CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos para su procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [S]e trata de un medio de control específico a través del cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo efectúa el análisis automático de la legalidad de las medidas generales adoptadas por las autoridades del orden nacional al amparo de un estado de excepción, medio a través del cual se busca evitar que durante las condiciones de excepcionalidad se presente una extralimitación en el ejercicio de las competencias asignadas a las autoridades públicas, así como evitar la puesta en vigencia de normas que amenacen o vulneren los derechos de los administrados.
De acuerdo con las disposiciones que regulan la materia, la procedencia de este medio de control está supeditada a que: (i) se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) tenga carácter general; y (iii) haya sido expedida como desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Para analizar el cumplimiento de la primera exigencia, la autoridad judicial debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que el acto se profiera en ejercicio de la función administrativa y no de otra para cuyo ejercicio el ordenamiento jurídico prevea otros medios de control, como sería el caso, por ejemplo, de la función legislativa.
Respecto al segundo de los requisitos, esto es, que la medida tenga carácter general, resulta necesario verificar que se trate de un acto administrativo que contenga decisiones que generen efectos jurídicos de carácter general, lo cual se contrapone tanto a aquellas manifestaciones a través de las cuales la administración se limita a plasmar recomendaciones, instrucciones o sugerencias, como a aquellas que solo están llamadas a afectar situaciones particulares y concretas.
Finalmente y frente al tercero de los presupuestos necesarios para proceder con el control inmediato de legalidad, se trata de establecer que la medida haya sido adoptada al amparo del Estado de Excepción, guardando relación con los hechos de excepcionalidad y constituyendo un verdadero desarrollo de sus preceptos. Debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el control inmediato de legalidad, consultar: Corte Constitucional, sentencia C- 179 del 13 de abril de 1994; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de octubre de 2013, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicado 11001-03-15- 000-2010-00390-00. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / DECRETO 560 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedibilidad del medio de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Declaratoria de improcedencia [P]ara establecer si determinado acto administrativo es susceptible del medio de control inmediato de legalidad resulta necesario: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;
(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Sobre lo primero, la Sala advierte que la Superintendencia de Sociedades es, en efecto, una autoridad del orden nacional. (…). Además, la resolución sub examine fue proferida en ejercicio de función administrativa, en tanto se relaciona con la organización de la entidad y las competencias asignadas a sus funcionarios.
Ahora bien, frente al segundo de los requisitos, la Sala advierte que esta declaración unilateral de la voluntad de la administración produce innegables efectos jurídicos de carácter general, toda vez que se trata de la adopción de medidas genéricas que no solamente afectan a los empleados y contratistas de la entidad, sino también a todos los sujetos procesales e intervinientes que participan de los procesos de insolvencia. Sobre el punto, tanto la doctrina como la jurisprudencia han señalado que los actos generales son aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica objetiva, sin que tenga incidencia el número de personas a los que esté dirigida o si se trata de un conjunto determinable de ellas.
(…). En este orden de ideas, como quiera que la Resolución [100-002560 de 17 de abril de 2020] que aquí se analiza está dirigida tanto a los empleados y contratistas de la entidad [Superintendencia de Sociedades] como a quienes pudieran llegar a tener la condición de sujetos procesales en los procesos de insolvencia, es claro para la Sala que se cumple cabalmente el segundo requisito exigido en los artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994.
Sin embargo, analizados los antecedentes que procedieron a su expedición, se advierte que la Resolución 100-002560 de 17 de abril de 2020 no es susceptible del control inmediato de legalidad, dado que no se cumple con el tercero de los presupuestos requeridos para el efecto, esto es, que se haya expedido en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción. En efecto, si bien en esta resolución se hace mención a lo previsto en el Decreto Legislativo 560 de 2020, lo cierto es que este acto administrativo no está desarrollando de ninguna manera lo dicho en esa norma respecto de las medidas adoptadas para los procesos de insolvencia en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica, sino que simplemente se limitó a disponer la adición de unas competencias y funciones al interior de la entidad, en ejercicio de competencias que le son propias.
Así, es la Ley 1116 de 27 de diciembre de 2006 la que establece en su artículo 6º la competencia de la Superintendencia de Sociedades para conocer del proceso de insolvencia, como juez del concurso, así como el deber que tiene el Superintendente de delegar en las intendencias regionales las atribuciones necesarias para conocer de estos procesos.
