INTERESES MORATORIOS / HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL DE DE LOS FUNCIONARIOS ADMINISTRATIVOS DE INSTITUCIONES EDUCATIVAS / FACULTADES EXTRA PETITA CONCERNIENTE AL PAGO DE UNA INDEXACIÓN EN REEMPLAZO DEL RECONOCIMIENTO DE INTERESES MORATORIOS SOBRE LAS SUMAS PAGADAS EN RAZÓN DE LA NIVELACIÓN SALARIAL GENERADA POR EL PROCESO DE HOMOLOGACIÓN “[…] no es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor del demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía la parte activa. […] no resultaba procedente la condena impuesta en la sentencia apelada al Ministerio de Educación de manera oficiosa y en aplicación de facultades extra petita, concerniente al pago de una indexación en reemplazo del reconocimiento de intereses moratorios sobre las sumas pagadas al demandante en razón de la nivelación salarial generada por el proceso de homologación del sector educativo del Municipio de Manizales, puesto que tal potestad resulta ser excepcional a la preponderancia del principio de congruencia y debido proceso que se predica de las sentencias dictadas en el marco de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin embargo, en el caso particular, dicha excepción no se configura, por lo que debe revocarse la orden en comento […]” FUENTE FORMAL: LEY 60 DE 1993 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 34 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 38 / ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2005 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 17001-23-33-000-2016-00948-01(3669-19) Actor: CARLOS ARTURO BEDOYA CARVAJAL Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, MUNICIPIO DE MANIZALES Referencia: INTERESES MORATORIOS POR PAGO TARDÍO DEL RETROACTIVO DERIVADO DEL PROCESO DE HOMOLOGACIÓN DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL MUNICIPIO DE MANIZALES.
FALLO EXTRA PETITA IMPROCEDENTE. ASUNTO Decide la Subsección los recursos de apelación formulados por la parte demandante y por la Nación, Ministerio de Educación Nacional contra la sentencia proferida el 3 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas que denegó las pretensiones de la demanda y ordenó ex officio el reconocimiento de la indexación a favor del libelista.
ANTECEDENTES El señor Carlos Arturo Bedoya Carvajal en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[1], formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones (folios 2 vuelto, C1) 1. Que se declare la nulidad del Oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016, por medio de la cual las entidades demandadas negaron el pago de los intereses moratorios solicitados por el libelista en razón de la cancelación tardía del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial. 2.
Que como consecuencia de esta declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al Ministerio de Educación Nacional y al Municipio de Manizales, reconocer y pagar a favor del demandante los intereses moratorios liquidados con base en la referencia del bancario corriente, con efectividad a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación y hasta mayo de 2014 cuando se canceló el capital adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial, ello sin que se tenga en cuenta para tal efecto el monto de lo cancelado como indexación salarial. 3.
Que se condene a las entidades demandadas a dar cumplimiento al fallo de conformidad con el artículo 192 del CPACA, a pagar los intereses moratorios conforme a lo ordenado en dicha norma y al pago de costas en caso de oponerse a las pretensiones de la demanda. 4. Como pretensión subsidiaria solicita declarar la configuración del silencio administrativo negativo por la falta de respuesta de las demandadas, sobre el derecho de petición presentado el 24 de julio de 2015 con radicado SAC 7242, con el cual desconocieron y negaron los intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de homologación y nivelación salarial.
Supuestos fácticos relevantes (Folios 3 vuelto a 5) 1. El demandante prestó sus servicios en calidad de personal administrativo para la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales. 2. A través de la Resolución 2451 del 29 de octubre de 2002, el Ministerio de Educación Nacional certificó a la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales para la administración del servicio educativo, de ello, que éste último transfirió el personal administrativo del orden nacional a los cargos previstos en dicho ente territorial, pero sin homologar las plazas y sus salarios a los nuevos empleos. 3.
El Municipio de Manizales en acatamiento del concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, profirió el Decreto 083 del 11 de marzo de 2008 mediante el cual homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación pagados con recursos del Sistema General de Participaciones. 4.
Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional a través del Oficio 2012EE50479 del 28 de agosto de 2012, determinó la viabilidad de la homologación de los funcionarios administrativos del sector educativo, como consecuencia del proceso de descentralización de dicho servicio hacia las entidades territoriales. Por tanto, se expidió el Decreto 0388 del 12 de octubre de 2012 el cual modificó el proceso de homologación y nivelación salarial aprobado inicialmente por el acto que data del 11 de marzo de 2008. 5.
En consecuencia de ello, se profirió la Resolución 596 del 11 de abril de 2014, en la cual se reconoció y ordenó el pago de los valores pendientes por dicho concepto a favor del señor Carlos Arturo Bedoya Carvajal, en un periodo correspondiente entre el 1 de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2011. 6. Adujo que las entidades demandadas cancelaron el retroactivo aludido solo hasta el mes de mayo de 2014, razón por la cual al tener en cuenta la fecha de causación del derecho, este abono fue tardío. 7.
La parte demandante formuló petición el 24 de julio de 2015 con radicado SAC7242 ante la Secretaría de Educación de Manizales con el fin que le fueran reconocidos los intereses moratorios derivados del pago adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial por fuera de los términos oportunos para tal fin. Solicitud que alega el demandante no ha sido resuelta por parte de la entidad demandada, pese haber presentado reiteradas solicitudes posteriores y que fueron resueltas debidamente, la primera no. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[2], porque es guía y ajuste de esta última.
De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.
De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 29 de octubre de 2018.
Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] Falta de legitimación en la causa por pasiva. […] Al respecto es menester reiterar que, en el trámite de reconocimiento y pago de dicha acreencia laboral está involucrada la entidad territorial y la Nación – MEN, en virtud de los principios de coordinación y concurrencia en el cumplimiento de la función pública, lo cual basta para entender que la primera sí está legitimada para actuar como parte pasiva en este proceso, en donde se discute precisamente sí hubo o no retardo en el pago de la deuda.
