17001-23-33-000-2018-00146-01 — Consejo de Estado

HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO AL SERVICIO DE LOS ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS / INTERESES MORATORIOS / INDEXACIÓN “[…] los intereses moratorios han sido definidos desde el punto de vista jurisprudencial como aquella suma de dinero que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora, los cuales cesan solo en el momento de cancelar la obligación contraída, cuya finalidad es el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida.

Lo anterior no se encuentra demostrado dentro del sub judice, toda vez que a partir de los supuestos fácticos acreditados, la Sala de decisión establece que entre la fecha en que se expidió el acto administrativo que ordenó el pago y la cancelación de la obligación, es decir, el 22 de marzo de 2013 y el 15 de abril de 2013, según consta en certificación que obra a folio 37 del expediente, trascurrió aproximadamente 1 mes, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial. […]” FUENTE FORMAL: LEY 60 DE 1993 / LEY 715 DE 2001 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D. C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 17001-23-33-000-2018-00146-01(5967-19) Actor: CARLOS ANTONIO ECHEVERRY ARBOLEDA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y DEPARTAMENTO DE CALDAS Referencia: RECLAMACIÓN DE INTERESES MORATORIOS CON OCASIÓN DE LA HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO COMO CONSECUENCIA DEL PROCESO DE LA DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR EDUCATIVO.

I. ASUNTO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y el Ministerio de Educación Nacional contra la sentencia de 2 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el departamento de Caldas, no probada la misma excepción frente a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y negó las pretensiones de la demanda.

II.

ANTECEDENTES 2. El señor Carlos Antonio Echeverry Arboleda presentó demanda[1] en contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Caldas, con el objeto de solicitar la nulidad de las Resoluciones i) No. 6875-6 de 11 de septiembre de 2017 y ii) No. 9478-6 de 4 de diciembre de 2017, por las cuales, el secretario de educación del departamento de Caldas, le negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios con ocasión a la cancelación tardía del retroactivo por concepto de la homologación y nivelación salarial. 3.

Como restablecimiento del derecho, solicitó se condene a las entidades demandadas, al reconocimiento y pago de los intereses moratorios «efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación – 10 de febrero de 1997 al año 2001– y en adelante hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, el 15 de abril de 2013», liquidables con base en el interés bancario corriente de dicho periodo, y únicamente sobre el valor del capital, por cuanto ya se le canceló la indexación. 4.

Adicionalmente, solicitó que se ordene el pago de los intereses moratorios y al cumplimiento del fallo conforme lo previsto por el artículo 192 del CPACA y demás consecuenciales a las que haya lugar. 5. Las anteriores pretensiones se sustentan en los siguientes fundamentos fácticos[2]: 6. El demandante señaló que hizo parte de la planta de personal administrativa de la secretaría de educación departamental de Caldas, y que en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 60 de 1993[3], el Ministerio de Educación Nacional mediante Resolución 3500 de 1996, certificó al mencionado ente territorial para la administración del servicio educativo, y en consecuencia de ello, a través del Decreto 0021 de 1997, “transfirió el personal administrativo adscrito al servicio público educativo del orden nacional a las plantas de cargos y personal que laboraban en el departamento, con los mismos cargos, códigos y salarios con los que venían de la Nación, sin tener en cuenta que en la mayoría de los casos, el personal de carácter departamental o municipal contaba con un nivel salarial superior al del personal administrativo de orden Nacional.”[4] 7.

Manifestó que el departamento de Caldas, en virtud del Concepto 1607 de 9 de diciembre 2004 proferido por esta Corporación y en atención a la directiva ministerial No. 10 de 2005, elaboró y presentó el estudio técnico de homologación y nivelación de cargos radicado con el No. 2007ER9711, el cual fue aprobado por el Ministerio de Educación Nacional mediante comunicación suscrita el 30 de marzo de 2007. 8.

En consecuencia de lo anterior, el ente territorial demandado expidió el Decreto 0399 de 20 de abril de 2007, por el cual se homologaron y nivelaron los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos del departamento de Caldas, que fue modificado mediante el Decreto 337 de 2010, en virtud de la solicitud realizada por la secretaría de educación del departamento de Caldas ante el Ministerio de Educación, mediante los Oficios SED 0345 de 17 de junio de 2008 y GJSED 1497 de 22 de mayo de 2009, para que se revisara y ajustara el aludido proceso; modificación que fue aprobada por el ministerio en mención mediante Oficio 2009EE29765 de 1 de junio de 2009. 9.

Sostuvo que en virtud de la expedición del Decreto 337 de 2 de diciembre de 2010, el departamento de Caldas mediante Decreto 0353 de 15 de diciembre de 2010, incorporó con ocasión al proceso de homologación y nivelación salarial, al personal administrativo del departamento de Caldas financiado con recurso del sistema general de participaciones. 10.

Precisó, que el Ministerio de Educación Nacional mediante Oficio 2011EE63868 de 5 de octubre de 2012, certificó la deuda por concepto de Homologación y Nivelación de cargos administrativos del departamento de Caldas por el periodo de 1997 a 2009, estableciendo de conformidad con el articulo 148 de la Ley 1450 de 2011[5], que dicha deuda sería financiada por la Nación, recursos de balance propio y del sistema general de participaciones. 11.

En consecuencia mediante Resolución 1684-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada mediante Resolución 4000-6 de 9 de julio de 2013, modificada a su vez por la Resolución 8913-6 de 11 de diciembre de 2014, el Ministerio de Educación Nacional, a través de la secretaría departamental de Caldas, canceló el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, indicando que la obligación en ese sentido se constituyó desde el 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009; no obstante, <<dependiendo de la fecha de ingreso, retiro y/o prescripción, el periodo a cancelar varia de una persona a otra, (…) en el caso específico de mi mandante lo fue a partir del 10 de febrero de 1997 hasta el año 2001(…).>> 12.

Ahora bien, la suma reconocida en dichos actos ($56.875.713) tan solo fue cancelada hasta el 15 de abril de 2013, esto es tardíamente, si se tiene en cuenta que debió efectuarse desde el momento mismo en que se realizó el traslado de personal administrativo a la planta de personal del departamento de Caldas, lo que en consecuencia, genera a su favor el pago de los intereses moratorios conforme lo establecen los artículos 1608, 1617, 1649 del Código Civil y demás normas concordantes. 13.

Indicó que por lo anterior, elevó petición 31 de marzo de 2017 ante la secretaría de educación departamental de Caldas, solicitando el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial del personal, la cual fue resuelta de manera desfavorable a través de los actos acusados.

Concepto de violación. 14. Manifestó[6] que los actos acusados desconocieron normas de orden superior, en la medida que le negó el reconocimiento y pago de una consecuencia natural (intereses moratorios) que deviene de la cancelación tardía de una obligación, máxime cuando en virtud del proceso de homologación y nivelación salarial configuraba un deber en cabeza de la administración consagrado en el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011[7], relativo a pagar las deudas que resultaren del reconocimiento de los costos del servicio educativo conforme a la Constitución Política y la ley, que fueren dejados de pagar o no reconocidos por el Sistema General de Participaciones, de manera que el Ministerio de Educación Nacional no puede exonerarse de ello, en consideración a que se trató de un procedimiento administrativo, pues ello era previsible en aras de salvaguardar los principios de equidad e igualdad en materia laboral.