Esta norma, junto con lo previsto en el artículo 115 de la Ley 489 de 1998 -que establece la facultad del director del organismo para crear grupos internos de trabajo y determinar las tareas que estos deberán cumplir-, así como en el Decreto 1023 de 2012 -que, para el momento de expedición de la resolución, establecía la estructura de la Superintendencia de Sociedades-, constituyen el soporte y fundamento normativo del acto analizado, disposiciones todas que tienen carácter ordinario.
Además, la Resolución 100-002560 de 17 de abril de 2020 tuvo por objeto adicionar la Resolución 100-1001107 de 31 de marzo de ese mismo año, normativa mediante la cual se definieron las funciones y competencias de cada uno de los grupos internos de trabajo al interior de la entidad y que fue expedida en ejercicio de las facultades ordinarias de ordenación de la entidad y de dirección de las actuaciones a ella asignadas.
Así las cosas, aunque el acto administrativo objeto de análisis se relaciona de alguna manera con una medida adoptada por el Gobierno Nacional por la aparición y propagación del virus COVID-19, ello no deriva en la procedencia automática del control inmediato de legalidad, pues es imprescindible que el acto haya sido expedido con fundamento o en desarrollo de algún decreto legislativo, tal y como lo exigen las normas que regulan este asunto, lo que no sucede en el caso concreto.
Por lo anterior, esta Sala concluye que en este caso el medio de control inmediato de legalidad resulta improcedente. No obstante, respecto de este acto se podrá promover, a petición de parte y a través de los otros medios de control pertinentes, el juicio de legalidad que en derecho corresponda. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / DECRETO 560 DE 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 100-002560 DE 2020 (17 de abril) SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES (Improcedente) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 16 Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01831-00 Actor: SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES Demandado: RESOLUCIÓN 100-002560 DE 17 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión No. 16, profiere sentencia de única instancia dentro del proceso que se adelanta en virtud del medio de control inmediato de legalidad de la Resolución 100-002560 de 17 de abril de 2020, expedida por la Superintendencia de Sociedades, “Por medio de la cual se adicionan unas competencias en materia de insolvencia, en virtud del Decreto Ley 560 de 15 de abril 2020”.
I.
ANTECEDENTES 1.1. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud declaró el virus COVID-19 como una pandemia de carácter global, cuyas afectaciones no solamente involucran la salud pública sino también otros sensibles sectores de la sociedad[1]. 1.2. Teniendo en cuenta esa declaración, el Ministerio de Salud y Protección Social de Colombia determinó que se debían adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y con su mitigación. Bajo tal consideración, dicha entidad expidió la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020, a través de la cual declaró la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19. 1.3.
Posteriormente, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto No. 417 de 17 de marzo de 2020, mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días calendario, “para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID- 19”[2]. 1.4 El 15 de abril de 2020 se expidió el Decreto Legislativo No. 560, “Por el cual se adoptan medidas transitorias especiales en material de procesos de insolvencia, en el marco del Estado de Emergencia, Social y Ecológica”[3]. 1.5.
A través de la Resolución No. 100-002560 de 17 de abril de 2020[4], la Superintendencia de Sociedades adicionó unas competencias en materia de insolvencia, en virtud del Decreto Legislativo No. 560. 1.6. En la Secretaría General del Consejo de Estado, a través de correo electrónico, fue recibida una copia de la citada resolución para efectos de que, de ser el caso, se adelantara el control inmediato de legalidad del acto en cuestión. 1.7.
De acuerdo con las reglas de reparto previstas en el Reglamento del Consejo de Estado, el presente asunto ingresó a este Despacho el 11 de mayo de 2020 para adelantar el trámite de rigor. 1.8. El día 18 de mayo de 2020, el Despacho profirió auto mediante el cual avocó conocimiento del medio de control inmediato de legalidad, ordenó notificar de esta decisión a la entidad que expidió el acto y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y dispuso dar aviso a la comunidad y a la Cámara de Comercio de Bogotá, a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), a la Asociación de Emprendedores de Colombia (ASEC), y a la Universidad Externado de Colombia, para que, de ser del caso, se pronunciaran acerca de puntos relevantes para efectos de adelantar el presente examen.
