ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Niega La Sala, de acuerdo con lo dispuesto en sesión del 5 de junio de 2020, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 15 de diciembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACCIDENTE DE TRÁNSITO – Presencia de material de construcción en la vía y ausencia de señales de prevención SÍNTESIS DEL CASO: E.R. y G.S.C. transitaban en una motocicleta en el municipio de Florencia, perdieron el equilibrio, resbalaron en la vía y la pasajera cayó debajo de las llantas de un bus en movimiento.
Alegan responsabilidad del municipio, por presencia de material de construcción en la vía y por ausencia de señales de prevención. PROBLEMA JURÍDICO: Corresponde a la Sala determinar si el municipio de Florencia está legitimado en la causa por pasiva. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACCIDENTE DE TRÁNSITO / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA FUNCIONAL / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Pues el municipio no contrató ni ejecutó la obra sobre la vía en la que ocurrió el accidente de tránsito Según la jurisprudencia, se le puede imputar el daño al Estado cuando la administración contrata una obra pública, porque es como si ella la ejecutara directamente.
Además, es la dueña de la obra, porque afecta el patrimonio público y su realización obedece a razones del servicio público. (…) [Sin embargo] [l]a Ley 105 de 1993, que reguló el transporte, dispuso en su artículo 19 que corresponde a la Nación y a las entidades territoriales la construcción y la conservación de los componentes de su propiedad, en los términos establecidos en esa ley.
Según el artículo 17, las vías urbanas, suburbanas y aquellas que sean propiedad del municipio hacen parte de la infraestructura distrital y municipal de transporte. En consonancia, el artículo 18 autorizó a las entidades territoriales para crear “entidades autónomas” con personería jurídica, patrimonio propio con participación de los sectores público y privado con el fin de administrar las carreteras entregadas por la Nación, así como la construcción, rehabilitación y ampliación de obras de infraestructura.
(…) Está acreditado que el 10 de mayo de 1995, el Concejo Municipal de Florencia expidió el Acuerdo n°. 017, que creó el Instituto Municipal de Obras Civiles de Florencia, con carácter de establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Este instituto (…) tiene como funciones ejecutar directamente o por contrato la construcción, conservación, ampliación, mantenimiento de la estructura física y equipamento urbano del municipio de Florencia (…).
El Instituto Municipal de Obras Civiles de Florencia (…) era -pues- la entidad encargada de la construcción, conservación, ampliación y mantenimiento de la estructura física en el municipio de Florencia y fue la entidad que contrató la obra en donde ocurrió el accidente de tránsito. Al operar una distribución de competencias entre los diversos niveles de la administración municipal en una entidad descentralizada funcionalmente, con personería jurídica y autonomía administrativa, es esta y no el sector central, el llamado a responder por los contratos que aquella celebre.
Como el municipio de Florencia no participó en los hechos de la demanda, pues no contrató ni ejecutó la obra sobre la vía en la que ocurrió el accidente de tránsito -sino que lo hizo el citado establecimiento público-, no está legitimado en la causa, pues no es está llamado a responder por los daños alegados en la demanda y, por ello, la Sala confirmará la sentencia apelada.
FUENTE FORMAL: LEY 105 DE 1993 – ARTÍCULO 19 / LEY 105 DE 1993 – ARTÍCULO 17 / LEY 105 DE 1993 – ARTÍCULO 18 / ACUERDO 017 DE 1995 – CONCEJO MUNICIPAL DE FLORENCIA CONDENA EN COSTAS – Improcedente De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 19001-23-31-000-2001-00192-01(43901) Actor: LUIS ANTONIO SILVA MÉNDEZ Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE FLORENCIA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA ACCIDENTE DE TRÁNSITO POR ESCOMBROS EN VÍA PÚBLICA-El Estado responde por los daños por ser el dueño de la obra.
DESCENTRALIZACIÓN FUNCIONAL- Distribución de competencias a los diversos niveles de la administración. FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA-El municipio de Florencia no fue la entidad que contrató la obra. La Sala, de acuerdo con lo dispuesto en sesión del 5 de junio de 2020[1], decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 15 de diciembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva.
