11001-03-15-000-2020-03161-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-03161-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓNSentencia2021-11-29

Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón

Actor: Servicio Nacional De Aprendizaje - Sena·Demandado: Resolución Núm. 1-0414 De 7 De Abril De 2020

De qué trata

Síntesis: Examinada la Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020, se aprecia que este acto cumple en su totalidad con los precitados requisitos, en razón a que: i) Es un acto de contenido general. Las determinaciones adoptadas por el DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA en la Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020 constituyen reglas generales, fijadas en relación con las competencias que tiene a su cargo y que se concretan en la suspensión de: i) los términos de los procesos de regulación de la cuota de aprendizaje, ii) de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje, iii) de los recursos relacionados con dichos procesos, de los procesos adelantados en virtud de lo establecido en la Ley 1010 de 23 de enero de 2006 y iv) de la acreditación del cumplimiento de la cuota de aprendices. En ese sentido, está probado el presupuesto de generalidad que se exige al acto objeto de control. ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa. La Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020 es manifestación del ejercicio de función administrativa, por cuanto corresponde al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA “Velar por el mantenimiento de los mecanismos que aseguren el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias, relacionadas con el contrato de aprendizaje”, de conformidad con el numeral 2 del artículo 4° de la Ley 119. iii) Es desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción. En relación con este presupuesto, corresponde hacer claridad que el control inmediato de legalidad tiene un límite exacto y se activa únicamente frente a aquellos actos administrativos de carácter general que son expedidos en desarrollo de decretos legislativos. (…) Descendiendo al asunto bajo examen, se advierte que el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA expidió la Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020 en la que resolvió suspender los términos de los procesos de: i) regulación de la cuota de aprendizaje, ii) de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje, de los recursos relacionados con dichos procesos, iii) de los procesos adelantados en virtud de lo establecido en la Ley 1010 de 23 de enero de 2006 y iv) de la acreditación del cumplimiento de la cuota de aprendices, conforme con lo establecido en el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 2020 que otorga a las autoridades administrativas la posibilidad de “[…] suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa […]”.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRESUPUESTOS FORMALES DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Cumplimiento por parte de la Resolución 1-0414 de 7 de abril de 2020Superado el estudio de los presupuestos de procedibilidad del control inmediato de legalidad, corresponde identificar que el acto objeto de control contiene los datos que permiten su identificación, a través de un número, la fecha de su expedición, la referencia expresa de las facultades que se ejercen, la normativa en que se fundamenta y la firma del funcionario que lo expidió. Asimismo, que se publicó en la página web del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRESUPUESTOS MATERIALES DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CRITERIO DE COMPETENCIA - Cumplimiento por parte de la Resolución 1-0414 de 7 de abril de 2020La Resolución como se aprecia de su texto se expidió por el Director General del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA, funcionario que en su condición de representante legal de la entidad y de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 4° del Decreto núm. 249 de 28 de enero de 2004, le corresponde “dirigir, coordinar y controlar las funciones administrativas y técnicas de los proyectos operativos, dictar los actos administrativos, celebrar los contratos necesarios para la gestión administrativa, los convenios de cooperación técnica nacional e internacional, contratar expertos nacionales o extranjeros cuyos conocimientos o experiencia se requiera para adelantar programas o proyectos institucionales, con miras al cumplimiento de la misión de la entidad, de conformidad con las normas legales vigentes”. En ejercicio de estas competencias que le están atribuidas, y también de aquellas que el Decreto Legislativo 491 de 2020, le asignó a las autoridades para adoptar o no esas medidas de acuerdo con sus requerimientos y posibilidades de suspender o no las actuaciones administrativas, se corrobora el ejercicio de la actividad normativa plasmada en el acto objeto de control. (…) se concluye que la Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020, se expidió con fundamento en la habilitación que le confirió el Decreto Legislativo 491 de 2020 a las autoridades, entre las que se encuentra el Director General del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA, que lo autorizaron dada su condición de representante legal, para adoptar la decisión de suspender o no dichos términos administrativos, conforme a las necesidades y condiciones de la entidad. En este sentido, la Sala considera que el acto administrativo se expidió atendiendo a las normas de competencia asignadas al Director General del SENA.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRESUPUESTOS MATERIALES DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CRITERIO DE CONEXIDAD - Cumplimiento por parte de la Resolución 1-0414 de 7 de abril de 2020En el presente caso, el Director General del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA resolvió suspender los términos de: i) los procesos de regulación de la cuota de aprendizaje, ii) de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje, iii) de los recursos relacionados con dichos procesos, de los procesos adelantados en virtud de lo establecido en la Ley 1010 de 2006 y iv) de la acreditación del cumplimiento de la cuota de aprendices. Teniendo en cuenta lo anterior, se observa que el Decreto Legislativo 491 de 2020, determinó en relación con la materia que es objeto de regulación por el acto controlado, la posibilidad de suspender o no las actuaciones administrativas a cargo de la entidad, según las razones del servicio. En caso de optarse por la suspensión ésta podría ser total o parcial, de acuerdo con las necesidades de la entidad (artículo 6). (…) En ese sentido, para la Sala está acreditada la conexidad material existente entre el acto controlable y la causa que generó la expedición del Decreto Legislativo que le sirve de fundamento, habida cuenta de la relación directa y específica con la adopción de las medidas que se consideraron para afrontar la crisis producto de la declaratoria del estado de excepción.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRESUPUESTOS MATERIALES DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRINCIPIO DE FINALIDAD - Cumplimiento por parte de la Resolución 1-0414 de 7 de abril de 2020[S]e advierte que la decisión del DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA, consistente en suspender los términos de los procesos de regulación de la cuota de aprendizaje, de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje, de los recursos relacionados con dichos procesos, de los procesos adelantados en virtud de lo establecido en la Ley 1010 de 2006 y de la acreditación del cumplimiento de la cuota de aprendices, guarda coherencia con los asuntos que motivaron la expedición del Decreto Legislativo 491 de 2020, en lo concerniente a la suspensión de las actuaciones administrativas enunciadas anteriormente a su cargo. La adopción de estas medidas se explica ante la necesidad de actuar frente a los riesgos de la pandemia que por su incertidumbre y en razón a la inexistencia de un tratamiento médico o vacuna, orientan como fines esenciales los de privilegiar la salud y la vida como bienes jurídicos supremos de sus funcionarios y las personas que actúan dentro de los procedimientos administrativos suspendidos y garantizar los derechos al debido proceso y de defensa de los empresarios del sector privado, obligados a tener una cuota de aprendices.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRESUPUESTOS MATERIALES DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRINCIPIO DE NECESIDAD - Cumplimiento por parte de la Resolución 1-0414 de 7 de abril de 2020En este caso se satisface el requisito de necesidad, comoquiera que se suspendieron los términos de los procesos de regulación de la cuota de aprendizaje, de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje, de los recursos relacionados con dichos procesos, de los procesos adelantados en virtud de lo establecido en la Ley 1010 de 2006 y de la acreditación del cumplimiento de la cuota de aprendices, según lo expuesto en la parte motiva del acto objeto de control con el fin de “[…] hacer frente a la crisis actual por la que atraviesa el país y con el fin garantizar el debido proceso y el derecho de defensa por una parte y, el derecho fundamental a la salud pública […]”, teniendo en cuenta que “[…] las medidas de autocuidado, aislamiento y cuarentena establecidas para la contención de los efectos del virus COVID-19, afectan el normal desarrollo de actuaciones judiciales y administrativas […]” y que “[…] debido al proceso coyuntural presentado por las medias decretadas por el gobierno nacional establecidas para la contención de los efectos del virus COVID-19, a los empresarios del sector privado se les dificulta la consecución de contratos de aprendizaje y en consecuencia el cumplimiento de la cuota regulada […]”. En este sentido, se aprecia que tales medidas dan cumplimiento a las determinaciones sanitarias que consideró el Gobierno Nacional, como la respuesta más expedita, adecuada e indicada para mitigar la pandemia, lo que evidencia que el DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA, en ejercicio de su autonomía, eligió las opciones que mejor se adaptaban a su situación y al cumplimiento de sus fines, en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRESUPUESTOS MATERIALES DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD - Cumplimiento por parte de la Resolución 1-0414 de 7 de abril de 2020[S]e tiene que la medida de suspensión de los términos de los procesos de regulación de la cuota de aprendizaje, de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje, de los recursos relacionados con dichos procesos, de los procesos adelantados en virtud de lo establecido en la Ley 1010 de 2006 y de la acreditación del cumplimiento de la cuota de aprendices, resultó proporcional a la justificación que identificó el DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA para suspender los términos de los procedimientos administrativos señalados, en razón a la necesidad de salvaguardar la salud y la vida de los servidores públicos que los atienden y de las personas involucradas en dichos trámites; y garantizar los derechos al debido proceso y de defensa de los sujetos que hacen parte de tales procesos. Aunado a lo anterior, también se aprecia que las medidas resultan proporcionales por cuanto la suspensión de los procesos administrativos identificados y a cargo de la entidad, tuvo por propósito que durante el plazo definido por el director del SENA no se expidieran decisiones ni se surtieran términos que afectaran el derecho de defensa, fin que autorizó el Decreto Legislativo, al habilitar al responsable de la entidad para que examinara en qué asuntos se hacía necesario dicha suspensión, la que se sujetó en todo caso a un fin primordial, ampliada no solo a la garantía de los derechos de los involucrados, sino en la necesidad de salvaguardar la salud de los administrados y de los funcionarios a cargo de éstos, bien mientras se superaban las barreras de acceso que se evidenciaron como consecuencia de las medidas de aislamiento y que se consideraron en una primera fase para conjurar la crisis que ocasionó la pandemia.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRESUPUESTOS MATERIALES DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRINCIPIO DE INTANGIBILIDAD DE CIERTOS DERECHOS Y NO DISCRIMINACIÓN - Cumplimiento por parte de la Resolución 1-0414 de 7 de abril de 2020En lo que respecta a estos principios la Sala considera que las decisiones adoptadas por el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA no desconocen derechos de carácter fundamental, pues su principal motivación es privilegiar la salud y la vida de sus funcionarios y las personas que actúan dentro de los procedimientos administrativos suspendidos y garantizar los derechos al debido proceso y de defensa de los empresarios del sector privado, obligados a tener una cuota de aprendices. En cuanto a la no discriminación, se tiene que las medidas adoptadas por el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA no vulnera dicho principio, pues las determinaciones adoptadas a través del acto objeto del presente control no comportan segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRESUPUESTOS MATERIALES DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / JUICIO DE LEGALIDAD - Violación al principio de irretroactividad de los actos administrativosFinalmente y en razón a que este control supone un análisis integral, no completo ni absoluto del ordenamiento jurídico, advierte la Sala que debe declararse la nulidad de las expresiones “desde el diecisiete (17) de marzo de 2020” del artículo 1° y “durante los días diecisiete (17) de marzo” de los artículos 2°, 3°, 4° y 5° de la Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020, por violación de principio de irretroactividad (…). la Sala advierte que la Resolución núm. 1-0414 de 2020, resolvió suspender los procesos de regulación de la cuota de aprendizaje, de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje, de los recursos relacionados con dichos procesos, de los procesos adelantados en virtud de lo establecido en la Ley 1010 de 2006 y de la acreditación del cumplimiento de la cuota de aprendices desde el 17 de marzo hasta el 13 de abril de 2020; sin embargo, dicho acto administrativo fue expedido el 7 de abril del mismo año, por lo cual solo puede surtir efectos desde esa fecha y hacía el futuro, y así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRESUPUESTOS DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Cumplimiento por parte de la Resolución 1-0414 de 7 de abril de 2020 Examinada la Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020, se aprecia que este acto cumple en su totalidad con los precitados requisitos, en razón a que: i) Es un acto de contenido general.

