PENSIÓN GRACIA / RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA / REQUISITOS DE LA PENSIÓN GRACIA / PRESCRIPCIÓN DE LOS DERECHOS LABORALES / PRESCRIPCIÓN DE LAS MESADAS PENSIONALES “[…] la pensión gracia de jubilación se reconoce a aquellos docentes que hubiesen laborando de manera continua o discontinua antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplan 20 años de servicios en establecimientos educativos del orden departamental, distrital o municipal, cuya vinculación es de carácter territorial o nacionalizado, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. […] la señora (…) cumplió con los requisitos exigidos por el legislador para tener derecho a la pensión gracia, a saber: tiene una edad superior a 50 años, la labor de maestra la ejerció con honradez y buena conducta, laboró como docente de alfabetización antes del 31 de diciembre de 1980 al servicio de la Secretaría de Educación de Bogotá y estuvo vinculada durante más de 20 años como profesora territorial a la misma entidad. […] una vez causado el derecho, el titular cuenta con un lapso de tres años para reclamarlo ante la administración y, posteriormente, en sede judicial; el solo hecho de reclamar ante la administración, interrumpe el referido lapso de tiempo por otro período igual, lo que significa que inicia nuevamente a contarse el término de los tres años.
Ahora bien, cuando la norma en comento señala solo por un lapso igual, se hace referencia a que por una sola vez se interrumpe la prescripción, independiente de las reiteradas peticiones que presenten reclamando algún derecho, tal como lo ha señalado esta Corporación en diversas providencias. […]” NOTA DE RELATORIA: Sobre los requisitos de la pensión gracia, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación sentencia SUJ-11- S2 de 21 de junio de 2018.
FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 91 DE 1989 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., 14 de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-42-000-2016-03173-01(4060-19) Actor: ROCÍO MATILDE BECERRA NIVIA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Referencia: PENSIÓN GRACIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia del 8 de mayo de 2019, proferida por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda La señora Rocío Matilde Becerra Nivia, por intermedio de apoderada judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de las Resoluciones UGM 055865 del 14 de septiembre de 2012, UGM 57324 del 16 de octubre de 2012, RDP 018224 del 10 de junio de 2014, RDP 021293 del 10 de julio del 2014, RDP 026235 del 28 de agosto de 2014, RDP 019867 del 20 de mayo de 2015, RDP 027390 del, 6 de julio de 2015 y RDP 032688 del 11 de agosto de 2015, a través de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación, resolvió los recursos de reposición y apelación. A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la entidad demandada, a reconocer y pagar la pensión gracia, desde la fecha de adquisición del estatus pensional, que la entidad le cancele a la demandante el valor de las mesadas pensionales con los respectivos ajustes conforme al Índice de Precios al Consumidor, dispuesto en el artículo 187 del CPACA, y si no se da cumplimiento al fallo dentro del término establecido en el inciso 2 del artículo 192 ibidem. 1.
Hechos Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda (ff. 65 – 79), en síntesis, son los siguientes: -Que la señora Rocío Matilde Becerra Nivia nació el 10 de agosto de 1956[1]. -La accionante presentó petición el día 28 de enero de 2009, donde solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL E.I.C.E. en liquidación, el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia. -Mediante resolución No. UGM 055865 del 14 de septiembre de 2012, proferida por CAJANAL E.I.C.E., niegan el reconocimiento y pago de la pensión gracia. -Que mediante escrito radicado el 28 de septiembre de 2012, la parte actora interpuso recurso de reposición contra la decisión que había sido tomada, resuelto a través de la resolución No. UGM 057324 del 16 de octubre de 2012, que confirmó en todas y cada una de sus partes el acto administrativo recurrido. -A través de resolución No. RDP 018224 del 10 de junio de 2014, la UGPP negó nuevamente la solicitud de pensión gracia a la accionante, solicitada el 24 de abril de 2014. -Que inconforme con lo allí dispuesto, la demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación mediante escrito del 1 de julio de 2014. -La UGPP mediante la resolución No. RDP 021293 del 10 de julio de 2014, resolvió el recurso de reposición y RDP 026235 del 28 de agosto de 2014 el recurso de apelación, la cual confirmó en todas y cada una de sus partes el acto administrativo en su integridad. -La accionante nuevamente solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a través de radicado del 13 de febrero d 2015, solicitud que fue resuelta por la UGPP mediante resolución No. RDP 019867 del 20 de mayo de 2015, que negó lo pretendido por la actora. -Que mediante escrito del 3 de junio de 2015, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la decisión anterior, resueltos a través de las resoluciones No. RDP No 027390 del 06 de julio de 2015, y RDP No 032688 del 11 de agosto de 2015, expedidas por la UGPP, que confirmó en todas y cada una de sus partes el acto administrativo en su integridad. 1.2.
