COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO PARA CONOCER EN SEGUNDA INSTANCIA DE LOS AUTOS SUSCEPTIBLES DE APELACIÓN – Regulación De acuerdo con el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el numeral 2. ° del artículo 243 del mismo ordenamiento, esta Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia de declarar probada la excepción previa propuesta de oficio de inepta demanda.

Dicho recurso resulta procedente, en virtud de lo señalado en el numeral 6. del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (C.P.A.C.A.) – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 (C.P.A.C.A.) – ARTÍCULO 243 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 (C.P.A.C.A.) – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 ACTOS ADMINISTRATIVOS SUJETOS A CONTROL JUDICIAL – Noción / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR FALTA DE REQUISITOS FORMALES – Probada / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA PORQUE LOS ACTOS DEMANDADOS NO SON DE CARÁCTER DEFINITIVO - Probada El a quo declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y dio por terminado el proceso, en razón a que no fue demandada la Resolución nro. 5535 del 5 de octubre de 2018 mediante la cual se profirió la Liquidación Oficial de Revisión. En virtud del artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se consideran actos administrativos sujetos a control judicial los de carácter definitivo que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación. En ese sentido, es necesario determinar si la naturaleza de la Resolución nro. 006997 del 4 de septiembre de 2018 y de la Resolución nro.

SHDO- 09937 del 27 de noviembre de 2018, corresponde a la de un acto definitivo susceptible de control judicial. Al respecto, esta Sala ha establecido que los actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional son aquellos que definen una situación jurídica en relación con un impuesto y no un mero acto de trámite (…) En el presente caso, analizadas las Resoluciones nro.

SHDO-09937 del 27 de noviembre de 2018 y el acto administrativo nro. 006997 del 4 de septiembre de 2018, se tiene que no son actos administrativos de carácter definitivos susceptibles de control judicial de conformidad con el artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en tanto, no definieron la situación jurídica de la demandante, no estaban encaminados a producir efectos jurídicos y no cerraban la discusión administrativa.

En materia tributaria, la liquidación de la obligación tributaria se realiza mediante las declaraciones privadas y sus respectivas correcciones por parte de contribuyente, y la determinación oficial en los actos administrativos proferidos por la autoridad tributaria que liquidan oficialmente el tributo, de manera que es en estos últimos actos en los que se modifica la situación jurídica de la obligación tributaria inicial.

En el caso concreto, la Resolución nro. SHDO- 09937 del 27 de noviembre de 2018 y el acto administrativo nro. 006997 del 4 de septiembre de 2018, no definieron la situación jurídica de la demandante, al no determinar una obligación tributaria a su cargo, pues si bien en ellas se hizo mención a la base gravable especial para las operaciones de comercialización de productos derivados del petróleo, no se determinó una suma liquida de dinero a pagar para el demandante en contraposición con la Resolución nro. 5535 del 5 de octubre de 2018 que no fue demandada.

Ahora bien, respecto a la forma en que se deben enunciar las pretensiones en los casos en que se solicite nulidad de los actos administrativos, el artículo 163 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispuso (…) Al respecto, esta Sala ha indicado que dicha norma tiene como fin que el acto administrativo demandado sea individualizado con precisión, sin embargo, se entienden demandadas las decisiones que resuelven los recursos interpuestos en su contra De esta manera, se reitera que no es pertinente entender demandada la Liquidación Oficial de Revisión nro. 5535 del 5 de octubre de 2018, pues no se solicitó dentro de las pretensiones su declaratoria de nulidad.

Esta Sección considera que no es procedente realizar un análisis de la falta de agotamiento de la actuación administrativa respecto de los actos administrativos demandados, toda vez que como se precisó anteriormente estos no eran objeto de control jurisdiccional. En este sentido, la Sala considera que le asiste razón al Tribunal en no declarar probada la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales respecto de la Resolución nro. 006997 del 4 de septiembre de 2018 y la Resolución SHDO- 09937 del 27 de noviembre de 2018.

En consecuencia, lo procedente es confirmar la providencia apelada en el sentido de declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, toda vez que los actos no son de carácter definitivo. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 163 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D. C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-33-000-2019-00942-01(25740)A Actor: OILRED S.A. Demandado: MUNICIPIO DE APARTADÓ AUTO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la decisión de declarar probada la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de sede administrativa, adoptada mediante auto interlocutorio del 11 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

ANTECEDENTES OILRED S.A. -OILRED-, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[1], previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA. Que son nulos los actos administrativos: No. SHDO-09937 del 27 de noviembre de 2018 y el acto administrativo No. 006997 del 4 de septiembre de 2018, proferidos por el señor Secretario de Hacienda del municipio de Apartadó, ambas por el año gravable de 2015 y periodo de pago 2016, todo ello por incurrir en ilegalidades y causales de nulidad, las mismas que contrarían el orden jurídico vigente en materia del Impuesto de Industria y Comercio y Complementarios de Avisos y tableros.