Contestación de la demanda. 15. El departamento de Caldas[8] se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que el demandante no tiene derecho a los intereses moratorios pretendidos por cuanto la suma reconocida por concepto del proceso de Homologación y Nivelación Salarial llevado a cabo fue indexada. Propuso como excepciones previas, i) falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que los recursos para el pago del retroactivo reconocido se encuentran en cabeza de la Nación – Ministerio de Educación Nacional; ii) caducidad, atendiendo a que han transcurrido 4 meses desde la expedición del acto que ordenó reconocer el retroactivo y ii) buena fe, como quiera que se obró de acuerdo en los trámites establecidos en la ley para el proceso de homologación y nivelación. 16.

La Nación – Ministerio de Educación Nacional[9] consideró que no se encuentra legitimada en la causa por pasiva para conocer las pretensiones de la demanda, en la medida que no expidió el acto acusado el cual fue suscrito por la Secretaría de Educación territorial del Departamento de Caldas y si bien es cierto, por disposición legal el presente ente público impartió directrices a las diferentes entidades territoriales para el procedimiento de homologación y nivelación salarial, su función no va más a allá de eso, pues la responsabilidad debido a la descentralización de la educación, recae en cabeza el ente territorial.

Propuso como excepción, inepta demanda, si se tiene en cuenta que el acto acusado no fue proferido por el Ministerio de Educación Nacional. Sentencia de primera instancia. 17. El Tribunal Administrativo de Caldas mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019[10], i) declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento de Caldas; ii) no probada la misma excepción frente a la Nación – Ministerio de Educación Nacional; iii) por razones de equidad y justicia ordenó que el Ministerio de Educación Nacional reconociera a la parte actora una indexación por el periodo de 1 de enero al 14 de abril de 2013, teniendo como base la suma de $11.124.270 y iv) finalmente negó las pretensiones de la demanda. 18.

Como fundamento de las anteriores declaraciones, sostuvo que el proceso de nivelación salarial para el caso tuvo su fundamento en la necesidad legal de incorporar el empleo de la parte demandante, que era de orden nacional a la planta de cargos del departamento y que ante la diferencia salarial y prestacional entre uno y otro, debían reconocerse los mayores valores resultantes de dicha homologación actualizados al momento del pago, sin que el mismo tuviera la connotación de pago tardío de una obligación. 19.

Indicó que el demandante no tiene derecho al reconocimiento de los intereses moratorios, por cuanto, la norma que reglamenta el sistema prestacional no lo consagra; y en segundo, toda vez que la suma reconocida por concepto del retroactivo con ocasión a la homologación y nivelación salarial de la que hizo parte fue debidamente indexada, figuras que de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación[11], son incompatibles entre sí. 20.

Precisó que si bien es cierto, la parte actora no solicita la indexación de los valores pagados por la nivelación y homologación salarial, sino intereses moratorios, pretensión a la cual no se puede acceder, también lo es que el pago de esas sumas que fueron objeto de discusión y de prueba se hicieron en fecha posterior al reconocimiento de las mismas, razón por la cual como una sentencia extra petitita y por razones de equidad y justicia, ordenó la indexación sobre la suma de $11.124.270 por el periodo de 1 de enero de 2013 al 14 de abril de 2013.

Recurso de apelación. 21. La parte demandante[12] manifestó que los intereses moratorios y la indexación, son conceptos de naturaleza diferente, si se tiene en cuenta que el primero de ellos es la sanción que ha de pagar el empleador por la mora en cancelar oportunamente una obligación y el segundo se refiere a la actualización de la deuda a valores reales actuales, por consiguiente, contrario a lo señalado por el a quo, son figuras cuyos reconocimiento es acumulable y no incompatible entre sí. De otro lado, sostuvo que se encuentra en desacuerdo con el argumento según el cual la administración no incurrió en mora alguna por cuanto el retardo en la cancelación de la aludida obligación se debió a las etapas que llevó a cabo la administración para hacerla efectiva, pues en su sentir, ello desconoce el deber constitucional y legal que le asiste a las entidades demandadas de realizar todas las gestiones administrativas y presupuestales de manera oportuna. 22.

Sostuvo que la providencia por la cual el A quo fundamentó su decisión, en nada se relacionan con la situación fáctica del presente asunto, en tanto en el caso en cita el órgano de cierre de lo contencioso administrativo concluyó que solo hay lugar a los intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia, mientras que en el sub júdice dicho derecho no surgió de una providencia judicial sino desde el momento en que el servidor fue trasladado de la planta de personal de orden nacional a una departamental sin que le fueran debidamente ajustados los salarios; circunstancia última que ocurrió 16 de años después, razón por cual, al haber incurrido la entidad en mora en la cancelación de la obligación, tiene derecho a que sobre las sumas liquidadas se le reconozca el pago de intereses moratorios, cuyo reconocimiento, debe primar en virtud del principio de favorabilidad, sobre la indexación de la suma reconocida, en razón a su carácter indemnizatorio, máxime cuando se trata de intereses puros. 23.

De otra parte, arguyó que el reconocimiento de la indexación conlleva necesariamente a establecer un actuar moroso de la administración que culminó en la actualización monetaria de la suma reconocida, por ende, con base en el principio de equidad y justicia, debe aplicarse por analogía el reconocimiento de los intereses moratorios que encuentran su respaldo en la legislación civil, sin que sea posible exigirle a los interesados la existencia de una norma que regule el pago del concepto cuyo reconocimiento es pretendido a través del presente medio de control, o en su defecto que pacte la liquidación de los mismos con el empleador ante el incumplimiento de la obligaciones salariales en las que este incurra, por cuanto, ello sería desconocer su deber de director del proceso por el cual se encuentra facultado para extender la aplicación de otras normas a través de distintos medios supletivos y toda vez que con tal actuar se vulnera el artículo 53 superior. 24.

Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional[13] interpone recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia respecto de la indexación ordenada en dicho fallo, para lo cual, alega que en el presente asunto no se vulnera el principio de mínimo vital toda vez que no se desconoce el incremento proporcional de la remuneración sino que en virtud del proceso de homologación y nivelación salarial como consecuencia de la descentralización de la educación, se incorporó a la planta del departamento al actor, para lo cual, se tuvieron en cuenta todos los factores que permitieron garantizar la estabilidad de dicho empleado, así como su derecho a no desmejorar sus condiciones de trabajo recibiendo las sumas por tal concepto debidamente indexadas. 25.

Sostiene que la indexación reconocida no fue solicitada en vía gubernativa por lo que, la condena extra petita se desvía de la homologación y nivelación salarial solicitada por la parte demandante. Por último, insiste en los argumentos que sostuvo en el escrito de contestación a la demanda referida a la falta de legitimación en la causa por pasiva.

Alegatos de conclusión y Concepto del Ministerio Público. 26. La parte demandante[14], reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación, aludió a un desconocimiento de la administración del artículo 209 superior, e insistió que en el presente asunto si procede el reconocimiento de los intereses moratorios solicitados sobre el capital neto sin incluir la indexación y descontando la misma, debido a que son de carácter puros y no corrientes, por consiguiente, satisfacen tanto el componente sancionatorio como el inflacionario necesario para cubrir la devaluación de la moneda y resarcir los perjuicios económicos causados. 27.