Normas violadas Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: Fundo la presente demanda en lo preceptuado por los artículos 138, 162 y siguientes, 164 ordinal 1º literal C de la Ley 1437 de 2011. Ley 114 de 1913, Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, Ley 91 de 1989. La accionante sustenta que cumple con los requisitos determinados por el legislador para que le sea reconocido el derecho a la pensión gracia, teniendo en cuenta que prestó los servicios como docente en el orden territorial. 2.
Contestación de la demanda El apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, se opuso a las pretensiones de la demanda, por cuanto aduce que la accionante no cumplió con los requisitos exigidos en la Ley para acceder a la prestación solicitada[2]. Sustentó sus argumentos de conformidad con la sentencia del 26 de agosto de 1997 de esta Corporación, en donde se manifestó que la pensión gracia empezó siendo una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a cierto grupo de docentes del sector público, los maestros de educación primaria de carácter regional o local; grupo se amplió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden, cuando se expidieron las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933.
En el caso concreto, manifiesta que no acredita vinculación del orden nacionalizada distrital o municipal con anterioridad al 30 de diciembre de 1980. Propuso las excepciones de falta de causa e inexistencia de la obligación, buena fe, genérica, prescripción, legalidad de los actos administrativos demandados. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de sentencia proferida el 8 de mayo de 2019[3], declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, condenó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social a título de restablecimiento del derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia en favor del demandante, liquidada con el 75% del promedio de los factores salariales devengados en el año anterior a adquirir el estatus de pensionada, es decir del 10 de agosto de 2005 al 10 de agosto de 2006, tomando para el efecto, el sueldo, prima de alimentación, prima de vacaciones 1/12 y prima de navidad 1/12, a partir del 10 de agosto de 2016, con efectos fiscales a partir del 8 de julio de 2013 por prescripción trienal.
Afirmó que, los tiempos prestados como docente alfabetizadora, pueden ser tomados en cuenta para contabilizar su derecho a obtener una pensión gracia, más aún si se tiene en cuenta que son con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Manifestó que el acto administrativo del tiempo de servicio prestado del 27 de marzo de 1981 al 5 de septiembre de 2011, fue suscrito por el presidente del FER; pero de acuerdo con el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado[4], que hace referencia a los recursos provenientes del situados fiscal hoy sistema general de participación, precisó que lo realmente importante en la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, que sea territorial o nacionalizado.
Respecto de la prima especial, no es procedente ordenar el pago, por cuanto es un factor extralegal y vulneraría la Constitución en cuanto señala quien tiene la facultad de fijar los criterios que debe seguir el Gobierno Nacional, para establecer el régimen salarial y prestacional. En relación con la prescripción, la fecha en que fue resuelto el recurso de reposición que negó el derecho es del 16 de octubre de 2012 y la fecha de presentación de la demanda 8 de julio de 2016, no obstante, la demanda se presentó luego de transcurridos más de los tres años de prescripción trienal, en consecuencia, las mesadas causadas antes del 8 de julio de 2013 prescribieron.