Las determinaciones adoptadas por el DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA en la Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020 constituyen reglas generales, fijadas en relación con las competencias que tiene a su cargo y que se concretan en la suspensión de: i) los términos de los procesos de regulación de la cuota de aprendizaje, ii) de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje, iii) de los recursos relacionados con dichos procesos, de los procesos adelantados en virtud de lo establecido en la Ley 1010 de 23 de enero de 2006 y iv) de la acreditación del cumplimiento de la cuota de aprendices.

En ese sentido, está probado el presupuesto de generalidad que se exige al acto objeto de control. ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa. La Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020 es manifestación del ejercicio de función administrativa, por cuanto corresponde al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA “Velar por el mantenimiento de los mecanismos que aseguren el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias, relacionadas con el contrato de aprendizaje”, de conformidad con el numeral 2 del artículo 4° de la Ley 119. iii) Es desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción. En relación con este presupuesto, corresponde hacer claridad que el control inmediato de legalidad tiene un límite exacto y se activa únicamente frente a aquellos actos administrativos de carácter general que son expedidos en desarrollo de decretos legislativos.

(…) Descendiendo al asunto bajo examen, se advierte que el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA expidió la Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020 en la que resolvió suspender los términos de los procesos de: i) regulación de la cuota de aprendizaje, ii) de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje, de los recursos relacionados con dichos procesos, iii) de los procesos adelantados en virtud de lo establecido en la Ley 1010 de 23 de enero de 2006 y iv) de la acreditación del cumplimiento de la cuota de aprendices, conforme con lo establecido en el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 2020 que otorga a las autoridades administrativas la posibilidad de “[…] suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa […]”.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1010 DE 2006 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 6 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRESUPUESTOS FORMALES DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Cumplimiento por parte de la Resolución 1-0414 de 7 de abril de 2020 Superado el estudio de los presupuestos de procedibilidad del control inmediato de legalidad, corresponde identificar que el acto objeto de control contiene los datos que permiten su identificación, a través de un número, la fecha de su expedición, la referencia expresa de las facultades que se ejercen, la normativa en que se fundamenta y la firma del funcionario que lo expidió. Asimismo, que se publicó en la página web del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRESUPUESTOS MATERIALES DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CRITERIO DE COMPETENCIA - Cumplimiento por parte de la Resolución 1-0414 de 7 de abril de 2020 La Resolución como se aprecia de su texto se expidió por el Director General del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA, funcionario que en su condición de representante legal de la entidad y de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 4° del Decreto núm. 249 de 28 de enero de 2004, le corresponde “dirigir, coordinar y controlar las funciones administrativas y técnicas de los proyectos operativos, dictar los actos administrativos, celebrar los contratos necesarios para la gestión administrativa, los convenios de cooperación técnica nacional e internacional, contratar expertos nacionales o extranjeros cuyos conocimientos o experiencia se requiera para adelantar programas o proyectos institucionales, con miras al cumplimiento de la misión de la entidad, de conformidad con las normas legales vigentes”.

En ejercicio de estas competencias que le están atribuidas, y también de aquellas que el Decreto Legislativo 491 de 2020, le asignó a las autoridades para adoptar o no esas medidas de acuerdo con sus requerimientos y posibilidades de suspender o no las actuaciones administrativas, se corrobora el ejercicio de la actividad normativa plasmada en el acto objeto de control.

(…) se concluye que la Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020, se expidió con fundamento en la habilitación que le confirió el Decreto Legislativo 491 de 2020 a las autoridades, entre las que se encuentra el Director General del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA, que lo autorizaron dada su condición de representante legal, para adoptar la decisión de suspender o no dichos términos administrativos, conforme a las necesidades y condiciones de la entidad.

En este sentido, la Sala considera que el acto administrativo se expidió atendiendo a las normas de competencia asignadas al Director General del SENA. FUENTE FORMAL: DECRETO 249 DE 2004 – ARTÍCULO 4 NUMERAL 4 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRESUPUESTOS MATERIALES DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CRITERIO DE CONEXIDAD - Cumplimiento por parte de la Resolución 1-0414 de 7 de abril de 2020 En el presente caso, el Director General del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA resolvió suspender los términos de: i) los procesos de regulación de la cuota de aprendizaje, ii) de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje, iii) de los recursos relacionados con dichos procesos, de los procesos adelantados en virtud de lo establecido en la Ley 1010 de 2006 y iv) de la acreditación del cumplimiento de la cuota de aprendices.

Teniendo en cuenta lo anterior, se observa que el Decreto Legislativo 491 de 2020, determinó en relación con la materia que es objeto de regulación por el acto controlado, la posibilidad de suspender o no las actuaciones administrativas a cargo de la entidad, según las razones del servicio. En caso de optarse por la suspensión ésta podría ser total o parcial, de acuerdo con las necesidades de la entidad (artículo 6).

(…) En ese sentido, para la Sala está acreditada la conexidad material existente entre el acto controlable y la causa que generó la expedición del Decreto Legislativo que le sirve de fundamento, habida cuenta de la relación directa y específica con la adopción de las medidas que se consideraron para afrontar la crisis producto de la declaratoria del estado de excepción. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 6 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRESUPUESTOS MATERIALES DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRINCIPIO DE FINALIDAD - Cumplimiento por parte de la Resolución 1-0414 de 7 de abril de 2020 [S]e advierte que la decisión del DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA, consistente en suspender los términos de los procesos de regulación de la cuota de aprendizaje, de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje, de los recursos relacionados con dichos procesos, de los procesos adelantados en virtud de lo establecido en la Ley 1010 de 2006 y de la acreditación del cumplimiento de la cuota de aprendices, guarda coherencia con los asuntos que motivaron la expedición del Decreto Legislativo 491 de 2020, en lo concerniente a la suspensión de las actuaciones administrativas enunciadas anteriormente a su cargo.

