CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características y alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Reiteración jurisprudencial El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar las medidas de carácter general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, como mecanismo para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos por el ordenamiento, según lo ha establecido la doctrina judicial de esta Corporación, (…).

Con todo, conviene precisar que no se trata propiamente de confrontar todo el ordenamiento jurídico, sino de examinar el acto de cara a los requisitos formales y de fondo a los que ha debido sujetarse, esto es, los límites formales y materiales: proporcionalidad, conexidad y, desde luego, la sujeción con las normas superiores que le sirvieron de fundamento.

Aunque el control pretende ser integral no es completo ni absoluto, ya que es compatible con los medios de control de nulidad simple y de nulidad por inconstitucionalidad, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. rasgo está reforzado por la siguiente característica.

La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa (y así lo ratificó el artículo 189 del C.P.A.C.A.). (…). En definitiva, el examen de legalidad que corresponde a esta corporación se realiza mediante la confrontación del acto con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control oficioso.

Como se examina la juridicidad de un acto con carácter general, impersonal y abstracto ─acto normativo o reglamento, originado en el poder de reglamentación que la Constitución y la ley otorga al poder ejecutivo para asegurar la cumplida ejecución de la ley─, resulta útil el estudio de legalidad a partir de los elementos del acto administrativo: órgano competente; formas y procedimiento; motivo y motivación; finalidad, objeto o contenido, pues ocurre que las causales de nulidad de todo acto administrativo están estructuradas a partir de tales elementos al tenor de lo previsto en el artículo 137 C.P.A.C.A. No puede perderse de vista, además, que la potestad reglamentaria está gobernada por el principio de necesidad, que justamente permite determinar hasta dónde es necesario completar el alcance de la ley (o norma con fuerza de ley, como en el caso de los decretos legislativos) cuanto más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más forzosa es su reglamentación; a contrario sensu, cuando la ley ha detallado todos los elementos que se requieren para aplicar esa situación al caso particular, no amerita expedir el reglamento o expedirlo de manera un poco menos prolija.

Ese análisis, desde luego, exige determinar si la decisión de la administración, expedida en el escenario de excepcionalidad, cumple los requisitos de proporcionalidad y razonabilidad frente las causas que dieron lugar al estado de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Examen de legalidad de la Resolución Nro. 000320 del 9 de marzo de 2021 Previo al examen material del acto controlado, la Sala Especial de Decisión estima necesario referirse, en lo pertinente, al decreto que fundamentó la resolución objeto de control, específicamente a los artículos 5 y 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020.

(…). en términos generales, porque las medidas de urgencia establecidas en el Decreto Legislativo se orientaron a impedir la extensión de los efectos que dieron lugar a la expedición del Decreto 417, tal como lo fue la afectación del desarrollo normal de las actividades a cargo del Estado, con ocasión de la adopción de las medidas sanitarias de aislamiento preventivo y distanciamiento social para la prevención, manejo y control del COVID-19.

Adicionalmente, eran medidas necesarias. Desde lo fáctico, porque la utilización de las tecnologías de la información en los servicios a cargo de las autoridades permite el desarrollo de actividades a distancia, lo que contribuye a mitigar el riesgo de transmisión del virus al reducir el contacto físico entre los diferentes agentes. Además, porque “[l]as medidas que permiten la suspensión de las actuaciones en sede administrativa o amplían los plazos de ciertos trámites le otorgan a las autoridades un tiempo prudencial para realizar los ajustes requeridos para cumplir su objeto misional y retomar racionalmente sus actividades, ya sea implementado las tecnologías disponibles o estableciendo los protocolos para asegurar la atención presencial en los casos que la misma sea imprescindible”.

( ). Ahora bien, la Corte Constitucional estableció que dicha norma desconocía el principio de igualdad porque los destinatarios de esta solo fueron las autoridades, cuando existen particulares que también deben contestar peticiones, por lo cual para evitar escenarios discriminatorios se dispondrá que lo señalado en el artículo 5° del Decreto 491 de 2020 también es de aplicación para los privados que deben resolver peticiones.

Tratándose del artículo 6º, se concluyó que la medida de suspensión de términos de actuaciones administrativas y jurisdiccionales en sede administrativa, (i) persigue una finalidad válida, como lo es la de superar las afectaciones causadas al desarrollo de las actividades a cargo de las autoridades, al igual que asegurar el debido proceso de los ciudadanos;

(ii) es adecuada, pues “otorga la posibilidad de interrumpir algunos procesos a las autoridades a fin de que puedan retomar de forma organizada sus actividades”; (iii) es necesaria por la imposibilidad de que las autoridades realicen sus actividades con igual nivel de celeridad que en las condiciones previas al COVID-19 debido a las restricciones de movilidad impuestas para su prevención, manejo y control; y (iv) es proporcional porque no afecta derechos iusfundamentales, a más de que corresponde a una medida transitoria, que no es automática, que requiere de una motivación calificada y que consideró la incidencia sobre tiempos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la ley.

Pese a lo anterior, como se mencionó, se declaró la inexequibilidad del parágrafo 1° del artículo en mención, relativo a la suspensión del pago de sentencias, por vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva, y, se declaró la exequibilidad condicionada del parágrafo 2º de la misma disposición, relacionado con la posibilidad de que los Fondos Cuenta sin personería jurídica suspendieran los trámites a su cargo.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Verificación de la competencia para la expedición del acto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Verificación de los motivos del acto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Verificación de la finalidad y objeto del acto El acto fue expedido por el servidor competente en el Ministerio del Deporte, como lo es el Ministro del Deporte.

(…). En esas condiciones, el Ministro del Deporte era el competente, como primera autoridad ejecutiva y en cumplimiento de su función de dirección, para dictar la Resolución Nro. 000320 del 9 de marzo de 2021, pues en tal acto se adoptaron medidas necesarias para el funcionamiento de la entidad en materia administrativa con ocasión del COVID-19 y en concordancia con las habilitaciones establecidas para el efecto por el Decreto Legislativo 491, cuyas previsiones eran aplicables al Ministerio del Deporte por estar cobijado bajo la acepción de “autoridades” utilizada por el legislador extraordinario (artículo 2, Decreto 491).

(…). Se satisfacen, entonces, los dos componentes que atañen a la competencia. El material u objetivo, que tiene que ver con las funciones asignadas por la ley a un órgano de la administración (en este caso la autorización mencionada a las “autoridades”, concepto del que hacen parte el Ministerio del Deporte). El componente subjetivo, que concierne a la persona natural que asume como servidor público (el Ministro del Deporte).

Para lo que aquí interesa, los motivos que dieron lugar a la expedición del acto controlado se relacionan, en términos generales, con (i) la declaratoria como pandemia del COVID-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS), (i) la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y de Protección Social, (iii) la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, (iv) la expedición del Decreto 491 de 2020 por medio del que se adoptaron medidas de urgencia dirigidas, entre otras, a mitigar la afectación de la prestación del servicio a cargo de las diferentes autoridades públicas en atención a las medidas sanitarias de distanciamiento social y de aislamiento obligatorio dispuestas para la prevención, manejo y control del COVID-19, y (vi) la expedición del Decreto 537 de 2020, por medio del cual, para lo que aquí interesa, se facultó, durante la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, al ordenador del gasto o al funcionario competente para decretar la suspensión de términos en procedimientos sancionatorios contractuales, inclusive los iniciados con anterioridad a la vigencia de esa codificación -decreto legislativo-.

(…). Siendo así, se cumple con el elemento de la motivación del acto. De una parte, porque en el acto objeto de control se expusieron las razones que tuvo la entidad para dictarlo. De otra porque las razones que sustentaron el acto, como acaba de ver, no fueron falsas, sino que obedecen a motivos reales y al cumplimiento de decretos legislativos, principalmente.

En el artículo 5º del Decreto 491 de 2020, se ampliaron los plazos para responder peticiones siempre y cuando no correspondan a aquellas relacionadas con la efectividad de otros derechos fundamentales. Para el efecto, y salvo norma especial, las peticiones se resolverían en un término de 30 días siguientes a su recepción; 20 días si correspondían a peticiones de documentos y de información están sometidas; y, 35 días si eran consultas relacionadas con las materias a cargo de la entidad.

(…). [E]sta Sala Especial de Decisión considera que en el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Ministerio de Deporte tampoco se advierte una desviación de poder. Por ende, es necesario concluir que no se desconoció la finalidad y objetivo asociado a las medidas establecidas por el legislador extraordinario en los artículos 5° y 6º del Decreto 491 de 2020, así como en el artículo 2° del Decreto 537 del mismo año. Finalmente, no se observa el desconocimiento de las normas en las que el acto debería fundarse, pues consideró el contenido de los Decretos 491 y 537, ambos de 2020, a más de que la competencia se ejerció dentro de los límites establecidos por el legislador extraordinario y no se observan propósitos desviados del buen servicio. como lo sería, entre otros, el encubrimiento de “posibles incumplimientos en detrimento del interés público que caracteriza al contrato estatal y a la continua y eficiente prestación de los servicios públicos”.

Lo anterior, sin perjuicio de la nulidad del parágrafo del artículo 4 y la legalidad condicionada del artículo 3° del acto examinado; aspectos que se expondrán al evaluar la proporcionalidad de las medidas establecidas en dichas disposiciones (numerales 4.2.6.1. y 4.2.6.2. de la presente providencia). CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Verificación de la conexidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Verificación de la proporcionalidad de las medidas tomadas en el acto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Suspensión de términos y ampliación de términos para contestar las peticiones / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Vigencia y publicación Según se anotó, la Resolución Nro. 000320 del 9 de marzo de 2021 suspendió términos respecto de algunas actuaciones administrativas, al tiempo que amplió los términos para la contestación de las peticiones radicadas ante el ministerio; medidas cuya vigencia no superó la de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social. juicio de esta Sala Especial de Decisión, esos aspectos son conexos con los Decretos Legislativos 491 y 537, ambos de 2020 (artículos 5 y 6, de una parte, y 2 de otra), pues mientras en esos decretos (i) se ampliaron los términos para atender peticiones, con excepción de las relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales, y (ii) se habilitó la suspensión total o parcial de términos administrativos o jurisdiccionales en sede administrativa por un período determinado -dentro de ellos los relacionados con los procedimientos sancionatorios contractuales-, la resolución objeto de análisis hizo uso de esas habilitaciones de cara a algunas actuaciones administrativas a su cargo sin desconocer, se repite, el límite temporal establecido por el legislador extraordinario -ninguna de las medidas se extendió por un tiempo superior al de la emergencia sanitaria-.

(…). [E]l acto examinado también se dispuso la fecha en que rige y la publicación del acto (arts. 7 y 8); medidas conexas con el Decreto 491 porque corresponden a la definición de un momento cierto para el inicio de las medidas establecidas por la entidad como desarrollo de dicha codificación. (…). En la Resolución 000320 del 9 de marzo de 2021 se dispuso la suspensión de términos para los procesos de cobro coactivo (art 1), liquidación de convenios y/o contratos celebrados (art 2), y procedimientos sancionatorios contractuales, declaratoria de incumplimiento, siniestros y demás actuaciones por medio de las cuales se hicieren efectivas las indemnizaciones, cláusulas penales, sanciones pecuniarias y facultades excepcionales (art. 3).

(…). A juicio de esta Sala tales medidas son proporcionales y razonables. (…). En efecto, la suspensión de términos permite que las partes de los procedimientos administrativos mencionados se encuentren en condiciones de igualdad, pues impide que alguna de ellas se beneficie u obtenga provecho de la situación de crisis generada por la pandemia.