Por su parte, el argumento central del Salvamento de Voto es que no existe desigualdad salarial y prestacional, para la justificación de otorgamiento de la pensión gracia, También manifestó, que de acuerdo a lo estipulado por la Corte Constitucional existen 3 casos en los cuales procede dicha prestación y el caso en estudio no se encuentra demostrado[5]. 4.
Recurso de apelación El apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP formuló recurso de apelación en contra de la sentencia proferida el 15 de marzo de 2019 (sic), solicitando se revoque en su totalidad y se nieguen las pretensiones de la demanda, con las siguientes consideraciones (fl. 221 a 222 del expediente): Manifestó que la demandante no cumple con los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, al no haberse demostrado la vinculación laboral al servicio departamental, municipal o distrital, vigente al 31 de diciembre de 1980, por lo que acceder al reconocimiento se estaría violando de manera directa la ley.
Alegó que en el proceso no aparece probado que la accionante durante su vinculación presentara alguna desigualdad salarial o prestacional; señaló que no se puede tener derecho a la pensión gracia que implique vinculación por días, un mes o meses con anterioridad a 1981, pues genera una carga al sistema pensional, ya que solo se puede acceder cuando se configuren los requisitos establecidos en la ley.
Tampoco indicó la plaza que ocupo, si estaba vinculado en propiedad. La Parte demandante: interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, por su inconformidad, en la forma como el Tribunal decretó la prescripción, puesto que considera que no hay lugar a ella; si bien la accionante cumplió el estatus el 10 de agosto de 2006, realizó la primera petición para el reconocimiento de la pensión gracia el 28 de enero de 2009, acto administrativo que no tuvo en cuenta el A quo, y que fue resuelto por la entidad mediante resolución UGM 055864 del 14 de septiembre de 2012.
Además, frente a la resolución antes mencionada se presentaron contra ella los recursos de ley y fue como la UGPP emitió la resolución UGM 057324 del 16 de octubre de 2012. Así las cosas, presentó nuevamente petición el 24 de abril de 2014, sin que se cumplieran los tres años de prescripción, y reiteró la petición en el año 2015, sin que de esta manera exista la prescripción trienal que declara el Tribunal.
Por lo anterior, consideró que la forma en el a quo reconoció la prescripción fue errónea, pues tomó de referencia la fecha de presentación de la demanda 8 de julio de 2016, amparándose en el artículo 102 del decreto 1848 de 1969, incurriendo en un yerro al momento de interpretar la norma antes señalada por cuanto no estipula “Por una sola vez”, sino interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual, es decir, con la presentación del escrito de reclamación dentro de los tres años, interrumpe la prescripción trienal.
Por último, solicitó que se acceda a las pretensiones de la demanda y se conceda el derecho pensional desde que la demandante adquirió el derecho. 5. Alegatos de conclusión 5.1. Por la parte demandante Reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación, solicitando que se revoque la sentencia de fecha 08 de mayo de 2019, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, pero aplicando la prescripción trienal señalada en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, por encontrar dicha decisión lesiva de los derechos de mi representada y en su lugar se conceda el derecho pensional desde que la demandante adquirió dicho derecho.[6] 5.2.
Por la parte demandada Por su parte, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, ratificó los argumentos presentados en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación. En ese orden de ideas, solicitó respetuosamente se revoque todos y cada uno de los apartes de la referida providencia judicial y se denieguen todas las pretensiones de la demanda[7]. 6.
Concepto del Agente del Ministerio Público Vencido el término concedido para presentar alegatos de conclusión, mediante auto de fecha 17 de septiembre de 2020 (f. 251), el Agente del Ministerio Público guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[8], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.
Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver en esta instancia, consiste en determinar si la señora Rocío Matilde Becerra Nivia, reúne el requisito de acreditar 20 años de servicio como docente territorial, para efectos de acceder a la gracia de la pensión, de conformidad con lo preceptuado en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y 91 de 1989, sin que haya operado la prescripción. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la sentencia proferida el 8 de mayo de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda. 2.1.