Finalmente, se ordenó notificar de esta providencia al Ministerio Público para efectos de que rindiera el concepto a su cargo. 1.9. Surtidas las notificaciones y comunicaciones del caso, el proceso entró nuevamente al Despacho para efectos de adoptar la decisión que en derecho corresponda. II. TEXTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DE REVISIÓN Para determinar el contenido del acto objeto de control se transcribe el texto de la Resolución 100-002560 de 17 de abril de 2020, proferida por la Superintendencia de Sociedades: |“RESOLUCIÓN | |[pic] | | | |Por medio de la cual se adicionan unas competencias en materia de | |insolvencia, en virtud del Decreto Ley 560 de 15 de abril de 2020 | | | |EL SUPERINTENDENTE DE SOCIEDADES | | | |En uso de sus atribuciones legales, reglamentarias, y en especial las | |conferidas por el artículo 115 de la Ley 489 de 1998, los numerales | |15, 18,19 y 20 del artículo 8, el Decreto 1023 de 2012, y | | | |CONSIDERANDO | | | |Que en las Resoluciones 100-001106 y 11001107 de 31 de marzo de 2020, | |se han definido las funciones y competencias que corresponden a cada | |uno de los grupos internos de trabajo de las diferentes dependencias | |de la entidad. | | | |Que mediante el Decreto 560 de 15 de abril de 2020, “Por el cual se | |adoptan medidas transitorias especiales en materia de proceso de | |insolvencia, en el marco del Estado de Emergencia, Social y | |Ecológica”, el Gobierno Nacional adoptó algunas medidas que facilitan | |el desarrollo y funcionamiento de los procesos de insolvencia. | | | |Que algunas de las medidas establecidas en el Decreto 560 de 15 de | |abril de 2020, implican la necesidad de complementar la asignación de | |funciones y competencias de las diferentes dependencias de la | |Superintendencia de Sociedades. | | | |Que, en ese sentido, se requiere hacer una adición a la Resolución | |100-1001107 de 31 de marzo de 2020. | | | |Que, como consecuencia de lo expuesto, el Superintendente de | |Sociedades, | | | |
RESUELVE
| | | |ARTÍCULO 1. Alcance de la Resolución. La presente resolución adiciona | |las competencias que fueron asignadas a los funcionarios de la | |Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y los Intendentes | |Regionales mediante la Resolución 100-001107 de 31 de marzo de 2020, | |en virtud de lo dispuesto por el Decreto 560 de 15 de abril de 2020. | | | |ARTÍCULO 2.
Extensión de competencias para la suscripción de | |providencias propias de los procedimientos del Decreto 560 de 2020. La| |competencia para suscribir actos y providencias asignada a los | |funcionarios de la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y a los| |Intendentes Regionales mediante la Resolución 100-001107 de 2020, | |podrá igualmente ejercerse frente a los trámites de Negociación de | |Emergencia de Acuerdos de Reorganización y Procedimientos de | |Recuperación Empresarial previstos en el Decreto 560 de 2020, según la| |distribución de competencias que haya sido realizada por el | |Superintendente de Sociedades. | | | |ARTÍCULO 3.
Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha| |de su expedición. | | | |PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE. | | | |JUAN PABLO LIEVANO VEGALARA | |SUPERINTENDENTE DE SOCIEDADES” | III. INTERVENCIONES 3.1. Superintendencia de Sociedades Mediante escrito de 4 de junio de 2020, la entidad intervino dentro del presente asunto a fin de defender la legalidad de la resolución sub examine.
A manera de antecedente, expuso que además de las facultades de inspección, vigilancia y control que, respecto de las sociedades comerciales, esa entidad ejerce, también cuenta con funciones jurisdiccionales como, en este caso, en procesos de insolvencia y temas societarios. A continuación, explicó que mediante las Resoluciones 100-001106 y 100- 001107 de 31 de marzo de 2020 se definieron las funciones y competencias para los grupos de trabajo que conocen de los procesos de insolvencia, pero que, en tanto con la expedición del Decreto 560 de 2020 se adoptaron algunas medidas que facilitan el desarrollo y funcionamiento de los procesos de insolvencia, se hizo necesario adicionar esas competencias, que fue precisamente el objeto de la resolución que aquí se analiza.