(…). [E]s de advertir que la suspensión de términos no afecta sustancialmente los procedimientos administrativos, de cobro coactivo, liquidaciones de convenios y sancionatorios contractuales, a más de que es apta no solo para mitigar las causas que dieron origen al estado de excepción, sino también como mecanismo de transición para la adopción de una nueva forma de atención al público que no incluya atención presencial.

(…). Pese a lo anterior, la Sala considera necesario realizar las siguientes dos precisiones frente a los artículos 3 y 6 del acto objeto de control. En el artículo 3 se dispuso que la suspensión de términos de los procesos sancionatorios contractuales y otras actividades iniciaría desde el 1 de marzo de 2021, esto es, que tendría por inicio una fecha anterior a la de expedición del acto; medida que no se replicó frente a otros procedimientos o actuaciones administrativas respecto de los cuales la suspensión de términos iniciaría en la fecha de expedición del acto -9 de marzo de 2021-.Revisada la resolución bajo análisis, no se observa que exista una situación o causal que justifique que en esos procedimientos contractuales los efectos del acto deban ser anteriores a las fechas de expedición y publicación del acto.

En la parte motiva de la Resolución Nro. 000320 no se esgrimió fundamento alguno del que pueda deducirse la existencia de condiciones especiales para los procesos sancionatorios contractuales. Así las cosas, no se observa razón por la que los términos en los procesos sancionatorios contractuales se deban suspender desde el 1 de marzo de 2021 y no desde el 9 del mismo mes y año (fecha de expedición del acto), como se resolvió para los demás procesos y se dispuso expresamente en el artículo 7.

En consecuencia, se declarará ajustado a derecho el mencionado artículo -3- en el entendido de que la suspensión allí́ dispuesta tiene efectos desde el 9 de marzo de 2021. El Agente del Ministerio Público manifestó que la reanudación de términos, dispuesta en el artículo 6, debía realizarse a partir de la terminación de la emergencia sanitaria y no desde el día hábil siguiente a la superación de esta.

La Sala observa que lo establecido por el Ministerio del Deporte corresponde a una fecha cierta y, lo más importante, que se trata de la reiteración de lo previsto en el Decreto Legislativo 491 de 2020, cuyo artículo 6 inciso tercero previó que “los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social”; disposición declarada ajustada a derecho por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020.

Por tal razón, no hay lugar a acceder al condicionamiento solicitado por el Procurador Delegado ya que, se repite, el ministerio respetó la fecha cierta establecida en el decreto legislativo. El artículo 4 dispuso la ampliación de términos, de acuerdo con lo consignado en el artículo 5 del Decreto 491 de 2020, para atender las peticiones que se encontraran en curso o que se formularan ante el Ministerio del Deporte durante la emergencia sanitaria.

(…). En este caso, la ampliación de los términos está sujeta a la duración de la emergencia sanitaria por lo que corresponde a una medida de carácter transitorio. Así mismo, se orienta a la protección del derecho fundamental de petición pues, por su intermedio, pretende que las solicitudes presentadas se puedan resolver de manera oportuna, completa, veraz.

Por ello, se estima como ajustado a derecho lo establecido en el artículo 4, máxime que, contrario a lo señalado por el agente del Ministerio Público, lo establecido no desconoce ni se aleja de lo previsto por el legislador extraordinario: respeta los términos dispuestos por él al adoptarlos para la atención de las solicitudes presentadas ante la entidad.

No sucede lo mismo con el parágrafo del artículo 4 al tenor del cual “las solicitudes o peticiones que se alleguen al Ministerio del Deporte donde se requiera información que se encuentre bajo custodia de Servicios Postales Nacionales S.A. – 472 como lo son (Historias y Certificaciones laborales, abonos pensionales, aplicativo CETIL, actas y demás documentos necesarios); serán resueltas una vez sea posible acceder a la información y en los términos dispuestos en el artículo 5 del Decreto 491 de 2020”.

A juicio de esta Sala Especial de Decisión, el parágrafo anteriormente citado desconoce lo dispuesto por el legislador extraordinario en el Decreto 491 y, en consecuencia, restringe injustificadamente el contenido esencial del derecho de petición. (…). Así las cosas, la Sala declarará la nulidad del parágrafo del artículo 4 de la Resolución Nro. 000320 del 9 de marzo de 2021.

En consecuencia, una vez en firme la presente providencia se iniciará el cómputo de los términos establecidos en el artículo 5 del Decreto 491 de 2020 para la atención de las “solicitudes o peticiones que se alleguen al Ministerio del Deporte donde se requiera información que se encuentre bajo custodia de Servicios Postales Nacionales S.A. – 472 como lo son (Historias y Certificaciones laborales, abonos pensionales, aplicativo CETIL, actas y demás documentos necesarios)”.

En caso de que tales solicitudes no puedan ser atendidas dentro del término inicialmente fijado por el legislador extraordinario, el Ministerio del Deporte procederá como lo prevé el inciso penúltimo artículo 5 del Decreto 491, esto es, (i) antes del vencimiento del término, informará al interesado de esa circunstancia, (ii) expresando los motivos de la demora y señalando, a la vez, el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, (iii) el cual, en todo caso, no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en el artículo en comento.

En el artículo 7 del acto objeto de estudio se dispuso que las disposiciones allí contenidas comenzaban a regir desde su expedición. Si bien, por regla general, los actos de contenido general comienzan a regir desde su publicación, al tratarse de unas medidas urgentes para desarrollar las previsiones contenidas en el Decreto Legislativo 491 del 2020, su vigencia bien puede estar supeditada a la expedición, siempre que las mismas sean conocidas, pues resulta razonable y proporcional a la situación de emergencia por la que atraviesa el país debido a la propagación rápida del COVID-19.

En esas condiciones, se tiene que la medida es proporcional. La determinación de publicación en la página web era necesaria. Ante la ausencia de medidas eficaces para la prevención, manejo y control del COVID- 19 resultaba procedente, pertinente y necesario acudir a medidas que materializaran o concretaran los mandatos de las medidas sanitarias no farmacológicas de distanciamiento social.

Esa concreción se lograba mediante la utilización de medidas que no requirieran de la presencia física para la comunicación de la información, tal como sucede, en el caso concreto, con el uso de la página web institucional para fines de publicación y divulgación de la información. Se observa, que fue por esa aptitud, precisamente, que en el Decreto 417 de 2020 se planteó el uso de las tecnologías de la información como instrumento esencial para la protección y preservación de la vida y salud de los habitantes del país. (…) Luego, es claro que el uso de la página web, como instrumento de información, era y es apto para el logro de las finalidades legítimas mencionadas.

Por último, la determinación respecto de la publicación supera el test de proporcionalidad en sentido estricto, pues no compromete derechos fundamentales y tampoco impuso una carga de imposible cumplimiento. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el reglamento que se orienta a señalar aquellos detalles y pormenores necesarios que permitan la debida aplicación de la Ley, consultar: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 20 de noviembre de 2014, M.P. Guillermo Vargas Ayala, radicado 11001-03-24-000- 2010-00119-00.

Sobre las características y alcances del control inmediato de legalidad, consultar entre muchas otras: Consejo de Estado, Sala Plena, sentencias del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero, del 20 de octubre de 2009, exp. 2009-00549-00, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 5 de marzo de 2012, exp. 2010-00369-00.

M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. Sobre el control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, sentencias del 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicado 11001-03-15-000-2009-00549-00, y del 16 de junio de 2009, M.P. Enrique Gil, expediente 11001-03-15-000-2009-00305-00. Sobre el mismo tema, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994.

Sobre la decisión del control de legalidad, consultar: Consejo de Estado, sentencia del 23 de noviembre de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, expediente nro. 2010- 00196. Sobre el alcance de la potestad reglamentaria, entre otras, se pueden consultar la sentencia del 10 de septiembre de 2015, M.P. Hugo Bastidas Bárcenas, expediente 21025 y del 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicado 11001-03-15-000-2009-00549-00.

Sobre medidas similares con actos similares expedidas por el ministerio del Deporte, consultar: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión Nro. 18, sentencia del 12 de marzo de 2021, M.P. Oswaldo Giraldo López, rad. 11001- 03-15-000-2020-01211-00. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 5 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 6 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 123 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / DECRETO 537 DE 2020 – ARTÍCULO 2.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 000320 DE 2021 (9 de marzo) POR LA CUAL SE SUSPENDEN LOS TÉRMINOS PARA LAS ACTUACIONES Y PROCESOS ADMINISTRATIVOS SURTIDOS ANTE EL MINISTERIO DEL DEPORTE (Anulada Parcialmente). CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 13 Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01000-00 Actor: MINISTERIO DEL DEPORTE Demandado: RESOLUCIÓN NRO. 000320 DEL 9 DE MARZO DE 2021 SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA [pic] Como no existe causal de nulidad procesal que invalide lo actuado, la Sala Especial de Decisión Nro. 13 procede a dictar sentencia en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES 1. Acto objeto de control judicial El Ministerio del Deporte expidió la Resolución Nro. 000320 del 9 de marzo de 2021, cuyo control inmediato de legalidad corresponde ejercer a esta Sala Especial de Decisión. El acto es del siguiente tenor: RESOLUCIÓN No. 000320 DE 9 DE MARZO DE 2021 “Por la cual se suspenden los términos para las actuaciones y procesos administrativos surtidos ante el Ministerio del Deporte” EL MINISTRO DEL DEPORTE En uso de sus facultades constitucionales y legales y en especial las conferidas en la Ley 181 de 1995, el Decreto Ley 1228 de 1995, la Ley 1967 de 2019, los Decretos 1670 y 1692 de 2019 C O N S I D E R A N D O: Que el artículo 61 de la Ley 489 de 1998 dispone que corresponde a los Ministros además de ejercer las funciones señaladas por la Constitución Política y la Ley, “(…) c. Dirigir y orientar la función de planeación del sector administrativo a su cargo;

(…)” Que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 6° del Decreto 1670 del 12 de septiembre de 2019 corresponde al Despacho del Ministro “(…) 18. Ejercer la representación legal del Ministerio, ordenar los gastos y suscribir los actos, convenios, contratos y demás acuerdos de voluntades que se requieran para cumplimiento de los objetivos y funciones del Ministerio.

(…) 22. Implementar, mantener y mejorar el Sistema Integrado de Gestión Institucional, con el fin de garantizar la prestación de los servicios del Ministerio.” Que la organización Mundial de la Salud (OMS) declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento delos casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio.

Que con base en la declaratoria de pandemia por parte de la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución No 385 del 12 de marzo de 2020, “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”, en la cual se establecieron disposiciones destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al nuevo coronavirus COVID-19.

Que mediante el Decreto No 417 del 17 de marzo de 2020, y con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, a causa de la pandemia del COVID-19 por el término de treinta (30) días calendario. Que en función de dicha declaratoria y con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución Política, le corresponde al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros dictar decretos con fuerza de ley tendientes a adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19 que puedan derivar en graves afectaciones al orden económico y social.

Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. Que corresponde a las autoridades de la República, velar por la protección y garantía de los derechos fundamentales de todas las personas residentes en Colombia.