Caducidad de la acción e inepta demanda. […] A efectos de resolver lo pertinente sea lo primero indicar que, la prescripción se predica del derecho, mientras que la caducidad se predica del medio de control, y por consiguiente no es adecuado desde una interpretación constitucional de las normas, darle prelación a la disposición eminentemente procesal que regula el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, más aún cuando ésta se refiere a actos administrativos que versan sobre derechos laborales principales o accesorios a éstos – como lo son los intereses deprecados-, lo cual implica la observancia del presupuesto de la prescripción de derechos laborales, en el entendido de que el actor tiene un término de tres (3) años a partir de la exigibilidad de los mismos para reclamar ante la administración cualquier tipo de inconformidad al respecto y así evitar que su derecho se extinga – Sin perjuicio de que éste pueda accionar en cualquier tiempo en lo concerniente a acreencias laborales periódicas – razón por la cual, el hecho de declarar la caducidad del medio control por el vencimiento del término de cuatro (4) meses después de la notificación del acto, sería violatoria del principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política, dado que la prescripción tiene relación con el fondo de la controversia y se interpreta como un elemento sustancial que debe ser la controversia y se interpreta como un elemento sustancial que debe ser garantizado por encima de las formas y ritualidades propias de la actuación judicial.
A la par de la argumentación hasta aquí vertida, se añade que, resolver en favor del término de prescripción el conflicto normativo planteado frente al término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho i) ampara la confianza legítima que el servidor público deposita válidamente en tener a su favor un término que le es más amplio y, por tanto, favorable y resguarda mejor su derecho, en todo lo cual es armónico con los valores y principios constitucionales a los cuales debe total observancia y acatamiento, y) ii) evita, eficazmente, la violación del derecho fundamental a la igualdad en frente de los trabajadores a quienes se les aplica el Código Sustantivo del Trabajo, respecto de quienes no obra un término de caducidad u otro obstáculo procesal de parecido linaje que les arrebate y haga nugatorio el término sustancial de prescripción legalmente consagrado en su favor.
De la mano de lo anterior, considera el Despacho que la prescripción trienal debe ser materia de pronunciamiento al momento de proferir la correspondiente sentencia. Para el Despacho, la sola consideración de que se trata de un derecho de carácter laboral cuya exigibilidad emana jurídicamente de fuente probatoria adjunta a la demanda, independientemente de si tiene o no el carácter de prestación periódica – consideración esta última que no se puede pretextar para eludir la indubitable primacía que tienen los derechos laborales (todos y cada uno de ellos) invocados en la demanda, en tanto aquellos y éstos, a partir de su exigibilidad, están sometidos a la misma regla prescriptiva de derecho – debe bastar para no considerar procedente declarar la caducidad del medio de control y, en su lugar, dar continuidad al trámite del presente proceso.
Es por ello que, dentro de los 3 años contados a partir de la causación del derecho laboral, el trabajador puede reclamar cuantas veces estime necesario, el reconocimiento y pago de su acreencia aunque ello implique la expedición de los correlativos actos administrativos por parte de la autoridad competente, pudiendo incluso demandar aquel que en respuesta de lo peticionado, se remite a otro anterior, toda vez que aún en esos eventos, se le concibe como acto administrativo definitivo, enjuiciable ante esta jurisdicción. En consecuencia, la excepción de caducidad e inepta demanda, no tienen vocación de prosperidad.
Las demás excepciones, al referirse al fondo de la controversia, serán resueltas al momento de proferir sentencia. […]» (Negrita del texto original. Folio 128 y vto del expediente y CD obrante a folio 141, C1). Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] – Fijación del litigio EL LITIGIO SE CIRCUNSCRIBE A DETERMINAR: • ¿Es procedente el reconocimiento de intereses moratorios sobre la liquidación del retroactivo por homologación salarial cancelado a la parte actora, si se acredita que en la respectiva liquidación se le reconoció indexación sobre las sumas adeudadas? • ¿De llegar a considerarse que es incompatible el reconocimiento de intereses moratorios e indexación, procede ordenar el reconocimiento de los primeros una vez efectuado el descuento de la indexación ya reconocida? En caso de que la respuesta sea afirmativa, • ¿Si el pago se hizo con posterioridad a la fecha en que se profirió la resolución de homologación, tiene derecho la parte actora a que se le reconozca indexación o intereses por ese lapso? • ¿Están probados los límites para efectos de calcular los intereses, esto es, la fecha en que se hizo el pago y la fecha en que se notificó la resolución de homologación? • ¿Cuál es la entidad llamada a responder por el pago de los intereses o de la indexación más el ajuste que está reclamando la parte demandante? […]» (Negrita del texto original.
Folio 130 y CD que reposa a folio 41, C1). SENTENCIA APELADA (Folios 211 a 221, C2) El a quo profirió sentencia escrita el 3 de mayo de 2019, por medio de la cual negó las pretensiones del demandante, sin embargo, condenó por razones de equidad y justicia al Ministerio de Educación al pago de la indexación sobre las sumas canceladas a aquella por concepto de nivelación salarial.
Lo anterior con fundamento en las siguientes consideraciones: El Tribunal inicialmente realizó un recuento del proceso de homologación y nivelación salarial para señalar que, en cuanto a la situación del demandante, esta causa tuvo su fundamento en la necesidad legal de incorporar el empleo de aquel, que era de orden nacional, a la planta de cargos del municipio.
De ello, que ante la diferencia salarial y prestacional entre uno y otro, debían reconocerse los mayores valores resultantes de dicha homologación actualizados al momento del pago, sin que el mismo tuviera la connotación de pago tardío de una obligación. De manera paralela, hizo referencia a la naturaleza jurídica de las figuras correspondientes a la indexación e intereses moratorios, para exponer que, esta primera supone una actualización del dinero en el tiempo para mantener su valor y evitar la pérdida adquisitiva de la moneda; mientras que los intereses moratorios tienen un carácter indemnizatorio por los perjuicios que causa el retraso en el cumplimiento de las obligaciones, tal como lo previó el artículo 1617 del Código Civil.
Por lo anterior, concluyó que los intereses moratorios y la indexación no son acumulables, toda vez que los primeros se configuran por la mora o retardo en el pago del crédito o la obligación, mientras que el período de la actualización monetaria, está dado entre la fecha del crédito y la que se quiere ajustar, por lo que no es relevante la mora en ese caso.
Bajo dicho entendido, afirmó que la mencionada postura fue sostenida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 7 de diciembre de 2017, en el sentido de afirmar la improcedencia del reconocimiento de intereses moratorios por el pago tardío de la homologación o nivelación salarial. De otro lado, advirtió que si bien la indexación monetaria no se encuentra contemplada en el derecho positivo colombiano, lo cierto es que tal prerrogativa devenía en razón de la protección a los derechos de los trabajadores con fundamento en el postulado constitucional del artículo 53, según el cual el Estado debe amparar las garantías mínimas de los trabajadores y, entre ellas, garantizar el poder adquisitivo del salario.