SÍNTESIS DEL CASO Edilberto Rojas y Gladis Silva Córdoba transitaban en una motocicleta en el municipio de Florencia, perdieron el equilibrio, resbalaron en la vía y la pasajera cayó debajo de las llantas de un bus en movimiento. Alegan responsabilidad del municipio, por presencia de material de construcción en la vía y por ausencia de señales de prevención.
ANTECEDENTES El 19 de julio de 2001, Luis Antonio Silva Méndez y otros, a través de apoderado, formularon demanda de reparación directa contra el municipio de Florencia, para que se le declarara patrimonialmente responsable por la muerte de Gladis Silva Córdoba. Solicitaron 1.000 gramos oro para cada uno de los demandantes, $8.000.000 por daño emergente y $58.956.330 por lucro cesante.
En apoyo de sus pretensiones, la parte demandante afirmó que el 18 de enero de 2001, Edilberto Rojas, quien transitaba en una motocicleta por la calle 18 del barrio Siete de Agosto del municipio de Florencia, perdió el equilibro y resbaló en la vía. Señaló que Gladis Silva Córdoba, quien iba de pasajera cayó debajo de las llantas de un bus en movimiento.
Adujo que el accidente se produjo por presencia de materiales de construcción en la vía y por ausencia de señales de prevención. El 14 de agosto de 2001 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, el municipio de Florencia, al oponerse a las pretensiones, señaló que el accidente se originó por la impericia del conductor de la motocicleta, sostuvo que no estaba probada la falla del servicio y formuló las excepciones de culpa de la víctima y hecho de un tercero. El 28 de abril de 2005 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.
La demandante alegó que el municipio de Florencia era el dueño de la obra y que el accidente de tránsito lo causó el material de construcción que estaba sobre la vía. La demandada reiteró lo expuesto. El Ministerio Público guardó silencio. El 15 de diciembre de 2011, el Tribunal Administrativo del Caquetá en la sentencia declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Florencia. Señaló que el Instituto Municipal de Obras Civiles de Florencia contrató la obra pública de la calle en la que se produjo el accidente de tránsito y que como la contratante era un establecimiento público con personería y presupuesto autónomo era la entidad llamada a responder por los hechos.
La parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 14 de marzo de 2012 y admitido el 24 de mayo de 2012. La recurrente esgrimió que el municipio de Florencia participó en los hechos, porque era el encargado de señalizar la obra o de impedir el paso de vehículos por la zona y sostuvo que debía responder solidariamente con el Instituto de Obras Públicas y el contratista de la obra.
El 19 de junio de 2012 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Las partes guardaron silencio. El Ministerio Público conceptuó que la demanda no mencionó la falta de señalización en la vía, que este hecho se adicionó en el recurso de apelación y que el municipio de Florencia no estaba legitimado porque no contrató la obra pública.
CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $143.000.000[2].
Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[3], en este caso por una omisión que se imputa a una entidad pública (art. 90 CN y art. 86 CCA).
Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa.
La demanda se interpuso en tiempo -19 de julio de 2001- pues el 18 de enero de 2001 ocurrió el accidente de tránsito que causó lesiones mortales a Gladis Silva Córdoba (f. 6 c. 1). Legitimación en la causa 4. Luis Antonio Silva Méndez, Agustina Córdoba Hoyos, Luis Albero Silva Córdoba y Lucero Silva Córdoba son las personas sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, ya que demostraron que son familiares de Gladis Silva Córdoba (f. 2-4 c. 1). 5.
La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el municipio de Florencia está legitimado en la causa por pasiva. III. Análisis de la Sala Responsabilidad del Estado frente a terceros por ejecución de un contrato estatal 6.
Según la jurisprudencia, se le puede imputar el daño al Estado cuando la administración contrata una obra pública, porque es como si ella la ejecutara directamente. Además, es la dueña de la obra, porque afecta el patrimonio público y su realización obedece a razones del servicio público[4]. De ahí que, a juicio de la Sala, los pactos de indemnidad que celebre la entidad pública con el contratista, con el fin de exonerar de responsabilidad extracontractual frente a terceros por la ejecución del contrato, no son oponibles, pues esa entidad es la responsable de la obra.