Que partiendo de las anteriores premisas y en aras de contrarrestar el incremento de casos del COVID-19, catalogada por la Organización Mundial de la Salud como una emergencia de salud pública de impacto mundial, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por el Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público” en cuyo artículo 1 ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Que el Presidente de la República mediante los Decretos 531 de 8 de abril de 2020, 593 del 24 de abril de 2020, 636 de 6 de mayo de 2020, 689 de 22 de mayo de 2020, 749 del 28 de mayo de 2020 (modificado por el Decreto 847 del 14 de junio de 2020 y modificado y prorrogado por el Decreto 878 del 25 de junio de 2020), 990 del 9 de julio de 2020 y 1076 del 28 de julio de 2020 prorrogó sucesivamente la fase de aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, la cual finalizó a las cero horas (00:00 a.m.) del día 1 de septiembre de 2020.

Que mediante Decreto 1168 de 25 de Agosto de 2020, se inició la regulación de la fase de Aislamiento Selectivo y Distanciamiento Individual Responsable que rige actualmente en el país en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, la cual ha sido prorrogada a través de los Decretos 1297 de 29 de septiembre de 2020 y 1408 de 30 de Octubre de 2020, con el objeto de adoptar medidas de cuidado para preservar la salud y la vida y evitar el contacto y la propagación del COVID-19.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social con el objeto de continuar con estrategias para disminuir o mitigar el contagio por el virus en la población, a través de las Resoluciones 844 de 26 de mayo de 2020, 1462 de 25 de agosto de 2020 y 2230 de 27 de noviembre de 2020 prorrogó la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 28 de febrero de 2021.

Que, el Ministerio del Deporte mediante la Resolución No. 000019 de 12 de enero de 2021, decretó la suspensión de términos para las actuaciones y procesos administrativos surtidos ante el Ministerio del Deporte, refiriéndose a la suspensión de términos de los procesos de cobro coactivo y, en consecuencia, el término de prescripción de la acción de cobro de los procesos que adelanta la Oficina Asesora Jurídica, a la liquidación de los convenios y/o Contratos celebrados por el Ministerio y los términos de contestación de las peticiones.

Que el Gobierno Nacional mediante Decreto No. 039 del 14 de enero de 2021, reguló la fase de Aislamiento Selectivo y Distanciamiento Individual Responsable que regirá en la República de Colombia, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del nuevo Coronavirus COVID- 19, con vigencia desde el día 16 de enero de 2021, hasta el día 1 de marzo de 2021.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social a través de la Resolución 222 del 25 de febrero de 2021 prorrogó la declaratoria de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 31 de mayo de 2021. Que mediante Decreto Nacional 206 de 26 de febrero de 2021 se reguló la fase de aislamiento selectivo, distanciamiento individual responsable y reactivación económica segura a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 1 de marzo de 2021 y hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 1 de junio de 2021.

Que igualmente la emergencia sanitaria constituye un hecho de fuerza mayor exterior, irresistible e imprevisible, que implica el deber de la administración de adoptar medidas transitorias que garanticen la seguridad de la salud de los servidores y colaboradores, la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, así como el respeto por la seguridad jurídica y el debido proceso y la garantía del derecho a la contradicción de los usuarios e interesados en las actuaciones administrativas y procedimientos que adelanta el Ministerio del Deporte.

Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus COVID-19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.

Que, en este mismo sentido, se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos, y la adopción de medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación del servicio público. Que con el fin de evitar la propagación de la pandemia del coronavirus y contener la misma, el Gobierno Nacional podrá expedir normas para simplificar el proceso administrativo sancionatorio contenido en la Ley 9° de 1979 y en la Ley No. 1437 de 2011 garantizando el debido proceso y el derecho a la defensa.

Que aún subsisten las causas que dieron origen a la declaratoria de emergencia sanitaria y como corolario de ello, la no superación de la emergencia por COVID 19, por tanto, se hace necesario suspender los términos legales en los procesos administrativos adelantados por el Ministerio del Deporte. Que de conformidad con el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 y la Resolución 2359 del 3 de diciembre de 2019 del Ministerio del Deporte, la entidad se encuentra facultada para adelantar procesos sancionatorios contractuales, declaratoria de incumplimiento, siniestros y demás actuaciones que mediante las cuales se hagan efectivas las indemnizaciones, clausulas penales, sanciones pecuniarias y facultades excepcionales.

Que el artículo 2 del Decreto Legislativo 537 de 2020, en el cual adiciona un inciso al artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, mediante el cual se regula el trámite de los procesos sancionatorios durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, prevé “(…) Sin perjuicio de lo anterior, el ordenador del gasto o funcionario competente podrá decretar la suspensión de términos, inclusive los iniciados con anterioridad a la vigencia de este Decreto”.

Que mediante el artículo 5° del Decreto No. 491 de 2020, el Gobierno Nacional ordenó la ampliación de los términos para atender las peticiones así: “Para las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, se ampliarán los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. (ii) Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo.

En los demás aspectos se aplicará lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011. Parágrafo. La presente disposición no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales” Que el artículo 6° del mismo Decreto, estableció para los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas la facultad de suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa “Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las entidades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectara todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

(…)” Que en el mismo sentido y considerando la naturaleza de los procesos administrativos, el Ministerio del Deporte, en virtud de sus facultades legales, considera procedente suspender los términos de los procesos de cobro coactivo y, en consecuencia, el término de prescripción de la acción de cobro de los procesos que adelanta la Oficina Asesora Jurídica, los términos para la liquidación de los convenios y/o Contratos celebrados por el Ministerio, los términos de contestación de las peticiones, los términos de los procesos sancionatorios contractuales, declaratoria de incumplimiento, siniestros y demás actuaciones que mediante las cuales se hagan efectivas las indemnizaciones, clausulas penales, sanciones pecuniarias y facultades excepcionales y, en consecuencia, el término de prescripción de las acciones correspondientes atendiendo en debida forma el interés general.

En mérito de lo expuesto el Ministro del Deporte,

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. – Suspender los términos de los procesos de cobro coactivo y, en consecuencia, el término de prescripción de la acción de cobro de los procesos que adelanta la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Deporte desde el día 9 de marzo de 2021 hasta el 31 de mayo de 2021, inclusive.

ARTÍCULO SEGUNDO: Suspender los términos para la liquidación de los convenios y/o Contratos celebrados por el Ministerio del Deporte desde el día 9 de marzo de 2021 hasta el 31 de mayo de 2021, inclusive.

ARTICULO TERCERO: Suspender los términos de los procesos sancionatorios contractuales, declaratoria de incumplimiento, siniestros y demás actuaciones que mediante las cuales se hagan efectivas las indemnizaciones, clausulas penales, sanciones pecuniarias y facultadesexcepcionales, adelantados por el Ministerio del Deporte desde el día 1 de marzo de 2021 hasta el 31 de mayo de 2021 ARTICULO CUARTO: Ampliar los términos de contestación de las peticiones que se encuentren en curso o que sean radicadas ante el Ministerio del Deporte durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, de conformidad con lo señalado el artículo 5° del Decreto No. 491 del 28 de marzo de 2020.

PARAGRAFO. Las solicitudes o peticiones que se alleguen al Ministerio del Deporte donde se requiera información que se encuentre bajo custodia de Servicios Postales Nacionales S.A.– 472 como lo son (Historias y Certificaciones laborales, abonos pensionales, aplicativo CETIL, actas y demás documentos necesarios); serán resueltas una vez sea posible acceder a la información y en los términos dispuestos en el artículo 5° del Decreto 491 de 2020.

ARTÍCULO QUINTO. – Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

ARTICULO SEXTO. -. Reanudar los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

ARTÍCULO SÉPTIMO – La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición.

ARTÍCULO OCTAVO – En cumplimiento del artículo 8° de la Ley No. 1437 de 2011, publíquese en la página web del Ministerio del Deporte. Publíquese, Notifíquese y Cúmplase ERNESTO LUCENA BARRERO MINISTRO Intervención del Ministerio del Deporte[1] Para el Ministerio del Deporte, el acto objeto de control tiene como fundamento el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 2020 que estableció la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, razón por la que no se excedió la competencia establecida por el legislador extraordinario, máxime que la suspensión parcial, ordenada en algunas actuaciones a cargo de la entidad, se fundamentó en un análisis de las actividades, procesos y su situación concreta.

Por demás, destacó que a la fecha de la expedición del acto no se había superado la emergencia sanitaria, declarada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social. Concepto del Ministerio Público[2] El Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado solicitó que se declare la legalidad del acto, salvo lo previsto en los artículos 4° -frente al que solicita la anulación- y 6° -respecto del que solicita la legalidad condicionada bajo el entendido de que la suspensión se mantendrá hasta la “terminación de la emergencia sanitaria”-.

Lo primero, porque se cumplieron los requisitos de forma ya que el acto se identificó plenamente con número, fecha, destinatarios, asunto y fundamento jurídico. Así mismo, la orden objeto de estudio se relaciona con las medidas adoptadas por el Gobierno y encaminadas a garantizar la atención y la prestación de los servicios de las autoridades públicas, a más de que fue proferida por el funcionario competente, conforme a lo estipulado en la Ley 489 de 1998 y el Decreto 1607 (sic) de 2019.

Adicionalmente, porque las medidas son conexas con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción: las medidas generales de suspensión de términos de los procesos de cobro coactivo, liquidación de los convenios y/o contratos, y procedimientos sancionatorios contractuales (arts. 1°, 2°, 3°) se sustentaron en el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 del 2020, que permitió la suspensión, total o parcial, de actuaciones administrativas o jurisdiccionales.

Es por esto que mientras están suspendidas algunas actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza (arts. 5° y 6°) y que la reanudación de los términos se registrará partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria, como lo prevé el decreto legislativo mencionado. Finalmente, destacó que los artículos 1, 2, 3, 5, 7 y 8 son proporcionales.

Los artículos 1°, 2° y 3° porque las medidas adoptadas en estas disposiciones están sujetas al estado de emergencia sanitaria que fue declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y que se ha prorrogado hasta el 31 de mayo de 2021[3]. Los artículos 5 porque replican, en lo que corresponde, el contenido del decreto legislativo, establecen el momento específico a partir del cual se produce la vigencia del acto -desde su expedición- y cumplen con el deber de publicidad al ordenar la publicación del acto unilateral en la página web de la entidad.

Lo segundo -esto es, la solicitud de anulación-, porque el artículo 5° del Decreto Legislativo 491 del 2020 no constituye una autorización para que las entidades amplíen por iniciativa propia los términos de ley para resolver peticiones, sino que establece los términos que se deben aplicar para su resolución, de modo que no hay espacio para reglamentar dicha materia.

Por lo tanto, procede la anulación en el caso concreto porque el Ministerio del Deporte no se limitó a aplicar el decreto legislativo, sino que aplazó sine die algunas solicitudes y peticiones sin contar con fundamento legal para ello. Ello apareja, también, la vulneración de la proporcionalidad al desconocer que, de acuerdo con el decreto legislativo, cuando no fuere posible resolver la petición en los términos dispuestos por el legislador extraordinario existía el deber de informar, al peticionario, las razones de la demora y señalar un nuevo plazo para resolver la petición sin exceder el doble del plazo previsto inicialmente; imperativo que no se cumple con la determinación adoptada en el parágrafo del artículo 4° del acto examinado.

Lo tercero, porque si bien es cierto que el artículo 6° es proporcional, no lo es menos, que debió levantarse la suspensión de términos a partir de la terminación de la emergencia sanitaria, cuya fecha será cierta, y no desde la superación de la emergencia sanitaria como consagra el acto, pues es un término más vago y, por tanto, puede afectar los derechos fundamentales.

CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 111-8, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante C.P.A.C.A.), 23 del Reglamento de la Corporación y según lo decidido por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sesión 10 del 1º de abril de 2020, esta Sala Especial de Decisión es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que expiden las autoridades del orden nacional al amparo de los estados de excepción para desarrollar o reglamentar un decreto legislativo.

Delimitación del problema jurídico Previo a plantear el problema jurídico de fondo, esta Sala Especial de Decisión observa que se cumplen los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad en el caso concreto, pues la Resolución Nro. 000320 del 9 de marzo de 2021 es un acto administrativo general dictado por una autoridad del orden nacional para desarrollar un decreto legislativo.

Es un acto administrativo general, porque corresponde a la expresión unilateral de la voluntad de la administración, orientada a producir efectos jurídicos generales. Establecer la suspensión de términos de (i) los procesos de cobro coactivo, (ii) la liquidación de los convenios y/o contratos celebrados por el ministerio, (iii) los procesos sancionatorios contractuales, declaratoria de incumplimiento, siniestros y demás actuaciones mediante las cuales se hagan efectivas las indemnizaciones, clausulas penales, sanciones pecuniarias y facultades excepcionales; así como (iv) la ampliación de los términos previstos para la resolución de peticiones formuladas a la entidad son determinaciones de contenido general, impersonal y abstracto.

El acto fue proferido por una autoridad del orden nacional. El Ministerio del Deporte es una entidad que hace parte del sector central de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional[4]. La resolución controlada reglamenta un decreto legislativo, específicamente el Decreto Legislativo 491 de 2020[5]. En efecto, los artículos 5° y 6º de ese decreto ampliaron los términos para atender las peticiones y autorizaron a las diferentes autoridades, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social para suspender, total o parcialmente, términos administrativos o jurisdiccionales en sede administrativa Y, justamente, por medio del acto objeto de control se ejercieron esas medidas.

Se acogió la ampliación de términos para resolver peticiones, y se procedió con la suspensión de términos en algunas actuaciones administrativas, a saber: como los procesos de cobro coactivo, liquidación de convenios y/o contratos, y sancionatorios contractuales, estableciendo que durante la suspensión dispuesta no corren los términos de caducidad, prescripción o firmeza que resulten aplicables.

Así las cosas, el acto examinado reglamentó un decreto legislativo, pues fijó los pormenores para la debida aplicación de algunos de sus artículos dentro de la entidad, actuación que corresponde con el propósito de la potestad reglamentaria, el cual se orienta a “señalar aquellos detalles y pormenores necesarios que permitan la debida aplicación de la ley, sin que en ningún caso puedan modificarla, ampliarla o restringirla en cuanto a su contenido material o alcance”[6] Precisado lo anterior, le corresponde a esta Sala Especial de Decisión examinar la juridicidad de la Resolución Nro. 000320 del 9 de marzo de 2021, proferida por el Ministerio del Deporte.

En concreto, debe definir si, desde el punto de vista formal y material, se encuentra conforme con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, con los decretos legislativos que le sirvieron de fundamento y con las demás normas superiores que resulten aplicables. Para tal propósito, se procederá con la presentación de las características y alcance del control inmediato de legalidad y, seguidamente, se realizará el examen de legalidad en el caso concreto.

Características y alcance del control inmediato de legalidad. Reiteración de jurisprudencia[7] El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar las medidas de carácter general[8] que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, como mecanismo para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos por el ordenamiento, según lo ha establecido la doctrina judicial de esta Corporación[9].

En igual sentido, la Corte Constitucional ha considerado que el control inmediato de legalidad es una limitación al poder de las autoridades administrativas, en tanto que busca impedir la aplicación de normas ilegales[10]. Las características de este control corresponden a las siguientes: • Es un proceso judicial, ya que el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 (y así lo ratificó el artículo 189 del C.P.A.C.A.) otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos para desarrollar los decretos legislativos que expide el Presidente de la República, al amparo de los estados de excepción. El proceso se tramita en etapas procesales cortas y, por regla general, culmina con una sentencia. • Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el acto administrativo general debe ser enviado para que se ejerza el control correspondiente y, en caso de que no se envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto (artículo 136 C.P.A.C.A.).

Luego, no se requiere la publicación del acto para la procedencia del control, porque es suficiente la sola expedición. • Es autónomo, pues es posible adelantar el control antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. • Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad de la decisión con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos del estado de excepción. Con todo, conviene precisar que no se trata propiamente de confrontar todo el ordenamiento jurídico, sino de examinar el acto de cara a los requisitos formales y de fondo a los que ha debido sujetarse, esto es, los límites formales y materiales: proporcionalidad, conexidad y, desde luego, la sujeción con las normas superiores que le sirvieron de fundamento.

Aunque el control pretende ser integral no es completo ni absoluto, ya que es compatible con los medios de control de nulidad simple y de nulidad por inconstitucionalidad, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Ese rasgo está reforzado por la siguiente característica. • La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa (y así lo ratificó el artículo 189 del C.P.A.C.A.).

En cuanto a esta característica, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la corporación ha explicado[11]: “Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no impide ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma”.

En definitiva, el examen de legalidad que corresponde a esta corporación se realiza mediante la confrontación del acto con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control oficioso.

Como se examina la juridicidad de un acto con carácter general, impersonal y abstracto ─acto normativo o reglamento, originado en el poder de reglamentación que la Constitución y la ley otorga al poder ejecutivo para asegurar la cumplida ejecución de la ley─, resulta útil el estudio de legalidad a partir de los elementos del acto administrativo: órgano competente; formas y procedimiento; motivo y motivación; finalidad, objeto o contenido, pues ocurre que las causales de nulidad de todo acto administrativo están estructuradas a partir de tales elementos al tenor de lo previsto en el artículo 137 C.P.A.C.A. No puede perderse de vista, además, que la potestad reglamentaria está gobernada por el principio de necesidad, que justamente permite determinar hasta dónde es necesario completar el alcance de la ley (o norma con fuerza de ley, como en el caso de los decretos legislativos) cuanto más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más forzosa es su reglamentación; a contrario sensu, cuando la ley ha detallado todos los elementos que se requieren para aplicar esa situación al caso particular, no amerita expedir el reglamento o expedirlo de manera un poco menos prolija[12].

Ese análisis, desde luego, exige determinar si la decisión de la administración, expedida en el escenario de excepcionalidad, cumple los requisitos de proporcionalidad y razonabilidad frente las causas que dieron lugar al estado de excepción. Examen de legalidad de la Resolución Nro. 000320 del 9 de marzo de 2021 1. Requisitos de forma La Sala observa que el acto cumple con los requisitos de forma, pues contiene la exposición de los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar a su expedición, una parte resolutiva que concuerda con los motivos que lo sustentaron, así como con los elementos que permiten su identificación adecuada -numeración, identificación temática, entre otros-. 15 Requisitos de fondo.

Previo al examen material del acto controlado, la Sala Especial de Decisión estima necesario referirse, en lo pertinente, al decreto que fundamentó la resolución objeto de control, específicamente a los artículos 5° y 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020[13]. 16 Decreto Legislativo 491 de 2020 Los artículos 5° y 6º del Decreto Legislativo 491 prevén, en su tenor literal, lo siguiente: “Artículo 5.

Ampliación de términos para atender las peticiones. Para las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, se ampliarán los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. ii) Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo.

En los demás aspectos se aplicará lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011. Parágrafo. La presente disposición no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales. Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.” La Corte Constitucional, en sentencia C-242 del 9 de julio de 2020, abordó el control de constitucionalidad del Decreto 491.

Para lo que aquí interesa: • Declaró la exequibilidad condicionada del artículo 5 “bajo el entendido de que la ampliación de términos que contempla para solucionar las peticiones es extensible a los privados que deben atender solicitudes”. • Declaró exequible el artículo 6º, salvo el parágrafo 1º que se declaró inexequible, y condicionó la exequibilidad del parágrafo 2º del artículo en comento bajo el entendido de que “cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma”.

Lo anterior, en términos generales, porque las medidas de urgencia establecidas en el Decreto Legislativo se orientaron a impedir la extensión de los efectos que dieron lugar a la expedición del Decreto 417[14], tal como lo fue la afectación del desarrollo normal de las actividades a cargo del Estado, con ocasión de la adopción de las medidas sanitarias de aislamiento preventivo y distanciamiento social para la prevención, manejo y control del COVID-19[15].

Adicionalmente, eran medidas necesarias. Desde lo fáctico, porque la utilización de las tecnologías de la información en los servicios a cargo de las autoridades permite el desarrollo de actividades a distancia, lo que contribuye a mitigar el riesgo de transmisión del virus al reducir el contacto físico entre los diferentes agentes. Además, porque “[l]as medidas que permiten la suspensión de las actuaciones en sede administrativa o amplían los plazos de ciertos trámites le otorgan a las autoridades un tiempo prudencial para realizar los ajustes requeridos para cumplir su objeto misional y retomar racionalmente sus actividades, ya sea implementado las tecnologías disponibles o estableciendo los protocolos para asegurar la atención presencial en los casos que la misma sea imprescindible”.

Desde lo jurídico, porque las facultades ordinarias de regulación reglamentaria a cargo del Gobierno Nacional no permitían el establecimiento, en términos generales, de las medidas dispuestas en el Decreto Legislativo. Considérese que la regulación de la prestación de los servicios a cargo de las autoridades por medio de la modalidad de trabajo en casa, la implementación de las tecnologías de la información y las comunicaciones en el sector público, y la regulación de las formas en las que deben adelantarse los procedimientos son competencias del legislador (arts. 123 y 150 de la Constitución).

Frente al artículo 5º, porque la ampliación de los términos para responder peticiones, (i) persigue una finalidad legítima como lo es “superar de forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades debido a las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia originada por el coronavirus COVID- 19 y, en este sentido, cumplir con el mandato superior de prestar los servicios de forma adecuada, continua y efectiva”, (ii) es necesaria, pues las condiciones actuales no permiten el desarrollo de las actuaciones administrativas con la misma celeridad que la existente y que se imprimía en condiciones ordinarias, y (iii) pretende satisfacer un fin constitucional, esto es el buen funcionamiento de la administración, “el cual se ha visto afectado por las consecuencias derivadas de la pandemia, otorgándoles a las autoridades un término mayor para resolver ciertas peticiones, a fin de que al mismo tiempo puedan gestionar otros asuntos en medio de las dificultades que implica la imposibilidad de desarrollarlos de forma presencial con las herramientas e infraestructura ordinaria”.

Esto obedece a que la modificación de los plazos es temporal y solo aplica para las peticiones sin relevancia iusfundamental que se encuentren en curso o se radiquen durante la emergencia sanitaria, por lo que una vez ésta última finalice, se aplicarán los términos establecidos en la Ley ordinaria. Ahora bien, la Corte Constitucional estableció que dicha norma desconocía el principio de igualdad porque los destinatarios de esta solo fueron las autoridades, cuando existen particulares que también deben contestar peticiones, por lo cual para evitar escenarios discriminatorios se dispondrá que lo señalado en el artículo 5° del Decreto 491 de 2020 también es de aplicación para los privados que deben resolver peticiones.