Bajo dicho entendido, el a quo indicó que a pesar de que serían denegadas las pretensiones de la demanda en cuanto al reconocimiento de intereses moratorios, debía tenerse en cuenta que, en todo caso, sí resultaba procedente el pago de las acreencias derivadas del proceso de nivelación salarial que se efectuó en fecha posterior a su reconocimiento.
En consecuencia, consideró que como un fallo extra petita, por razones de equidad y justicia, resultaba razonable ordenar la indexación sobre el valor pagado al señor Carlos Arturo Bedoya Carvajal a título de retroactivo menos la suma correspondiente a la indexación ya reconocida, esto es, entre el 1.° de enero de 2012 hasta el día anterior a la fecha efectiva de pago (30 de abril de 2014).
De otra parte, aludió que la entidad obligada a reconocer la indexación ordenada era el Ministerio de Educación Nacional conforme el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de fecha 30 de junio de 2010, en el cual claramente se sostuvo que dicha entidad era la que debía responder por la liquidación del retroactivo con ocasión de la homologación salarial y no la entidad territorial.
Acorde con estos razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume en su parte resolutiva, así: i) declaró fundada la excepción de inexistencia de la obligación con fundamento en la ley e inaplicabilidad de los intereses moratorios y prescripción, formuladas por el Municipio de Manizales; ii) ordenó por razones de equidad y justicia al Ministerio de Educación, reconocer al demandante la indexación del valor neto cancelado por concepto del retroactivo de homologación y nivelación salarial, con límites temporales para la liquidación entre el 1.° de enero de 2012 y el 30 de abril de 2014, pero con efectos fiscales a partir del 24 de julio de 2012, por prescripción trienal; iii) negó las pretensiones de la demanda, y; iv) se abstuvo de condenar en costas.
RECURSOS DE APELACIÓN Nación, Ministerio de Educación Nacional (folios 228 a 238, C2): interpuso recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia, a fin de que se revoque la orden de reconocimiento de indexación. Como sustento de su posición, planteó que el a quo interpretó que de acuerdo con el postulado constitucional del derecho a una remuneración mínima vital, el libelista tenía derecho a una indexación, sin embargo, no tuvo en cuenta que dicho principio no fue vulnerado, toda vez de que desconoce el alcance de la sentencia SU-995 de 1999, pues este concepto no está llamado a permear todo emolumento que perciba el trabajador, mucho menos en el presente asunto, cuando los valores adicionales se dieron con ocasión de un proceso de reorganización administrativa, que en todo caso se indexó al momento de generase el derecho y se pagó en una fecha proporcionalmente cercana a su reconocimiento.
Por otra parte, arguyó que el pago de la indexación que no fue pretendido en la demanda, no es dable reconocerse, pues debió respetarse el principio de consonancia, dado que dicha pretensión no fue invocada ni en sede administrativa ni judicial, aunado a que no es un derecho laboral y el tribunal de instancia le otorga la connotación de imprescriptible.
Agregó que si en gracia de discusión existió un exceso de costo por el retardo en el pago, este es atribuible al Municipio de Manizales. Adicionalmente manifestó que el titular del acto administrativo demandado es una persona jurídica totalmente diferente que corresponde al mentado ente territorial, por lo que se presenta una falta de legitimación material en la causa por pasiva.
Por esa razón estimó que una eventual condena que recaiga sobre el ente ministerial, implicaría una sanción por decisiones que no le pueden ser atribuidas, de manera que se quebrantaría el principio jurídico en virtud del cual, todo daño o perjuicio que se impute de mala fe a otro sujeto, debe ser reparado. Recalcó además que en virtud de la descentralización de la prestación del servicio de educación en los municipios y departamentos conforme a la Ley 60 de 1993, el Ministerio perdió la condición de nominador de los docentes, en tanto dicha facultad fue transferida a los entes territoriales, de manera que son éstos quienes deben responder por la administración del personal docente y administrativo que tengan a cargo.
Finalmente indicó que el Ministerio de Educación tampoco tuvo injerencia en los hechos que generaron la demanda ni en el trámite administrativo para el reconocimiento y pago de las obligaciones por homologación y nivelación salarial, por cuanto los actos que resolvieron la situación jurídica del demandante fueron emitidos por la Secretaría de Educación Municipal de Manizales.
La parte demandante (folios 239 a 254, C2): formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que esta sea revocada con el fin de que se acceda a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto argumentó que no es procedente argüir que el proceso de homologación y nivelación fue cancelado a tiempo, es decir, que el retroactivo abonado no tuvo la connotación de pago tardío de una obligación, pues contrario a lo sostenido por el Tribunal, de dicho proceso sí se configuró la mora en la implementación del pago de tal acreencia laboral, toda vez que el salario homologado no fue desembolsado desde el momento mismo en que se causó el derecho, sino hasta 14 años después de ello.
Aludió que si los trámites administrativos y presupuestales necesarios para llevar a feliz término el proceso de descentralización de la educación, debían efectuarse previo el traslado e incorporación del mismo, para garantizar el trabajo en condiciones de igualdad, es lógico concluir que el personal, a partir del momento de su traslado, tenía pleno derecho a percibir en la nómina del mes inmediatamente siguiente, el salario ajustado, y si los actos administrativos de nivelación y homologación señalaron claramente que el derecho inició el 1.° de enero de 2003, es en esa fecha que se debe pagar.
Subsiguientemente afirmó que la incompatibilidad aducida en primera instancia no existe en la medida en que la ley prevé taxativamente que la mora es la sanción que se ha de pagar por no cancelar oportunamente una obligación, mientras que la indexación hace referencia a la actualización de la deuda a valores reales vigentes, debido a que el poder adquisitivo inicial se ha perdido con el paso del tiempo por la inflación o devaluación de la moneda; situaciones que implican naturalezas jurídicas diferentes.
Indicó que la sentencia fechada 22 de abril de 2015 en la cual se basó el tribunal de primera instancia para negar las pretensiones, no puede servir de sustento, dado que allí se analizó el cumplimiento de una sentencia judicial, contrario a lo ocurrido en el sub lite que otorgó el pago del retroactivo en sede administrativa, de allí, que sea procedente el pago de los intereses de mora.
Aseguró que la obligación de pago del retroactivo debió reconocerse con intereses moratorios y no de manera indexada, pues fue consignada 14 años después de su causación, es decir, tardíamente, por lo que no era procedente la aplicación del artículo 178 del CCA que regula la ejecución de sentencias, sino los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil, pues este derecho no nació en virtud de una providencia judicial, sino del propio proceso de homologación y nivelación salarial.
