PAGO DE LOS SALARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES / RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS / RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS TERRITORIALES / ASOCIACIÓN SUPRADEPARTAMENTAL DE MUNICIPIOS DEL MACIZO COLOMBIANO / DIRECTOR EJECUTIVO “[…] [L]a Ley 136 de 1994, en su artículo 148, preceptuó la posibilidad de que los municipios de uno o más departamentos se asocien para «[…] para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, procurando eficiencia y eficacia en los mismos, así como el desarrollo integral de sus territorios y colaborar mutuamente en la ejecución de obras públicas». […] Régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales.

En principio, debe precisar la Sala que a través del acto legislativo 1 de 1968, se atribuyó al Congreso de la República la potestad de determinar «[…] las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales». […] Por ende, debe hacerse remisión a lo contemplado en el Decreto 1042 de 1978, el cual consagra el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos y unidades administrativas del orden nacional, que en su artículo 42, dispone lo concerniente a los factores de salario. […] En igual sentido, debe darse cumplimiento a lo previsto en el Decreto 1045 de 1978, que fija las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional, en especial su artículo 5 referente a las prestaciones sociales. […] Régimen de cesantías de los empleados públicos territoriales.

Las cesantías son una prestación social a favor del trabajador que debe pagar el empleador como contraprestación por las actividades que realiza, con la finalidad de que las utilice para satisfacer sus necesidades en el evento en que cese su vinculación laboral. […] [E]n lo atañedero al Decreto 1919 de 2002, que extendió el régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional a los servidores territoriales, su artículo 3 prevé que «[L]os empleados públicos a quienes se les esté aplicando el régimen de retroactividad de cesantías continuarán disfrutando del mismo, en los términos previstos en la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1252 de 2000». […] De acuerdo con las mencionadas normas, frente al caso concreto, se precisa que el accionante se retiró del servicio (…) y la reclamación en sede administrativa fue formulada (…), con lo cual interrumpió el término de la prescripción al que se ha hecho referencia; sin embargo, tal interrupción opera por una sola vez y por un lapso igual, motivo por el que, dentro del interregno de los tres años siguientes y dado que se había configurado el acto presunto negativo por la ausencia de respuesta de la Administración, debía continuar con los trámites para propender el reconocimiento del derecho en sede judicial, vale decir, no bastaba con haber presentado la solicitud ante la autoridad administrativa, sino que, en cumplimiento de ese mismo término, debía acudir ante esta jurisdicción para obtener la nulidad de ese acto administrativo y, en consecuencia, el reconocimiento de su derecho laboral. […] Sobre esta situación, cabe destacar que sí le asiste razón parcial al accionante en cuanto a su argumento referente a que debe contabilizarse el período de prescripción desde la culminación de su relación laboral; no obstante, no tuvo en cuenta que esa exigencia temporal es aplicable también para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de obtener el reconocimiento de su derecho laboral en sede judicial. […] Por consiguiente, para esta subsección no hay duda sobre la configuración del fenómeno jurídico procesal de la prescripción en el presente caso, de modo independiente, como se aclaró al inicio de este acápite, sobre el derecho que le asistía al accionante para el pago de los salarios y prestaciones sociales devengados mientras se desempeñó como director ejecutivo de la Asociación demandada, pero que no fueron solicitados oportunamente. […] Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, y se revocará la condena en costas. […]” FUENTE FORMAL: LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 148 / DECRETO 1042 DE 1978 – ARTÍCULO 42 / DECRETO 1045 DE 1978 – ARTÍCULO 5 / DECRETO 1919 DE 2002 – ARTÍCULO 3 / LEY 344 DE 1996 / DECRETO 1252 DE 2000 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 19001-23-33-000-2014-00289-01(1981-18) Actor: PRIMITIVO MUÑOZ MENESES Demandado: ASOCIACIÓN SUPRADEPARTAMENTAL DE MUNICIPIOS DEL MACIZO COLOMBIANO (ASOMAC) Referencia: RECONOCIMIENTO DE EMOLUMENTOS;

CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 1°. de febrero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe. I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 2 a 9). El señor Primitivo Muñoz Meneses, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Asociación Supradepartamental de Municipios del Macizo Colombiano (Asomac), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad del «[…] acto ficto o presunto por medio del cual [se] niega el reconocimiento de salarios, prestaciones sociales y aportes de la seguridad social […] por haberse desempeñado como [d]irector [e]jecutivo de la demandada desde el 18 de noviembre de 1997 hasta el 08 de abril de 2011». A título de restablecimiento del derecho, se ordene el pago de «[…] salarios […] desde el año 2004 hasta el mes de abril de 2011 así mismo las prestaciones sociales correspondiente[s] a las cesantías, intereses de las mismas, la sanción moratoria por el no pago oportuno, bonificación por servicios prestados, […] prima[s] de servicios, […] [y] navidad, compensación de vacaciones y el correspondiente pago de sus aportes a seguridad social en pensiones, salud [y] riesgos profesionales», todo lo cual debe indexarse.

Por último, se condene en costas a la accionada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el actor que «[…] mediante [R]esolución No. 002 del 11 de noviembre de 1997, fue nombrado en el cargo de DIRECTOR EJECUTIVO de la ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS DEL MACIZO COLOMBIANO (ASOMAC); [c]argo en el cual se posesionó el 18 de [n]oviembre de 1997» (sic); no obstante, «[d]ebido a la falta de pago de sus salarios y prestaciones por la labor desarrollada […] el día 22 de [o]ctubre de 2010, presentó renuncia a su cargo, la cual solo fue aceptada hasta el 08 de abril de 2011».

Que la demandada le adeuda «[…] salarios y prestaciones desde el año 2004 aproximadamente, al igual que sus prestaciones sociales y sus aportes a la seguridad social […]», para lo cual «[…] dentro de los estados financieros y balances contables desde el momento en que se generó la mora en el pago de los salarios y prestaciones sociales […] año a año quedaba establecido como pasivo por pagar de la entidad, lo que demuestra que la entidad era conocedora de la omisión de sus cargas laborales […]».

Afirma que el 26 de mayo de 2011 presentó reclamación para obtener el pago de los emolumentos adeudados, frente a lo que la entidad guardó silencio, por lo que se constituyó el acto ficto objeto de nulidad. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado el preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 25, 48 (parágrafo 5º transitorio), 53, 58, 93 y 209 de la Constitución Política.

Asimismo, los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969. 1045 de 1978 y 404 de 2006. Arguye que la accionada desconoce las anteriores previsiones, toda vez que se ha abstenido de pagarle los salarios y las prestaciones sociales causadas por haberse desempeñado como su director ejecutivo, pese a que se trata de una obligación reconocida en sus estados financieros. 1.5 Contestación de la demanda.

Pese a haber sido notificada en debida forma, la accionada guardó silencio. 1.6 Providencia apelada (ff. 171 a 174 vuelto). El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia de 1°. de febrero de 2018, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que al accionante «[…] no le eran cancelados los salarios y emolumentos a que tenía derecho como servidor público, contrariando de esta manera postulados de orden constitucional».

Sin perjuicio de ello, a pesar del escaso material probatorio, no es dable «[…] establecer con certeza el lapso del cual se alega la omisión pues ni siquiera fue allegado el acto que [le] aceptó la renuncia […]. Tampoco es posible indicar los años en los que se incurrió en la omisión y los emolumentos dejados de percibir»; por consiguiente, «[…] dado que el único medio de convicción da cuenta que [a aquel] […] se le adeudaba la suma de $141’175.756 por concepto de obligaciones laborales, esta será la suma que se tomará como cierta de lo adeudado».

En lo atañedero al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, precisa que «[…] dado que no existe en el plenario la fecha cierta de la omisión, se tendrá como aquella hasta el 31 de diciembre de 2009, según los balances allegados al expediente», puesto que «[…] l[a] obligación se hacía exigible desde el 01 de enero de 2010, [y] la petición fue presentada el 26 de mayo de 2011, por lo que suspendió el término de prescripción por un lapso igual, y dado que la demanda fue presentada el 24 de junio de 2014, el derecho en cuestión se encuentra prescrito en el entendido que éste se hizo exigible con esa situación».