Tratándose del artículo 6º, se concluyó que la medida de suspensión de términos de actuaciones administrativas y jurisdiccionales en sede administrativa, (i) persigue una finalidad válida, como lo es la de superar las afectaciones causadas al desarrollo de las actividades a cargo de las autoridades, al igual que asegurar el debido proceso de los ciudadanos[16];

(ii) es adecuada, pues “otorga la posibilidad de interrumpir algunos procesos a las autoridades a fin de que puedan retomar de forma organizada sus actividades[17]”; (iii) es necesaria por la imposibilidad de que las autoridades realicen sus actividades con igual nivel de celeridad que en las condiciones previas al COVID-19 debido a las restricciones de movilidad impuestas para su prevención, manejo y control[18]; y (iv) es proporcional porque no afecta derechos iusfundamentales, a más de que corresponde a una medida transitoria, que no es automática, que requiere de una motivación calificada[19] y que consideró la incidencia sobre tiempos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la ley.

Pese a lo anterior, como se mencionó, se declaró la inexequibilidad del parágrafo 1° del artículo en mención, relativo a la suspensión del pago de sentencias, por vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva[20], y, se declaró la exequibilidad condicionada del parágrafo 2º de la misma disposición, relacionado con la posibilidad de que los Fondos Cuenta sin personería jurídica suspendieran los trámites a su cargo[21].

Por último, vale anotar que las sentencias proferidas por la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a control, dentro de los que se encuentran, entre otros, los decretos legislativos que dicte el Gobierno Nacional con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro, a menos que esa Corporación resuelva lo contrario (Ley 270 de 1996, artículo 45).

De ahí, entonces, que la sentencia C-242 de 2020 tenga efectos a futuro, pues en ella no se adoptó una determinación diferente. 17 Verificación de la competencia para la expedición del acto El acto fue expedido por el servidor competente en el Ministerio del Deporte, como lo es el Ministro del Deporte. Téngase en cuenta que el Ministro del Deporte es el encargado de (i) “[f]ormular, dirigir, orientar y hacer seguimiento a las políticas, planes, programas y proyectos del Ministerio”, y (ii) “[e]jercer la representación legal del Ministerio, ordenar los gastos y suscribir los actos, convenios, contratos y demás acuerdos de voluntades que se requieran para el cumplimiento de los objetivos y funciones del Ministerio” (Decreto 1670 de 2019, art. 6 numerales 1 y 18, respectivamente).

Igualmente, a los ministerios les corresponde “[c]umplir las funciones y atender los servicios que les están asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto” (art. 59 numeral 3 de la Ley 489 de 1998). En esas condiciones, el Ministro del Deporte era el competente, como primera autoridad ejecutiva y en cumplimiento de su función de dirección, para dictar la Resolución Nro. 000320 del 9 de marzo de 2021, pues en tal acto se adoptaron medidas necesarias para el funcionamiento de la entidad en materia administrativa con ocasión del COVID-19 y en concordancia con las habilitaciones establecidas para el efecto por el Decreto Legislativo 491, cuyas previsiones eran aplicables al Ministerio del Deporte por estar cobijado bajo la acepción de “autoridades” utilizada por el legislador extraordinario (artículo 2, Decreto 491).

De ahí que la competencia para la expedición del acto se sustentara tanto en la función ordinaria de dirección de la entidad como en la habilitación que el legislador extraordinario otorgó, entre otras, para la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. No se trataba, pues, del simple ejercicio de competencias ordinarias, puesto que las mismas no habilitaban al Ministro del Deporte para la suspensión de términos en actuaciones administrativas.

Prueba de eso es que se requirió de la expedición de Decretos Legislativos para consagrar tal habilitación: los Decretos 417, 491 y 637 de 2020. Se satisfacen, entonces, los dos componentes que atañen a la competencia. El material u objetivo, que tiene que ver con las funciones asignadas por la ley a un órgano de la administración (en este caso la autorización mencionada a las “autoridades”, concepto del que hacen parte el Ministerio del Deporte).

El componente subjetivo, que concierne a la persona natural que asume como servidor público (el Ministro del Deporte). 18 Verificación de los motivos del acto Para lo que aquí interesa, los motivos que dieron lugar a la expedición del acto controlado se relacionan, en términos generales, con (i) la declaratoria como pandemia del COVID-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS), (i) la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y de Protección Social, (iii) la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, (iv) la expedición del Decreto 491 de 2020 por medio del que se adoptaron medidas de urgencia dirigidas, entre otras, a mitigar la afectación de la prestación del servicio a cargo de las diferentes autoridades públicas en atención a las medidas sanitarias de distanciamiento social y de aislamiento obligatorio dispuestas para la prevención, manejo y control del COVID-19, y (vi) la expedición del Decreto 537 de 2020, por medio del cual, para lo que aquí interesa, se facultó, durante la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, al ordenador del gasto o al funcionario competente para decretar la suspensión de términos en procedimientos sancionatorios contractuales, inclusive los iniciados con anterioridad a la vigencia de esa codificación -decreto legislativo-.

Esos motivos son reales. En efecto, desde el 11 de marzo del año 2020 la OMS declaró el COVID-19 como pandemia e instó a los Estados a adoptar decisiones urgentes para su prevención, manejo o control, para lo cual recomendó la medida no farmacológica de distanciamiento social y aislamiento, que justificó, entre otras, acudir a las herramientas de las tecnologías de la información y las comunicaciones como elemento para lograr la protección de la vida, salud y la integridad personal, de un lado, y la continuidad de la prestación del servicio, por el otro.

Así se señaló en el Decreto 417 de 2020 al manifestar: “Que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actuar brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 como una pandemia', esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la República Popular China se había multiplicado en 13 veces, mientras que el número de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confinación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos y tratamiento de los casos confirmados.

Que la misma Organización señaló que describir la situación como una pandemia no significaba que los países afectados pudieran darse por vencidos, pues esto significarla terminar enfrentándose a un problema mayor ya una carga más pesada para el sistema de salud, que a la postre requerirla medidas más severas de control y por tanto, los países debían encontrar un delicado equilibrio entre la protección a la salud, la prevención de los trastornos sociales y económicos y el respeto de los derechos humanos, razón por la cual hizo un llamado a los países afectados para que adopten una estrategia de contención. (…) Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos”.

Atendiendo la magnitud de la pandemia, el Gobierno Nacional, entre otras medidas dispuestas para su manejo, declaró la emergencia sanitaria nacional y dispuso el aislamiento. La declaratoria de emergencia sanitaria tuvo lugar mediante la Resolución Nro. 385 del 12 de abril de 2020, acto prorrogado por las Resoluciones Nro. 844 del 26 de mayo, 1462 del 25 de agosto, 2230 del 27 de noviembre, las tres de 2020, y 222 y 738, ambas de 2021; medida que, a la fecha de expedición de esta sentencia, se extiende hasta el 31 de agosto de 2021.

Igualmente, mediante decretos ordinarios se tomaron medidas relacionadas con el aislamiento preventivo obligatorio[22] y, actualmente, se encuentra vigente el aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable[23]. Finalmente, se observa que el Decreto 537, en efecto, facultó a determinados servidores para suspender los procedimientos sancionatorios en materia contractual, tal como se previó en el inciso final del artículo 2 al disponerse: “[s]in perjuicio de lo anterior, el ordenador del gasto o funcionario competente podrá decretar la suspensión de términos, inclusive los iniciados con anterioridad a la vigencia de este Decreto”.

Siendo así, se cumple con el elemento de la motivación del acto. De una parte, porque en el acto objeto de control se expusieron las razones que tuvo la entidad para dictarlo. De otra porque las razones que sustentaron el acto, como acaba de ver, no fueron falsas, sino que obedecen a motivos reales y al cumplimiento de decretos legislativos, principalmente. 19 Verificación de la finalidad y el objeto del acto En el artículo 5º del Decreto 491 de 2020, se ampliaron los plazos para responder peticiones siempre y cuando no correspondan a aquellas relacionadas con la efectividad de otros derechos fundamentales.

Para el efecto, y salvo norma especial, las peticiones se resolverían en un término de 30 días siguientes a su recepción; 20 días si correspondían a peticiones de documentos y de información están sometidas; y, 35 días si eran consultas relacionadas con las materias a cargo de la entidad. Adicionalmente, cuando no fuera posible cumplir con esos plazos surgía el deber de informar al peticionario, antes del vencimiento de este, los motivos de la tardanza y señalar el plazo en que se daría respuesta, el cual, en todo caso, no puede superar el doble del inicialmente previsto por el legislador extraordinario.

En esas condiciones, bien puede afirmarse que la finalidad de la norma fue la de otorgar un término mayor para la resolución de las peticiones con el fin de asegurar que su respuesta fuera, en los términos de la Corte Constitucional, “oportuna, veraz, completa, motivada y actualizada”. Téngase en cuenta que esa ampliación se estableció porque los términos ordinarios “resultaban insuficientes dadas las medidas de aislamiento social tomadas por el Gobierno nacional en el marco de los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, y las capacidades de las entidades para garantizarle a todos sus servidores, especialmente en el nivel territorial, los controles, herramientas e infraestructura tecnológica necesarias para llevar a cabo sus funciones mediante el trabajo en casa”.

Y el artículo 6º del Decreto 491 de 2020, que autorizó la suspensión de los términos de actuaciones administrativas y jurisdiccionales en sede administrativa, se orientó a garantizar la seguridad jurídica, el debido proceso de los ciudadanos, y los derechos a la vida, salud e integridad personal de los usuarios de los servicios a cargo del Estado al igual que de los servidores encargados de su prestación. Esto, ante la imposibilidad de la prestación de los servicios de manera virtual o presencial.

Esa conclusión se impone al considerar que en el Decreto 491 se justificó la expedición del artículo en comento en la necesidad de “tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales”; cuestión congruente con lo dispuesto en el Decreto 417 en el que sobre el particular se señaló lo siguiente: “Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales”.

Dentro de esa misma finalidad se inscribió el inciso final del artículo 2° del Decreto 537 de 2020 al permitir la suspensión de procedimientos sancionatorios contractuales. Fue por eso que una de las finalidades explícitas de este decreto legislativo fue la de “facilitar que la Administración dirija los procedimientos de contratación, [para lo que] se debe autorizar la suspensión de los procedimientos, inclusive su revocatoria, cuando no haya mecanismos que permitan continuarlos de manera normal”, tal como lo reconoció la Corte Constitucional en la sentencia C- 181 de 2020[24].

Examinado el acto controlado, esta Sala Especial de Decisión considera que su contenido no implica el desconocimiento de esos objetivos. Por el contrario, se propende por su realización a través de herramientas para el manejo del riesgo de transmisión y de contagio de COVID-19 acatando las medidas sanitarias de distanciamiento social y aislamiento preventivo, mediante: • La suspensión de términos de los procesos de cobro coactivo; liquidación de convenios y/o contratos; y sancionatorios contractuales, declaratoria de incumplimiento, siniestros y demás actuaciones por medio de las cuales se hagan efectivas las indemnizaciones, cláusulas penales, sanciones pecuniarias y otras facultades excepcionales (arts. 1°, 2° y 3°); • La previsión de que durante el tiempo de suspensión no corren los términos de caducidad, prescripción o firmeza (art. 5°) y su reanudación a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria (art. 6°); • La ampliación de los términos para contestar las peticiones radicadas en el Ministerio durante la vigencia de la emergencia sanitaria, declarada por el Ministerio de Salud y de Protección Social (art. 4°); y • La determinación de la vigencia de las medidas, puesto que la resolución rige a partir de su expedición (art. 7°) y la publicación del acto en la página web (art. 8) lo que da cuenta de un momento cierto a partir del cual se da cumplimiento a las finalidades relacionadas.