Sostuvo que en concordancia con el artículo 1608 del Código Civil, cuando transcurre el plazo o término para el pago de una obligación positiva sin que se éste se hubiese realizado, claramente se incurre en mora y aquélla se encuentra constituida por el pago de intereses, los cuales en el presente caso se solicitan no respecto del monto indexado sino solo del capital adeudado, por lo que no es adecuado inferir una incompatibilidad.
Planteó además que el incumplimiento de las entidades demandadas en cancelar de forma oportuna las diferencias salariales debidamente homologadas y niveladas corresponde a una mora que no se le puede atribuir al demandante, dado que el pago de dicha obligación dependía únicamente de la administración quien de forma negligente retuvo el valor y solo reconoció una indexación que únicamente cubre el componente inflacionario, pero deja de lado el sancionatorio al cual tiene derecho con base en los artículos 1617 del Código Civil y 16 de la Ley 446 de 1998, además con los principios de favorabilidad, igualdad y equidad.
Alegó que pese a no existir norma en concreto que regule el reconocimiento de intereses moratorios por pago tardío en una nivelación salarial, no se puede desconocer que aquellos se derivan del régimen remunerativo del trabajador, razón por la cual se debe acudir a los principios constitucionales de justicia y equidad, así como una serie de herramientas que tiene a su disposición: i) derecho supletorio; ii) interpretación de extensiva; iii) analogía y; iv) acudir a otras fuentes del derecho.
De esta forma, en virtud del artículo 53 Superior el juez debe interpretar la situación más favorable al empleado. De otro lado acotó que la Ley 734 de 2002 en su artículo 33, numeral 1.°, fue enfática en determinar que todos los servidores públicos tienen el derecho a percibir puntualmente la remuneración fijada para el respectivo cargo, por lo que se concluye que no es justificable que el empleador en casos como el presente, demore el reconocimiento de tales haberes, habida cuenta de que deberá hacerse cargo entonces de los intereses moratorios que operan de pleno derecho y sí se encuentran regulados en el ordenamiento jurídico a diferencia de lo estimado por el a quo, al punto de ser procedente el restablecimiento deprecado.
Agregó que el largo proceso de homologación no era justificable, puesto que el pago de la nivelación salarial definitivamente fue tardío, más aun cuando la única forma de explicar lo propio, era que lo adeudado hubiese sido abonado desde el mismo momento en que se causó el derecho, esto es, a partir del traslado del personal y no tantos años después, en la medida en que no se trataba de una dádiva del Estado sino de una obligación como contraprestación directa del servicio de sus empleados.
Finalmente expuso que el juez plural expone requisitos más allá de los consagrados con el ordenamiento jurídico colombiano, para proceder al reconocimiento de una sanción a consecuencia del pago tardío de una obligación de índole laboral, que se encuentra plenamente probada dentro del plenario y que tiene su base legal en el artículo 53 Superior.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante (índice 12 en SAMAI): reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación e insistió en que contrario a lo señalado por el tribunal de primera instancia, el retroactivo cancelado sí tuvo la connotación de «pago tardío de una obligación», puesto que, el salario homologado y nivelado fue cancelado 11 años después de su causación y que comenzó en el año 2002 con la certificación del Municipio de Manizales (Resolución No. 2451 de octubre 29 de 2002) cuando el personal administrativo fue incorporado y trasferido en ese mismo año a la planta de cargos de la entidad territorial.
En virtud de ello, se atentó contra el principio de igualdad, por cuanto no se previó efectuar la debida homologación y nivelación de cargos y salarios una vez llevó a cabo la incorporación y el traslado de los mismos a la planta de la entidad territorial, situación que quedó probada con el concepto 1607 de 2004 del Consejo de Estado. Indicó que conforme lo ha reiterado la jurisprudencia, no solo debe reconocerse indexación de los valores adeudados, sino que deben pagarse los correspondientes intereses de mora, pues de ninguna manera la indexación monetaria excluye el derecho a reclamar intereses moratorios cuando existe retardo en los pagos debidos, tal como indicado la Corte Constitucional en la Sentencia T 418 de 1996.
Finalmente adujo que solo los intereses moratorios podrían satisfacer tanto el componente sancionatorio como indemnizatorio que se predica de esta tardanza injustificada en el cumplimiento de las obligaciones laborales a cargo de las entidades demandadas. El Ministerio Público (índice 13 en SAMAI): la Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado emitió concepto en el cual solicitó confirmar la decisión de primera instancia. Sostuvo que el retroactivo reconocido como consecuencia del proceso de homologación y nivelación salarial, le fue cancelado al demandante con la respectiva indexación monetaria y que resulta jurídicamente invalido la solicitud del pago de intereses moratorios, ante la existencia de jurisprudencia en la que concluyen que, dado su carácter sancionatorio, dicho rubro no puede ser reconocido en casos como el que ahora es objeto de estudio.
De igual manera, sostuvo que el reconocimiento de la indexación por el retroactivo para el periodo comprendido entre el 1° de enero de 2012 y el 30 de abril de 2014 ordenado en primera instancia, garantiza el principio de congruencia y el derecho fundamental al debido proceso, y fue producto del razonamiento juicioso y ponderado de la situación del demandante.
En consecuencia, afirmó que la sentencia atacada fue proferida de acuerdo con los argumentos, de hecho y de derecho expuestos judicialmente, por lo que no se observa que haya ido más allá de lo solicitado en la demanda. El Municipio de Manizales guardó silencio en esta etapa procesal de conformidad con la constancia secretarial visible a folio 206 del plenario.
CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia resolverá sin limitaciones cuando las partes hayan controvertido la totalidad de la sentencia, tal como sucede en el presente caso.
Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1. ¿El señor Carlos Arturo Bedoya Carvajal tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Municipio de Manizales? 2.
¿Era procedente emitir en este caso una decisión extra petita a fin de ordenar al Ministerio de Educación, reconocer la indexación sobre las sumas abonadas al demandante por concepto de nivelación salarial derivada del proceso de homologación referido? Primer problema jurídico ¿El señor Carlos Arturo Bedoya Carvajal tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Municipio de Manizales? Al respecto la Subsección sostendrá la siguiente tesis: el demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses deprecados, con base en los argumentos que se indican a continuación. Del proceso de homologación del personal al servicio de los establecimientos educativos La Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria y secundaria que prestaban los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios y las intendencias y comisarias, proceso que se desarrolló entre el 1.º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.