Pensión gracia La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. A su vez, el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, prescribía que, para ser acreedor a la gracia de la pensión, era preciso que el interesado, entre otras cosas, comprobara “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.
Luego, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según su artículo 6[9], a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.
Más adelante, con la Ley 37 de 1933[10], el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se extendió a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. De lo que se concluye, que la pensión gracia no se limitó a los maestros de primaria, sino que cobija a quienes hubieren prestado sus servicios como normalistas o inspectores educativos, y que el tiempo de servicios se podía completar, con el prestado en secundaria o, incluso, haberse laborado sólo en este nivel.
Posteriormente, se expidió la Ley 43 de 1975 a través de la cual se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías; en ella se estableció que “La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley”[11].
Finalmente, el literal a), numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. (…)”. La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado[12], pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó: “(…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].” La tesis anterior fue reiterada por esta Corporación en la sentencia SUJ-11- S2 de 21 de junio de 2018[13] al señalar que “el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados”, concluyéndose, además que: “para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta”.
Conforme lo antes expuesto, se precisa que la pensión gracia de jubilación se reconoce a aquellos docentes que hubiesen laborando de manera continua o discontinua antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplan 20 años de servicios en establecimientos educativos del orden departamental, distrital o municipal[14], cuya vinculación es de carácter territorial o nacionalizado, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. 2.2.
Hechos probados De las pruebas allegadas al expediente, se constató que: Obra copia del Registro Civil y cedula de ciudadanía[15] de la señora Rocío Matilde Becerra Nivia, en el cual se observa que nació el 10 de agosto de 1956, es decir, que para el momento en que elevó la solicitud (28 de enero de 2009), contaba con más de 50 años. Obra el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido por la Secretaría de Educación de Bogotá (fl. 37 - 38), en el que se observa que la demandante ostentó la calidad de docente nacionalizado, con vinculación en propiedad, nivel primaria y territorial, con los siguientes tiempos de servicio: Del 1 de febrero de 1977 al 28 de marzo de 1977 Del 1 de febrero de 1979 al 30 de junio de 1979 Del 1 de julio de 1979 al 30 de noviembre de 1979 Del 1 de julio de 1980 al 30 de noviembre de 1980 Del 9 de marzo de 1981 al 26 de marzo de 1981 Del 27 de marzo de 1981 al 5 de septiembre de 2011.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en audiencia inicial ordenó oficiar a la Secretaria de Educación de Bogotá, con la finalidad de esclarecer la vinculación de la demandante, que en oficio del 27 de noviembre de 2017 dio respuesta (fl 156 -157): Que la señora Rocío Becerra Nivia se desempeñó como docente interino del Del 1 de febrero de 1977 al 28 de marzo de 1977.
Que ejerció como docente alfabetizador desde el 1 de febrero de 1979 al 30 de junio de 1979, del 1 de julio de 1979 al 30 de noviembre de 1979, del 1 de julio de 1980 al 30 de noviembre de 1980. Que le fue reconocido un tiempo laborado antes de posesión mediante Resolución 2355 de 1982 del 9 de marzo de 1981 al 26 de marzo del mismo año. Mediante Decreto 416 del 2 de marzo de 1981[16], fue nombrada como docente nacionalizada en propiedad, de básica primaria, a partir del 27 de marzo de 1981 en la Escuela Class jornada tarde Zona 8D, (dicha resolución fue suscrita por el Secretario de Educación Distrital y el Alcalde Mayor de Bogotá como Presidente de la Junta Administradora del FER) Que Mediante resolución 10265 del 15 de agosto de 2011, se retiró por invalidez a partir del 5 de septiembre de 2011, ejerciendo el cargo como docente Grado 14 en el Colegio IED Francisco Primero. Mediante petición del día 28 de enero de 2009, la accionante presentó a la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL E.I.C.E. en liquidación, el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, la cual fue resuelta a través de resolución No. UGM 055865 del 14 de septiembre de 2012, que negó lo pretendido por la actora por no tener acreditado los requisitos de la Ley.