La adopción de estas medidas se explica ante la necesidad de actuar frente a los riesgos de la pandemia que por su incertidumbre y en razón a la inexistencia de un tratamiento médico o vacuna, orientan como fines esenciales los de privilegiar la salud y la vida como bienes jurídicos supremos de sus funcionarios y las personas que actúan dentro de los procedimientos administrativos suspendidos y garantizar los derechos al debido proceso y de defensa de los empresarios del sector privado, obligados a tener una cuota de aprendices.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRESUPUESTOS MATERIALES DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRINCIPIO DE NECESIDAD - Cumplimiento por parte de la Resolución 1-0414 de 7 de abril de 2020 En este caso se satisface el requisito de necesidad, comoquiera que se suspendieron los términos de los procesos de regulación de la cuota de aprendizaje, de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje, de los recursos relacionados con dichos procesos, de los procesos adelantados en virtud de lo establecido en la Ley 1010 de 2006 y de la acreditación del cumplimiento de la cuota de aprendices, según lo expuesto en la parte motiva del acto objeto de control con el fin de “[…] hacer frente a la crisis actual por la que atraviesa el país y con el fin garantizar el debido proceso y el derecho de defensa por una parte y, el derecho fundamental a la salud pública […]”, teniendo en cuenta que “[…] las medidas de autocuidado, aislamiento y cuarentena establecidas para la contención de los efectos del virus COVID-19, afectan el normal desarrollo de actuaciones judiciales y administrativas […]” y que “[…] debido al proceso coyuntural presentado por las medias decretadas por el gobierno nacional establecidas para la contención de los efectos del virus COVID-19, a los empresarios del sector privado se les dificulta la consecución de contratos de aprendizaje y en consecuencia el cumplimiento de la cuota regulada […]”.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRESUPUESTOS MATERIALES DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD - Cumplimiento por parte de la Resolución 1-0414 de 7 de abril de 2020 [S]e tiene que la medida de suspensión de los términos de los procesos de regulación de la cuota de aprendizaje, de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje, de los recursos relacionados con dichos procesos, de los procesos adelantados en virtud de lo establecido en la Ley 1010 de 2006 y de la acreditación del cumplimiento de la cuota de aprendices, resultó proporcional a la justificación que identificó el DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA para suspender los términos de los procedimientos administrativos señalados, en razón a la necesidad de salvaguardar la salud y la vida de los servidores públicos que los atienden y de las personas involucradas en dichos trámites; y garantizar los derechos al debido proceso y de defensa de los sujetos que hacen parte de tales procesos.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRESUPUESTOS MATERIALES DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRINCIPIO DE INTANGIBILIDAD DE CIERTOS DERECHOS Y NO DISCRIMINACIÓN - Cumplimiento por parte de la Resolución 1-0414 de 7 de abril de 2020 En lo que respecta a estos principios la Sala considera que las decisiones adoptadas por el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA no desconocen derechos de carácter fundamental, pues su principal motivación es privilegiar la salud y la vida de sus funcionarios y las personas que actúan dentro de los procedimientos administrativos suspendidos y garantizar los derechos al debido proceso y de defensa de los empresarios del sector privado, obligados a tener una cuota de aprendices.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 4 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 14 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRESUPUESTOS MATERIALES DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / JUICIO DE LEGALIDAD – Violación al principio de irretroactividad de los actos administrativos Finalmente y en razón a que este control supone un análisis integral, no completo ni absoluto del ordenamiento jurídico, advierte la Sala que debe declararse la nulidad de las expresiones “desde el diecisiete (17) de marzo de 2020” del artículo 1° y “durante los días diecisiete (17) de marzo” de los artículos 2°, 3°, 4° y 5° de la Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020, por violación de principio de irretroactividad (…). la Sala advierte que la Resolución núm. 1-0414 de 2020, resolvió suspender los procesos de regulación de la cuota de aprendizaje, de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje, de los recursos relacionados con dichos procesos, de los procesos adelantados en virtud de lo establecido en la Ley 1010 de 2006 y de la acreditación del cumplimiento de la cuota de aprendices desde el 17 de marzo hasta el 13 de abril de 2020; sin embargo, dicho acto administrativo fue expedido el 7 de abril del mismo año, por lo cual solo puede surtir efectos desde esa fecha y hacía el futuro, y así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03161-00(CA) Actor: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA Demandado: RESOLUCIÓN NÚM. 1-0414 DE 7 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SENTENCIA Se decide el control inmediato de legalidad de la Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020, “Por la cual se suspenden los términos en las actuaciones administrativas y procesales que se surtan en el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, como consecuencia del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, decretada en todo el territorio nacional”, expedida por el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA.

ANTECEDENTES Para contextualizar la situación que antecede a la expedición del acto objeto de control, es relevante señalar que el Director de la Organización Mundial de la Salud - OMS en alocución rendida en rueda de prensa sobre la COVID-19[1], llevada a cabo el 11 de marzo de 2020, precisó: “[…] Desde la OMS hemos llevado a cabo una evaluación permanente de este brote y estamos profundamente preocupados tanto por los alarmantes niveles de propagación y gravedad, como por los alarmantes niveles de inacción. Por estas razones, hemos llegado a la conclusión de que la COVID-19 puede considerarse una pandemia […]”.

Debido a esta caracterización otorgada por la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución núm. 385[2] de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó las medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Luego, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró[3] el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia[4], sin que haya sido prorrogado[5]. Posteriormente, el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros declaró nuevamente el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020[6], por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia, según su artículo 1°, que tampoco fue prorrogada.

La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, habilita al Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades y por la situación excepcional que la respalda, a expedir decretos legislativos con el fin de conjurar la crisis que llevó a su declaratoria. Estas normas tienen: i) fuerza y rango de ley, ii) su expedición está ligada directamente con el estado de emergencia[7] y iii) están sometidos a un control constitucional automático por parte de la Corte Constitucional.

En desarrollo de esa facultad temporal y excepcional, el Gobierno Nacional, con fundamento en la declaratoria de emergencia contenida en el precitado Decreto 417 de 2020, expidió, en otros, el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[8]. El SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA remitió al Consejo de Estado la Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020, con el fin de que se ejerciera el control inmediato de legalidad, habida cuenta que se expidió con apoyo en el Decreto Legislativo 491 de 2020.

II. ACTO OBJETO DE CONTROL El control inmediato de legalidad recae en la Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020, cuyo contenido es del siguiente tenor: “RESOLUCIÓN No. 1-0414 DE 2020 Por la cual se suspenden los términos en las actuaciones administrativas y procesales que se surtan en el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, como consecuencia del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, decretada en todo el territorio nacional.

EL DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA En uso de sus facultades legales y reglamentarias, en especial las conferidas por el artículo 4o, numeral 4, del Decreto número 249 de 2004,

CONSIDERANDO

Que el artículo 209 de la Constitución Política establece que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, además las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del estado.

Que con base en lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política es un deber de las autoridades salvaguardar el debido proceso y el derecho de defensa y contradicción de los ciudadanos, así como el principio de publicidad de los actos administrativos. Que el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA es una entidad adscrita al Ministerio de Trabajo, cuya responsabilidad, de conformidad con lo establecido en la Ley 119 de 1994, es cumplir con la función que le corresponde al Estado de invertir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos; ofreciendo y otorgando formación profesional integral, para la incorporación y el desarrollo de las personas en actividades productivas que contribuyan al desarrollo social, económico y tecnológico del país, las cuales deben ajustarse a los objetivos trazados por el Gobierno Nacional.

Que el numeral 4 del artículo 4º del Decreto 249 de 2004, atribuyó a la Dirección General del SENA la facultad de "Dirigir, coordinar y controlar las funciones administrativas y técnicas de los proyectos operativos, dictar los actos administrativos ( ) con miras al cumplimiento de la misión de la entidad, de conformidad con las normas legales vigentes".

Que la Organización Mundial de la Salud - OMS el 11 de marzo de 2020 declaró la enfermedad por Coronavirus COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión. Que según la OMS la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 es una emergencia sanitaria y social mundial, que requiere una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Decreto 385 del 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional por causa de Coronavirus- COVID 19. Que el Consejo Superior de la Judicatura, mediante acuerdo PCSJA20- 11517 de fecha 15 de marzo de 2020, adopto medidas transitorias por motivos de salubridad pública y acordó suspender los términos judiciales en todo el país, excepto en los despachos judiciales que cumplan control de garantías y los despachos penales de conocimiento que tengan programadas audiencias con personas privadas de la libertad, las cuales se podrán realizar virtualmente.

Igualmente exceptúan el trámite de acciones de tutela. Que el Consejo Superior de la Judicatura, mediante acuerdo PCSJA20- 11528 de fecha 22 de marzo de 2020 "Por medio del cual se suspenden términos de actuaciones administrativas en la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y direcciones seccionales de administración judicial”, acordó la suspensión de los términos administrativos desde el veinticuatro (24) de marzo de 2020 hasta el doce (12) de abril de 2020, dando alcance al Acuerdo PCSJA20-11521 a través del cual se prorrogaba la suspensión de términos. Que mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se declaró el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, con motivo de proteger la salud pública del país por causa del Coronavirus - COVID 19.