Posteriormente, para desarrollar el contenido de los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, relativos a la distribución de competencias y recursos, se expidió la Ley 60 del 12 de agosto de 1993, por la cual se dio apertura a la descentralización del servicio educativo y al desmonte de la nacionalización de la educación, para lo cual se efectuó por parte de la Nación a los departamentos y distritos la entrega de los bienes, personal y establecimientos educativos para que fueran asumidos directamente por las entidades territoriales.
Este proceso de descentralización implicó el ajuste de las plantas del personal administrativo que prestaban sus servicios en las instituciones educativas al servicio de la Nación, los cuales, debían ser incorporados a las plantas departamentales y distritales, previa homologación de cargos, no solo en el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado «que podían diferir», sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio.
Implementado el proceso de descentralización en educación, y con el fin de fortalecer su desarrollo, se expidió la Ley 715 del 21 de noviembre de 2001, la cual, pretendió la municipalización de la educación que había quedado en manos de los departamentos y distritos certificados conforme a la Ley 60 de 1993. En efecto, los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, determinaron expresamente el procedimiento a seguir para incorporar las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones antes «situado fiscal».
Para ello, previo estudio técnico se tenían que fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de los planteles educativos, y luego proceder a la provisión de dichos cargos en las plantas de personal adoptadas por las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo, incorporándolos a las mismas.
Con el Acto Legislativo 1.° de 2005, se determinó que los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones, se destinarían a financiar la prestación del servicio educativo y entre otras actividades el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.
Por tanto, el Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, en el ejercicio de una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que habían adelantado su proceso de certificación en educación, señaló las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, y determinó los criterios y pasos para tener en cuenta en dicho proceso.
Así mismo, señaló que la deuda por concepto de retroactividad en aquellos eventos en que la homologación y consecuente incorporación conllevara la nivelación de salarios, cuando no procediera la incorporación horizontal, se asumiría con recursos del sistema general de participaciones previa disponibilidad presupuestal, si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, respondería con sus recursos propios.
Del trámite de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de instituciones educativas Conforme al sustento fáctico introductor[3] que fue corroborado por el Municipio de Manizales en su contestación de la demanda[4], se observa que el proceso de homologación desarrollado por dicha entidad territorial se desarrolló de la siguiente manera: i) A través de la Resolución 2451 del 29 de octubre de 2002, el Ministerio de Educación Nacional en cumplimiento de los postulados de la Ley 60 de 1993, certificó al Municipio de Manizales para la administración del servicio educativo, razón por la cual mediante el Decreto 011 del 20 de enero de 2004, dicha entidad territorial homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos de los empleados que provenían con una vinculación directa de la Nación y pagados por el Sistema General de Participaciones, a los previstos en la planta de personal de la Secretaría de Educación respectiva. ii) La Alcaldía de Manizales, Secretaría de Educación solicitó al Ministerio de Educación Nacional la modificación parcial del estudio técnico de homologación y nivelación salarial, petición frente a la cual esta última entidad emitió aprobación según el Oficio 2007EE6185 del 21 de diciembre de 2007.
En virtud de lo anterior, el ente territorial en comento profirió el Decreto 0388 del 12 de octubre de 2012, con base en el cual modificó el Decreto 083 del 11 de marzo de 2008, en orden de ajustar la nivelación respectiva de acuerdo con las modificaciones pertinentes. iii) De acuerdo con el Oficio 2012EE50479 del 28 de agosto de 2012, el Ministerio de Educación Nacional certificó la deuda a cargo del Municipio de Manizales en los términos del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011. iv) En razón del acto precitado, el ente territorial demandado expidió la Resolución 596 del 11 de abril de 2014 (folios 18 a 20, C1), mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de ciertas sumas de dinero por concepto de retroactivo, derivado del proceso de homologación y nivelación salarial a favor del señor Carlos Arturo Bedoya Carvajal.
Ahora bien, luego de verificado el proceso interadministrativo en mención, deben validarse los elementos probatorios obrantes en la presente causa judicial: • De folios 22 a 24, se observa petición formulada por el demandante ante la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, por medio de la cual deprecó el reconocimiento de intereses moratorios por la falta de pago oportuno del retroactivo correspondiente al proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de dicha dependencia. • A folio 26 obra reiteración de contestación de la petición incoada anteriormente por el demandante. • Por otro lado, a folio 12, obra Oficio SE-UAF-2063 del 18 de julio de 2016 en el cual la entidad territorial, denegó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios sobre el monto reconocido por concepto de retroactivo de nivelación salarial.
De ello, que citó el concepto emitido por el Ministerio de Educación, referenciado en precedencia, para concluir que: «[…] Es importante señalar que el Ministerio de Educación en oficio 2015-EE- 133345 del 17 de noviembre de 2015, ha sido reiterativo en señalar que “… para ejecutar los procesos aprobados, la entidad territorial expidió en su momento, el Decreto general de homologación de cargos, el de incorporación individual y la respectiva posesión sin solución de continuidad, así mismo al momento de ejecutar el pago del retroactivo se expidieron los actos administrativos con los cuales se notificó a los beneficiarios el monto de sus liquidaciones.
Contra los actos administrativos antes mencionados, procedían dentro de los términos legales, los recursos de ley, por lo que si estos no fueron debidamente presentados dentro del término legal o se renunció expresamente a ellos, se entiende que se encuentran ejecutoriados y su contenido resulta incontrovertible y se daba por terminado el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo financiado con recursos del S.G.P. en sede administrativa, razón por la cual el Ministerio no revisará ni validará modificaciones adicionales al estudio aprobado.
Con base en los argumentos expuestos anteriormente, esta Secretaría no puede realizar el pago de los intereses moratorios por falta de pago oportuno de la nivelación y homologación salarial desde cuando se hicieron exigibles hasta cuando se hizo efectivo el correspondiente pago, […]». • A folio 13 fue aportado respuesta relacionada con los radicados SAC 7242 del 24 de julio y 7270 del 27 de julio de 2015 en el que se advierte sobre la viabilidad de estudio de la solicitud y aprobación del Ministerio de Educación Nacional. • A folio 14, obra Oficio SEM-UAF-3067 del 4 de diciembre de 2015, en el cual el municipio de Manizales resolvió un derecho de petición incoado por el demandante y otros, en el que refiere sobre el concepto emitido por el ente ministerial sobre la improcedencia del reconocimiento de intereses moratorios. • También, se evidencia a folio 16, Oficio SEM-UAF-575 del 25 de febrero de 2016, en el cual la entidad territorial resolvió un derecho de petición incoado por el demandante el 15 de febrero de la misma anualidad, en el sentido de denegar el reconocimiento y pago de los intereses moratorios sobre el monto reconocido por concepto de retroactivo de nivelación salarial.