[17] Que mediante escrito radicado el 28 de septiembre de 2012, la parte actora interpuso recurso de reposición contra la decisión que había sido tomada, resuelto a través de la resolución No. UGM 057324 del 16 de octubre de 2012, que confirmó en todas y cada una de sus partes el acto administrativo recurrido.[18] -A través de resolución No. RDP 018224 del 10 de junio de 2014, la UGPP negó nuevamente la solicitud de pensión gracia a la accionante, solicitada el 24 de abril de 2014.[19] -Que inconforme con lo allí dispuesto, la demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación mediante escrito del 1 de julio de 2014, los cuales fueron resueltos a través de las resoluciones RDP 021293 del 10 de julio de 2014 y RDP 026235 del 28 de agosto de 2014, que confirmaron en todas y cada una de sus partes los actos administrativos en negar el reconocimiento.[20] -La accionante nuevamente solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a través de radicado del 13 de febrero de 2015, solicitud que fue resuelta por la UGPP mediante resolución No. RDP 019867 del 20 de mayo de 2015, que negó lo pretendido por la actora[21]. -Que mediante escrito del 3 de junio de 2015, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la decisión anterior, resueltos a través de las resoluciones No. RDP No 027390 del 06 de julio de 2015, y RDP No 032688 del 11 de agosto de 2015, expedidas por la UGPP, que confirmó en todas y cada una de sus partes el acto administrativo en su integridad[22]. 2.3.
Caso Concreto La señora Rocío Matilde Becerra Nivia nació el 10 de agosto de 1956, es decir, para la fecha en que solicitó el reconocimiento de la pensión gracia - 10 de agosto de 2006 – tenía más de 50 años de edad, es decir, cumple con el requisito contemplado en el numeral 6 del artículo 4 de la Ley 114 de 1993. Ahora bien, en relación con el tiempo de servicio allegado por la demandante al proceso, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, se observa que la entidad demandada a través de los actos administrativos acusados manifestó no cumplir con el requisito de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, conforme a lo dispuesto por la Ley 91 de 1989, en cuanto no considera válidos los tiempos prestados por la demandante como docente interina.
En relación con el tiempo de servicio allegado por la demandante al proceso, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, se observa que cumple con el requisito de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 al servicio del Distrito de Bogotá, conforme se desprende de las Resoluciones 1415 de 1979[23], 2129 de 1979[24] y 3243 de 1980[25], en las cuales se reconoció una bonificación a los Alfabetizadores del Distrito especial de Bogotá, entre los cuales se encuentra la accionante.
Resulta entonces evidente que, carecen de veracidad los argumentos esgrimidos por la entidad demandada, respecto de que no se tiene la certeza de la forma de vinculación del demandante con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, toda vez que como se mencionó, la señora Rocío Becerra Nivia ejerció como docente y, en consecuencia, tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia pretendida, más aún si se observa que en ningún momento el acto de nombramiento en interinidad fue tachado de falso, ni ha perdido la presunción de legalidad del cual se encuentra revestido.
Ahora bien, respecto del periodo de servicio de la demandante del 27 de marzo de 1981 al 5 de septiembre de 2011 como docente nacionalizada, se observa que el acto administrativo fue suscrito por el Alcalde de Bogotá como Presidente de la Junta Administradora del FER y el Secretario de Educación, no significa de modo alguno que se hubiere variado el carácter de nombramiento nacionalizado, convirtiéndolo en nacional.
Máxime, cuando quiera que dicho fondo se nutre de recursos provenientes de la nación y de la entidad territorial, que son destinados para el funcionamiento del sector educativo en el territorio de su competencia, de conformidad con el artículo 60 de la Ley 24 de 1988. Sobre este aspecto, advierte la Sala que el proceso de nacionalización de la educación se implementó con la Ley 43 del 11 de diciembre de 1975, que en sus artículos 1 y 6 establecían: “Artículo 1º.- La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley.