SEGUNDA. Que como consecuencia de las declaraciones anteriores se retiren del tráfico jurídico ambos actos administrativos proferidos contra la actora, se DECLAREN sin efectos jurídicos y se restablezca en su derecho a la demandante de la siguiente forma: a) Se DECLARE agotada la vía gubernativa y la nulidad de todo lo actuado por violación al debido proceso, por no aplicar las normas procedimentales establecidas por el Estatuto Tributario para determinar y liquidar la obligación tributaria del Impuesto de Industria y Comercio y de Avisos y Tableros por el año gravable de 2015 y de pago 2016 en cabeza de la actora. b) Se DECLARE la firmeza de la Liquidación privada del Impuesto de Industria y Comercio, realizada por la actora por el año gravable de 2015 y de pago 2016. c) Se DECLARE improcedente e ilegal la liquidación de la sanción por inexactitud por la cuantía de $12.050.823, liquidada en la resolución No. 5535 de 5 de octubre de 2018.” La demanda fue radicada en el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia el 29 de marzo de 2019[2] y admitida mediante Auto del 30 de agosto de 2019[3].

El 19 de diciembre de 2019, el municipio de Apartadó radicó memorial con la contestación de la demanda[4], mediante el cual propuso como excepciones previas: (i) “falta de agotamiento de via administrativa” en razón a que, según él, no se presentó recurso de reconsideración en contra de la Resolución nro. 5535 del 5 de octubre de 2018 mediante la cual se profirió la liquidación oficial de revisión, y (ii) una excepción adicional por la inadecuada interpretación legal de la Ley 383 de 1997 en relación con la base gravable del ICA en las actividades de comercialización de productos derivados del petróleo.

La demandante se opuso a las excepciones propuestas[5] indicando que pese a existir un error humano en el número de la Resolución objeto del recurso de reconsideración el municipio de Apartadó mediante Resolución SHDO 09397 del 27 de noviembre de 2019 solventó este yerro al resolver el recurso de reconsideración cerrando así la discusión administrativa.

Mediante Auto del 11 de mayo de 2021, el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió las excepciones propuestas por la demandada declarando improcedente la excepción de falta del requisito de procedibilidad y declarando de oficio la excepción de inepta demanda en tanto no se demandó la Liquidación Oficial de Revisión. AUTO APELADO El auto recurrido del 11 de mayo de 2021 resolvió la excepción formulada por el Municipio de Apartadó en relación con el indebido agotamiento de vía administrativa.

Adujo que no se configuró la excepción de falta de requisito de procedibilidad por indebido agotamiento de la vía administrativa por cuanto no fue demandada la Resolución nro. 5335 del 4 de octubre de 2018 y en este sentido era improcedente efectuar un análisis sobre el agotamiento de la vía administrativa respecto de dicho acto. En su lugar declaró de oficio la excepción de inepta demanda por cuanto no se pretendió la nulidad de la Resolución nro. 5335 del 4 de octubre de 2018 sino de las resoluciones nro. 006997 del 4 de septiembre de 2018 y SHDO- 09937 del 27 de noviembre de 2018.

RECURSO DE APELACIÓN La demandante presentó recurso de apelación contra el auto que declaró probada la excepción de inepta demanda del 11 de mayo de 2021[6], indicando que se agotó la discusión administrativa en relación con la declaración de ICA del año gravable 2015 de manera sustancial. Adicionalmente, señaló que interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución nro. 006997 del 4 de septiembre de 2018 y no contra la Resolución nro. 5535 del 5 de octubre de 2018, en razón a que la demandada lo indujo a error al proferir un acto administrativo adicional posterior a la respuesta al requerimiento motivando el rechazo de la base gravable especial.

Finalmente, adujo que en virtud del principio de buena fe y confianza legítima debe tomarse como agotada la vía administrativa, puesto que obra en el proceso la presentación efectiva del recurso de reconsideración el cual fue resuelto por la administración configurándose esto en un reconocimiento, razón por la cual la resolución demandada fue la nro. 006997 del 4 de septiembre de 2018.