La parte demandada guardó silencio y el Ministerio Público no rindió concepto, según consta a folio 215 del expediente. III. CONSIDERACIONES Análisis del asunto. 28. Agotado el trámite legal del proceso ordinario dentro del presente asunto, encontrándose en la oportunidad para decidir el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida en primera instancia y sin que se evidencien vicios que acarreen nulidades y requieran el ejercicio de control de legalidad por parte del órgano judicial, se procederá a plantear el siguiente problema Jurídico: 29.

Establecer, si al demandante le es dable el reconocimiento y pago de los intereses moratorios en razón a que el retroactivo indexado con ocasión de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo por el periodo de 1997 a 2001, solo fue cancelado hasta el 15 de abril de 2013. A su vez, corresponde dilucidar si es dable que por razones de equidad se le reconozca al actor una indexación por el periodo de 1 de enero al 14 de abril de 2013, sobre la suma $11.124.270, por habérsele pagado el referido ajuste con posterioridad a su reconocimiento. 30.

Para resolver lo anterior, la Sala analizará: i) El proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos; y ii) El caso concreto. El proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos. 31. Con fundamento en la Constitución Política de 1991, y en desarrollo de los principios constitucionales sobre el servicio público y esencial de la educación, fue proferida la Ley 115 de 1994 «Por la cual se expide la ley general de educación», a través de la cual se definió el término educación como un proceso de formación permanente, personal, cultural y social, e igualmente, se reguló como una función social acorde con las necesidades de las personas, la familia y la sociedad; por consiguiente, previó la obligación en cabeza del Estado de garantizar su acceso y la responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales de garantizar su cobertura. 32.

Igualmente, en virtud del concepto de planificación económica y social como elemento esencial de la función pública consagrado en la Constitución Política para orientar la política administrativa, el artículo 72 ibídem, le impuso la obligación al Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con las entidades territoriales, consistente en preparar por lo menos cada 10 años el Plan Nacional de Desarrollo Educativo que incluyera «[…] las acciones correspondientes para dar cumplimiento a los mandatos constitucionales y legales sobre la prestación del servicio educativo.», el cual sería revisado permanentemente y considerado en los planes nacionales y territoriales de desarrollo. 33.

Contrario a lo consagrado en la norma que nacionalizó la educación, y en armonía con el desarrollo del concepto de educación como función pública y como elemento determinante en el cumplimiento de los fines del Estado, se expidió la Ley 60 de 1993 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones», se creó el situado fiscal que sería destinado a la educación y se definieron los porcentajes de participación cedidos por la Nación a los entes territoriales, el cual sería administrado bajo la responsabilidad de los departamentos y distritos[15].

El fundamento de dicha ley deviene con claridad de lo preceptuado en el artículo 1 constitucional, toda vez que Colombia se constituyó como un Estado Social de Derecho, organizado en República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa, pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo, la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. 34.

En el artículo 3º ibídem, estableció la competencia en cabeza de los departamentos, en materia de educación, de administrar el personal docente y administrativo, de acuerdo a la Constitución Política y lo dispuesto en el artículo 6º de la citada ley, en los siguientes términos: «Artículo 3o. Competencias de los departamentos. Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: […] 5.

Las anteriores competencias generales serán asumidas por los departamentos así: A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política las disposiciones legales sobre la materia: […] - Ejercer la inspección y vigilancia y la supervisión y evaluación de los servicios educativos estatales. Incorporar a las estructuras y a las plantas departamentales las oficinas de escalafón, los fondos educativos regionales, centros experimentales piloto y los centros auxiliares de servicios docentes.

Asumir las competencias relacionadas con currículo y materiales educativos. La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6o. de la presente Ley.» 35.

El citado artículo 6º de la Ley 60 de 1993, en cuanto a la administración del personal, previó lo siguiente: «ARTICULO 6o. Administración del personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales.

Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte. Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute.» 36.

Respecto de las competencias de los municipios, el artículo 16 estableció, entre otras, reglas especiales para la descentralización de la dirección y prestación del servicio de educación de dichos entes territoriales y al efecto dispuso: «Articulo 16. Reglas especiales para la descentralización de la dirección y prestación de los servicios de salud y educación por parte de los Municipios.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo 2o. del artículo 14 de la presente Ley, para la dirección y prestación de los servicios de salud y educación por parte de los Municipios, se observarán las siguientes reglas: […] 1. Las plantas de personal docente de los servicios educativos estatales a cargo del situado fiscal y a cargo de los recursos propios del municipio serán administradas por el municipio de conformidad con el artículo 6o de la presente ley y de las disposiciones legales sobre la materia.» 37.

En tal sentido, esta legislación distribuyó de manera diferente las competencias de los servicios educativos entre la Nación y los entes territoriales y se otorgaron los recursos necesarios –bienes y personal-, a los departamentos, distritos y municipios certificados para el ejercicio de la actividad docente. 38. Posteriormente, los artículos 356 y 357 de la Constitución Política fueron modificados a través del Acto Legislativo 01 de 2001[16], mediante el cual se creó el Sistema General de Participaciones de los entes territoriales y para desarrollarlos, se expidió la Ley 715 de 2001 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros» que entró en vigor el 21 de diciembre de la misma anualidad, en virtud de la cual, se derogó en su integridad la Ley 60 de 1993, y a diferencia de la anterior disposición que fijó un porcentaje de recursos que luego se prorrateaba entre los departamentos y distritos para después ser distribuido en los diferentes sectores -educación y salud-, con la nueva norma, primero se estableció un porcentaje de recursos para cada uno de los sectores que posteriormente se repartiría entre los municipios, distritos y departamentos[17]. 39.

Así, se continuó con el proceso de descentralización territorial de la educación, pues adicional a ello, se distribuyeron nuevamente las competencias entre la Nación y las entidades territoriales para ejercer la prestación del servicio en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural, de conformidad con lo establecido en los artículos 5, 6 y 7 de la Ley 715 de 2001[18], mediante los cuales se entregó a los departamentos, a los distritos y a los municipios certificados[19], la planeación, dirección y prestación directa del servicio educativo en condiciones de equidad, eficiencia y calidad. 40.

Ahora bien, la citada La ley 715, a diferencia Ley 60 de 1993, se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38, los cuales dispusieron: « Artículo 34. Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley[20], se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios.

Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad. Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan.

Artículo 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo.

Los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo. A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta.» (Resaltado fuera del texto original). 41.

Frente a este proceso de descentralización, la Sala de Consulta y Servicio Civil profirió el Concepto 1607 de 9 de diciembre de 2004, en virtud de una consulta realizada por la Ministra de Educación Nacional, la cual formuló así: «¿Deben las entidades territoriales, en virtud del principio de igualdad, proceder a homologar al personal administrativo que recibieron o reciban en virtud de la descentralización del servicio educativo?».

Al respecto, la Sala respondió lo siguiente: « Como corolario de lo anterior y para dar respuesta a la primera pregunta, considera la Sala que como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo las entidades territoriales debían y deben recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos.

Resalta la Sala que, sin detrimento de la autonomía de las entidades territoriales, para determinar la estructura de sus administraciones, para fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P. arts. 287, 300.7, 305.7, 313.6 y 315.7), el Constituyente atribuyó al Congreso en relación con el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de este orden (arts. 150-5, 150-19.e y 287 ibídem), entre otras facultades, la de determinarles un límite máximo salarial, dentro del cual las entidades pueden ejercer sus competencias según sea su realidad fiscal.