PARÁGRAFO. - El nombramiento del personal en los planteles que se nacionalizan por medio de esta Ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función.”. “ARTÍCULO 6º.- Los recursos de que tratan los artículos anteriores serán administrados por los Fondos Educativos Regionales, con sujeción a los planes que establezca el Ministerio de Educación Nacional.” Por su parte, el artículo 1 de la Ley 91 de 1989[26] señala para los efectos de esta ley cuál es el alcance de los términos: de personal nacional, nacionalizado y territorial: “1.
Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10[27] de la Ley 43 de 1975.” Estas disposiciones y las referidas a los fondos educativos regionales –FER- fueron analizadas en la reciente sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018 del Consejo de Estado[28], para establecer las reglas de unificación, entre éstas la quinta, donde se determinó: “3.8 Síntesis de la Sala.
A guisa de corolario de lo que se deja consignado, respecto de las controversias relacionas con el reconocimiento de pensión gracia, han de tenerse en cuenta las siguientes pautas jurisprudenciales: (…) v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[29]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación”.
De conformidad con la regla quinta de unificación, la Sala determina que la demandante no perdió el carácter de nacionalizada, al ser nombrada por el Alcalde de Bogotá como Presidente de la Junta Administradora FER, mediante el Decreto 416 del 2 de marzo de 1981. En efecto, según la regla quinta de la sentencia de unificación transcrita lo indefectible para que no se extinga la vinculación del docente como nacionalizado es que el respectivo nombramiento se profiera por el jefe de la entidad territorial, pues la certificación del delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el Fondo Educativo Regional sobre la disponibilidad presupuestal no altera el carácter de nacionalizado, en razón a que la totalidad de los recursos del situado fiscal y del sistema general de participaciones transferidos, cedidos o girados por la Nación a las entidades territoriales una vez ingresan a los presupuestos locales le pertenecen a éstos, cambiando su naturaleza jurídica de nacional a territorial, “en virtud de que ingresan a las arcas locales como rentas exógenas”[30], y estos patrones jurisprudenciales se establecieron en la parte resolutiva de la sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018[31], al disponer: “1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, en particular en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora, en el sentido de que (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” Así las cosas, se comparte la decisión del Tribunal, pues las pruebas aportadas al expediente acreditan que la señora Becerra Nivia cumplió con los requisitos exigidos por el legislador para tener derecho a la pensión gracia, a saber: tiene una edad superior a 50 años, la labor de maestra la ejerció con honradez y buena conducta, laboró como docente de alfabetización antes del 31 de diciembre de 1980 al servicio de la Secretaría de Educación de Bogotá y estuvo vinculada durante más de 20 años como profesora territorial a la misma entidad.
En lo referente a la prescripción de las mesadas pensionales El Tribunal declaró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 8 de julio de 2013, sin embargo, la parte demandante alegó que en el caso concreto no operó dicho fenómeno jurídico, pues el término prescriptivo de tres años comenzó a correr desde que se hizo exigible la obligación, es decir, cuando cumplió los 50 años, 10 de agosto de 2006.
Ahora bien, respecto a la prescripción de las mesadas pensionales, el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, prevé la prescripción de las prestaciones sociales, en los siguientes términos: 1.
ARTÍCULO 41. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.
El artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, por su parte expreso lo siguiente: “PRESCRIPCIÓN DE ACCIONES. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual”.
De conformidad con las citadas normas, se señala que una vez causado el derecho, el titular cuenta con un lapso de tres años para reclamarlo ante la administración y, posteriormente, en sede judicial; el solo hecho de reclamar ante la administración, interrumpe el referido lapso de tiempo por otro período igual, lo que significa que inicia nuevamente a contarse el término de los tres años.