Siendo así, esta Sala Especial de Decisión considera que en el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Ministerio de Deporte tampoco se advierte una desviación de poder. Por ende, es necesario concluir que no se desconoció la finalidad y objetivo asociado a las medidas establecidas por el legislador extraordinario en los artículos 5° y 6º del Decreto 491 de 2020, así como en el artículo 2° del Decreto 537 del mismo año. Finalmente, no se observa el desconocimiento de las normas en las que el acto debería fundarse, pues consideró el contenido de los Decretos 491 y 537, ambos de 2020, a más de que la competencia se ejerció dentro de los límites establecidos por el legislador extraordinario y no se observan propósitos desviados del buen servicio. como lo sería, entre otros, el encubrimiento de “posibles incumplimientos en detrimento del interés público que caracteriza al contrato estatal y a la continua y eficiente prestación de los servicios públicos”.

Lo anterior, sin perjuicio de la nulidad del parágrafo del artículo 4 y la legalidad condicionada del artículo 3° del acto examinado; aspectos que se expondrán al evaluar la proporcionalidad de las medidas establecidas en dichas disposiciones (numerales 4.2.6.1. y 4.2.6.2. de la presente providencia). 20 Verificación de la conexidad Según se anotó, la Resolución Nro. 000320 del 9 de marzo de 2021 suspendió términos respecto de algunas actuaciones administrativas, al tiempo que amplió los términos para la contestación de las peticiones radicadas ante el ministerio; medidas cuya vigencia no superó la de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social[25].

A juicio de esta Sala Especial de Decisión, esos aspectos son conexos con los Decretos Legislativos 491 y 537, ambos de 2020 (artículos 5° y 6°, de una parte, y 2° de otra), pues mientras en esos decretos (i) se ampliaron los términos para atender peticiones, con excepción de las relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales, y (ii) se habilitó la suspensión total o parcial de términos administrativos o jurisdiccionales en sede administrativa por un período determinado -dentro de ellos los relacionados con los procedimientos sancionatorios contractuales-, la resolución objeto de análisis hizo uso de esas habilitaciones de cara a algunas actuaciones administrativas a su cargo sin desconocer, se repite, el límite temporal establecido por el legislador extraordinario -ninguna de las medidas se extendió por un tiempo superior al de la emergencia sanitaria-.

Adicionalmente, las medidas guardan relación con los Decretos 417 y 637, que declararon la emergencia económica, social y ecológica, pues se orientaron al manejo de una de las causas que dieron origen a su expedición, esto es, el tratamiento del factor de transmisión del virus con miras a su reducción, para proteger la vida, salud e integridad personal de los servidores y los usuarios de los servicios a cargo del Estado.

Finalmente, el acto examinado también se dispuso la fecha en que rige y la publicación del acto (arts. 7° y 8°); medidas conexas con el Decreto 491 porque corresponden a la definición de un momento cierto para el inicio de las medidas establecidas por la entidad como desarrollo de dicha codificación. 21 Verificación de la proporcionalidad de las medidas tomadas en el acto En el acto examinado se adoptaron diferentes decisiones las cuales pasarán a ser examinadas por unidad temática, según pasa a exponerse. 22 Suspensión de términos En la Resolución 000320 del 9 de marzo de 2021 se dispuso la suspensión de términos para los procesos de cobro coactivo (art 1°), liquidación de convenios y/o contratos celebrados (art 2°), y procedimientos sancionatorios contractuales, declaratoria de incumplimiento, siniestros y demás actuaciones por medio de las cuales se hicieren efectivas las indemnizaciones, cláusulas penales, sanciones pecuniarias y facultades excepcionales (art. 3°).

Así mismo, se previó que durante el periodo de suspensión no correrían los términos de caducidad, prescripción o firmeza (art. 5°) y los términos de las actuaciones se reanudarían a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria (art. 6°). A juicio de esta Sala tales medidas son proporcionales y razonables. Primero, porque se orientaron a la satisfacción de finalidades legítimas, como lo fueron el mantenimiento de la seguridad jurídica, el respeto del derecho al debido proceso, y la protección de los derechos a la vida, salud e integridad personal de los usuarios de los servicios a cargo del Estado al igual que de los servidores encargados de su prestación. En efecto, la suspensión de términos permite que las partes de los procedimientos administrativos mencionados se encuentren en condiciones de igualdad, pues impide que alguna de ellas se beneficie u obtenga provecho de la situación de crisis generada por la pandemia.

Además, no expone a los servidores y a los usuarios al riesgo de transmisión y de contagio de COVID-19. Considérese que la suspensión de términos es una herramienta que permite la no concurrencia física al ministerio: los servidores que tramitan y resuelven los trámites suspendidos no concurrirán para resolverlos, al tiempo que los usuarios no se verán obligados a asistir para hacer valer sus derechos o garantías fundamentales (v.gr., para ejercer la defensa técnica dentro de tales actuaciones administrativas).

Segundo, porque se trata de una previsión necesaria. Ante la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para contrarrestar los efectos nocivos del COVID-19 resultaba pertinente la suspensión de términos de actuaciones administrativas que no pudieran ser adelantadas por medios virtuales, con el fin de dar cumplimiento a las recomendaciones de aislamiento social emanadas de las autoridades sanitarias del país y de la Organización Mundial de la Salud -OMS-.

Téngase en cuenta que en los trámites que se surten ante el ministerio pueden requerir de la revisión de los expedientes por parte de los administrados, lo cual podría poner en riesgo su salud, e incluso su vida, al exigir su presencia física para tales propósitos. Tercero, porque la suspensión de términos en los procedimientos administrativos mencionados es proporcional a la gravedad de los hechos que dieron lugar a su expedición, por cuanto no suspende ni desconoce principios o prerrogativas constitucionales.

Por el contrario, garantiza los derechos a la vida y salud de los intervinientes en esas actuaciones administrativas, a más de que protege las garantías procesales de los ciudadanos que actúan en los trámites en cuestión. En esas condiciones, y dado el carácter transitorio de las previsiones, es de advertir que la suspensión de términos no afecta sustancialmente los procedimientos administrativos, de cobro coactivo, liquidaciones de convenios y sancionatorios contractuales, a más de que es apta no solo para mitigar las causas que dieron origen al estado de excepción, sino también como mecanismo de transición para la adopción de una nueva forma de atención al público que no incluya atención presencial.

Cuarto, porque la suspensión de términos en procedimientos sancionatorios contractuales correspondió a una respuesta proporcional para contener los efectos adversos de la crisis generada por el COVID-19, a más de que se justificó en la imposibilidad de acceder a mecanismos virtuales que permitieran el desarrollo de la actuación, razón por la que se orientó a una finalidad legítima, como lo fue la de garantizar los derechos de defensa de los asociados y su vida, salud e integridad personal.

Quinto, porque lo relativo a la suspensión de los términos de prescripción, caducidad y firmeza resulta procedente y pertinente para evitar la vulneración del debido proceso en atención a la imposibilidad de su ejercicio durante la vigencia de la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas plurimencionadas. Sobre estas medidas también se pronunció esta corporación en sentencia del 12 de marzo de 2021, proferida por la Sala Especial de Decisión Nro. 18[26], en la que se estudiaron 7 resoluciones expedidas por el Ministerio del Deporte durante los meses de marzo y julio de 2020.

En esa providencia se manifestó lo siguiente: “(…) lo que advierte la Sala es que estas medidas temporales resultan necesarias y proporcionales teniendo en cuenta la situación particular debido a la pandemia y la probabilidad de contagio que existe cuando no se guarda el distanciamiento necesario entre las personas que concurran a las sedes del Ministerio o cualquier otro lugar donde se preste de manera presencial servicios relacionados con los procedimientos administrativos en los cuales se ordenó la suspensión de los términos. Ahora bien, medidas como estas, al contrario de vulnerar los derechos fundamentales de los usuarios, propenden por su protección, pues es cierto que las entidades debían prepararse a nivel de su infraestructura y personal en aras de mitigar en mayor medida el riesgo de contagio, el cual se eleva en los casos de aglomeración en espacios cerrados.

Por tal razón entiende la Sala que las medidas implementadas eran necesarias, dado que estos procedimientos administrativos en algunos requerían de trámites realizados de manera presencial, para lo cual, seguramente el Ministerio no estaba preparado al igual que muchas otras autoridades administrativas”. Pese a lo anterior, la Sala considera necesario realizar las siguientes dos precisiones frente a los artículos 3° y 6° del acto objeto de control. 1.

En el artículo 3° se dispuso que la suspensión de términos de los procesos sancionatorios contractuales y otras actividades iniciaría desde el 1° de marzo de 2021, esto es, que tendría por inicio una fecha anterior a la de expedición del acto; medida que no se replicó frente a otros procedimientos o actuaciones administrativas respecto de los cuales la suspensión de términos iniciaría en la fecha de expedición del acto -9 de marzo de 2021-.

Revisada la resolución bajo análisis, no se observa que exista una situación o causal que justifique que en esos procedimientos contractuales los efectos del acto deban ser anteriores a las fechas de expedición y publicación del acto. En la parte motiva de la Resolución Nro. 000320 no se esgrimió fundamento alguno del que pueda deducirse la existencia de condiciones especiales para los procesos sancionatorios contractuales; por el contrario, la motivación expuesta cobija a todos los procesos suspendidos al señalar: “Que en el mismo sentido y considerando la naturaleza de los procesos administrativos, el Ministerio del Deporte, en virtud de sus facultades legales, considera procedente suspender los términos de los procesos de cobro coactivo y, en consecuencia, el término de prescripción de la acción de cobro de los procesos que adelanta la Oficina Asesora Jurídica, los términos para la liquidación de los convenios y/o Contratos celebrados por el Ministerio, los términos de contestación de las peticiones, los términos de los procesos sancionatorios contractuales, declaratoria de incumplimiento, siniestros y demás actuaciones que mediante las cuales se hagan efectivas las indemnizaciones, clausulas penales, sanciones pecuniarias y facultades excepcionales y, en consecuencia, el término de prescripción de las acciones correspondientes atendiendo en debida forma el interés general”.

Así las cosas, no se observa razón por la que los términos en los procesos sancionatorios contractuales se deban suspender desde el 1° de marzo de 2021 y no desde el 9 del mismo mes y año (fecha de expedición del acto), como se resolvió para los demás procesos y se dispuso expresamente en el artículo 7°. En consecuencia, se declarará ajustado a derecho el mencionado artículo -3°- en el entendido de que la suspensión allí́ dispuesta tiene efectos desde el 9 de marzo de 2021. 2.

El Agente del Ministerio Público manifestó que la reanudación de términos, dispuesta en el artículo 6°, debía realizarse a partir de la terminación de la emergencia sanitaria y no desde el día hábil siguiente a la superación de esta. La Sala observa que lo establecido por el Ministerio del Deporte corresponde a una fecha cierta y, lo más importante, que se trata de la reiteración de lo previsto en el Decreto Legislativo 491 de 2020, cuyo artículo 6 inciso tercero previó que “los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social”; disposición declarada ajustada a derecho por la Corte Constitucional en la sentencia C - 242 de 2020.

Por tal razón, no hay lugar a acceder al condicionamiento solicitado por el Procurador Delegado ya que, se repite, el ministerio respetó la fecha cierta establecida en el decreto legislativo. 23 Ampliación de términos para contestar las peticiones El artículo 4° dispuso la ampliación de términos, de acuerdo con lo consignado en el artículo 5° del Decreto 491 de 2020, para atender las peticiones que se encontraran en curso o que se formularan ante el Ministerio del Deporte durante la emergencia sanitaria.

