda por insuficiencia del concepto de violación, ii) la excepción de cosa juzgada parcial y iii) la excepción de mérito que se mencionó como “inexistencia de causales de nulidad”.

En esas condiciones, al despacho le corresponde resolver únicamente sobre la excepción previa de inepta demanda, por insuficiencia del concepto de violación, por cuanto están cumplidos los requisitos del parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA: no hay pruebas por practicar y se corrió el traslado al demandante de dicha excepción. Conviene aclarar que, en los términos del artículo 182A-3, en auto separado, se dispondrá lo pertinente para resolver la excepción de cosa juzgada parcial.

Además, se precisa que en la sentencia se resolverá sobre la excepción de mérito denominada “inexistencia de causales de nulidad”, en tanto se dirige a contrarrestar los argumentos en que se funda la pretensión de nulidad. 3. Respecto de la excepción previa de inepta demanda, por insuficiencia del concepto de violación, contra lo alegado por el Ministerio de Salud y Protección Social, el despacho considera que el actor sí cumplió la carga de exponer razonablemente el concepto de violación, como pasa a explicarse.

En cuanto al requisito de identificar en la demanda las normas vulneradas y el concepto de violación, esta sección[3] ha explicado: (…) el artículo 162-4 de la Ley 1437 establece que en la demanda en la que se impugne un acto administrativo debe identificarse las normas violadas y explicarse el concepto de la violación. En las demandas de impugnación (esto es, las que están dirigidas a cuestionar la legalidad de los actos administrativos particulares y de los actos normativos o reglamentos), como son la de nulidad simple, la nulidad por inconstitucionalidad y la de nulidad y restablecimiento del derecho, ese requisito se cumple cuando, fuera de identificar las normas violadas y la causal de nulidad, el actor explica y sustenta las razones por las que estima que el acto debe anularse.

Es decir, en esas demandas se plantean acusaciones no tanto contra la administración, sino contra el propio acto administrativo. Las acusaciones vienen a ser una especie de tipo, esto es, la invocación de la conducta u omisión que genera la nulidad o invalidez del acto administrativo. Dichas acusaciones son finalmente las llamadas causales de nulidad del acto administrativo, previstas en el artículo 137 de la Ley 1437, a partir, sin duda, de los elementos de existencia y validez del acto administrativo: (i) órgano competente;

(i) formas y procedimiento; (iii) motivo y motivación; (iv) finalidad, y (v) objeto o contenido. (…) Vistos desde el punto de vista negativo, esos elementos configuran, en mayor o menor grado, las causales de nulidad del acto administrativo y del reglamento: la incompetencia del funcionario o del órgano; la expedición irregular —que incluye la falta de motivación y las violaciones del derecho de defensa—, la falsa motivación, la desviación de poder y la violación de la ley, que, a su vez, ocurre por inaplicación, indebida aplicación e interpretación errónea de la norma de sujeción. En esa dinámica, lo ideal sería que en la demanda se invoque la causal de nulidad y se planteen argumentos serios, suficientes y pertinentes que la demuestren.

Esto es, habría que formular una acusación que técnicamente aluda a los elementos del acto administrativo y conceptualmente a las causales de nulidad. Justamente a eso se refiere el artículo 162-4 de la Ley 1437, cuando dice que el actor debe exponer el concepto de violación que sustente la pretensión de nulidad, ora frente a un acto administrativo particular, ora frente a uno general o a un reglamento.

Esa exigencia suele ser más fuerte para la demanda de nulidad y restablecimiento, cuya presentación es por conducto de apoderado judicial, que se supone tiene el conocimiento y capacidad necesarios para presentarla de manera debida. En cambio, la exigencia es más flexible en las acciones de simple nulidad porque las puede presentar «cualquier persona», en los términos del artículo 137 ibídem (en igual sentido el artículo 135 del CPACA).

Y por tratarse de una acción pública, que no exige mayores rigorismos, el juez administrativo puede hacer uso de la facultad de interpretar la demanda para determinar si los argumentos ofrecidos cumplen con los requisitos de suficiencia, claridad y pertinencia, y, en todo caso, debe privilegiar el derecho de tutela judicial efectiva para examinar la legalidad del acto acusado, a partir del entendimiento de los argumentos que sustentan la demanda.

(…) Pues bien, la sala unitaria considera que la demanda de nulidad simple presentada por el señor José Alonso Cruz Pérez cumplió el requisito de identificar las normas vulneradas y exponer razonadamente el concepto de violación. En efecto, en la demanda se invocaron como vulnerados los artículos 1, 150- 12, 189-11 y 338 de la Constitución Política y 3, 157 y 204 de la Ley 100 de 1993.

En el concepto de violación, por su parte, se alegó que los decretos demandados violan los principios de legalidad y reserva legal, en razón a que ni la Ley 100 de 1993 ni ninguna otra ley prevén que los rentistas de capital, los propietarios de las empresas ni las personas naturales residentes en el país, que no tengan vínculo contractual y reglamentario con algún empleador, están obligados a contribuir al financiamiento del sistema general de seguridad social en salud.

Siendo así, el despacho considera que los argumentos expuestos por el demandante cumplen con los requisitos de suficiencia, pertinencia y claridad, al paso que permiten que esta corporación ejerza el respectivo control de legalidad de los decretos demandados. Por tanto, no prospera la excepción previa de inepta demanda, por insuficiencia del concepto de violación. 4.

Finalmente, el despacho advierte que, una vez ejecutoriada la presente decisión, se aplicará el artículo 182A del CPACA, en punto de aplicar la figura de la sentencia anticipada. En consecuencia, la sala unitaria

RESUELVE

1. Declarar no probada la excepción previa de inepta demanda, por insuficiencia del concepto de violación, propuesta por el Ministerio de Salud y Protección Social, por las razones expuestas. 2. Reconocer al abogado Carlos Andrés García Sáenz como apoderado judicial del Ministerio de Salud y Protección Social, conforme con el poder conferido. 3.

Reconocer a la abogada Yenny Paola Peláez Zambrano como apoderada judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme con el poder conferido. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) Julio Roberto Piza Rodríguez ----------------------- [1] Aplicable al presente caso de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2080, que, en cuanto a la vigencia de la reforma, dispuso: (…) De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. [2] Numerales 9 al 11 del artículo 100 del CGP. [3] Sentencia del 10 de septiembre de 2015, expediente 110010326000201400054 00 (21025), acumulado con otros.