Que el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, mediante la Resolución No. 1-0354 del 18 de marzo de 2020, suspendió los términos de las actuaciones administrativas y procesales de los Despachos de cobro coactivo del Sena durante los días 16 al 20 de marzo. Que el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, mediante la Resolución No.1-0385 del 25 de marzo de 2020 prorrogó la suspensión de los términos procesales dentro de los procesos de cobro coactivo que se adelantan en los Despachos de Cobro coactivo, en todas la regionales de la entidad, durante los días 21 de marzo hasta el doce 12 de abril de 2020 y adoptó otras medidas frente a la emergencia sanitaria propiciada por el COVID 19.

Que mediante Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Que el Artículo 6 del citado Decreto establece la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, para lo cual las autoridades administrativas deberán proferir el correspondiente acto administrativo.

Que la salud pública enfrenta un reto mundial en el que todos estamos involucrados, y las actividades diarias deben ser ajustadas para garantizar en forma preventiva el contagio del COVID - 19, por tal motivo se ha decretado en el país la emergencia sanitaria, siendo el aislamiento social, la principal y más efectiva medida para contener la propagación del virus.

Que con el fin de preservar la vida y mitigar el riesgo con ocasión de la situación epidemiológica causada por el virus COVID-19, El Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, mediante Circular No. 01-3-2020-000050 del 16 de marzo del presente año, con alcance mediante Circular No. 01- 3-2020-000055 y Circular No. 01-3-2020-000061 determinó acciones administrativas para la contención del virus.

Que las medidas de autocuidado, aislamiento y cuarentena establecidas para la contención de los efectos del virus COVID-19, afectan el normal desarrollo de actuaciones judiciales y administrativas, atendiendo el principio de colaboración armónica establecido en el artículo 113 de la Constitución Política en relación con los Acuerdos proferidos por el Consejo Superior de la Judicatura con el fin de reforzar las medidas adoptadas en respuesta a la pandemia.

Que el Acuerdo SENA No. 11 de 2008, en su artículo 1º, establece para las empresas la obligación de suscribir los correspondientes contratos de aprendizaje, dentro de los 20 días hábiles siguientes a la expedición del acto administrativo que determine o modifique la cuota de aprendices, los mismos días tendrá la empresa obligada para reemplazar un aprendiz que haya terminado el contrato.

Que debido al proceso coyuntural presentado por las medias decretadas por el gobierno nacional establecidas para la contención de los efectos del virus COVID-19, a los empresarios del sector privado se les dificulta la consecución de contratos de aprendizaje y en consecuencia el cumplimiento de la cuota regulada. Que la situación generada por la emergencia sanitaria afecta a los empresarios, debido a que estos tienen protocolos de contratación establecidos para el ingreso de los aprendices que requieren la presencia física en la empresa patrocinadora, lo cual genera inconvenientes al concretar la vinculación del aprendiz, lo anterior se recoge de las múltiples solicitudes de las empresas y gremios del sector productivo de no poder contratar los aprendices.

Que los contratos de aprendizaje vigentes estarán sujetos a los protocolos establecidos por las empresas respectivas, tal como se determina en la Circular No. 01-3-2020-000050 del 16 de marzo del presente año, con alcance mediante Circular No. 01-3-2020-000055 del 25 de marzo de 2020, que señalan: "Aprendices en contrato de aprendizaje, se acogerán a los lineamientos, parámetros y protocolos definidos por la empresa patrocinadora; si la empresa opta por permitir la continuidad de la ejecución de su etapa productiva a través del uso de herramientas o plataformas tecnológicas digitales, se deberá establecer un plan de trabajo y seguimiento a las actividades del aprendiz por el periodo de la contingencia, comunicándolo por escrito al respectivo Centro de Formación".

Que respecto al recaudo y cartera, el artículo 15, numeral 8, del decreto 249 de 2004, otorga facultades a la Dirección Administrativa y Financiera, para "dirigir los procesos de formulación, ejecución y control de las políticas y planes de recaudo, gestión de cartera y manejo de excedentes financieros de la entidad". Que el Decreto No. 1047 del 12 de abril de 1983 "Por medio del cual se reglamenta parcialmente el Decreto 2375 de 1974 en lo relacionado con el funcionamiento del Fondo Nacional de Formación Profesional de la Industria de la Construcción FIC".

Que la adopción de las medidas mencionadas, impiden que las personas que intervienen en las actuaciones procesales y administrativas de los procesos de recaudo y cartera adelanten los procesos de fiscalización y vía gubernativa. Que la Ley 1010 de 2006, que regula las medidas para " prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo" establece en su artículo 13 el procedimiento para adelantar las actuaciones de prevención, mediante el cual los empleadores deben establecer un procedimiento interno confidencial, conciliatorio y efectivo para superar la ocurrencia de conductas asociadas al acoso laboral.

Que por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, las autoridades públicas podrán suspender, mediante acto administrativo los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales los cuales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la ley que regule la materia.

Que en virtud de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para hacer frente a la crisis actual por la que atraviesa el país y con el fin garantizar el debido proceso y el derecho de defensa por una parte y, el derecho fundamental a la salud pública por otra, Director General del SENA,

RESUELVE

Artículo 1°. Suspender los términos en el proceso de regulación de la cuota de aprendizaje, adelantada a los empleadores obligados, desde el diecisiete (17) de marzo de 2020 hasta el trece (13) de abril 2020. Artículo 2°. Suspender los términos del artículo 1 º del Acuerdo 11 del 2008, frente a la obligación del empresario de suscribir contratos de aprendizaje en cumplimiento del acto administrativo que determina o modifique la cuota regulada, durante los días diecisiete (17) de marzo hasta el trece (13) de abril de 2020; no obstante, los empresarios que estén en capacidad de contratar aprendices podrán hacerlo.

Artículo 3°. Suspender los términos de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje que actualmente se adelantan por parte de la Entidad, los procesos de fiscalización y vía gubernativa, relacionados con el Fondo de la Industria de la Construcción - FIC y Aportes Parafiscales, durante los días diecisiete (17) de marzo hasta el trece (13) de abril de 2020.

Artículo 4°. Suspender los términos relacionados con los recursos contra las resoluciones que determinan la cuota de aprendizaje, los recursos contra los actos administrativos que determinan valores por el incumplimiento de la cuota de aprendizaje, así como los relacionados con los actos que determinan valores a favor del Fondo de la Industria de la Construcción FIC y los relacionados con los aportes parafiscales con destino al SENA, durante los días diecisiete (17) de marzo hasta el trece (13) de abril de 2020.

Artículo 5°. Suspender los términos en los procesos que se adelantan en virtud de la Ley 1010 de 2006, respecto de las actuaciones relacionadas con los procesos que se estén adelantando por parte del Comité de Convivencia Laboral, durante los días diecisiete (17) de marzo hasta el trece (13) de abril de 2020. Artículo 6°. Comuníquese la presente resolución a la Secretaria General, Directores de Área, Jefes de Oficina, Directores Regionales, subdirectores de Centro, Coordinadores del Sena a nivel nacional y secretarios de Cobro Coactivo a nivel nacional.

Artículo 7°. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y deroga las disposiciones que le sean contrarias. Para los efectos del artículo 8 de la ley 1437 de 2011, publíquese en la página web del SENA. PUBLÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá D.C. 07 ABR 2020 CARLOS MARIO ESTRADA MOLINA Director General”. III. TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Mediante proveído de 17 de julio de 2020 se avocó su conocimiento y se ordenó impartir el procedimiento previsto en el artículo 185 del CPACA[9]. Igualmente, se invitó a las Universidades Javeriana y del Rosario, para que se pronunciaran sobre el acto objeto de control. 3.1 Intervenciones Durante el término conferido en el auto que avocó este medio de control, no hubo pronunciamiento alguno. IV.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Quinto Delegado ante esta Corporación luego de referirse a los antecedentes del caso, señaló que la Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020, sí es objeto de control automático de legalidad, por cuanto: i) es un acto de contenido general por cuanto se dirige a un número indeterminado de personas, entre los cuales se encuentran los servidores públicos de la entidad y los intervinientes en las actuaciones administrativas de carácter misional o de apoyo, conexas con líneas derivadas de los procesos de vinculación de aprendices con empresas y los previstos en la Ley 1010 de 23 de enero de 2006[10], ii) se expidió en ejercicio de la función administrativa comoquiera que al Director del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA le corresponde expedir los actos administrativos relacionados con el cabal funcionamiento de la entidad, conforme con el Decreto 249 de 28 de enero de 2004[11] y iii) se emitió como desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020, expedido por el Presidente de la República en desarrollo de las facultades conferidas por el Decreto 417 del 17 de marzo 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional.