Finalmente, indicó que la entidad actuó dentro del marco de las funciones que le son propias y que el acto sub examine guarda conexidad y es proporcional a lo previsto en el Decreto Legislativo 560 de 2020. IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Mediante Concepto No. 054 de 23 de junio de 2020, el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa manifestó que, a su juicio, la Resolución No. 100-002560 de 17 de abril de 2020 se encuentra ajustada a la legalidad, pues es respetuosa del marco normativo del estado de excepción y de las reglas previstas en la Constitución Política, razón por la cual solicitó a esta Corporación que declare su legalidad.
V. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala Especial de Decisión No. 16 es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 111.8 de la Ley 1437 de 2011, los cuales establecen que el conocimiento de estos procesos corresponde en única instancia a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, quien definió, en sesión virtual del 1 de abril de 2020[5], que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión. 2.
Problema jurídico De conformidad con los antecedentes anteriormente reseñados, corresponde a esta Sala Especial de Decisión establecer si la Resolución 100-002560 de 17 de abril de 2020, proferida por la Superintendencia de Sociedades, guarda conformidad -en sus aspectos formales y materiales- con las normas superiores que les sirvieron de fundamento y especialmente con el decreto 560 de 2020.
Sin embargo, la Sala advierte necesario detenerse previamente en el análisis de procedencia de ese medio de control para el caso concreto; solo de considerarse superado este asunto, corresponderá entonces efectuar el estudio específico de legalidad, bajo la perspectiva del cumplimiento de los requisitos formales y materiales para la expedición del acto. 3.
Del medio de control inmediato de legalidad 3.1. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994 establece que “[l]as medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales” En el mismo sentido, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que: “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”.
Como se observa, se trata de un medio de control específico a través del cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo efectúa el análisis automático de la legalidad de las medidas generales adoptadas por las autoridades del orden nacional al amparo de un estado de excepción, medio a través del cual se busca evitar que durante las condiciones de excepcionalidad se presente una extralimitación en el ejercicio de las competencias asignadas a las autoridades públicas, así como evitar la puesta en vigencia de normas que amenacen o vulneren los derechos de los administrados[6]. 3.2.
De acuerdo con las disposiciones que regulan la materia, la procedencia de este medio de control está supeditada a que: (i) se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) tenga carácter general; y (iii) haya sido expedida como desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Para analizar el cumplimiento de la primera exigencia, la autoridad judicial debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que el acto se profiera en ejercicio de la función administrativa y no de otra para cuyo ejercicio el ordenamiento jurídico prevea otros medios de control, como sería el caso, por ejemplo, de la función legislativa.
Respecto al segundo de los requisitos, esto es, que la medida tenga carácter general, resulta necesario verificar que se trate de un acto administrativo que contenga decisiones que generen efectos jurídicos de carácter general, lo cual se contrapone tanto a aquellas manifestaciones a través de las cuales la administración se limita a plasmar recomendaciones, instrucciones o sugerencias, como a aquellas que solo están llamadas a afectar situaciones particulares y concretas.
Finalmente y frente al tercero de los presupuestos necesarios para proceder con el control inmediato de legalidad, se trata de establecer que la medida haya sido adoptada al amparo del Estado de Excepción, guardando relación con los hechos de excepcionalidad y constituyendo un verdadero desarrollo de sus preceptos. Debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto. 4.
De la procedencia del medio de control para el caso concreto Como atrás se indicó, para establecer si determinado acto administrativo es susceptible del medio de control inmediato de legalidad resulta necesario: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Sobre lo primero, la Sala advierte que la Superintendencia de Sociedades es, en efecto, una autoridad del orden nacional, atendiendo a su naturaleza jurídica como un organismo técnico, adscrito al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con personería jurídica[7], autonomía administrativa y patrimonio propio, mediante el cual el Presidente de la República ejerce la inspección, vigilancia y control de las sociedades mercantiles[8].
Además, la resolución sub examine fue proferida en ejercicio de función administrativa, en tanto se relaciona con la organización de la entidad y las competencias asignadas a sus funcionarios. Ahora bien, frente al segundo de los requisitos, la Sala advierte que esta declaración unilateral de la voluntad de la administración produce innegables efectos jurídicos de carácter general, toda vez que se trata de la adopción de medidas genéricas que no solamente afectan a los empleados y contratistas de la entidad, sino también a todos los sujetos procesales e intervinientes que participan de los procesos de insolvencia. Sobre el punto, tanto la doctrina como la jurisprudencia han señalado que los actos generales son aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica objetiva, sin que tenga incidencia el número de personas a los que esté dirigida o si se trata de un conjunto determinable de ellas[9].