Así, lo que persiguen la Carta y la ley marco es, de una parte, racionalizar el régimen salarial de las entidades territoriales, siempre en búsqueda de la eficiencia, de modo que sin llegar a la unificación del mismo, no exista desbordamiento en el desarrollo de las funciones a ellas atribuidas, las que como se percibe no son discrecionales y, de otra, contribuir al equilibrio de los salarios entre los servidores nacionales y los territoriales, tal como lo dispone el parágrafo del artículo 12 de la ley 4a de 1992: "El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencia con careos similares en el orden nacional".[21]» 42.

De acuerdo con lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional expidió la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, por la cual se dispuso que en atención al Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil 1607 citado en precedencia, el procedimiento de homologación y nivelación salarial del personal administrativo docente, comprendería las siguientes etapas: «1.

Elaboración de un estudio técnico. La homologación y nivelación salarial del personal administrativo debe basarse en un estudio técnico cuyo producto es una tabla de homologación de las plantas de cargos con las nivelaciones salariales que de ella se desprendan – en los casos en que el salario del cargo origen sea inferior a aquel del cargo destino-.

Dicho estudio debe contener específicamente lo siguiente: 1.1. Un análisis comparativo y detallado, cargo por cargo, de la planta de personal administrativo transferida, con la planta de personal administrativo de la entidad territorial receptora, en el año que se produjo la incorporación y en los años posteriores para determinar la existencia o no de diferencias, por razón de denominación, código y grado, y su incidencia en la asignación salarial.

Como resultado de este estudio debe elaborarse una tabla de homologación de planta de cargos. Dicha tabla incluirá la clasificación (código y grado), funciones, requisitos y asignación salarial para todos los cargos que incluyan las dos plantas de personal, indicando claramente el cargo homologado. 1.2. La identificación de las diferencias salariales y prestacionales que persisten actualmente por no haber adelantado el proceso de homologación y nivelación salarial con la identificación por cargo, de la asignación básica y demás costos inherentes a la nómina, debidamente desagregado. 2.

Homologación de cargos y nivelación salarial con efectos a partir de la fecha. Una vez elaborado el estudio técnico y fundamentándose en éste, la entidad territorial certificada procederá a realizar, bajo la responsabilidad del secretario de educación y del jefe de personal o quien haga sus veces, la homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos conforme a la normatividad vigente, mediante acto administrativo general.

Con base en este último, la homologación de cada funcionario administrativo se realizará, mediante acto administrativo individualizado el cual debe especificar el cargo al cual es homologado y la nivelación salarial respectiva -si a ella hay lugar según el estudio técnico que rige a partir de la fecha de expedición de dicho acto administrativo, previo certificado de disponibilidad presupuestal.

El certificado de disponibilidad presupuestal será emitido contra recursos del Sistema General de Participaciones -SGP. Si el costo de la planta de personal administrativo aprobada, incluido el aumento por concepto de la nivelación y homologación, no alcanza a ser cubierto con los recursos del SGP asignados por alumno atendido para el pago de la prestación del servicio, la entidad territorial podrá solicitar al MEN su cubrimiento por concepto de complemento de planta.» Solución del caso 43.

Sea lo primero señalar, que en el sub júdice, de acuerdo al material probatorio aportado con la demanda y decretado de oficio en la Audiencia Inicial[22], así como de los hechos que no se encuentran en discusión, que el proceso homologación y nivelación salarial en el departamento de Caldas, y en relación con el demandante, se realizó así: 44.

En cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 60 de 1993[23], el Ministerio de Educación Nacional mediante Resolución 3500 de 1996, certificó al mencionado ente territorial para la administración del servicio educativo, y en consecuencia de ello, a través del Decreto 0021 de 1997, “transfirió la plante de personal administrativo de orden nacional a las plantas de cargos que laboraban en el departamento (…)”. 45.

El departamento de Caldas, en virtud del Concepto 1607 de 9 de diciembre 2004 proferido por esta Corporación y en atención a la directiva ministerial No. 10 de 20005, elaboró y presentó el estudio técnico de homologación y nivelación de cargos radicado con el No. 2007ER9711, el cual fue aprobado por el Ministerio de Educación Nacional mediante Oficio 2007EE13671 del 30 de marzo de 2007.[24] 46.

Mediante Decreto 0399 de 20 de abril de 2007, se homologaron y nivelaron los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos del departamento de Caldas, acto que fue modificado mediante el Decreto 337 de 2010, en virtud de la solicitud realizada por la secretaría de educación del departamento de Caldas ante el Ministerio de Educación, a través de los Oficios SED 0345 de 17 de junio de 2008 y GJSED 1497 de 22 de mayo de 2009, para que se revisara y ajustara el aludido proceso; modificación que fue aprobada por el Ministerio de Educación Nacional mediante Oficio 2009EE29765 de 1 de junio de 2009[25]. 47.

El Ministerio de Educación Nacional mediante Oficio 2011EE63868 de 5 de octubre de 2012, certificó la deuda por concepto de Homologación y Nivelación de cargos administrativos del departamento de Caldas por el periodo de 1997 a 2009, estableciendo de conformidad con el articulo 148 de la Ley 1450 de 2011, que dicha deuda sería financiada por la Nación, recursos de balance propio y del sistema general de participaciones. 48.

Mediante Resolución 1684-6 de 22 de marzo de 2013[26] el secretario de educación departamental de Calda, reconoció y ordenó a favor del actor el pago por concepto de ajuste de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito a la secretaría de educación departamental de Caldas, por la suma de $49.528.567. 49. Al respecto, el anterior acto administrativo dispuso: «Que atención a lo dispuesto en la Directiva Ministerial No. 10 de 2005 y en la Resolución 2171 de 17 de mayo de 2006, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, y que en consecuencia la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, elaboró y presentó el ante el Ministerio de Educación Nacional el estudio técnico para la correspondiente homologación y nivelación salarial antes definida, cuya metodología fue la de revisar que las funciones específicas correspondieran al nivel del departamento de Caldas, comparando el salario actual con el salario más aproximado de la escala de administración central del departamento, de acuerdo con el nivel jerárquico y los requisitos exigidos para el desempeño del cargo y el de recomendar el nivel, cargo y grado salaria que se debe asignar.

Que dicho estudio técnico radicado en su última versión con el No. 2007ER9711 fue aprobado por el Ministerio de Educación Nacional mediante comunicación suscrita el 30 de marzo de 2007 (…) por encontrarse ajustado a las normas de carrera administrativa. Que el departamento de conformidad con lo anterior mediante Decreto 0399 de 20 de abril de 2007 homologó y niveló los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos del departamento de Caldas pagada con recursos del sistema general de participaciones.

Que el Ministerio de Educación Nacional mediante Oficio 2009EE29765 del 01 de junio de 2009, aprobó la modificación al estudio técnico de homologación y nivelación salarial de la secretaría de educación del departamento de Caldas. Que la Unidad Administrativa y Financiera de la secretaría de educación de Caldas realizó la liquidación y revisión del retroactivo a pagar al personal administrativo financiado con recursos del sistema general del Participaciones por el periodo comprendido entre el 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009, que arrojó un valor buro de (CINCUENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS CUERANTA Y UN MILLONES SETESCIENTOS SESENTA Y DOS MIL DOSCIENTOS DOS PESOS) $ 57.341.662.2020 (…) Que la unidad de presupuesto de la secretearía de hacienda de la Gobernación de Caldas, expidió certificado de disponibilidad presupuestal No. 3500003137 de 7 de marzo de 2013. […].» 50.