CONSIDERACIONES En los términos del recurso de apelación, se debe determinar si en el presente caso era procedente que el a quo declarara probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y diera por terminado el proceso. De acuerdo con el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el numeral 2. ° del artículo 243 del mismo ordenamiento, esta Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia de declarar probada la excepción previa propuesta de oficio de inepta demanda.

Dicho recurso resulta procedente, en virtud de lo señalado en el numeral 6. ° del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ineptitud sustantiva de la demanda por el incumplimiento de los requisitos formales Se observa que el 29 de octubre de 2019, OILRED presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra de la Resolución nro.

SHDO- 09937 del 27 de noviembre de 2018 y el acto administrativo nro. 006997 del 4 de septiembre de 2018, proferidos por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Apartadó. El a quo declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y dio por terminado el proceso, en razón a que no fue demandada la Resolución nro. 5535 del 5 de octubre de 2018 mediante la cual se profirió la Liquidación Oficial de Revisión. En virtud del artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se consideran actos administrativos sujetos a control judicial los de carácter definitivo que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación. En ese sentido, es necesario determinar si la naturaleza de la Resolución nro. 006997 del 4 de septiembre de 2018 y de la Resolución nro.

SHDO- 09937 del 27 de noviembre de 2018, corresponde a la de un acto definitivo susceptible de control judicial. Al respecto, esta Sala[7] ha establecido que los actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional son aquellos que definen una situación jurídica en relación con un impuesto y no un mero acto de trámite: “… el acto administrativo es la expresión de la voluntad unilateral de la administración dirigida a producir efectos jurídicos generales, impersonales o abstractos (actos normativos o reglamentos), o efectos particulares y concretos.

Interesa también decir que son actos administrativos definitivos los que decidan directa o indirectamente la cuestión de fondo o los que siendo de trámite hacen imposible continuar la actuación (artículo 43 CPACA). En oposición, son actos de trámite los que no definen la situación sustancial, sino que se expiden para simplemente impulsar la actuación y llevarla a estado de ser definida por la administración.” Teniendo en cuenta lo anterior, la Resolución nro. 006997 del 4 de septiembre de 2018, estableció: “Por medio del presente damos respuesta a la contestación del requerimiento especial N° RE0022 del 19 de abril de 2018, mediante el cual se requirió a OIL RED S.A. para que dentro del término perentorio de tres (3) mes (SIC), contados a partir de la notificación del presente REQUERIMIENTO ESPECIAL, proceda a corregir la declaración de industria y comercio bajo la matricula Nro. 9265 del periodo gravable 2015, periodo de pago 2016, en la Secretaría de Hacienda Municipal, en los términos del presente acto, establecidos en la columna D del cuadro de liquidación propuesta de corrección por la administración, más las sanciones correspondientes, con el fin de relevarlo de posteriores sanciones” (…) A LA SOLICITUD Denegar la solicitud de aceptar la base gravable liquidada en la liquidación privada presentada por la empresa OIL RED S.A. por periodo gravable 2015, periodo de pago 2016 por las razones expuestas anteriormente.” Por su parte, la Resolución nro.

SHDO- 09397 del 27 de noviembre de 2018, estableció: “Por medio del presente damos respuesta al recurso de reconsideración interpuesto contra el acto administrativo oficio 006997 del 04 de septiembre de 2018, mediante la cual se niega solicitud presentada por el contribuyente mediante oficio N° 10841 del 2 de agosto de 2018, de aceptar la base gravable establecida en la liquidación privada presentada por la empresa OILRED S.A. por el periodo gravable 2015, periodo de pago 2016.

(…) A LA SOLICITUD Denegar la solicitud de aceptar la base gravable liquidada en la liquidación privada presentada por la empresa OIL RED S.A. por el periodo gravable 2015, periodo de pago 2016 por la razón expuesta anteriormente. También se informa al contribuyente que el recurso de reconsideración procede contra la liquidación oficial de revisión N° 5535 del 05 de octubre de 2018, notificada por correo certificado guía de Servientrega No. 2015933940 el día 16 de octubre de 2018, interpuesto dentro de los dos meses siguientes a su notificación, y no contra el oficio No. 006997 del 04 de septiembre de 2018, la petición de revocación de un acto no revivirá los términos, según Artículo 96.