Así, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia del 11 de marzo de 1994, precisó que “el carácter individual de un acto no está dado por la posibilidad de que los sujetos a los cuales él está dirigido sean fácil o difícilmente individualizables o identificables, sino que ellos estén efectivamente individualizados e identificados, de tal manera que el contenido del acto sea aplicable exclusivamente a esas personas y no a otras que puedan encontrarse en la misma situación. De no entenderse así, todos los actos podrían ser calificados de individuales o subjetivos en la medida en que, por principio, los actos de las autoridades públicas tienen vocación de aplicación individual a quienes se encuentren en la situación prevista por el acto”[10].
En este orden de ideas, como quiera que la Resolución que aquí se analiza está dirigida tanto a los empleados y contratistas de la entidad como a quienes pudieran llegar a tener la condición de sujetos procesales en los procesos de insolvencia, es claro para la Sala que se cumple cabalmente el segundo requisito exigido en los artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994.
Sin embargo, analizados los antecedentes que procedieron a su expedición, se advierte que la Resolución 100-002560 de 17 de abril de 2020 no es susceptible del control inmediato de legalidad, dado que no se cumple con el tercero de los presupuestos requeridos para el efecto, esto es, que se haya expedido en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción. En efecto, si bien en esta resolución se hace mención a lo previsto en el Decreto Legislativo 560 de 2020, lo cierto es que este acto administrativo no está desarrollando de ninguna manera lo dicho en esa norma respecto de las medidas adoptadas para los procesos de insolvencia en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica, sino que simplemente se limitó a disponer la adición de unas competencias y funciones al interior de la entidad, en ejercicio de competencias que le son propias.
Así, es la Ley 1116 de 27 de diciembre de 2006[11] la que establece en su artículo 6º la competencia de la Superintendencia de Sociedades para conocer del proceso de insolvencia, como juez del concurso, así como el deber que tiene el Superintendente de delegar en las intendencias regionales las atribuciones necesarias para conocer de estos procesos[12].
Esta norma, junto con lo previsto en el artículo 115 de la Ley 489 de 1998 -que establece la facultad del director del organismo para crear grupos internos de trabajo y determinar las tareas que estos deberán cumplir-[13], así como en el Decreto 1023 de 2012 -que, para el momento de expedición de la resolución, establecía la estructura de la Superintendencia de Sociedades-, constituyen el soporte y fundamento normativo del acto analizado, disposiciones todas que tienen carácter ordinario.
Además, la Resolución 100-002560 de 17 de abril de 2020 tuvo por objeto adicionar la Resolución 100-1001107 de 31 de marzo de ese mismo año, normativa mediante la cual se definieron las funciones y competencias de cada uno de los grupos internos de trabajo al interior de la entidad y que fue expedida en ejercicio de las facultades ordinarias de ordenación de la entidad y de dirección de las actuaciones a ella asignadas[14].
Así las cosas, aunque el acto administrativo objeto de análisis se relaciona de alguna manera con una medida adoptada por el Gobierno Nacional por la aparición y propagación del virus COVID-19, ello no deriva en la procedencia automática del control inmediato de legalidad, pues es imprescindible que el acto haya sido expedido con fundamento o en desarrollo de algún decreto legislativo, tal y como lo exigen las normas que regulan este asunto, lo que no sucede en el caso concreto.
Por lo anterior, esta Sala concluye que en este caso el medio de control inmediato de legalidad resulta improcedente. No obstante, respecto de este acto se podrá promover, a petición de parte y a través de los otros medios de control pertinentes, el juicio de legalidad que en derecho corresponda. En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Decisión No. 16, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE el medio de control inmediato de legalidad de la Resolución 100-002560 de 17 de abril de 2020, expedida por la Superintendencia de Sociedades.
SEGUNDO. NOTIFICAR a la Superintendencia de Sociedades y al Ministerio Público de la presente providencia.
TERCERO. COMUNICAR el contenido de esta decisión en la página web del Consejo de Estado y de la Rama Judicial.