La anterior documental fue aclarada mediante Resolución 4000-6 de 9 de julio de 2013[27], por el secretario de educación departamental de Caldas, en el sentido de indicar que la suma total a reconocer es de $48.340.489. Este acto administrativo a su vez, fue modificado por la Resolución 8913-6 del 11 de diciembre de 2014[28], en la cual se indicó que la suma a reconocer corresponde a $52.195.519 y que sería indexada por el valor de $5.868.168, con un valor neto a pagar de $2.379.983 51.

De conformidad con la certificación de 25 de febrero de 2016[29], suscrita por la secretaría de educación departamental del Caldas, los valores reconocidos en la Resolución 1684-6 de 22 de marzo de 2013, por concepto del retroactivo con ocasión a la homologación y nivelación salarial, fueron cancelados el 15 de abril de 2013. 52. Mediante Certificación de 3 de julio de 2019[30], aportada por la secretaría de educación departamental de Caldas en atención a las pruebas decretadas en audiencia inicial se observa que en diciembre de 2014, se le canceló al demandante la suma de $2.379.983 por concepto de la indexación actualizada a través de las Resolución 8913 de 11 de diciembre de 2014. 53.

Ahora bien, analizado el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo con ocasión de la descentralización de la educación, frente al cual no existe disenso por las partes del proceso, la Subsección decidirá el cargo de la apelación del demandante, el cual hizo consistir en que aduce tener derecho al reconocimiento y pago de los intereses moratorios por la mora en la que incurrió la administración al cancelar tardíamente el retroactivo generado con ocasión de la homologación y nivelación salarial, argumento con el cual acudió ante la administración mediante petición de fecha 31 de marzo de 2017 que obra folios 20 a 24 del expediente, que fue resulta desfavorablemente a través de las Resolución 6875-6 de 11 de septiembre de 2017[31] y su confirmatoria la Resolución 9478-6 de 4 de diciembre de 2017[32] – actos acusados – bajo el argumento que al indexarse las sumas reconocidas, se impidió el deterioro inflacionario de los conceptos salariales adeudados y en consecuencias se garantizó el mandato constitucional previsto en el artículo 53. 54.

En ese orden ideas, del acervo probatorio encuentra la Sala acreditado que en modo alguno el Ministerio de Educación o el departamento de Caldas incurrieron en alguna dilación del pago, puesto que, las pruebas relacionadas dan cuenta que en el sub júdice se surtieron las diversas etapas necesarias para efectuar la cancelación de la suma reconocida al demandante mediante Resolución 1684-6 de 22 de marzo de 2013, cuya cancelación se efectuó el 15 de abril de 2013; procedimiento que requirió de varios ajustes, aclaraciones y modificaciones, si se tiene en cuenta, que la administración solicitó un ajuste o modificación al estudio técnico de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del departamento de Caldas, el cual fue aprobado por el Ministerio de Educación Nacional a través de Oficio 2009EE29765 de 1 de junio de 2009. 55.

Ahora bien, en este punto es necesario señalar que los intereses moratorios han sido definidos desde el punto de vista jurisprudencial como aquella suma de dinero que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora, los cuales cesan solo en el momento de cancelar la obligación contraída, cuya finalidad es el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida[33].

La anterior situación se predica igualmente respecto de la suma reconocida en la Resolución 8913-5 del 11 de diciembre del 2014, por concepto de indexación del retroactivo liquidado en la Resolución 1648-6 de 22 de marzo de 2013, pues entre la fecha de su reconocimiento (11/12/14) y su cancelación en diciembre de ese, no transcurrió ni un mes, observándose entonces su pago dentro de un lapso prudente y proporcional, que no incide o tiene un variación significativa del IPC. 57.

Igualmente, la Sala considera oportuno resaltar que en el mismo sentido se ha pronunciado la Sección Segunda de la Corporación[34] cuya jurisprudencia ha sido pacífica al resolver casos similares al que ahora se estudia, verbigracia, esta Subsección en sentencia del 19 de julio de 2019[35], así: «En ese orden, la subsección observa, que en modo alguno el Ministerio de Educación o el departamento de Risaralda incurrieron en alguna dilación del pago, puesto que, las pruebas relacionadas dan cuenta que en el sub júdice se surtieron las diversas etapas necesarias para efectuar la cancelación de la suma reconocida al demandante, procedimiento que requirió de varios ajustes y modificaciones, en atención precisamente a las reclamaciones que se efectuaron por parte de los funcionarios del personal administrativo destinatarios de la nivelación y homologación salarial. […] Lo anterior no se encuentra demostrado dentro del sub judice, toda vez que a partir de los supuestos fácticos acreditados, la Sala de decisión establece que entre la fecha en que se expidió el acto administrativo que ordenó el pago y la cancelación de la obligación, esta es, el 31 de diciembre de 2012 y el «mes de enero de 2013», según consta en certificación que obra a folio 11 del expediente, trascurrió aproximadamente 1 mes, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial. […] En tal virtud, esta Subsección señala que no hay lugar a reconocer los intereses moratorios solicitados en la demanda, toda vez que del contenido de los actos administrativos a través de los cuales se reconoció el retroactivo con ocasión a la homologación y nivelación salarial, no se estableció nada al respecto […].» 58.

De acuerdo con el criterio jurisprudencial de esta Corporación[36], en atención a que en el presente caso, se acreditó que entre la resolución que reconoció el derecho al acá demandante y el pago del valor ordenado, transcurrió un plazo de aproximadamente un mes, el cual, en atención a la naturaleza del asunto y las apropiaciones presupuestales que para el efecto debieron hacerse, resulta ser un plazo razonable que no acarrea una sanción para las entidades públicas demandadas, por ende, no es procedente el reconocimiento de intereses legales o moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación de la planta de personal administrativo reconocido al señor Carlos Antonio Echeverry Arboleda, máxime cuando no se observa que el actor haya manifestado su desacuerdo frente al acto que le ordenó el pago del retroactivo, por lo que no es dable que a través de un nuevo procedimiento administrativo iniciado en ejercicio de una petición presentada en interés particular pretenda recurrir lo reconocido a través de la Resolución 1684-6 de 22 de marzo de 2013, en tanto no incluyó los intereses moratorios. 59.

De tal forma que no procede, como lo pretende el demandante que se le apliquen las disposiciones del Código Civil a efectos de que se le reconozca el pago de intereses moratorios, pues no existe por parte de la administración la obligación de realizar un pago inmediato por concepto del retroactivo con ocasión a la homologación y nivelación salarial de cargos, pues en primero es necesario que dentro del proceso de homologación y nivelación salarial se desarrollen las distintas etapas que prevé la ley para su culminación. 60.

Ahora bien, en gracia de discusión de encontrarse acreditado un retardo en el pago del retroactivo derivado de la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativa del departamento de Caldas, la Sala señala que tal como lo dispuso el a quo en el sub júdice no sería procedente el reconocimiento de los intereses moratorios reclamados, por cuanto del materia probatorio se observa que la suma que le era adeudada al actor fue debidamente indexada, concepto último que según la jurisprudencia de esta Corporación[37] y pese a lo esgrimido por el demandante en el escrito de impugnación, es incompatible con las pretensiones de la demanda, en razón a que obedecen a la misma causa, que es la devaluación del dinero, por lo que acceder al reconocimiento de ambos constituiría un doble pago. 61.