De ello, que citó el concepto emitido por el Ministerio de Educación, referenciado en precedencia, para concluir que: «[…] no es posible acceder a las pretensiones ya que no es la secretaría de Educación del Municipio quien está en capacidad de aceptar o negar esta solicitud, toda vez que los recursos necesarios deben ser asignados por la Nación […]». • Ahora, a folio 21 obra certificación expedida por el Área de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, en la que se hizo constar que mediante Resolución 596 del 11 de abril de 2014, al señor Carlos Arturo Bedoya Carvajal le fueron consignadas en el mes de mayo de la misma anualidad las siguientes sumas de dinero por concepto de retroactivo en el proceso de ajuste de nivelación y homologación del personal administrativo de esa dependencia, así: |AÑO |DEVENGOS |INDEXACIÓN |TOTAL AÑO | |2003 |$3.196.211 |$1.477.422 |$4.673.633 | |2004 |$10.408.685 |$3.962.831 |$14.371.516 | |2005 |$9.458.482 |$2.973.143 |$12.431.625 | |2006 |$6.898.371 |$1.795.157 |$8.693.528 | |2007 |$4.625.539 |$897.483 |$5.523.021 | |2008 |$5.304.154 |$614.997 |$5.919.151 | |2009 |$0 |$0 |$0 | |2010 |$0 |$0 |$0 | |2011 |$0 |$0 |$0 | Del contexto fáctico y jurídico en cita se advierte que: En atención a la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, el Ministerio de Educación Nacional puntualizó un procedimiento y presentó unos criterios para tener en cuenta en el proceso de homologación y nivelación salarial, entre los cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda.
De igual manera se observa que tanto el Ministerio de Educación Nacional como el Municipio de Manizales, llevaron a cabo cada uno de los pasos para materializar la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo, procedimiento que requirió no solo de la correspondiente disponibilidad presupuestal, la cual no es inmediata como lo considera la parte demandante, sino también de varios ajustes, en atención precisamente a las reclamaciones que se efectuaron por parte de los funcionarios administrativos y sus apoderados al evidenciar inconsistencias en los valores y cálculos, tal como se precisó y subsanó con la expedición den Decreto 0388 del 12 de octubre de 2012 que determinó finalmente los montos a reconocer al demandante.
Ahora, si bien es cierto la tardanza en el desarrollo de las etapas propias de un proceso interadministrativo como el referido, no justifican el perjuicio de los beneficiarios en cuanto a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo en los casos en los que, como el presente, transcurren años sin que se haya percibido el capital adeudado a la fecha de su exigibilidad, lo cierto es que el ordenamiento jurídico prevé dos figuras actuariales que permiten aliviar dicha situación, por lo que es dable predicar que ambas tienen el mismo fin a pesar de que difieren en cuanto a su naturaleza jurídica.
Al respecto, se verifica que existe tanto la indexación como la indemnización moratoria (o intereses moratorios), a título de herramientas jurídicas que permiten en el mismo sentido, cubrir los efectos adversos del paso del tiempo sin que se haya solucionado efectivamente una obligación dineraria, no obstante, la primera hace referencia a la forma de actualización monetaria con base en el IPC en los casos en los que se evidencia una razón válida para la tardanza en la cancelación del saldo, mientras que los intereses moratorios implican una suerte de sanción, que si bien igualmente busca equiparar los valores de la deuda a un momento posterior, lo hace con el cálculo de una tasa fijada en un porcentaje mayor a la que resultaría de la aplicación de la regla anterior, pero como consecuencia de una actitud dolosa o de mala fe por parte del obligado, que no genere un sustento explicativo de aquella disrupción. En suma, la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.
Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello.
Lo expuesto significa que, pese a ser cierto el hecho de que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, así se solicite descontar lo ya cancelado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia.[5] Pues bien, en el caso concreto se advierte que el proceso de homologación y nivelación salarial del Municipio de Manizales se materializó a través del Decreto 0388 del 12 de octubre de 2012, en virtud del cual se expidió con posterioridad la Resolución 596 del 11 de abril de 2014 por medio de la cual se ordenó cancelar en favor del demandante la suma total de $ 58.193.193 como valor del retroactivo correspondiente, monto comprendido por $46.472.161 en razón de servicios personales y contribuciones inherentes a la nómina y el restante ($11.721.032) por concepto de indexación, como se aprecia del cálculo efectuado en el acto precitado, a folio 19, el cual coincide perfectamente con la suma certificada por el Área de Recursos Humanos del mentado ente territorial, según se observa en la relación probatoria que antecede.
Bajo este entendido, la Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 2003 hasta 2011 y que el pago del retroactivo al libelista se dio hasta el año 2014, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Municipio de Manizales hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo.
Al respecto, es pertinente poner de presente que, esta Subsección[6] ha sido enfática en precisar, como se ha hecho con anterioridad en asuntos idénticos al caso de marras, lo relativo a la imposibilidad de reconocer los intereses moratorios frente aquellas sumas que ya fueron debidamente indexadas, tal como ocurre en el sub iudice. Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene el libelista, en la medida que conforme se adujo previamente, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en la consignación de las sumas de dinero, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no el pago de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas, así como el acto cuestionado.
En conclusión: no es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor del demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía la parte activa.
Segundo problema jurídico ¿Era procedente emitir en este caso una decisión extra petita a fin de ordenar al Ministerio de Educación, reconocer la indexación sobre las sumas abonadas al demandante por concepto de nivelación salarial derivada del proceso de homologación referido? Frente a este interrogante la Subsección tendrá como tesis que no procedía la condena impuesta de manera oficiosa a cargo del Ministerio de Educación respecto de una indexación por la tardanza entre la fecha de reconocimiento de la nivelación salarial y el abono efectivo de lo adeudado, tal como se sustenta a continuación: ➢ De las facultades extra y ultra petita en el marco de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo En este punto es necesario recordar que como ambas partes apelaron la totalidad de la sentencia de primera instancia, la competencia de esta Corporación en segunda instancia se configura sin limitaciones ni sometida a los reparos puntuales de los impugnantes.