Como se expuso, la Corte Constitucional, en sentencia C-242 de 2020 consideró que la ampliación de dichos términos era necesaria, pues buscaba satisfacer un fin constitucionalmente válido, como lo fue el buen funcionamiento de la administración, el cual se había visto afectado, en grado sumo, por la pandemia y sus efectos adversos[27]. En este caso, la ampliación de los términos está sujeta a la duración de la emergencia sanitaria por lo que corresponde a una medida de carácter transitorio.

Así mismo, se orienta a la protección del derecho fundamental de petición pues, por su intermedio, pretende que las solicitudes presentadas se puedan resolver de manera oportuna, completa, veraz. Por ello, se estima como ajustado a derecho lo establecido en el artículo 4°, máxime que, contrario a lo señalado por el agente del Ministerio Público, lo establecido no desconoce ni se aleja de lo previsto por el legislador extraordinario: respeta los términos dispuestos por él al adoptarlos para la atención de las solicitudes presentadas ante la entidad.

No sucede lo mismo con el parágrafo del artículo 4° al tenor del cual “las solicitudes o peticiones que se alleguen al Ministerio del Deporte donde se requiera información que se encuentre bajo custodia de Servicios Postales Nacionales S.A. – 472 como lo son (Historias y Certificaciones laborales, abonos pensionales, aplicativo CETIL, actas y demás documentos necesarios); serán resueltas una vez sea posible acceder a la información y en los términos dispuestos en el artículo 5° del Decreto 491 de 2020”.

A juicio de esta Sala Especial de Decisión, el parágrafo anteriormente citado desconoce lo dispuesto por el legislador extraordinario en el Decreto 491 y, en consecuencia, restringe injustificadamente el contenido esencial del derecho de petición, por lo siguiente: 1. porque prevé un momento diferente al señalado en el Decreto 491 para iniciar el cómputo de los términos para resolver las peticiones formuladas a la entidad.

Para el legislador extraordinario el conteo debe iniciarse desde la fecha de recepción de la petición y no desde un momento posterior como lo sería el previsto en el acto examinado -una vez sea posible acceder a la información-. Ello cobra relevancia al tener presente que en el decreto legislativo se dispuso la ampliación de términos para la resolución de peticiones y no la posibilidad de su suspensión, como parece haberlo interpretado el Ministerio del Deporte.

Si el legislador extraordinario optó por una medida para la protección del núcleo esencial del derecho de petición fuerza concluir que no habilitó al encargado de reglamentar para adoptar una medida diferente, por lo que este último no se encontraba facultado para adoptar una decisión diferente a la de ampliación de términos. 2. porque en el inciso penúltimo del artículo 5°[28] del Decreto 491 se consagró un estudio individual de los eventos en los que no se pudieran cumplir los términos para la atención de las solicitudes; casos en los cuales se debían explicar las razones de la tardanza y el plazo en el que se resolvería. Sin embargo, ese análisis particular y concreto no es el que informa la previsión del parágrafo del artículo 4° del acto en comento si se tiene en cuenta que lo allí dispuesto se estableció, de manera general, frente a las solicitudes que requieran información que se encuentre bajo custodia de Servicios Postales Nacionales S.A. – 472 como lo son (Historias y Certificaciones laborales, abonos pensionales, aplicativo CETIL, actas y demás documentos necesarios).

Agréguese a esto, que dentro de la parte motiva del acto tampoco se esgrimieron las razones que imposibilitaban el acceso a ese tipo de información. 3. porque en el decreto legislativo se estableció un término máximo para resolver las peticiones que, excepcionalmente, no pudieran ser atendidas dentro de los términos ampliados que se consagraron en el artículo 5° del Decreto 491: no puede exceder el doble del plazo inicialmente previsto en ese artículo.

Empero, lo dispuesto por el Ministerio del Deporte impide establecer con certeza si se cumple con ese límite máximo pues, se repite, el hito a partir del que se inicia con el cómputo del término legal para la atención de la solicitud es uno diferente al previsto por el legislador extraordinario -acceso a la información, en lugar de la recepción de la petición correspondiente-.

Así las cosas, la Sala declarará la nulidad del parágrafo del artículo 4° de la Resolución Nro. 000320 del 9 de marzo de 2021. En consecuencia, una vez en firme la presente providencia se iniciará el cómputo de los términos establecidos en el artículo 5 del Decreto 491 de 2020 para la atención de las “solicitudes o peticiones que se alleguen al Ministerio del Deporte donde se requiera información que se encuentre bajo custodia de Servicios Postales Nacionales S.A. – 472 como lo son (Historias y Certificaciones laborales, abonos pensionales, aplicativo CETIL, actas y demás documentos necesarios)”.

En caso de que tales solicitudes no puedan ser atendidas dentro del término inicialmente fijado por el legislador extraordinario, el Ministerio del Deporte procederá como lo prevé el inciso penúltimo artículo 5 del Decreto 491, esto es, (i) antes del vencimiento del término, informará al interesado de esa circunstancia, (ii) expresando los motivos de la demora y señalando, a la vez, el plazo razonable en que se resolverá́ o dará́ respuesta, (iii) el cual, en todo caso, no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en el artículo en comento. 24 Vigencia y publicación En el artículo 7° del acto objeto de estudio se dispuso que las disposiciones allí contenidas comenzaban a regir desde su expedición. Si bien, por regla general, los actos de contenido general comienzan a regir desde su publicación, al tratarse de unas medidas urgentes para desarrollar las previsiones contenidas en el Decreto Legislativo 491 del 2020, su vigencia bien puede estar supeditada a la expedición, siempre que las mismas sean conocidas, pues resulta razonable y proporcional a la situación de emergencia por la que atraviesa el país debido a la propagación rápida del COVID-19.

En esas condiciones, se tiene que la medida es proporcional. Adicionalmente, en el artículo 8° se ordenó la publicación del acto en la página web de la entidad conforme a lo establecido en el artículo 8° de la Ley 1437 de 2011; previsión que no se estima contentiva de una determinación arbitraria, irrazonable, y, mucho menos, de imposible cumplimiento para la entidad.

La finalidad de la medida es legítima en tanto se orienta a garantizar la publicidad de las determinaciones tomadas, esto es, la ampliación de términos para atender las peticiones y la suspensión de términos, sin comprometer la vida, salud e integridad personal de la comunidad destinataria de dicha información -servidores públicos, partes e intervinientes de los procesos suspendidos y demás interesados en tales actuaciones administrativas-.

De ahí, pues, que se propenda por garantizar el debido proceso, al igual que los derechos a la vida y salud, todos ellos protegidos por la Constitución. La determinación de publicación en la página web era necesaria. Ante la ausencia de medidas eficaces para la prevención, manejo y control del COVID- 19 resultaba procedente, pertinente y necesario acudir a medidas que materializaran o concretaran los mandatos de las medidas sanitarias no farmacológicas de distanciamiento social.

Esa concreción se lograba mediante la utilización de medidas que no requirieran de la presencia física para la comunicación de la información, tal como sucede, en el caso concreto, con el uso de la página web institucional para fines de publicación y divulgación de la información. Se observa, que fue por esa aptitud, precisamente, que en el Decreto 417 de 2020 se planteó el uso de las tecnologías de la información como instrumento esencial para la protección y preservación de la vida y salud de los habitantes del país. Sobre el particular, en el Decreto 417 se señaló lo siguiente: “Medidas (…) Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y asilamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección de la vida y la salud de los colombianos”.

Luego, es claro que el uso de la página web, como instrumento de información, era y es apto para el logro de las finalidades legítimas mencionadas. Por último, la determinación respecto de la publicación supera el test de proporcionalidad en sentido estricto, pues no compromete derechos fundamentales y tampoco impuso una carga de imposible cumplimiento. 5.

Conclusión En síntesis, para esta Sala Especial de Decisión, la Resolución Nro. 000320 del 9 de marzo de 2021, con excepción del parágrafo del artículo 4, se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico por cuanto no desconoce lo previsto en la Ley 137 de 1994, habida cuenta de que (i) no implica la suspensión de derechos humanos ni de libertades fundamentales, (ii) no apareja la interrupción del funcionamiento normal de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado y (iii) no suprime ni modifica los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

Adicionalmente, respetó la finalidad y los elementos dispuestos por el legislador extraordinario. Por último, las medidas adoptadas en el acto, con la excepción señalada, fueron proporcionales, entre otras, porque (i) se orientaron a la consecución de una finalidad legítima, (ii) eran necesaria debido a la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para la prevención, manejo y control del COVID-19, y (iii) no aparejaron el incumplimiento de las competencias del Ministerio del Deporte.

Cabe anotar que la medida adoptada en artículo 3 es ajustada a derecho bajo el entendido que rige desde el 9 de marzo de 2021. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Nro. 13, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar la nulidad del parágrafo del artículo 4 de la Resolución Nro. 000320 del 9 de marzo de 2021, proferida por el Ministerio del Deporte, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, una vez en firme la presente providencia se iniciará el cómputo de los términos establecidos en el artículo 5 del Decreto 491 de 2020 para la atención de las “solicitudes o peticiones que se alleguen al Ministerio del Deporte donde se requiera información que se encuentre bajo custodia de Servicios Postales Nacionales S.A. – 472 como lo son (Historias y Certificaciones laborales, abonos pensionales, aplicativo CETIL, actas y demás documentos necesarios)”.

En caso de que tales solicitudes no puedan ser atendidas dentro del término inicialmente fijado por el legislador extraordinario, el Ministerio del Deporte procederá como lo prevé el inciso penúltimo artículo 5 del Decreto 491, esto es, (i) antes del vencimiento del término, informará al interesado de esa circunstancia, (ii) expresando los motivos de la demora y señalando, a la vez, el plazo razonable en que se resolverá́ o dará́ respuesta, (iii) el cual, en todo caso, no podrá́ exceder del doble del inicialmente previsto en el artículo en comento. 2.

Declarar ajustado al ordenamiento jurídico el artículo 3° de la Resolución Nro. 000320 del 9 de marzo de 2021 bajo el entendido de que la suspensión de términos allí dispuesta tiene efectos desde el 9 de marzo de 2021. 3. Declarar ajustados al ordenamiento jurídico los demás artículos de la Resolución Nro. 000320 del 9 de marzo de 2021 proferida por el Ministerio del Deporte. 4.

Advertir que la presente decisión no impide que la Resolución Nro. 000320 del 9 de marzo de 2021 sea cuestionada judicialmente, en ejercicio del medio de control correspondiente, por razones jurídicas distintas a las que se examinaron y quedaron consignadas en esta providencia. 5. En firme esta providencia, archívese el expediente. Notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la providencia se discutió y aprobó en sala de la fecha. |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | |Magistrada |Magistrado | | |Aclara el voto | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ |MARTIN BERMUDEZ MUÑOZ | |Magistrado |Magistrado | | | |(Firmado electrónicamente) | |CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO | |Magistrado | |Salva parcialmente el voto | CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedente frente a algunas medidas e improcedente frente a la suspensión de términos de actuaciones administrativas propias de la entidad [Se salva] parcialmente el voto en la decisión adoptada en sentencia del 29 de junio de 2021 mediante la cual se declaró la nulidad del parágrafo del artículo 4 de la Resolución 000320 del 9 de marzo de 2021, proferida por el Ministerio del Deporte y declarar ajustadas a derecho las demás disposiciones de dicho acto.