Se le señala a la parte demandante, que el hecho de que aquella considere que la indexación y los intereses moratorios obedecen a conceptos y causas distintas y por tanto no son incompatibles entre sí, es una mera interpretación de la misma sobre su situación fáctica jurídica que difiere de la de esta Corporación y que en nada obliga al fallador a proferir una sentencia estimatoria de sus pretensiones. 62.

De otro lado, si bien el demandante manifiesta estar en desacuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación[38] y las consideraciones del a quo en las que establece que los intereses moratorios para su imposición deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, o en su defecto haberlos pactados con el empleador, esta Sala le señala que ello obedece al carácter eminentemente sancionatorio de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido y es por tal razón, que si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo y tampoco existe una disposición que lo contemple, que no es procedente acceder a su reconocimiento. 63.

Y es por el mismo carácter sancionatorio de los intereses moratorios, que no es procedente aplicar por la analogía la regulación que sobre dicho concepto tiene el Código Civil, pues es en materia sancionatoria la interpretación es de carácter restrictivo y cualquier imposición de una sanción con ocasión al incumplimiento de una obligación especifica, debe estar debidamente consagrada y tipificada para tal efecto, circunstancia que no obedece al caso en concreto, pues no existe norma que disponga el pago de intereses moratorios ante el supuesto incumplimiento de la administración en la cancelación oportuna del retroactivo por concepto de un proceso de homologación y nivelación salarial. 64.

En cuanto al reconocimiento de los intereses moratorios por aplicación del principio de favorabilidad, no observa la Sala que en el caso del demandante se configure una conflictividad de disposiciones aplicables o una dualidad de interpretaciones de una misma disposición normativa, entre las cuales, el juez debía determinar el precepto que conllevara mayor favorabilidad al empleado, pues no solo es claro que la administración no incurrió en un retardo en el pago del retroactivo por concepto de la homologación y nivelación salarial, si no también que ante el reconocimiento de una suma indexada no procede el de los intereses moratorios por ser figuras que obedecen a la misma causa, esto es, la devaluación de la moneda. 65.

Respecto, a la aplicación del principio de equidad que en consecuencia derivaría en el reconocimiento de los intereses moratorios pretendidos por la parte actora, resalta la Sala lo siguiente: 66. En primer lugar, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación[39], una providencia proferida en equidad, implica que el juez inaplique una ley al considerar que esta es inocua o conduce a una inequidad, y por consiguiente debe buscar la solución del caso por fuera del ámbito legal, claro esta, sin que por ello pueda prescindir de las pruebas y lo que con ellas se acredite. 67.

En ese orden, si bien el demandante pretende el reconocimiento de los intereses moratorios bajo la aplicación del principio de equidad, considera la Sala que ello no es posible, por cuanto de los pruebas aportadas en el súb judice se logró acreditar que en modo alguno las entidades demandas incurrieron en mora en el pago del retroactivo por concepto de la Homologación y Nivelación Salarial de la que fue objeto el personal administrativo de la secretaría de educación departamental de Caldas, pues se itera, entre la fecha de reconocimiento de la suma adeudada a la actora y el día en que fue llevado a cabo el pago de la misma, transcurrió aproximadamente un mes, plazo razonable teniendo en cuenta todas las etapas que se deben llevar a cabo en el mencionado proceso. 68.

Por otra parte, con relación al reconocimiento a favor del actor de una indexación por razones de equidad y justicia, es dable señalar que el artículo 230 de la Constitución Política, señala que «los jueces en sus providencia sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial», de modo que, la única fuente directa y primaria de derecho en Colombia es la ley – ordenamiento jurídico-, y por su parte, la equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina, pertenecen a las denominadas fuentes indirectas o subsidiarias del derecho, así las cosas, la equidad en materia de administración de justicia aplica en los espacios dejados por el legislador, todo ello con el fin de evitar una injusticia como resultado de la aplicación de la ley a un caso concreto. 69.

Ahora bien, en lo concerniente a la facultad extra petita que el tribunal se adjudicó para ordenar la mencionada indexación, esta Sala ha precisado sobre el particular que « […] el juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso. Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razones por las cuales omitió referirse a algún pedimento, por ello, el principio de congruencia de la sentencia garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para tal propósito». 70.

Así mismo, debe tenerse en cuenta que una de las bases adjetivas que circunscriben las actuaciones judiciales ante la presente jurisdicción, es que el proceso se desarrolla de manera general bajo la égida de la justicia rogada y excepcionalmente de oficio cuando la misma ley lo permite o en situaciones puntuales de abierta vulneración de garantías constitucionales que ameritan una protección inmediata en razón de su prevalencia. Lo anterior cobra sentido en tanto los medios de control previstos para verificar la juridicidad de las diversas manifestaciones de la administración deben promoverse y desenvolverse bajo los criterios y presupuestos fácticos y jurídicos que determine la parte afectada, sin que sea del caso fijar circunstancias más gravosas para el Estado, en tanto se presume ante todo la buena fe y diligencia de sus decisiones en virtud del principio de legalidad. 71.

El planteamiento en cuestión se traduce en que quien alega la vulneración de sus derechos por parte de los agentes estatales y pretende el consecuente restablecimiento de estos, en efecto debe instar lo propio con total precisión, claridad y completitud. Dichos postulados tienen un respaldo constitucional en virtud del principio del debido proceso y el derivado derecho de defensa y contradicción, habida cuenta de que no es dable sorprender a la parte demandada con decisiones que afecten sus intereses cuando aquello no fue objeto de debate en la definición propia del litigio.

Lo antedicho se acompasa entonces con el principio procesal de la congruencia contenido en el artículo 281 del CGP, que se predica como fundamento para que exista coherencia entre lo pretendido con la demanda, lo discutido y probado en la causa judicial y lo que debe resolver la autoridad judicial conforme a los límites que tales extremos determinen.

Al respecto la norma ejusdem prevé lo siguiente: «Artículo 281. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.

PARÁGRAFO 1 o. En los asuntos de familia, el juez podrá fallar ultrapetita y extrapetita, cuando sea necesario para brindarle protección adecuada a la pareja, al niño, la niña o adolescente, a la persona con discapacidad mental o de la tercera edad, y prevenir controversias futuras de la misma índole.

PARÁGRAFO 2 o. En los procesos agrarios, los jueces aplicarán la ley sustancial teniendo en cuenta que el objeto de este tipo de procesos es conseguir la plena realización de la justicia en el campo en consonancia de los fines y principios generales del derecho agrario, especialmente el relativo a la protección del más débil en las relaciones de tenencia de tierra y producción agraria.

En los procesos agrarios, cuando una de las partes goce del amparo de pobreza, el juez de primera o de única instancia podrá, en su beneficio, decidir sobre lo controvertido o probado aunque la demanda sea defectuosa, siempre que esté relacionado con el objeto del litigio. Por consiguiente, está facultado para reconocer u ordenar el pago de derechos e indemnizaciones extra o ultrapetita, siempre que los hechos que los originan y sustenten estén debidamente controvertidos y probados.

En la interpretación de las disposiciones jurídicas, el juez tendrá en cuenta que el derecho agrario tiene por finalidad tutelar los derechos de los campesinos, de los resguardos o parcialidades indígenas y de los miembros e integrantes de comunidades civiles indígenas.» 72. Precisamente como se observa de lo antes expuesto, la excepción a la regla en comento se contempla legalmente, pues se han previsto las facultades ultra y extra petita, las cuales implican que el juez podría fallar más allá o por fuera de lo deprecado respectivamente.