Al respecto, la Subsección estima que el análisis en cuanto a la condena al Ministerio de Educación recae necesariamente en la posibilidad o no del juez para fallar de forma extra petita en este tipo de asuntos en los que lo decidido no se ajusta a lo pretendido con la demanda. Sobre el particular debe tenerse en cuenta que una de las bases adjetivas que circunscriben las actuaciones judiciales ante la presente jurisdicción, es que el proceso se desarrolla de manera general bajo la égida de la justicia rogada y excepcionalmente de oficio cuando la misma ley lo permite o en situaciones puntuales de abierta vulneración de garantías constitucionales que ameritan una protección inmediata en razón de su prevalencia. Lo anterior cobra sentido en tanto los medios de control previstos para verificar la juridicidad de las diversas manifestaciones de la administración, deben promoverse y desenvolverse bajo los criterios y presupuestos fácticos y jurídicos que determine la parte afectada, sin que sea del caso fijar circunstancias más gravosas para el Estado, en tanto se presume ante todo la buena fe y diligencia de sus decisiones en virtud del principio de legalidad.
Lo anterior se traduce en que quien alega la vulneración de sus derechos por parte de los agentes estatales y pretende el consecuente restablecimiento de éstos, en efecto debe instar lo propio con total precisión, claridad y completitud. Estos planteamientos tienen un respaldo constitucional en virtud del principio del debido proceso y el derivado derecho de defensa y contradicción, habida cuenta de que no es dable sorprender a la parte demandada con decisiones que afecten sus intereses cuando aquello no fue objeto de debate en la definición propia del litigio.
Lo antedicho se acompasa entonces con el principio procesal de la congruencia contenido en el artículo 281 del CGP, que se predica como fundamento para que exista coherencia entre lo pretendido con la demanda, lo discutido y probado en la causa judicial y lo que debe resolver la autoridad judicial conforme a los límites que tales extremos determinen.
Al respecto la norma ejusdem prevé lo siguiente: «Artículo 281. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.
PARÁGRAFO 1 o. En los asuntos de familia, el juez podrá fallar ultrapetita y extrapetita, cuando sea necesario para brindarle protección adecuada a la pareja, al niño, la niña o adolescente, a la persona con discapacidad mental o de la tercera edad, y prevenir controversias futuras de la misma índole.
PARÁGRAFO 2 o. En los procesos agrarios, los jueces aplicarán la ley sustancial teniendo en cuenta que el objeto de este tipo de procesos es conseguir la plena realización de la justicia en el campo en consonancia de los fines y principios generales del derecho agrario, especialmente el relativo a la protección del más débil en las relaciones de tenencia de tierra y producción agraria.
En los procesos agrarios, cuando una de las partes goce del amparo de pobreza, el juez de primera o de única instancia podrá, en su beneficio, decidir sobre lo controvertido o probado aunque la demanda sea defectuosa, siempre que esté relacionado con el objeto del litigio. Por consiguiente, está facultado para reconocer u ordenar el pago de derechos e indemnizaciones extra o ultrapetita, siempre que los hechos que los originan y sustenten estén debidamente controvertidos y probados.
En la interpretación de las disposiciones jurídicas, el juez tendrá en cuenta que el derecho agrario tiene por finalidad tutelar los derechos de los campesinos, de los resguardos o parcialidades indígenas y de los miembros e integrantes de comunidades civiles indígenas.» Ahora, precisamente como se observa ut supra, la excepción a la regla en comento se contempla legalmente, pues se han previsto las facultades ultra y extra petita, las cuales implican que el juez podría fallar más allá o por fuera de lo deprecado respectivamente.
Tales potestades tienen sentido en asuntos concretos y determinados como se enuncian en dicha norma, no obstante, en materia laboral el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social también consagra aquella posibilidad pues indica lo siguiente: «ARTICULO 50. EXTRA Y ULTRA PETITA. El Juez podrá ordenar el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, o condenar al pago de sumas mayores que las demandadas por el mismo concepto, cuando aparezca que éstas son inferiores a las que corresponden al trabajador, de conformidad con la ley, y siempre que no hayan sido pagadas.» Puntualmente para casos en los que se han evidenciado sentencias con decisiones por fuera de lo pretendido, esta Subsección ha fijado una posición restrictiva sobre su uso, en orden de garantizar el principio de congruencia como fundamento esencial de protección del debido proceso en el contexto de esta jurisdicción. Frente a este punto en sentencia del 7 de octubre de 2019[7] se precisó que: «[…] Le asiste razón a la entidad demandada al afirmar que el fallo de primera instancia es incongruente porque (i) lo solicitado en vía gubernativa (ii) las pretensiones de la demanda (iii) los argumentos del concepto de violación y (iv) la defensa de la entidad demandada, no corresponden con lo que se decidió, esto es, el reconocimiento y pago de horas extras En otros términos, nos encontramos ante la presencia de una sentencia extra petita, que si bien en materia laboral es procedente, dado que el juez puede pronunciarse sobre el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, con fundamento en el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo; lo cierto, es que el ejercicio de dicha facultad procede siempre y cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, circunstancia que no ocurrió en el sub judice, como se evidenció. En conclusión y toda vez que en la providencia apelada se concedió un derecho que no fue reclamado en la vía judicial, la Sala de Subsección está de acuerdo en afirmar que vulneró los derechos al debido proceso, audiencia y defensa de la E.S.E. Hospital Universitario San Jorge de Pereira.» Del mismo modo, en providencia del 30 de mayo de 2019[8] se manifestó sobre el particular lo que se transcribe a continuación: «[…] Se evidencia que el Tribunal accionado, al confirmar la sentencia de primera instancia, se pronunció sobre un aspecto que no fue solicitado por el demandante y con ello hizo más gravosa su situación y transgredió el principio de congruencia al fallar de forma extra petita.
Efectivamente, la corporación judicial decidió estudiar la forma en que debía fijarse la prima de antigüedad y llegó a la conclusión de que la misma no debía concretarse sobre un 38.5 % del 100 % de la asignación básica, sino sobre el 38.5% del 58.5 % de aquella. Sobre el particular, se recuerda que el artículo 281 del Código General del Proceso, aplicable al presente asunto por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, dispuso que las sentencias deben ser consonantes con los hechos y pretensiones de la demanda, con las demás oportunidades previstas en el Código y con las excepciones probadas.