Aunque el contratista no se convierte en agente de la administración ni en su funcionario, es ella misma la actúa y por ende su responsabilidad es directa[5]. La Sala reitera que es posible de demandar tanto al Estado como al contratista, con fundamento en la regla de la solidaridad del artículo 2344 CC, pues el primero es el propietario de la obra y, el segundo, su ejecutor por cuenta de aquel.
De manera que concurren ambos a la causación del daño.[6] 7. La demanda alega que el accidente se produjo por presencia de material de construcción en una vía del municipio de Florencia, lo que incidió en que el motociclista que transitaba por esa vía perdiera el equilibrio y resbalara. También adujo que el municipio de Florencia era el dueño de la obra y que tenía la obligación de señalizar e impedir que transitaran vehículos por la zona.
La Ley 105 de 1993, que reguló el transporte, dispuso en su artículo 19 que corresponde a la Nación y a las entidades territoriales la construcción y la conservación de los componentes de su propiedad, en los términos establecidos en esa ley. Según el artículo 17, las vías urbanas, suburbanas y aquellas que sean propiedad del municipio hacen parte de la infraestructura distrital y municipal de transporte.
En consonancia, el artículo 18 autorizó a las entidades territoriales para crear “entidades autónomas” con personería jurídica, patrimonio propio con participación de los sectores público y privado con el fin de administrar las carreteras entregadas por la Nación, así como la construcción, rehabilitación y ampliación de obras de infraestructura.
Está acreditado que el 10 de mayo de 1995, el Concejo Municipal de Florencia expidió el Acuerdo n°. 017, que creó el Instituto Municipal de Obras Civiles de Florencia, con carácter de establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Este instituto tiene como objeto principal el desarrollo social y físico del municipio y tiene como funciones ejecutar directamente o por contrato la construcción, conservación, ampliación, mantenimiento de la estructura física y equipamento urbano del municipio de Florencia (f. 151-166 c. 1).
Está probado que el 30 de noviembre de 2000, el Instituto Municipal de Obras Civiles de Florencia contrató con un particular la adecuación de la zona verde en el barrio “Siete de agosto” del municipio de Florencia; que las obras incluían la demolición de piso y retiro de sobrantes, demolición de muro concreto con retiro de sobrantes, excavaciones en material común, sardinel en concreto entre otras actividades (f. 17-19 c. 2); y que la ejecución del contrato inició el 12 de diciembre de 2000 y terminó el 29 de enero de 2001 (f. 21 c. 2).
También está acreditado que el 18 de enero de 2001, en la calle 18b del barrio “Siete de agosto” del municipio de Florencia ocurrió el accidente de tránsito que dio lugar a esta demanda, cuya causa, afirmaron, se originó en la existencia de material de construcción en la vía (f. 6 c. 1). El Instituto Municipal de Obras Civiles de Florencia, establecimiento público con personería jurídica y autonomía administrativa y presupuestal, era -pues- la entidad encargada de la construcción, conservación, ampliación y mantenimiento de la estructura física en el municipio de Florencia y fue la entidad que contrató la obra en donde ocurrió el accidente de tránsito.
Al operar una distribución de competencias entre los diversos niveles de la administración municipal en una entidad descentralizada funcionalmente, con personería jurídica y autonomía administrativa, es esta y no el sector central, el llamado a responder por los contratos que aquella celebre. Como el municipio de Florencia no participó en los hechos de la demanda, pues no contrató ni ejecutó la obra sobre la vía en la que ocurrió el accidente de tránsito -sino que lo hizo el citado establecimiento público-, no está legitimado en la causa, pues no es está llamado a responder por los daños alegados en la demanda y, por ello, la Sala confirmará la sentencia apelada. 8.
De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia del 15 de diciembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá.
SEGUNDO. Sin condena en costas.
TERCERO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS NICOLÁS YEPES CORRALES AMB/OAO ----------------------- [1] Acta nº. 5 de esa fecha. [2] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2001, $286.000, por 500. [3] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 9 de octubre de 1985, Rad. 4.556 [fundamento jurídico párrafo 9], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 616-618, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de junio de 1997, Rad. 10.504 [fundamento jurídico e], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 621-622, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [6] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 1988, Rad. 5.084 [fundamento jurídico b], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 619-620, disponible en https://bit.ly/3gjjduK.