De la ley 1437 de 2011, “Efectos. Ni la petición de revocación de un acto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo”. En el presente caso, analizadas las Resoluciones nro. SHDO-09937 del 27 de noviembre de 2018 y el acto administrativo nro. 006997 del 4 de septiembre de 2018, se tiene que no son actos administrativos de carácter definitivos susceptibles de control judicial de conformidad con el artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en tanto, no definieron la situación jurídica de la demandante, no estaban encaminados a producir efectos jurídicos y no cerraban la discusión administrativa.

En materia tributaria, la liquidación de la obligación tributaria se realiza mediante las declaraciones privadas y sus respectivas correcciones por parte de contribuyente, y la determinación oficial en los actos administrativos proferidos por la autoridad tributaria que liquidan oficialmente el tributo, de manera que es en estos últimos actos en los que se modifica la situación jurídica de la obligación tributaria inicial.

En el caso concreto, la Resolución nro. SHDO-09937 del 27 de noviembre de 2018 y el acto administrativo nro. 006997 del 4 de septiembre de 2018, no definieron la situación jurídica de la demandante[8], al no determinar una obligación tributaria a su cargo, pues si bien en ellas se hizo mención a la base gravable especial para las operaciones de comercialización de productos derivados del petróleo, no se determinó una suma liquida de dinero a pagar para el demandante en contraposición con la Resolución nro. 5535 del 5 de octubre de 2018 que no fue demandada.

Ahora bien, respecto a la forma en que se deben enunciar las pretensiones en los casos en que se solicite nulidad de los actos administrativos, el artículo 163 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispuso: “Artículo 163. Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron.

Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.” Al respecto, esta Sala ha indicado que dicha norma tiene como fin que el acto administrativo demandado sea individualizado con precisión, sin embargo, se entienden demandadas las decisiones que resuelven los recursos interpuestos en su contra[9].

De esta manera, se reitera que no es pertinente entender demandada la Liquidación Oficial de Revisión nro. 5535 del 5 de octubre de 2018, pues no se solicitó dentro de las pretensiones su declaratoria de nulidad. Finalmente, esta Sala señala que no es aplicable el criterio del artículo 163 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues este únicamente tiene lugar cuando la liquidación oficial de revisión fue objeto control jurisdiccional pero no fueron demandados los actos que resolvieron los recursos.

En el presente caso la resolución nro. 5535 de 2018, no fue objeto de recurso alguno en sede administrativa, ni de control jurisdiccional. Inepta demanda por falta de requisitos formales por falta de agotamiento de la actuación administrativa El a quo no encontró probada la excepción de inepta demanda propuesta por el municipio de Apartadó que se fundamentaba en la falta de agotamiento de la actuación administrativa en razón a que no se interpuso recurso de reconsideración en contra de la liquidación oficial de revisión sino contra la Resolución nro. 006997 del 4 de septiembre de 2018.

Por su parte, la demandante señaló en el recurso de apelación que sí se agotó la discusión administrativa con la expedición de la Resolución nro. 09397 del 27 de noviembre de 2018 que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Resolución nro. 06997 del 4 de septiembre de 2018, toda vez que, según ella, este acto administrativo, tiene carácter definitivo.

Esta Sección considera que no es procedente realizar un análisis de la falta de agotamiento de la actuación administrativa respecto de los actos administrativos demandados, toda vez que como se precisó anteriormente estos no eran objeto de control jurisdiccional. En este sentido, la Sala considera que le asiste razón al Tribunal en no declarar probada la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales respecto de la Resolución nro. 006997 del 4 de septiembre de 2018 y la Resolución SHDO-09937 del 27 de noviembre de 2018.

En consecuencia, lo procedente es confirmar la providencia apelada en el sentido de declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, toda vez que los actos no son de carácter definitivo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE CONFIRMAR la providencia del 11 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. (Con firma electrónica) (Con firma electrónica) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección | | | | | | | | | |(Con firma electrónica) |(Con firma electrónica) | |MILTON CHAVES GARCÍA |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO | | | | ----------------------- [1] Índice 2 SAMAI. [2] Índice 2 SAMAI. [3] Ibidem. [4] Ibidem. [5] Ibidem. [6] Índice 2 SAMAI. [7] CONSEJO DE ESTADO.

Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta. Sentencia del 24 de septiembre de 2020. Exp. 25309, CP Julio Roberto Piza Rodríguez. [8] CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta. Sentencia del 24 de septiembre de 2020. Exp. 25309, CP Julio Roberto Piza Rodríguez. [9] CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta.

Sentencia del 28 de noviembre de 2018. Exp. 23076, M.P Stella Jeannette Carvajal Basto.