CUARTO. En firme esta providencia, dispóngase el archivo del proceso y realícense las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE | | | | | | | | |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Presidente | | | | | | | | | | | | | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO | |Consejera |Consejero | | | | | | | | | | | | | |CÉSAR PALOMINO CORTÉS |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ | |Consejero |Consejero | | |Con salvamento de voto | SALVAMENTO DE VOTO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedibilidad del medio de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto bajo análisis cumple los requisitos de procedencia del medio de control El suscrito Magistrado, de la revisión del contenido de la Resolución, considera que el acto objeto de control cumple con los supuestos fácticos previstos en los artículos 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 y, en consecuencia, es susceptible del control inmediato de legalidad.
(…). En primer orden, considera que la Resolución es una medida de carácter general toda vez que sus supuestos son objetivos, impersonales y abstractos, comoquiera que se adicionan unas funciones a las dependencias de la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y de las Intendencias Regionales de la Superintendencia de Sociedades, que fueron asignadas en la Resolución núm. 100001107 de 31 de marzo de 2020, consistentes en conocer los trámites de Negociación de Emergencia de Acuerdos de Reorganización y Procedimientos de Recuperación Empresarial previstos en el Decreto 560 de 2020 y, en ese sentido, está dirigida a una pluralidad indeterminada de personas.
En segundo orden, atendiendo a que el Superintendente de Sociedades expidió la Resolución “[…] [e]n uso de sus atribuciones legales, reglamentarias, y en especial las conferidas por el artículo 115 de la Ley 489 de 1998, los numerales 15, 18,19 y 20 del artículo 8, el Decreto 1023 de 2012 […]” (…); se considera que el acto se expidió en ejercicio de la función administrativa.
En tercer orden, (…) [e]l suscrito Magistrado considera que la Resolución [100-002560 de 17 de abril de 2020] se expidió “[…] como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción […]”, comoquiera que: i) tiene por objeto adicionar unas funciones a la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y a las Intendencias Regionales en virtud del Decreto Legislativo 560 de 15 de abril de 2020; ii) en sus consideraciones invoca el mencionado Decreto Legislativo; y iii) en su parte resolutiva adopta una medida que desarrolla dicho Decreto Legislativo.
En ese orden de ideas, no comparto el proyecto en cuanto determinó la improcedencia del control inmediato de legalidad, debido a que se considera que la Resolución núm. 100-002560 de 17 de abril de 2020 expedida por el Superintendente de Sociedades es una medida general dictada por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa, en desarrollo de decretos legislativos expedidos durante el estado de emergencia económica, social y ecológica; y, en consecuencia, procede el control inmediato de legalidad.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / DECRETO 560 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 16 SALVAMENTO DE VOTO DE HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01831-00 Actor: SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES Demandado: RESOLUCIÓN 100-002560 DE 17 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ [pic] Con el debido y acostumbrado respeto por la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Especial del Consejo de Estado en la sentencia proferida el 18 de junio de 2021, manifiesto que no la comparto, razón por la cual presento salvamento de voto en los siguientes términos. Para efectos de explicar las razones del presente salvamento, su estudio se divide en las siguientes dos partes: i) la sentencia de 18 de junio de 2021 y consideraciones; y ii) el fundamento del salvamento de voto, en el caso sub examine: las cuales se desarrollarán a continuación. La sentencia proferida el 18 de junio de 2021 y consideraciones 1.
La Sala Especial de Decisión, en la sentencia proferida el 18 de junio de 2021, resolvió: “[…]
PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE el medio de control inmediato de legalidad de la Resolución 100-002560 de 17 de abril de 2020, expedida por la Superintendencia de Sociedades.
SEGUNDO. NOTIFICAR a la Superintendencia de Sociedades y al Ministerio Público de la presente providencia.
TERCERO. COMUNICAR el contenido de esta decisión en la página web del Consejo de Estado y de la Rama Judicial.
CUARTO. En firme esta providencia, dispóngase el archivo del proceso y realícense las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. […]”. 2. La Sala Especial, en la sentencia, realiza un estudio sobre el control inmediato de legalidad, sus características, la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica y, posteriormente, realizó el estudio formal y material del acto administrativo. 3.
En cuanto a la procedencia del control inmediato de legalidad, consideró que “[…] analizados los antecedentes que procedieron a su expedición, se advierte que la Resolución 100-002560 de 17 de abril de 2020 no es susceptible del control inmediato de legalidad, dado que no se cumple con el tercero de los presupuestos requeridos para el efecto, esto es, que se haya expedido en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción […]”. 4.