Tales potestades tienen sentido en asuntos concretos y determinados como se enuncian en dicha norma. No obstante, en materia laboral el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social también consagra aquella posibilidad pues indica lo siguiente: «ARTICULO 50. EXTRA Y ULTRA PETITA. El Juez podrá ordenar el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, o condenar al pago de sumas mayores que las demandadas por el mismo concepto, cuando aparezca que éstas son inferiores a las que corresponden al trabajador, de conformidad con la ley, y siempre que no hayan sido pagadas.» 73.

Puntualmente para casos en los que se han evidenciado sentencias con decisiones por fuera de lo pretendido, esta Subsección ha fijado una posición restrictiva sobre su uso, en orden de garantizar el principio de congruencia como fundamento esencial de protección del debido proceso en el contexto de esta jurisdicción. Frente a este punto en sentencia del 7 de octubre de 2019 se precisó que: «Le asiste razón a la entidad demandada al afirmar que el fallo de primera instancia es incongruente porque (i) lo solicitado en vía gubernativa (ii) las pretensiones de la demanda (iii) los argumentos del concepto de violación y (iv) la defensa de la entidad demandada, no corresponden con lo que se decidió, esto es, el reconocimiento y pago de horas extras En otros términos, nos encontramos ante la presencia de una sentencia extra petita, que si bien en materia laboral es procedente, dado que el juez puede pronunciarse sobre el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, con fundamento en el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo; lo cierto, es que el ejercicio de dicha facultad procede siempre y cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, circunstancia que no ocurrió en el sub judice, como se evidenció. En conclusión y toda vez que en la providencia apelada se concedió un derecho que no fue reclamado en la vía judicial, la Sala de Subsección está de acuerdo en afirmar que vulneró los derechos al debido proceso, audiencia y defensa de la E.S.E. Hospital Universitario San Jorge de Pereira.» 74.

Como se observa, no es dable proferir decisiones respecto de asuntos no discutidos en vía administrativa y que tampoco fueron planteados en la demanda al punto de haberse incluido en el litigio con opción de pronunciamiento por parte de la demandada. Ahora, en el caso concreto se observa que el demandante no planteó ni solicitó el reconocimiento de indexación sobre las sumas reconocidas desde la fecha del acto que así lo ordenó hasta la data real de pago, sino solo los intereses moratorios respecto del capital abonado y tampoco hubo indicación o inferencia a lo largo del proceso que diera a entender que están en riesgo de vulneración algunos derechos fundamentales del libelista que requirieran protección inmediata. 75.

Aunado a lo expuesto, debe destacarse el hecho de que se encuentra debidamente probado que la secretaría de educación departamental de Caldas efectuó la liquidación indexada de las sumas adeudadas al libelista al 2012, lo cual conlleva que sí hubo compensación efectiva por el retraso en el pago de aquella obligación. Empero, la indexación ordenada por el a quo correspondía a la generada desde la data de expedición de la mentada decisión hasta el momento puntual del pago, lo cual en cualquier caso evidencia un análisis que supera los extremos propios del período deprecado con la demanda. 76.

En este sentido, el hecho de haber impuesto una condena en primera instancia relativa a una indexación bajo criterios de equidad y justicia, pero sin que esta hubiese sido pretendida u objeto de discusión, implica que el fallo impugnado trascendió lo que constituía materia de decisión al margen de la argumentación esbozada, más aun cuando la situación concreta del señor Carlos Echeverry Arboleda no encaja en alguno de los supuestos excepcionales contemplados tanto legal como jurisprudencialmente para la procedencia de pronunciamientos extra petita, ni se avizora una eminente vulneración de sus derechos fundamentales, por ejemplo al mínimo vital. 77.

Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia proferida el 2 de septiembre de 2019, por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda, salvo el numeral tercero, que ordenó en forma extra petita indexar por razones de equidad el valor neto pagado a título de retroactivo entre el 1 de enero de 2013 y el 14 de abril de esa misma anualidad, el cual será revocado conforme las razones expuesta en la parte motiva de este proveído. 78.

En mérito de lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Confirmar parcialmente la sentencia del 18 de diciembre 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas en cuanto negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Revocar el ordinal tercero que ordenó en forma extra petita indexar por razones de equidad el valor neto pagado a título de retroactivo entre el 1 de enero de 2013 y el 14 de abril de esa misma anualidad, conforme las razones expuesta en la parte motiva de este proveído. Por secretaría de la Sección Segunda, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia. Notifíquese y cúmplase.

Firma Electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma Electrónica Firma Electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984. [2] Folios 3 a 6. [3] «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones» [4] Transcripción literal que obra a folio 4 del expediente. [5] “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014 (…)

ARTÍCULO 148. SANEAMIENTO DE DEUDAS. Con cargo a las apropiaciones y excedentes de los recursos del Sistema General de Participaciones, se pagarán las deudas que resulten del reconocimiento de los costos del servicio educativo ordenados por la Constitución y la ley, dejados de pagar o no reconocidos por el Situado Fiscal o el Sistema General de Participaciones al personal Docente y Administrativo, como costos acumulados en el Escalafón Nacional Docente, incentivos regulados en los Decretos 1171 de 2004 y 521 de 2010, homologaciones de cargos administrativos del sector, primas y otros derechos laborales, deudas que se pagarán siempre que tengan amparo constitucional y legal.

El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación Nacional validará las liquidaciones presentadas por las entidades territoriales y certificará los montos a reconocer y pagar. Cuando no exista suficiente apropiación o excedentes para cubrir los costos establecidos en el presente artículo, la Nación –Ministerio de Hacienda y Crédito Público– concurrirá subsidiariamente con recursos del Presupuesto General de la Nación para cubrir el pago de las deudas certificadas por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la suscripción de acuerdos de pago, previa la celebración por parte de las entidades territoriales correspondientes de un encargo fiduciario a través del cual se efectúen los pagos.

Previo a la celebración de los acuerdos de pago, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará los cruces de cuentas que sean necesarios entre las deudas del sector educativo de las entidades territoriales y la Nación.” [6] Folios 7 a 13 del expediente. [7] «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014 […]

Previo a la celebración de los acuerdos de pago, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará los cruces de cuentas que sean necesarios entre las deudas del sector educativo de las entidades territoriales y la Nación.» [8] Folios 60 a 68. [9] Folios 69 a 88. [10] Ver folios 137 a 144 [11] Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, Sentencia de 22 de abril de 2015 Rad. 2506-2013, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, sentencia de 7 de diciembre de 2017, Rad. 2014-00311-01, C.P.: William Hernández Gómez. [12] Ver folios 147 a 159. [13] Folios 160 a 171. [14] Folios 196 a 214. [15] « ARTICULO 11. Distribución del situado fiscal. El situado fiscal consagrado en el artículo 356 de la Constitución Política, se distribuirá en la siguiente forma: 1.

El 15% por partes iguales entre los Departamentos, el Distrito Capital y los Distritos de Cartagena y Santa Marta. 2. El 85% restante, de conformidad con la aplicación de las siguientes reglas: a) Un porcentaje variable equivalente a la suma de los gastos de atención de los usuarios actuales de los servicios de salud y educación de todos los departamentos y distritos del país, hasta el punto que sumado con el porcentaje del numeral lo permita la prestación de los servicios en condiciones de eficiencia administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1 del presente artículo.