Así mismo, señaló que el demandado no puede condenarse por objeto distinto al pretendido en la demanda ni por una causa distinta. En esa línea de pensamiento, se precisa que las sentencias judiciales deben ser congruentes con lo solicitado y discutido en el proceso, lo cual constituye una garantía del debido proceso y del derecho de defensa.
Sin embargo, en el caso bajo estudio el Tribunal Administrativo de Casanare transgredió este principio al ir más allá de lo solicitado en la demanda. Ciertamente, la labor de la corporación judicial se limitaba a examinar si el [actor] demostró la ilegalidad del acto administrativo demandado, pero no podía hacer más gravosa su situación y afectar los porcentajes que ya le había reconocido la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.» Como se observa a partir de los extractos jurisprudenciales transcritos, no es dable proferir decisiones respecto de asuntos no discutidos en vía administrativa y que tampoco fueron planteados en la demanda para haberse incluido en el litigio con opción de pronunciamiento por parte de la demandada.
Ahora, en el caso concreto se observa que el demandante no planteó ni solicitó el reconocimiento de indexación sobre las sumas reconocidas desde la fecha del acto que así lo ordenó, esto es, Resolución 579 del 11 de abril de 2014 (folios 18 a 20), tal como el a quo estimó necesario ordenarlo de manera oficiosa. Por el contrario, la parte activa instó tanto en vía administrativa como judicial, además de la concesión de intereses moratorios, que se efectuara la reliquidación del monto abonado por aquel concepto desde el 11 de febrero de 1997 a diciembre de 2014.
De igual manera, se advierte que el punto relativo a la actualización monetaria tampoco se había incluido en la fijación del litigio planteada en la audiencia inicial (folios 156 a 157 vuelto). Y por último, se observa que no hubo indicación o inferencia a lo largo del proceso que diera a entender que están en riesgo de vulneración algunos derechos fundamentales del libelista que requirieran protección inmediata.
Aunado a lo expuesto, debe destacarse el hecho que, en el sub examine se encuentra debidamente probado que la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales efectuó la liquidación indexada de las sumas adeudadas al libelista a la fecha en que se profirió el acto administrativo de reconocimiento de la nivelación salarial, lo cual conlleva que sí hubo compensación efectiva por el retraso en el pago de aquella obligación. Empero, la indexación ordenada por el a quo correspondía a la generada desde la data de expedición de la mentada decisión hasta el momento puntual del pago, lo cual, en cualquier caso, evidencia un análisis que supera los extremos propios del período deprecado con la demanda.
En este sentido, el hecho de haber impuesto una condena en primera instancia relativa a una indexación bajo criterios de equidad y justicia, pero sin que esta hubiese sido pretendida u objeto de discusión, implica que el fallo impugnado trascendió lo que constituía materia de decisión al margen de la importante argumentación esbozada, más aun cuando la situación concreta del señor Carlos Arturo Bedoya Carvajal no encaja en alguno de los supuestos excepcionales contemplados tanto legal como jurisprudencialmente para la procedencia de pronunciamientos extra petita[9], ni se avizora una eminente vulneración de sus derechos fundamentales, por ejemplo al mínimo vital.
En conclusión: no resultaba procedente la condena impuesta en la sentencia apelada al Ministerio de Educación de manera oficiosa y en aplicación de facultades extra petita, concerniente al pago de una indexación en reemplazo del reconocimiento de intereses moratorios sobre las sumas pagadas al demandante en razón de la nivelación salarial generada por el proceso de homologación del sector educativo del Municipio de Manizales, puesto que tal potestad resulta ser excepcional a la preponderancia del principio de congruencia y debido proceso que se predica de las sentencias dictadas en el marco de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin embargo, en el caso particular, dicha excepción no se configura, por lo que debe revocarse la orden en comento.
Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden, la Subsección: i) revocará el ordinal segundo del referido fallo que condenó al Ministerio de Educación al pago de una indexación a favor del libelista; y ii) confirmará en todo lo demás dicha providencia en tanto denegó las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que prospera el recurso de apelación de la mentada entidad por los argumentos expuestos en esta providencia, no así la alzada de la parte activa.
De la condena en costas Esta subsección en providencia de 7 de abril de 2016[10], sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, determinó el criterio objetivo-valorativo, para la imposición de condena en costas, bajo los siguientes fundamentos: a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[11], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» Ahora, al margen de este hilo argumentativo, en el presente caso no se condenará en costas al demandante, en la medida que a pesar de que esta resultó vencida en segunda instancia, lo cierto es que se revocará parcialmente la decisión apelada, lo cual permite al juez abstenerse de fijar la carga en comento según el numeral 5.° del artículo 365 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar el ordinal segundo de la sentencia proferida el 3 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, que ordenó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, reconocer y pagar la indexación a favor del demandante en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el señor Carlos Arturo Bedoya Carvajal contra dicha entidad y el Municipio de Manizales.
Segundo: Confirmar en todo lo demás la sentencia impugnada. Tercero: Sin condena en costas de segunda instancia. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS (Ausente con permiso) GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente [pic] ----------------------- [1] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o CPACA. [2] Ver: Hernández Gómez William.
Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). [3] Folios 3 a 5. [4] Folios 59 a 77. [5] Esta posición ha sido reiterada y sostenida pacíficamente por la presente Sección del Consejo de Estado en sentencias del: 14 de mayo de 2020, Subsección A, radicado: 08001-23-33-000-2014-01426-01 (0074-2017); y del 16 de agosto de 2018, Subsección B, radicado: 20001-23-33-000-2014- 00313-02 (2633-2017). [6] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del 26 de noviembre de 2020, radicación: 17001233300020160097401(4499-2019), demandante: Guillermo Gómez Arango; del 3 de diciembre de 2020, radicación: 17001233300020160096301(4490-2019), demandante: Carlos Arturo Pérez Meza. [7] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 7 de octubre de 2019. Radicado: 66001- 23-31-000-2012-00065-01 (3706-14). [8] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 30 de mayo de 2019. Radicado: 11001-03- 15-000-2019-01946-00 (AC). [9] Esta postura jurisprudencial aplicada a casos como el sub examine, ha sido sostenida por esta Subsección de manera coherente y reiterada en sendas sentencias como del: 22 de octubre de 2020 (6212-2018), 3 de diciembre de 2020 (2646-2019) y 18 de febrero de 2021 (3981-2019). [10] Al respecto ver sentencia de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492- 2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [11] «ARTÍCULO 366.
LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]».