La Sala precisó que “[…] si bien en esta resolución se hace mención a lo previsto en el Decreto Legislativo 560 de 2020, lo cierto es que este acto administrativo no está desarrollando de ninguna manera lo dicho en esa norma respecto de las medidas adoptadas para los procesos de insolvencia en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica, sino que simplemente se limitó a disponer la adición de unas competencias y funciones al interior de la entidad, en ejercicio de competencias que le son propias […]”. 5.
Posteriormente, se concluyó que “[…] aunque el acto administrativo objeto de análisis se relaciona de alguna manera con una medida adoptada por el Gobierno Nacional por la aparición y propagación del virus COVID-19, ello no deriva en la procedencia automática del control inmediato de legalidad, pues es imprescindible que el acto haya sido expedido con fundamento o en desarrollo de algún decreto legislativo, tal y como lo exigen las normas que regulan este asunto, lo que no sucede en el caso concreto […]”.
Fundamento del salvamento de voto 6. El suscrito Magistrado, de la revisión del contenido de la Resolución, considera que el acto objeto de control cumple con los supuestos fácticos previstos en los artículos 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994[15] y 136 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[16] y, en consecuencia, es susceptible del control inmediato de legalidad, por las razones que se exponen a continuación: 7.
En primer orden, considera que la Resolución es una medida de carácter general toda vez que sus supuestos son objetivos, impersonales y abstractos, comoquiera que se adicionan unas funciones a las dependencias de la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y de las Intendencias Regionales de la Superintendencia de Sociedades, que fueron asignadas en la Resolución núm. 100001107 de 31 de marzo de 2020, consistentes en conocer los trámites de Negociación de Emergencia de Acuerdos de Reorganización y Procedimientos de Recuperación Empresarial previstos en el Decreto 560 de 2020 y, en ese sentido, está dirigida a una pluralidad indeterminada de personas. 8.
En segundo orden, atendiendo a que el Superintendente de Sociedades expidió la Resolución “[…] [e]n uso de sus atribuciones legales, reglamentarias, y en especial las conferidas por el artículo 115 de la Ley 489 de 1998, los numerales 15, 18,19 y 20 del artículo 8, el Decreto 1023 de 2012 […]” (Destacado fuera texto); se considera que el acto se expidió en ejercicio de la función administrativa. 9.
En tercer orden, la Resolución indicada supra: 9.1. Por un lado, invoca, la siguiente norma en la parte de sus considerandos: “[…] Que mediante el Decreto 560 de 15 de abril de 2020, “Por el cual se adoptan medidas transitorias especiales en materia de proceso de insolvencia, en el marco del Estado de Emergencia, Social y Ecológica”, el Gobierno Nacional adoptó algunas medidas que facilitan el desarrollo y funcionamiento de los procesos de insolvencia. Que algunas de las medidas establecidas en el Decreto 560 de 15 de abril de 2020, implican la necesidad de complementar la asignación de funciones y competencias de las diferentes dependencias de la Superintendencia de Sociedades.
Que, en ese sentido, se requiere hacer una adición a la Resolución 100- 1001107 de 31 de marzo de 2020 […]” (Destacado fuera de texto). 9.2. Y, por el otro, en su parte resolutiva dispuso la siguiente medida: “[…]
ARTÍCULO 1. Alcance de la Resolución. La presente resolución adiciona las competencias que fueron asignadas a los funcionarios de la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y los Intendentes Regionales mediante la Resolución 100-001107 de 31 de marzo de 2020, en virtud de lo dispuesto por el Decreto 560 de 15 de abril de 2020.
ARTÍCULO 2. Extensión de competencias para la suscripción de providencias propias de los procedimientos del Decreto 560 de 2020. La competencia para suscribir actos y providencias asignada a los funcionarios de la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y a los Intendentes Regionales mediante la Resolución 100-001107 de 2020, podrá igualmente ejercerse frente a los trámites de Negociación de Emergencia de Acuerdos de Reorganización y Procedimientos de Recuperación Empresarial previstos en el Decreto 560 de 2020, según la distribución de competencias que haya sido realizada por el Superintendente de Sociedades.