En el examen formal destacó que en el acto objeto de control constan los datos mínimos para su identificación, la referencia expresa a las facultades que se ejercen y el objeto de estas. En relación con el examen material indicó que: i) la norma no vulnera ni limita el núcleo esencial de ningún derecho fundamental, pues la suspensión de los términos de algunas actuaciones administrativas de la entidad relacionadas con el patrocinio en los procesos de formación de aprendices, su regulación, fiscalización y sanción, pretende proteger los derechos fundamentales como la salud, la vida, el debido proceso y el derecho de defensa tanto de los sujetos intervinientes en dichos procesos; ii) el acto resultaba necesario por cuanto se debían adoptar las medidas encaminadas a propiciar el distanciamiento social, limitar las posibilidades de propagación del coronavirus COVID-19 y proteger la salud del público en general, de los aprendices, empresarios y de los servidores públicos que los atienden; iii) su finalidad era atender la emergencia declarada por el Gobierno Nacional, ocasionada por la pandemia y ejercer la posibilidad prevista en el Decreto Legislativo 491 de 2020, consistente en suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa; iv) se ajusta al criterio de proporcionalidad, puesto que el acto administrativo adoptó las medidas necesarias para garantizar el distanciamiento social en lo relativo a los procesos a cargo de la entidad, salvaguardando el derecho al debido proceso y el derecho de defensa de los sujetos de las actuaciones, quienes por la medida de aislamiento preventivo obligatorio se encuentran limitados para intervenir, y v) no contiene ninguna disposición discriminatoria, y tampoco incurre en alguna de las prohibiciones previstas en el artículo 15 de la Ley 137 de 1994.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1 Competencia de la Sala De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

Sin embargo, dicha Sala, en sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril de 2020, aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107, numeral 4, 185, numeral 1 y 111, numeral 8, del CPACA y 23, 29, numeral 3, y 42, del Acuerdo 080 de 2019”.

La Resolución objeto de control fue expedida por el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA, establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio e independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de conformidad con el artículo 1° de la Ley 119 de 9 de febrero de 1994[12].

Por lo anterior, el conocimiento del control inmediato de legalidad corresponde a esta Sala Ocho Especial de Decisión en la cual la consejera ponente, actúa como presidente. 5.2 Problema Jurídico Corresponde a esta Sala determinar si la Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020, es un acto de carácter general, expedido en observancia de las competencias a que aludió el Director General del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA y si desarrolló el decreto legislativo que invocó. Superado este examen, la Sala se ocupará de examinar si el acto cumple con los requisitos formales y materiales, señalados por la Constitución, la ley estatutaria de estados de excepción y la jurisprudencia, a efectos de determinar si su contenido se ajusta al ordenamiento superior. 5.3 El Control Inmediato de Legalidad Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción[13]; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo.

Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado. Este enunciado normativo está previsto en los artículos 212, 213, 214 y 215, desarrollados por la Ley Estatutaria 137 de 1994[14], que tiene por objeto “regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción”, la cual reitera que su ejercicio es posible en circunstancias extraordinarias que impidan el “mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”[15].

En los términos del artículo 20[16] de la citada Ley 137, el control inmediato de legalidad, de competencia de esta jurisdicción, opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de los decretos legislativos que se dictan en virtud de la declaratoria del estado de excepción, de manera que el acto a controlar automáticamente debe haberse dictado con posterioridad a dicha declaratoria.

En el caso bajo examen, este requisito se encuentra cumplido, por cuanto la Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020, se dictó con posterioridad a la expedición del Decreto 417[17] de 17 de marzo de 2020 que declaró[18] la emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días calendario. 5.3.1 Presupuestos de procedibilidad Frente al examen de los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad el artículo 20 de la Ley Estatutaria, prevé los siguientes presupuestos, que deben concurrir para efecto de adelantar el trámite judicial previsto por el artículo 185 del CPACA.

Sobre el particular, esta Corporación señaló: “[…] 35.1. Debe tratarse de un acto, disposición o medida de CONTENIDO GENERAL, ABSTRACTO E IMPERSONAL. 35.2. Que haya sido dictado en ejercicio de la función administrativa, que por lo anterior será mediante LA POTESTAD REGLAMENTARIA, dado que esta es la que da origen a actos de contenido general. 35.3.

Que el referido acto o medida TENGA COMO CONTENIDO EL DESARROLLO DE UN DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO CON BASE EN CUALQUIER ESTADO DE EXCEPCIÓN (artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política) […]”[19] (Subrayas y negrillas fuera de texto). Respecto de los anteriores presupuestos, se precisa lo siguiente: i) Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen.

Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos. ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de decretos o normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dictan para conjurar el estado de excepción declarado.

El objetivo de este medio de control automático es verificar formal y materialmente el cumplimiento de los parámetros establecidos en el ordenamiento superior para su ejercicio, en tanto representa “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”[20] y constituye un mecanismo “que funge como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional) […][21]”.

De acuerdo con estas precisiones jurisprudenciales, su propósito es examinar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos para su expedición. iii) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un decreto legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado.

Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza, según lo ha precisado esta Corporación[22], por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa[23].

Dicho análisis parte de la relación o conexidad que debe estar presente en los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia. 5.3.2 Análisis de procedibilidad del control automático Examinada la Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020, se aprecia que este acto cumple en su totalidad con los precitados requisitos, en razón a que: i) Es un acto de contenido general.

Las determinaciones adoptadas por el DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA en la Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020 constituyen reglas generales[24], fijadas en relación con las competencias que tiene a su cargo y que se concretan en la suspensión de: i) los términos de los procesos de regulación de la cuota de aprendizaje, ii) de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje, iii) de los recursos relacionados con dichos procesos, de los procesos adelantados en virtud de lo establecido en la Ley 1010 de 23 de enero de 2006[25] y iv) de la acreditación del cumplimiento de la cuota de aprendices.

En ese sentido, está probado el presupuesto de generalidad que se exige al acto objeto de control. ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa La Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020 es manifestación del ejercicio de función administrativa[26], por cuanto corresponde al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA “Velar por el mantenimiento de los mecanismos que aseguren el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias, relacionadas con el contrato de aprendizaje”, de conformidad con el numeral 2 del artículo 4° de la Ley 119. iii) Es desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción En relación con este presupuesto, corresponde hacer claridad que el control inmediato de legalidad tiene un límite exacto y se activa únicamente frente a aquellos actos administrativos de carácter general que son expedidos en desarrollo de decretos legislativos.

En efecto, el concepto de decreto legislativo no se extiende ni cobija otras normas que expida el Gobierno Nacional durante el tiempo que se encuentre vigente el estado de emergencia, habida cuenta que la función administrativa de que está investido el Presidente no se suspende y coexiste con las facultades excepcionales que se atribuye temporalmente, por virtud de dicha declaratoria.

Esta precisión es válida, porque el marco de competencias excepcionales es restringido y definido en su propósito y, por lo mismo, no puede confundirse con el ejercicio de las funciones que constitucionalmente le están asignadas al Presidente de la República en su calidad de suprema autoridad administrativa. En estos términos, es del caso traer a colación el siguiente pronunciamiento de la Corte Constitucional[27]: “[…] La Carta ha establecido precisos límites al ejercicio de las facultades del Gobierno durante el estado de emergencia, entre los cuales procede resaltar los siguientes: a) El estado de emergencia se podrá declarar por períodos hasta de treinta días, en cada caso, que sumados no excederán noventa días en el año calendario. b) En el DECRETO DECLARATIVO el Gobierno debe señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará al Congreso si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. c) Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, el Presidente con la firma de todos los ministros podrá dictar “decretos con fuerza de ley”, destinados “exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”. d) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, tienen vocación de permanencia, es decir, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”. e) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS QUE SE DICTEN DURANTE EL ESTADO DE EMERGENCIA “DEBEN REFERIRSE A MATERIAS QUE TENGAN RELACIÓN DIRECTA Y ESPECÍFICA CON EL ESTADO DE EMERGENCIA” y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, evento en el cual las medidas que se adopten dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente. f) Mediante tales atribuciones el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. […]” Este entendimiento resulta útil y necesario, por cuanto el control inmediato de legalidad responde al examen a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, bajo los principios de la Ley 137, que circunscriben el estudio de ajuste normativo a aquellos actos de carácter general que sean desarrollo de un decreto legislativo, es decir, que excluye de este control a los que no se ajusten a este criterio, caso en el cual su examen corresponderá por vía de acción, en ejercicio de los medios de control que cualquier ciudadano puede formular según el derecho previsto en el artículo 40[28] de la Constitución Política.

Descendiendo al asunto bajo examen, se advierte que el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA expidió la Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020 en la que resolvió suspender los términos de los procesos de: i) regulación de la cuota de aprendizaje, ii) de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje, de los recursos relacionados con dichos procesos, iii) de los procesos adelantados en virtud de lo establecido en la Ley 1010 de 23 de enero de 2006[29] y iv) de la acreditación del cumplimiento de la cuota de aprendices, conforme con lo establecido en el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 2020 que otorga a las autoridades administrativas[30] la posibilidad de “[…] suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa […]”. 5.4 Examen formal de la Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020 Superado el estudio de los presupuestos de procedibilidad del control inmediato de legalidad, corresponde identificar que el acto objeto de control contiene los datos que permiten su identificación, a través de un número, la fecha de su expedición, la referencia expresa de las facultades que se ejercen, la normativa en que se fundamenta y la firma del funcionario que lo expidió. Asimismo, que se publicó en la página web[31] del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA. 5.5 Examen Material de la Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020 Procede entonces la Sala examinar si la Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020 i) se expidió en ejercicio de las competencias atribuidas al DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA; ii) si supera el juicio de conexidad iii) de prevalencia de los principios establecidos por el legislador estatutario y iv) si se ajustó al ordenamiento superior al que debió fundarse. 5.5.1 Examen sobre la competencia del funcionario que expidió el acto controlado La Resolución como se aprecia de su texto se expidió por el Director General del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA, funcionario que en su condición de representante legal de la entidad y de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 4° del Decreto núm. 249 de 28 de enero de 2004[32], le corresponde “dirigir, coordinar y controlar las funciones administrativas y técnicas de los proyectos operativos, dictar los actos administrativos, celebrar los contratos necesarios para la gestión administrativa, los convenios de cooperación técnica nacional e internacional, contratar expertos nacionales o extranjeros cuyos conocimientos o experiencia se requiera para adelantar programas o proyectos institucionales, con miras al cumplimiento de la misión de la entidad, de conformidad con las normas legales vigentes”.