(…). [E]l control inmediato de legalidad era procedente únicamente respecto de algunas medidas adoptadas en el acto objeto de control e improcedente frente a otras. En efecto, mediante la resolución controlada se acogió la ampliación de términos para resolver peticiones, y se procedió con la suspensión de términos en algunas actuaciones administrativas, a saber: los procesos de cobro coactivo, liquidación de convenios y/o contratos, y sancionatorios contractuales, estableciendo que durante la suspensión dispuesta no corren los términos de caducidad, prescripción o firmeza que resulten aplicables.

De manera que, las medidas referentes a la suspensión de términos de caducidad, prescripción o firmeza así como la ampliación de términos para resolver peticiones, sí comportan el desarrollo de una medida extraordinaria prevista en el Decreto Legislativo 491 de 2020, en tanto que aquellos asuntos son objeto de reserva legal, es decir, que le corresponde determinar únicamente al legislador, sin que le esté permitido a las autoridades administrativas disponer términos o causales de interrupción o suspensión diferentes a las previstas ordinariamente por la ley.

Con todo, en lo que concierne a las demás medidas dispuestas por el ministro del Deporte, esto es, la suspensión de algunos términos de actuaciones que le son propias a la entidad corresponde a la potestad legal ordinaria del ministro, sin que se advierta el desarrollo de una medida extraordinaria prevista en un decreto legislativo dictado en el estado de excepción. Ello por cuanto que, el referido funcionario dispuso la suspensión de términos para todos los procesos, actuaciones y trámites que cursan en dicha entidad, potestad que le corresponde de ordinario para el cumplimiento de los objetivos y funciones del referido Ministerio en una eventualidad o fuerza mayor como la que atravesó el país por cuenta de la emergencia sanitaria.

(…). En consecuencia, (…) el control inmediato de legalidad resultaba procedente para las medidas señaladas líneas atrás e improcedente en lo concerniente a la suspensión de términos de actuaciones administrativas propias de la entidad. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2000 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 13 SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01000-00 Actor: MINISTERIO DEL DEPORTE Demandado: RESOLUCIÓN NRO. 000320 DEL 9 DE MARZO DE 2021 SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Con el respeto acostumbrado por la posición de la Sala, me permito salvar parcialmente el voto en la decisión adoptada en sentencia del 29 de junio de 2021 mediante la cual se declaró la nulidad del parágrafo del artículo 4 de la Resolución 000320 del 9 de marzo de 2021, proferida por el Ministerio del Deporte y declarar ajustadas a derecho las demás disposiciones de dicho acto.

En mi criterio, el control inmediato de legalidad era procedente únicamente respecto de algunas medidas adoptadas en el acto objeto de control e improcedente frente a otras. En efecto, mediante la resolución controlada se acogió la ampliación de términos para resolver peticiones, y se procedió con la suspensión de términos en algunas actuaciones administrativas, a saber: los procesos de cobro coactivo, liquidación de convenios y/o contratos, y sancionatorios contractuales, estableciendo que durante la suspensión dispuesta no corren los términos de caducidad, prescripción o firmeza que resulten aplicables.

De manera que, las medidas referentes a la suspensión de términos de caducidad, prescripción o firmeza así como la ampliación de términos para resolver peticiones, sí comportan el desarrollo de una medida extraordinaria prevista en el Decreto Legislativo 491 de 2020, en tanto que aquellos asuntos son objeto de reserva legal, es decir, que le corresponde determinar únicamente al legislador, sin que le esté permitido a las autoridades administrativas disponer términos o causales de interrupción o suspensión diferentes a las previstas ordinariamente por la ley.

Con todo, en lo que concierne a las demás medidas dispuestas por el ministro del Deporte, esto es, la suspensión de algunos términos de actuaciones que le son propias a la entidad corresponde a la potestad legal ordinaria del ministro, sin que se advierta el desarrollo de una medida extraordinaria prevista en un decreto legislativo dictado en el estado de excepción. Ello por cuanto que, el referido funcionario dispuso la suspensión de términos para todos los procesos, actuaciones y trámites que cursan en dicha entidad, potestad que le corresponde de ordinario para el cumplimiento de los objetivos y funciones del referido Ministerio en una eventualidad o fuerza mayor como la que atravesó el país por cuenta de la emergencia sanitaria.

En todo caso, se comparte la decisión relativa declarar la nulidad del parágrafo del artículo 4 en tanto que desconoce lo dispuesto por el legislador extraordinario en el Decreto 491 y, en consecuencia, restringe injustificadamente el contenido esencial del derecho de petición. En consecuencia, en mi criterio, el control inmediato de legalidad resultaba procedente para las medidas señaladas líneas atrás e improcedente en lo concerniente a la suspensión de términos de actuaciones administrativas propias de la entidad.

Fecha ut supra CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Intervención presentada ante la Secretaría General del Consejo de Estado a través de correo electrónico remitido el 5 de abril de 2021.

Índice 9 SAMAI [2] Intervención presentada ante la Secretaría General del Consejo de Estado a través de correo electrónico remitido el 21 de abril de 2021. Índice 11 SAMAI [3] Durante ese tiempo se han implementado varias medidas como la restricción del derecho de locomoción, con el fin de preservar otros derechos como como la salud, vida e integridad física, por lo cual era pertinente la reorganización administrativa [4] Ley 489 de 1998 (arts. 38, numeral 1, literal d y 39).

Artículo 1 de la Ley 1967 de 2019 [5] Expedido en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 [6] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 20 de noviembre de 2014, radicado 11001-03-24-000- 2010-00119-00 M.P. Guillermo Vargas Ayala. [7] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009- 0732-00, M.P. Enrique Gil Botero, del 20 de octubre de 2009, exp. 2009- 00549-00, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 5 de marzo de 2012, exp. 2010- 00369-00.

M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. [8] Incluye los actos derivados de la potestad de instrucción de la administración (art. 41 de la Ley 489 de 1998): directivas, circulares, instructivos, etc. [9] Sentencias del 20 de octubre de 2009, radicado 11001031500020090054900, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500, M.P. Enrique Gil. [10] Sentencia C-179 de 1994 [11] Sentencia del 23 de noviembre de 2010, expediente nro. 2010-00196, M.P. Ruth Stella Correa Palacio [12] Sobre el alcance de la potestad reglamentaria, entre otras, se pueden consultar la sentencia del 10 de septiembre de 2015, expediente 21025, M.P. Hugo Bastidas Bárcenas, y del 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicado 11001-03-15-000-2009-00549-00 [13] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” [14] Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional [15] Ello justificó, para lo que aquí interesa, (i) la modificación temporal del paradigma de presencialidad en la prestación de los servicios públicos a cargo de las autoridades, mediante la habilitación de las tecnologías de la información y las comunicaciones para el desarrollo, entre otros, de las funciones de los servidores y contratistas del Estado, y (ii) el regreso gradual a las “actividades de forma racional, teniendo en cuenta la necesidad de realizar cambios organizacionales para implementar el paradigma de virtualidad y permitir a los usuarios que se adapten al mismo”, para lo cual se contempló la posibilidad de suspensión de términos en actuaciones administrativas. [16] En palabras de la Corte Constitucional, la medida “debe ser utilizada cuando se advierta que la continuación de una actuación en medio de la pandemia puede derivar en escenarios de arbitrariedad por desconocimiento de las garantías que conforman dicha prerrogativa [debido proceso]”. [17] Para el efecto es necesario tener en cuenta dos aspectos, conforme lo afirmado por la Corte Constitucional.

De un lado, los cambios que deben realizar las autoridades para implementar la virtualidad en sus actuaciones, a más del deber de garantizar que los mismos no se conviertan en una barrera de acceso para los ciudadanos. Del otro, la dificultad logística y técnica que puede implicar, en algunos eventos, adelantar ciertos procedimientos o actuaciones de forma remota o sin la presencia de los usuarios y los funcionarios en las sedes de las entidades. [18] En palabras de la Corte Constitucional: “la implementación de directrices como el aislamiento preventivo obligatorio, el distanciamiento social, la prohibición de aglomeraciones, las restricciones para ejecutar ciertas actividades que lleven consigo el contacto personal, entre otras, impiden que las autoridades puedan hacer uso de la infraestructura física que tienen dispuesta para atender a los usuarios de forma presencial, y que se vean obligadas a utilizar instrumentos y herramientas tecnológicas para cumplir sus funciones, lo cual requiere un lapso razonable de adaptación, mientras fortalecen su capacidad de respuesta a las demandas de la ciudadanía”. [19] Esa motivación exige, en palabras de la Corte Constitucional, “dar cuenta de que hubo una evaluación previa de la situación que lleva [a la autoridad] a encontrar justificada la adopción de la medida en función de sus actividades y procesos, [y] las razones que se invoquen deben estar relacionadas con el servicio y las causas de la emergencia sanitaria”. [20] Primero, porque no resultaba claro cómo esa medida contribuía a conjurar las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Segundo, porque la medida carecía de justificación suficiente.

Tercero, porque era desproporcionada al imponer una “carga adicional y desmesurada a quien ya tuvo que someterse a un proceso judicial para defender sus intereses, máxime cuando el acto normativo en control, en otras disposiciones, garantiza la continuidad de la actividad estatal a través del uso de las tecnologías, por lo que no se vislumbra una explicación válida y razonable que justifique el cese temporal de estos pagos”. [21] Esto, porque “al suspenderse los términos de la atención de prestaciones sociales, las sanciones moratorias estipuladas en el derecho positivo no se configurarán y, por tanto, ante la inexistencia de otra disposición que ordene actualizar el valor del dinero, los administrados se verán afectados en su derecho a mantener el valor adquisitivo de sus acreencias”. [22] Esta medida estuvo vigente desde el 24 de marzo hasta el 30 de agosto de 2020, de conformidad con los Decretos Ordinarios No. 457 del 22 de marzo, 531 del 8 de abril, 593 del 24 de abril, 636 del 6 de mayo, 689 del 22 de mayo, 749 del 28 de mayo, 878 del 25 de junio, 990 del 9 de julio, y 1076 del 28 de julio [23] Mediante Decretos Ordinarios 1168 del 25 de agosto, 1297 del 29 de septiembre, 1408 del 30 de octubre y 1550 del 28 de noviembre, todos de 2020, se ordenó el denominado aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable entre el 1 de septiembre de 2020 y el 16 de enero de 2021.

Así mismo, se profirieron los Decretos 039 del 14 de enero de 2021, que derogó los anteriores decretos e impartió nuevas medidas de aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable hasta el 1 de marzo de 2021, y 206 del 26 de 4:yz{ÍÎÖ×ÛÜäåèfebrero de 2021 que rige desde el 1 de marzo al 1 de junio de 2021 [24] Propósito al que se adicionó, también, el de “prever la posibilidad de suspender los procedimientos sancionatorios para dar prioridad a las actuaciones contractuales orientadas a atender la pandemia” [25] Téngase en cuenta que las medidas dispuestas en el acto controlado se extendieron bien hasta el 31 de mayo de 2021 (artículos 1, 2 y 3) ora por la duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de la Protección social (artículo 4). [26] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión Nro. 18, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicado: 11001-03- 15-000-2020-01211-00 [27] La medida se “orienta a satisfacer un bien constitucional (buen funcionamiento del Estado) y si bien afecta el ejercicio un derecho de un derecho constitucional (de petición), lo hace en el ámbito de su regulación legal y reglamentaria y con el objetivo de permitir su más adecuada realización, razón por la cual la limitación temporal que se impone satisface el juicio de proporcionalidad” [28] Este inciso es del siguiente tenor: “Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo ----------------------- 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co