ARTÍCULO 3. Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición […]”. 10. El suscrito Magistrado considera que la Resolución se expidió “[…] como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción […]”, comoquiera que: i) tiene por objeto adicionar unas funciones a la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y a las Intendencias Regionales en virtud del Decreto Legislativo 560 de 15 de abril de 2020; ii) en sus consideraciones invoca el mencionado Decreto Legislativo; y iii) en su parte resolutiva adopta una medida que desarrolla dicho Decreto Legislativo. 11.
En ese orden de ideas, no comparto el proyecto en cuanto determinó la improcedencia del control inmediato de legalidad, debido a que se considera que la Resolución núm. 100-002560 de 17 de abril de 2020 expedida por el Superintendente de Sociedades es una medida general dictada por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa, en desarrollo de decretos legislativos expedidos durante el estado de emergencia económica, social y ecológica; y, en consecuencia, procede el control inmediato de legalidad.
En estos términos dejo expuesto mi salvamento de voto. Fecha ut supra HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Disponible en https://www.dw.com/es/oms-declara-pandemia-global-al- coronavirus/a-52726257 [2] La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, concluyó que el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 estaba ajustado a la Constitución Política, por lo que declaró su exequibilidad. [3] Publicado en el Diario Oficial No. 51285 de 15 de abril de 2020. [4] Publicada en la página web de la entidad.
Visible en https://www.supersociedades.gov.co/nuestra_entidad/normatividad/normatividad _resoluciones/Resolucion_100-002560_del_17_de_abril_de_2020.pdf [5] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3. Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [6] Corte Constitucional, sentencia C- 179 del 13 de abril de 1994;
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de octubre de 2013, radicado 11001031500020100039000. [7] Artículo 38 de la Ley 489 de 1998: “INTEGRACION DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO EN EL ORDEN NACIONAL. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: (…) 2.
Del Sector descentralizado por servicios: (…) c) Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica; (…)”. [8] Articulo 1 del Decreto 1023 de 18 de mayo de 2012, “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Sociedades y se dictan otras disposiciones” [9] Al respecto, puede consultarse Santofimio Gamboa, Jaime Orlando, “Compendio de Derecho Administrativo”, Universidad Externado, Bogotá, 2017, Considerandos 1351 a 1354.
Allí se indica que el acto administrativo general “comprende todas aquellas manifestaciones normativas, sean reglamentarias o reguladoras, provenientes de cualquier autoridad administrativa, caracterizadas por su generalidad y que tienen como fundamento directo la Constitución Política o la ley”. Se trata de “actos similares a la ley en cuanto a su generalidad e impersonalidad, por lo tanto, actos administrativos de carácter general, a los que la doctrina iuspublicista denomina reglamentos en cuanto, a diferencia del acto administrativo tradicional, no producen situaciones jurídicas particulares o concretas sino que contienen normas de aplicación abstracta”. [10] Radicación N° 2756. [11] “Por la cual se establece el Régimen de Insolvencia Empresarial en la República de Colombia y se dictan otras disposiciones”. [12] “ARTÍCULO 6o.
COMPETENCIA. Conocerán del proceso de insolvencia, como jueces del concurso: La Superintendencia de Sociedades, en uso de facultades jurisdiccionales, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 3o del artículo 116 de la Constitución Política, en el caso de todas las sociedades, empresas unipersonales y sucursales de sociedades extranjeras y, a prevención, tratándose de deudores personas naturales comerciantes.
(…)
PARÁGRAFO 3 o. El Superintendente de Sociedades deberá delegar en las intendencias regionales las atribuciones necesarias para conocer de estos procesos, conforme a la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.” [13] “ARTÍCULO 115.- Planta global y grupos internos de trabajo. El Gobierno Nacional aprobará las plantas de personal de los organismos y entidades de que trata la presente Ley de manera global.
En todo caso el director del organismo distribuirá los cargos de acuerdo con la estructura, las necesidades de organización y sus planes y programas.// Con el fin de atender las necesidades del servicio y cumplir con eficacia y eficiencia los objetivos, políticas y programas de organismo o entidad, su representante legal podrá crear y organizar, con carácter permanente o transitorio, grupos internos de trabajo.// En el acto de creación de tales grupos se determinarán las tareas que deberán cumplir y las consiguientes responsabilidades y las demás normas necesarias para su funcionamiento.” [14] Artículo 5º del Decreto 1023 de 2012, “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Sociedades y se dictan otras disposiciones”. [15] “[…] Por la cual se reglamentan los Estados de excepción en Colombia […]”. [16] “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”.