Al respecto, el Decreto Legislativo 491 de 2020 prevé: “[…] Artículo 1. Ámbito de aplicación. El presente Decreto aplica a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas.

A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. Artículo 2. Objeto. El presente Decreto, en el marco de los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, tiene por objeto que las autoridades cumplan con la finalidad de proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares. […] Artículo 6.

Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, PODRÁN suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales. […]” (Resaltas y subrayas fuera del texto).

De acuerdo con la normativa transcrita, se concluye que la Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020, se expidió con fundamento en la habilitación que le confirió el Decreto Legislativo 491 de 2020 a las autoridades, entre las que se encuentra el Director General del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA, que lo autorizaron dada su condición de representante legal, para adoptar la decisión de suspender o no dichos términos administrativos, conforme a las necesidades y condiciones de la entidad.

En este sentido, la Sala considera que el acto administrativo se expidió atendiendo a las normas de competencia asignadas al Director General del SENA. 5.5.2 Examen de conexidad En el presente caso, el Director General del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA resolvió suspender los términos de: i) los procesos de regulación de la cuota de aprendizaje, ii) de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje, iii) de los recursos relacionados con dichos procesos, de los procesos adelantados en virtud de lo establecido en la Ley 1010 de 2006 y iv) de la acreditación del cumplimiento de la cuota de aprendices.

Visto lo anterior, el DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA, aplicó la medida de suspensión que le otorgó el legislador excepcional para garantizar, durante la emergencia sanitaria declarada[34], la protección de los derechos al debido proceso, de defensa y a la salud pública, tanto de los empleadores y de los aprendices, en el marco del cumplimiento de requisitos del contrato de aprendizaje.

En ese sentido, para la Sala está acreditada la conexidad material existente entre el acto controlable y la causa que generó la expedición del Decreto Legislativo que le sirve de fundamento, habida cuenta de la relación directa y específica con la adopción de las medidas que se consideraron para afrontar la crisis producto de la declaratoria del estado de excepción. 5.5.3 Examen sobre los principios de la Ley 137 de 1994 Revisado el acto en su contexto, Sala examinará bajo los mandatos de la Ley 137 de 1994[35] si el acto objeto de control atiende a los principios de: i) finalidad, ii) necesidad, iii) proporcionalidad e iv) intangibilidad de ciertos derechos y de no discriminación. 5.5.3.1 Principio de finalidad[36] De acuerdo con este principio es mandatorio que la norma esté destinada a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, luego este examen responde a un análisis estricto de las determinaciones o medidas que encontró el gobierno como esenciales para atender la situación excepcional.

En ese sentido, se advierte que la decisión del DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA, consistente en suspender los términos de los procesos de regulación de la cuota de aprendizaje, de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje, de los recursos relacionados con dichos procesos, de los procesos adelantados en virtud de lo establecido en la Ley 1010 de 2006 y de la acreditación del cumplimiento de la cuota de aprendices, guarda coherencia con los asuntos que motivaron la expedición del Decreto Legislativo 491 de 2020, en lo concerniente a la suspensión de las actuaciones administrativas enunciadas anteriormente a su cargo.

La adopción de estas medidas se explica ante la necesidad de actuar frente a los riesgos de la pandemia que por su incertidumbre y en razón a la inexistencia de un tratamiento médico o vacuna[37], orientan como fines esenciales los de privilegiar la salud y la vida como bienes jurídicos supremos de sus funcionarios y las personas que actúan dentro de los procedimientos administrativos suspendidos y garantizar los derechos al debido proceso y de defensa de los empresarios del sector privado, obligados a tener una cuota de aprendices.

De esta manera, se advierte que las medidas adoptadas, desarrollan las normas habilitantes del Decreto Legislativo 491 de 2020, establecidas con el propósito de aminorar la grave situación excepcional y conjurar las crisis en lo que respecta la actividad del establecimiento público y la realización de los fines que le están asignados. 5.5.3.2 Principio de necesidad[38] Este principio está orientado a valorar que las medidas adoptadas representen esas herramientas urgentes, necesarias y vitales en la mitigación de la situación que justificó la declaratoria de emergencia. En este caso se satisface el requisito de necesidad, comoquiera que se suspendieron los términos de los procesos de regulación de la cuota de aprendizaje, de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje, de los recursos relacionados con dichos procesos, de los procesos adelantados en virtud de lo establecido en la Ley 1010 de 2006 y de la acreditación del cumplimiento de la cuota de aprendices, según lo expuesto en la parte motiva del acto objeto de control con el fin de “[…] hacer frente a la crisis actual por la que atraviesa el país y con el fin garantizar el debido proceso y el derecho de defensa por una parte y, el derecho fundamental a la salud pública […]”, teniendo en cuenta que “[…] las medidas de autocuidado, aislamiento y cuarentena establecidas para la contención de los efectos del virus COVID-19, afectan el normal desarrollo de actuaciones judiciales y administrativas […]” y que “[…] debido al proceso coyuntural presentado por las medias decretadas por el gobierno nacional establecidas para la contención de los efectos del virus COVID-19, a los empresarios del sector privado se les dificulta la consecución de contratos de aprendizaje y en consecuencia el cumplimiento de la cuota regulada […]”.

En este sentido, se aprecia que tales medidas dan cumplimiento a las determinaciones sanitarias que consideró el Gobierno Nacional, como la respuesta más expedita, adecuada e indicada para mitigar la pandemia, lo que evidencia que el DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA, en ejercicio de su autonomía, eligió las opciones que mejor se adaptaban a su situación y al cumplimiento de sus fines, en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020. 5.5.3.3 Principio de proporcionalidad[39] Sobre este principio es oportuno considerar que "el estudio de la proporcionalidad de las medidas exige examinar su necesidad, idoneidad y conducencia para lograr los fines que el Ejecutivo se propone, así como la repercusión de las medidas en términos de derechos fundamentales y otros principios constitucionales"[40] En lo que respecta a la declaratoria del estado de emergencia, debe precisarse que el Gobierno nacional anunció una serie de medidas que estimó como las apropiadas para conjurar los efectos derivados de la pandemia cuyo costo social, sanitario y económico, fue validado por la Corte Constitucional al examinar el carácter de sobreviniente y extraordinario[41] de dicha declaratoria y, considerar el distanciamiento social[42] como medida para evitar y minimizar los contagios, la que también encontró razonable.

Como desarrollo de estas medidas se aprecia que el Decreto Legislativo 491 de 2020 identificó las opciones que habilitaban a las autoridades para acoger las orientaciones y las ordenes sanitarias que se adoptaron para cumplir el objeto por el cual se expidió el acto controlado, entre las cuales se encuentra la suspensión de términos en las actuaciones administrativas con sus consecuentes reglas.

Así, se tiene que la medida de suspensión de los términos de los procesos de regulación de la cuota de aprendizaje, de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje, de los recursos relacionados con dichos procesos, de los procesos adelantados en virtud de lo establecido en la Ley 1010 de 2006 y de la acreditación del cumplimiento de la cuota de aprendices, resultó proporcional a la justificación que identificó el DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA para suspender los términos de los procedimientos administrativos señalados, en razón a la necesidad de salvaguardar la salud y la vida de los servidores públicos que los atienden y de las personas involucradas en dichos trámites; y garantizar los derechos al debido proceso y de defensa de los sujetos que hacen parte de tales procesos.

Aunado a lo anterior, también se aprecia que las medidas resultan proporcionales por cuanto la suspensión de los procesos administrativos identificados y a cargo de la entidad, tuvo por propósito que durante el plazo definido por el director del SENA no se expidieran decisiones ni se surtieran términos que afectaran el derecho de defensa, fin que autorizó el Decreto Legislativo, al habilitar al responsable de la entidad para que examinara en qué asuntos se hacía necesario dicha suspensión, la que se sujetó en todo caso a un fin primordial, ampliada no solo a la garantía de los derechos de los involucrados, sino en la necesidad de salvaguardar la salud de los administrados y de los funcionarios a cargo de éstos, bien mientras se superaban las barreras de acceso que se evidenciaron como consecuencia de las medidas de aislamiento y que se consideraron en una primera fase para conjurar la crisis que ocasionó la pandemia. 5.5.3.4 Principio de intangibilidad de ciertos derechos[43] y no discriminación[44] En lo que respecta a estos principios la Sala considera que las decisiones adoptadas por el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA no desconocen derechos de carácter fundamental, pues su principal motivación es privilegiar la salud y la vida de sus funcionarios y las personas que actúan dentro de los procedimientos administrativos suspendidos y garantizar los derechos al debido proceso y de defensa de los empresarios del sector privado, obligados a tener una cuota de aprendices.