Ahora bien, cuando la norma en comento señala solo por un lapso igual, se hace referencia a que por una sola vez se interrumpe la prescripción, independiente de las reiteradas peticiones que presenten reclamando algún derecho, tal como lo ha señalado esta Corporación en diversas providencias. Ahora bien, la Sala observa que la actora presentó la primera solicitud ante la UGPP el 28 de enero de 2009, habiendo interrumpido con ello el término de prescripción por tres años, es decir, hasta el 28 de enero de 2012, para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Así las cosas, la entidad resolvió dicha petición mediante la resolución UGM 055864 del 14 de septiembre de 2012. Advierte la Sala, que en relación al argumento de la parte actora, sobre la dilación de la entidad al haber proferido después de tres años la Resolución UGM 055864 del 14 de septiembre de 2012, que profirió respuesta a la petición del enero de 2009, la Sala considera que no se puede endilgar la responsabilidad al ente previsional, si bien la entidad no profirió el acto administrativo en un tiempo prudente, la accionante pudo haber acudido a la jurisdicción, pasado los (3) tres meses de la presentación de la petición pues se presume el silencio de la administración, por lo cual, se entiende agotada la vía gubernativa ante la configuración del silencio administrativo negativo.
La UGPP a través de la Resolución UGM 057324 del 16 de octubre de 2012, resolvió los recursos de ley que fueron presentados frente a la resolución anterior; sin embargo, la parte actora presentó reiteradamente ante la entidad nuevas peticiones en los años 2014 y 2015 para obtener la pensión gracia, sin que hubiesen transcurridos los tres años.
Por lo anterior, la petición del año de 2015, por medio de la cual la demandante aseguró que concluyó el procedimiento administrativo, no puede considerarse que interrumpió la prescripción porque esto ocurre por una sola vez y por un lapso igual, la cual ocurrió con la primera petición del 28 de enero de 2009. Por último, la fecha de agotamiento de la vía gubernativa, esto es 16 de octubre de 2012, no puede ser tenida en cuenta para interrumpir la prescripción, pues, entre éste momento y la presentación de la demanda ocurrida el 8 de julio de 2016 transcurrieron más de 3 años, por lo que el pago de las mesadas pensionales debe ser a partir del 8 de julio de 2013, encontrándose prescritas las causadas con antelación como se declarará en la resolutiva.
En consecuencia, debe confirmarse la sentencia apelada que acogió parcialmente las súplicas de la demanda, teniendo en cuenta la causación del derecho y la prescripción de las mesadas como quedó analizado con anterioridad. III. DECISIÓN La Sala confirmará la sentencia proferida el 8 de mayo de 2019, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se accedieron a las pretensiones de la demanda y se ordenó el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación a la señora Rocío Matilde Becerra Nivia, por las razones expuestas en líneas anteriores.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida el ocho (8) de mayo de dos mil diecinueve (2019), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las súplicas de la demanda promovida por la señora Rocío Matilde Becerra Nivia contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. – Sin condena en costas TERCERO.- Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Registro Civil de Nacimiento fl 59 [2] Folios 101 a 105 [3] Folios 197 a 216. [4] Sentencia de unificación de la Sala Plena 2018, MP Carmelo Perdomo Cuéter. [5] Folios 215-216 [6] Memorial allegado por correo electrónico, adjuntado a SAMAI, visible a índice 12 [7] memorial adjunto a SAMAI, indice13 [8] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. [9] «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan.
Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.» [10] « (... ) Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria». [11] Artículo 1 de la Ley 43 de 1975. [12] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia n° S-699 de 26 de agosto de l997, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014).
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [14] En este sentido se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de abril de 2014, radicado 25000-23-25-000- 2012-00520-01(1914-13). M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. [15] Folio 16 [16] Folios 161 a 163 [17] Folios 7 a 9 [18]folios 10 a15 [19] Folios 22 a 23 [20] Folios 24 a 33 [21] Folios 39 a 41 [22] Folios 46 a 51 [23] Ver folio 164 [24] Ver folio 166 [25] Ver folio 168 [26] Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio [27] Artículo 10º.- En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional. [28] Consejero ponente Carmelo Perdomo Cuéter, radicado 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). [29] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [30] Sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado interno (3805-2014), página 20. [31] Consejero ponente Carmelo Perdomo Cuéter, radicado 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014).