Por lo tanto, «[…] si bien se encontró que le asistía el derecho por cuanto [a]l actor no le eran cancelados los salarios y emolumentos que correspondía como empleado público, el derecho al momento de interponer la demanda ya se encontraba prescrito, razón por la cual, deberán despacharse desfavorablemente las pretensiones». 1.7 El recurso de apelación (ff. 177 a 179).

El demandante, por conducto de su apoderado, interpuso recurso de apelación, en el que solo alega que «[…] si bien es cierto los derechos salariales y prestacionales adeudados […] son desde el año 2004 hasta la fecha de desvinculación […] no es de recibo que el [a quo] […] aplique el fenómeno prescriptivo sobre todos los años de trabajo […] sin aplicar las reglas de la prescripción determinadas por el […] Consejo de Estado», puesto que «[…] le nace el deber de reclamar […] cuando efectivamente termina el vínculo laboral y en ese orden de ideas […] reclama en tiempo sus derechos esto es el 26 de mayo de 2011 encontrándose dentro del término que establece el Decreto 3135 de 1968».

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido por medio de proveído de 20 de febrero de 2018 (f. 181) y admitido por esta Corporación a través de auto de 19 de febrero de 2020 (f. 188), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 15 de febrero de 2021 (f. 195), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad en la que guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste derecho al pago de los salarios y prestaciones sociales devengados mientras se desempeñó como director ejecutivo del ente accionado, de acuerdo con lo acreditado en el proceso; o si respecto de tal súplica se configuró el fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, tal como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco normativo.

En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. 3.3.1 Asociaciones de municipios. La Ley 136 de 1994[1], en su artículo 148, preceptuó la posibilidad de que los municipios de uno o más departamentos se asocien para «[…] para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, procurando eficiencia y eficacia en los mismos, así como el desarrollo integral de sus territorios y colaborar mutuamente en la ejecución de obras públicas».

Para tal propósito, dicha Ley 136 de 1994 (artículo 149) definió tales asociaciones como «[…] entidades administrativas de derecho público, con personaría jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman; se rigen por sus propios estatutos y gozarán para el desarrollo de su objetivo, de los mismos derechos, privilegios, excepciones y prerrogativas otorgadas por la ley a los municipios.

Los actos de las asociaciones son revisables y anulables por la jurisdicción contencioso- administrativa». Frente al régimen jurídico de las asociaciones de municipios, la referida Ley prevé: Artículo 150. Conformación y funcionamiento. Las asociaciones para su conformación y funcionamiento se sujetarán a las siguientes reglas: 1. Toda asociación de municipios será siempre voluntaria.

Se conformará mediante convenio suscrito por sus alcaldes, previa autorización de los respectivos concejos. 2. En el convenio de conformación se aprobarán sus estatutos, los cuales deberán determinar como mínimo: el nombre, domicilio, dirección de la asociación, entidades que la conforman; objeto, especificando los servicios, obras, funciones que asume, tiempo por el cual se pacta la asociación, órganos de administración, representante legal, procedimiento para reformar los estatutos; modos de resolver las diferencias que ocurran entre los asociados, disolución y liquidación, régimen interno de administración, patrimonio, especificando los aportes de los municipios integrantes y demás bienes que la forman, al igual que las rentas, que les ceden o aportan, total o parcialmente la Nación, los departamentos y otras entidades públicas o privadas; los recursos que cobre por las tarifas de los servicios que preste las contribuciones que cobre por valorización; los demás bienes que adquiera como persona jurídica; y el producto de los ingresos o aprovechamiento que obtengan por cualquier otro concepto. 3.

El convenio de sus estatutos se publicará en un medio de amplia circulación. Artículo 151. Libertad de asociación. Los municipios asociados podrán formar, a la vez, parte de otras asociaciones que atiendan distintos objetivos. En cambio, los municipios, asociados no podrán prestar separadamente los servicios o funciones encomendados a la asociación. Artículo 152.

Autonomía de los municipios. Los municipios no pierden ni comprometen su autonomía física, política o administrativa por afiliarse o pertenecer a una asociación; sin embargo, todo municipio asociado está obligado a cumplir sus estatutos y demás reglamentos que la asociación le otorgue y a acatar las decisiones que adopten sus directivas para el cabal cumplimiento de sus fines.