En cuanto a la no discriminación, se tiene que las medidas adoptadas por el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA no vulnera dicho principio, pues las determinaciones adoptadas a través del acto objeto del presente control no comportan segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas. 5.5.4 Examen sobre el juicio de legalidad Finalmente y en razón a que este control supone un análisis integral, no completo ni absoluto del ordenamiento jurídico, advierte la Sala que debe declararse la nulidad de las expresiones “desde el diecisiete (17) de marzo de 2020” del artículo 1° y “durante los días diecisiete (17) de marzo” de los artículos 2°, 3°, 4° y 5° de la Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020, por violación de principio de irretroactividad, por los siguientes motivos: En cuanto al principio de irretroactividad de los actos administrativos, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 10 de noviembre de 2017[45], sostuvo: La jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que la irretroactividad es uno de los principios sobre los cuales se edifica un Estado de Derecho y, por tanto, solo en forma excepcional un acto administrativo puede tener efectos hacia el pasado y siempre con base en una autorización legal; en los siguientes términos, se indicó: “[ ] de conformidad con el artículo 30 de la Constitución Nacional y la ley 153 de 1887, es norma general que la ley es irretroactiva, que sólo tiene efectos hacia el futuro, con miras a mantener la confianza, seguridad y certidumbre de las personas en el orden jurídico.

Es norma de observancia para los jueces y el legislador en garantía de situaciones nacidas válidamente al amparo de las normas legítimamente existentes. De la irretroactividad de la ley se deduce la irretroactividad de los actos administrativos, los cuales no pueden surtir efecto con anterioridad a su vigencia. Sólo en forma excepcional puede un acto administrativo tener efecto hacia el pasado y siempre con base en una autorización legal” 16.

Así, pues, con fundamento en razones de seguridad jurídica17, el ordenamiento positivo colombiano acogió el principio de la irretroactividad de los actos administrativos, que busca –ante todo– blindar de certeza y estabilidad las situaciones jurídicas ya consolidadas o preexistentes al acto administrativo de que se trate […]”. (Negrillas y subrayas fuera del texto) Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que la Resolución núm. 1- 0414 de 2020, resolvió suspender los procesos de regulación de la cuota de aprendizaje, de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje, de los recursos relacionados con dichos procesos, de los procesos adelantados en virtud de lo establecido en la Ley 1010 de 2006 y de la acreditación del cumplimiento de la cuota de aprendices desde el 17 de marzo hasta el 13 de abril de 2020; sin embargo, dicho acto administrativo fue expedido el 7 de abril del mismo año, por lo cual solo puede surtir efectos desde esa fecha y hacía el futuro, y así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia. Igualmente, de la lectura del acto objeto de revisión se advierte que éste no se fundamentó en norma de rango superior que autorice al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA para que las disposiciones allí establecidas surtan efectos hacía el pasado, ni que existan actos administrativos expedidos con anterioridad que hayan suspendido previamente los términos en los procedimientos administrativos allí señalados, lo que corrobora que la autoridad administrativa violó el principio de irretroactividad.

En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Decisión 8, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR AJUSTADA A DERECHO, la Resolución núm. 1-0414 de 7 de abril de 2020, expedida por el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA, a excepción de las expresiones “desde el diecisiete (17) de marzo de 2020” del artículo 1° y “durante los días diecisiete (17) de marzo” de los artículos 2°, 3°, 4° y 5° que se anulan, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR que la Resolución núm. 1-0414 comenzó a surtir efectos a partir de su expedición, esto es, el 7 de abril de 2020, según lo señalado en esta providencia.

TERCERO: Notifíquese por correo electrónico al DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA y a los demás intervinientes. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Especial de Decisión 8 en sesión realizada en la fecha. | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |MILTON CHAVES GARCÍA | |Presidenta | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | |Con salvamento de voto | | | | | | |(Firmado electrónicamente) | |JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ | SALVAMENTO DE VOTO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PRESUPUESTOS DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución 1-0414 de 7 de abril de 2020 se dictó en el ejercicio de las potestades ordinarias del director del SENA [L]as medidas adoptadas por el director del SENA en la resolución objeto de control, corresponden al ejercicio de la potestad ordinaria de dicho funcionario y no al desarrollo de una medida general prevista en un decreto legislativo dictado en el estado de excepción. (…) Las determinaciones adoptadas por el SENA en el acto objeto de control, constituyen reglas generales que la entidad fijó al suspender durante un lapso las actuaciones administrativas a su cargo, las cuales adelanta en desarrollo de sus potestades ordinarias además fijar las pautas para la planeación y el control de las funciones realizadas por las dependencias de esa entidad.

De manera que, dicha suspensión no implica el desarrollo de una medida extraordinaria prevista por un decreto legislativo, pues si bien se invoca el Decreto Legislativo 491 de 2020, lo cierto es que dicho decreto replicó algunas facultades ordinarias que le corresponden a los directores y representantes de algunas entidades. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03161-00(CA) Actor: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA Demandado: RESOLUCIÓN NÚM. 1-0414 DE 7 DE ABRIL DE 2020 Con el respeto acostumbrado por la posición de la Sala, me permito salvar el voto en la decisión adoptada en sentencia del 29 de noviembre de 2021 mediante la cual se declaró ajustada a derecho la resolución objeto de control, con excepción de las expresiones “desde el diecisiete (17) de marzo de 2020” del artículo 1° y “durante los días diecisiete (17) de marzo” de los artículos 2°, 3°, 4° y 5° que se anulan.

Lo anterior en consideración a que las medidas adoptadas por el director del SENA en la resolución objeto de control, corresponden al ejercicio de la potestad ordinaria de dicho funcionario y no al desarrollo de una medida general prevista en un decreto legislativo dictado en el estado de excepción. Según se tiene, el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- expidió la Resolución 1-0414 de 7 de abril de 2020 en la que resolvió suspender los términos de los procesos de: i) regulación de la cuota de aprendizaje, ii) de las actuaciones sancionatorias de imposición de multas por contrato de aprendizaje, de los recursos relacionados con dichos procesos, iii) de los procesos adelantados en virtud de lo establecido en la Ley 1010 de 23 de enero de 2006 y iv) de la acreditación del cumplimiento de la cuota de aprendices.

Las determinaciones adoptadas por el SENA en el acto objeto de control, constituyen reglas generales que la entidad fijó al suspender durante un lapso las actuaciones administrativas a su cargo, las cuales adelanta en desarrollo de sus potestades ordinarias además fijar las pautas para la planeación y el control de las funciones realizadas por las dependencias de esa entidad.

Fecha ut supra CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s- opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020 [2] Fue objeto de modificación por la Resolución 0000844 de 2020 “Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID -19, se modifica la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por la Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones“, en el sentido de extender la emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto de 2020.

Posteriormente se expidió la Resolución 1462 de 2020, la que extendió esta medida hasta el 30 de noviembre de 2020. Con posterioridad se expidieron las Resoluciones 2230 de 2020 y las 222, 738 y 1315 de 2021, esta última que prorrogó la emergencia sanitaria hasta el próximo 30 de noviembre de 2021. [3] según el artículo 1° del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. [4] La Justificación de la medida se aprecia en los siguientes términos: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. […]” [5] La Corte Constitucional mediante Sentencia C-145 de 20 de mayo M.P. José Fernando Reyes Cuartas, declaró la exequibilidad del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “Por el cual se declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional”. [6] Corresponde a razones que motivaron la declaratoria, entre otras, las siguientes: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional.

Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país […]”. [7] La Corte constitucional sobre el particular y en Sentencia C-193/11 señaló: “[…] Los decretos legislativos que desarrollan poderes de excepción deben guardar estrecha relación con el Estado de Excepción que los sustenta: deben dirigirse a superar la crisis o alteración de la normalidad; solo pueden contener medidas relacionadas con la emergencia; el ejercicio de los poderes debe guardad proporción con la gravedad de los hechos fundamento de la excepcionalidad - especialmente en la limitación de los derechos constitucionales- (CP, 215, 214.1,2); y las medidas -que entrañan la suspensión de leyes incompatibles con la excepcionalidad- han de ser necesarias o indispensable para lograr el fin del estado de excepción (Ley 137/94, art 11). […]”.

M.P. Mauricio González Cuervo. [8] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [9] Se ordenaron las notificaciones de rigor, la fijación y la publicación de un aviso en la página web de la Corporación sobre la existencia de este medio de control, con el propósito de garantizar la participación ciudadana. [10] “Por medio de la cual se adoptan medidas para prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo”. [11] “Por el cual se modifica la estructura del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA”. [12] “Por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones”. [13] Al respecto la Corte Constitucional precisó: “2.1.