Este porcentaje se considerará para efectos de cálculo como el situado fiscal mínimo. b) El porcentaje restante, una vez efectuada la distribución por Situado Fiscal Mínimo para salud y educación, se asignará en proporción a la población potencial por atender, en los sectores de salud y educación, y al esfuerzo fiscal ponderado, de conformidad con los criterios establecidos en el parágrafo 2 del presente artículo.

La metodología para establecer la población usuaria actual, para aplicar las reglas de distribución de los recursos del situado fiscal y para diseñar los indicadores pertinentes, será adoptada por el CONPES para la Política Social de conformidad con lo dispuesto en el presente artículo. En todo caso se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: i) Los usuarios actuales en educación, son la población matriculada en cada año en el sector oficial, más la becada que atiende el sector privado.

La población becada se contabilizará con una ponderación especial para efectos de la estadística de usuarios. ii) La población potencial, en educación, es la población en edad escolar comprendida entre los 3 y los 15 años de edad, menos la atendida por el sector privado. iii) Los usuarios actuales en salud, son la población atendida en cada año por las instituciones oficiales y privadas que presten servicios por contratos con el sector oficial, medida a través del registro de las consultas de medicina, enfermería y odontología y de los egresos hospitalarios. iv) La población potencial en el sector salud se mide como la población total del departamento, no cubierta plenamente por el sistema contributivo de la seguridad social, ponderada por el índice de necesidades básicas suministrado por el DANE.» [16]«Por medio del cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política.[…]

ARTÍCULO 2. El artículo 356 de la Constitución Política quedará así: Artículo 356. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios. […]» [17] «Artículo 4.

Distribución Sectorial de los Recursos. Modificado por el art. 2, Ley 1176 de 2007, Modificado transitoriamente por el art. 4, Decreto Nacional 017 de 2011. El monto total del Sistema General de Participaciones, una vez descontados los recursos a que se refiere el parágrafo 2° del artículo 2°, se distribuirá las participaciones mencionadas en el artículo anterior así: la participación para el sector educativo corresponderá al 58.5%, la participación para el sector salud corresponderá al 24.5 la participación de propósito general corresponderá al 17.0.» [18] Artículo 5.

Competencias de la Nación en materia de educación. Artículo 6. Competencias de los departamentos. Artículo 7. Competencias de los distritos y los municipios certificados. [19] «Artículo 20. Entidades territoriales certificadas. Son entidades territoriales certificadas en virtud de la presente ley, los departamentos y los distritos. La Nación certificará a los municipios con más de cien mil habitantes antes de finalizar el año 2002.

Para efectos del cálculo poblacional se tomarán las proyecciones del DANE basadas en el último censo. Todos aquellos municipios con menos de 100 mil habitantes que cumplan los requisitos que señale el reglamento en materia de capacidad técnica, administrativa y financiera podrán certificarse. Le corresponde a los departamentos decidir sobre la certificación de los municipios menores de cien mil habitantes, que llenen los requisitos.

Si contados seis meses desde la presentación de la solicitud no ha sido resuelta o ha sido rechazada, el municipio podrá acudir a la Nación para que ésta decida sobre la respectiva certificación. Los municipios certificados deberán demostrar, cuando lo requiera el Gobierno Nacional, que mantienen la capacidad necesaria para administrar el servicio público de educación. Aquellos municipios que no logren acreditar su capacidad, perderán la certificación.» [20] « Artículo 37.

Organización de plantas. Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios, en un período máximo de dos años, teniendo en cuenta los criterios establecidos en la presente ley.» [21] Sentencia sentencia C- 315/95, por la cual se declaró exequible el art. 12 de la Ley 4ª de 1992, en la cual precisó: "La razonabilidad de la medida legislativa se descubre también si se tiene en cuenta que el patrón de referencia - los sueldos de los cargos semejantes del nivel nacional -, garantiza que el anotado límite no sea en sí mismo irracional y desproporcionado." [22] Folio 107 [23] «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones» [24] Folio 38. [25] Folio 39 a 40. [26] Folio 28 a 31. [27] Folios 32 a 34. [28] Folios 35 a 36. [29] Folio 37 [30] Folios 2 y 3 del cuaderno 2. [31] Folios 17 y 18. [32] Folios 16 a 19. [33] Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Sentencia del 7 de diciembre de 2017.

Rad. 73001-23-33-000-2014-00311-01(0905-15). C.P. William Hernández Gómez. [34] Rad. 73001-23-33-000-2014-00311-01(0905-15). C.P. William Hernández Gómez. En el mismo sentido véase: Sentencias del 22 de febrero de 2018. Rad. 73001-23-33-000-2014-00404-01(2475-15). C.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 1º de marzo de 2018, Rad. 73001-23-33-000-2014-00221-01(1914- 15) y 73001-23-33-000-2014-00265-01(3484-15).

C.P. William Hernández Gómez; del 8 de marzo de 2018. Rad. 73001-23-33-000-2014-00558-01(3219-15). C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; del 3 de mayo de 2018. Rad. 73001-23-33-000- 2014-00250-01(1670-15). C.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 10 de mayo de 2018. Rad. 73001-23-33-000-2014-00185-01(3180-15). C.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 21 de junio de 2018.

Rad. 73001-23-33-000-2014-00218-01(1372- 15), 73001-23-33-000-2014-00232-01(0593-15), 73001-23-33-000-2014-00251- 01(2121-15) y 73001-23-33-000-2014-00251-01(2121-15). C.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 29 de agosto de 2018. Rad. 23001-23-33-000-2014-00289- 01(0704-17). [35] Rad. 66001-23-33-000-2016-00321-01 (C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez-.) [36]Véase: Sentencia de 26 de agosto de agosto de 2018, Rad. 73001-23-33-000-2014- 00403-01(4589-15).

C.P. César Palomino Cortés. [37] CONSEJO DE ESTADO, sentencia del 18 de febrero de 2010, M.P. Dr. GERARDO ARENAS MONSALVE. CONSEJO DE ESTADO, sentencia del 18 de febrero de 2010, M.P. Dr. GERARDO ARENAS MONSALVE. Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de 9 de agosto de 2012, Rad. 2012-00048- 00; C.P: Luis Fernando Álvarez Jaramillo. «La señora Ministra de Relaciones Exteriores consulta a la Sala sobre los criterios que deben aplicarse para dar cumplimiento a las sentencias dictadas en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que ordenan el reintegro y pago de emolumentos, y la reliquidación de aportes pensionales y de cesantías.» Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B, Sentencia de 16 de agosto de 2018 Rad.2014-00313-02, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [38] No identificó providencia alguna. [39] Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, sentencia de 29 de marzo de 2019, Radicación 2018-00133-00, C.P. Guillermo Sánchez Luque.

En dicha providencia se consignó: “Los fallos en equidad se presentan cuando el juez o el árbitro inaplica la ley al caso concreto, porque la considera inicua o conduce a una iniquidad, o cuando busca por fuera del ámbito de la ley una solución al caso controvertido. Según la jurisprudencia, en ninguna de tales hipótesis el juzgador puede prescindir de la motivación o de las pruebas, pues en tal evento ya no sería en equidad sino en conciencia y las decisiones de esta naturaleza están proscritas de nuestro ordenamiento jurídico.

En definitiva, cuando el juez decide con sustento en las reglas jurídicas, acude en apoyo a principios generales del derecho y valora el acervo probatorio, su fallo será en derecho y no en conciencia.”