Los artículos 212 a 215 de la Constitución Política consagran los llamados “Estados de Excepción”, dividiéndolos en tres instituciones claramente diferenciables: (i) el Estado de Guerra Exterior (C.P. art. 212), (ii) el Estado de Conmoción Interior (C.P. art. 213), y (iii) el Estado de Emergencia (C.P. art. 215). 2.2. Según lo ha puesto de presente esta Corporación, la regulación constitucional de los estados de excepción responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la Carta, aún en situaciones de crisis o de anormalidad, cuando por razón de su gravedad, tales situaciones no puedan ser conjuradas a través de los medios ordinarios de control con que cuenta el Estado.

En estos casos, la institución de los estados de excepción, le otorga poderes excepcionales y transitorios al Gobierno Nacional, materializados en el reconocimiento de atribuciones legislativas extraordinarias, que le permiten a éste adoptar las medidas necesarias para atender, repeler y superar la crisis o anormalidad surgida. 2.3. Como respuesta al uso abusivo que históricamente se le dio en Colombia al régimen de excepción o anormalidad, el Constituyente de 1991 decidió introducirle importantes modificaciones con el fin de ajustar dicha institución a los condicionamientos propios del Estado Social de Derecho.

Se configuró así una nueva regulación para los estados de excepción, dirigida a garantizar su carácter restrictivo, excepcional y transitorio y, además, se determinaron expresamente los límites a que esos estados se hallan sometidos. Esto, por cuanto el Constituyente tuvo claro “que ni siquiera en los estados de anormalidad le asisten facultades ilimitadas al poder ejecutivo.

Por el contrario, ella parte del supuesto que precisamente en ese tipo de situaciones el Gobierno debe resistir la tentación del abuso y de allí que necesariamente deba sujetarse a los parámetros impuestos en la Carta”[6]. 2.4. Dentro del propósito de ajustar los estados de excepción a la nueva concepción de Estado, la propia Constitución de 1991 se ocupó de fijar las directrices principales para su aplicación, e igualmente, de señalar los límites institucionales, formales y materiales para su ejercicio (arts. 212 a 215).

Con ese mismo objetivo, le reconoció facultades precisas al legislador para que, por medio de una ley de naturaleza estatutaria (C.P. art. 154), procediera a desarrollar y fijar el ámbito de aplicación material de los Estados de Excepción, cometido que se cumplió con la expedición de la Ley 137 de 1994 […]” Sentencia C-218-2011. C.P. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo [14] “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia” [15] “ARTÍCULO 2o.

OBJETO DE LA LEY. La presente Ley tiene por objeto regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción. Estas facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado. La Ley también tiene por objeto establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.” [16] “Control de legalidad.

Las MEDIDAS DE CARÁCTER GENERAL que sean DICTADAS EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA y como DESARROLLO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS DURANTE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” [17] La declaratoria de emergencia adoptada por el Decreto 417 de 2020 no fue prorrogada; sin embargo, el Presidente expidió con posterioridad el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, por medio del cual declaró nuevamente el estado de emergencia durante una vigencia de 30 días. [18] “Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto” [19] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia de 26 de septiembre de 2019. Radicación número: 11001-03- 24-000-2010-00279-00.

Actora: Blanca Cecilia Sarmiento de Ramírez. Demandado: Nación – Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [20] Corte Constitucional, Sentencia C- 179 del 13 de abril de 1994, Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz. [21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, Rad.: 2009 – 00549, Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez. [22] Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 5 de marzo de 2012 Radicación número: 11001-03-15-000-2010- 00369-00(CA) Actor: Gobierno Nacional C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [23] Al respecto la sentencia citada señala: “[…] En oportunidades anteriores, la Sala ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos.

De ahí que la providencia que decida el control de legalidad tenga las características de una sentencia judicial. b) Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción. En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico.

Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137. En el último tiempo, la Sala Plena[24] ha venido precisando que el control es compatible con la acción pública de nulidad (artículo 84 del C.C.A), que puede intentar cualquier ciudadano para cuestionar los actos administrativos de carácter general.

De modo que el acto administrativo puede demandarse en acción de nulidad, posteriormente, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Por igual, la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevista en el artículo 237- 2 de la C.P., resulta apropiada para cuestionar la validez de los actos administrativos expedidos en desarrollo de los decretos legislativos y a la luz de la Constitución. Por eso, si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto. e) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa.

En cuanto a esta característica, la Sala ha dicho[25]: “Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no empecé (sic) ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma […].” Esta providencia alude en su texto original, entre otras a los siguientes fallos: “Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [26] Sobre el particular, la Sección Primera de esta Corporación, señaló: “[…] La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: ‘Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).

El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman […]” Sentencia del 18 de junio de 2015.

Expediente núm. 2011-00271- 00. Acción: Nulidad. C.P. María Elizabeth García González. [27] “Por medio de la cual se adoptan medidas para prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo”. [28] La Jurisprudencia de la Corte Constitucional la define como “[…] el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines.

(Sentencias C-631 de 1996 y C-564 de 1997). Dicho de otra manera, la función administrativa es la acción desarrollada por las entidades y autoridades competentes para materializar los fines del Estado y servir al bien común” (La Corte también se ha pronunciado en múltiples ocasiones al respecto en las sentencias C-071 de 1994, C-431 de 2000, C-629 de 2003, T- 142 de 2006, T-699A de 2011 y C-300 de 2012, entre otras)[…].

Sentencia T- 648-2013 M.P. Mauricio González Cuervo. [29] Corte Constitucional. Sentencia C-145-09. C.P. Nilson Pinilla Pinilla. [30] “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: […] 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley […]” [31] “Por medio de la cual se adoptan medidas para prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo”. [32] Conforme con lo previsto en el artículo 1° del Decreto Legislativo, se entiende por autoridades administrativas “todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas”. [33] Consultada en la página web del SENA: https://www.sena.edu.co/es-co/transparencia/ProyectoNorma/res_1- 0414_070420.pdf#search=resolucion%201%2D0414%20de%202020 [34] “Por el cual se modifica la estructura del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA”. [35] “[…] Artículo 6.

Esta emergencia se extendió hasta el 31 de agosto de 2020, según Resolución 844 de 2020. [37] “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia” [38] Ley 137/94. “ARTÍCULO 10. FINALIDAD. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”. [39] La Corte Constitucional al respecto estableció en la Sentencia C-145- 2020, lo siguiente “[…] 128. adicionalmente, debe señalarse que la magnitud de la llegada del COVID-19, todavía no dimensionada en su totalidad por su crecimiento exponencial, y la incertidumbre generada al no disponerse de una vacuna, llevan también al Gobierno a afirmar que las medidas anunciadas en principio no agotan el conjunto de las medidas a expedir, previendo que en el proceso de evaluación paulatina de las consecuencias de la emergencia pueden detectarse nuevos requerimientos y, por ende, requerirse el diseño de otras estrategias para afrontar la crisis […]” [40] Ley 137/94.

“ARTÍCULO 11. NECESIDAD. Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente”. [41] Ley 137/94. “ARTÍCULO 13. PROPORCIONALIDAD. Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar.

La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad” [42] Sentencia C-145 de 2009 M.P. Nilson Pinilla Pinilla. Citada en la Sentencia C-911-10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [43] Corte Constitucional. Sentencia C-145 de 2020. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [44] Al respecto indicó la Corte en la Sentencia C-145-20: “[…] Los riesgos para el mantenimiento de la propia vida son evidentes, imponiéndose restricciones de variado orden como el distanciamiento social, el confinamiento de la población y la cuarentena, entre otros, que comportan la interrupción de las dinámicas económicas y sociales cotidianas, y con ello la paralización de buena parte de la economía, afectando la satisfacción de las necesidades básicas de los habitantes, quienes ven reducidos o suprimidos sus ingresos, pero asimismo, impactándose el crecimiento económico del país. No se duda que los efectos del COVID-19 en la economía y la sociedad comportan un carácter de imprevistos y extraordinarios […]”. [45] Ley 137/94.

“[…] ARTÍCULO 4o. DERECHOS INTANGIBLES. De conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia, los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus.

Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. De conformidad con el literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención, puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra Convención en que sea parte uno de estos Estados. [46]

ARTÍCULO 14. NO DISCRIMINACIÓN. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Lo anterior no obsta para que se adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la vida civil. <Inciso CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> La Procuraduría General de la Nación, en desarrollo de su función constitucional, velará por el respeto al principio de no discriminación consagrado en este artículo, en relación con las medidas concretas adoptadas durante los Estados de Excepción. Para ello tomará medidas, desde la correctiva, hasta la destitución, según la gravedad de la falta y mediante procedimiento especial, sin perjuicio del derecho de defensa. [47] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 10 de noviembre de 2017.

Núm. único de radicación: 68001-23-31-000-2003-01342-01(39536); actora: Luz Amparo Pineda Stapper. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.