Artículo 153. Órganos de administración. Las asociaciones de municipios podrán tener los siguientes órganos de administración: a) Asamblea general de socios; b) Junta administradora, elegida por aquélla, y c) Director ejecutivo, nombrado por la junta, que será el representante legal de la asociación. 3.3.2 Régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales.

En principio, debe precisar la Sala que a través del acto legislativo 1 de 1968, se atribuyó al Congreso de la República la potestad de determinar «[…] las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales». Posteriormente, la Constitución Política de 1991, en el numeral 19 (letra e) del artículo 150, le asigna al Congreso de la República competencia para dictar las normas generales, desde luego a través de las leyes, a las cuales debe sujetarse el Gobierno, entre otras materias, en punto de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.

En ejercicio de las anteriores atribuciones, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, por medio de la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para establecer del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública y respecto de la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, la cual previó en su artículo 10 que «todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos», que encuentra consonancia con el artículo 12 ibidem[2], que prescribe: El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.

En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. Parágrafo. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. Es decir, que la función de establecer el régimen prestacional de los servidores públicos está reservada al Congreso de la República y al Gobierno nacional, pero este último bajo los lineamientos del legislador.

En desarrollo del referido artículo 12, el presidente de la República expidió el Decreto 1919 de 2002[3], cuyo ámbito de aplicación está dispuesto en su artículo 1º., así: Artículo 1.- A partir de la vigencia del presente Decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del nivel central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales, a las Veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las Juntas Administradoras Locales, de las Instituciones de Educación Superior, de las Instituciones de Educación Primaria, Secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.

Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas. Por ende, debe hacerse remisión a lo contemplado en el Decreto 1042 de 1978, el cual consagra el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos y unidades administrativas del orden nacional, que en su artículo 42, dispone lo concerniente a los factores de salario[4].

En igual sentido, debe darse cumplimiento a lo previsto en el Decreto 1045 de 1978, que fija las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional, en especial su artículo 5 referente a las prestaciones sociales[5]. Sobre la extensión de los regímenes salarial y prestacional de los empleados del orden nacional a los territoriales con ocasión de la expedición del Decreto 1919 de 2002, esta Corporación determinó[6]: Con la expedición del Decreto 1919 de 2002, se dispuso una homologación en materia de prestaciones con el sector nacional, de manera que en el sector territorial no es procedente el reconocimiento de prestaciones diferentes a las ordenadas para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional, al respecto los artículos 1° y 2°, contienen el siguiente tenor literal: “Artículo 1°.

A partir de la vigencia del presente decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles departamental, distrital y municipal, a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y municipales, a las contralorías territoriales, a las personerías distritales y municipales, a las veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las juntas administradoras locales, de las instituciones de educación superior, de las instituciones de educación primaria, secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.

Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas. Artículo 2°. A las personas vinculadas a las Empresas Sociales del Estado se les continuará aplicando el régimen de prestaciones sociales de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993.” El artículo 2° del Decreto 1919 de 2002 fue revisado por esta Corporación en acción de simple nulidad encontrándolo ajustado al ordenamiento.

En sentencia de 19 de mayo de 2005, Exp. No. 4396-2002, Actor: Luis Eduardo Cruz Porras (Acumulados Nos. 11001032500020020209 01 (4333-02), actor: Augusto Gutiérrez y otros; 11001032500020020213 01 (4406-02), actor: Enrique Guarín Álvarez; y 11001032500020020230 01 (4767-02), actor: Pablo Emilio Ariza Meneses y otros), M.P. Dr. Jesús Maria Lemos Bustamante, expresó lo siguiente: “En principio podría afirmarse que el Presidente de la República, con esta actuación, como lo alegan los demandantes, desbordó los lineamientos generales fijados por el legislador, concretamente, la prohibición contenida en el artículo 2, literal a), de la Ley 4ª de 1992, al desmejorar las prestaciones que venían devengando los empleados públicos ya vinculados.

Sin embargo debe decirse que el decreto acusado respetó los derechos adquiridos en los términos del artículo 5 del Decreto 1919 de 2002, la parte actora no demostró la desmejora de las prestaciones o de los salarios que venían devengado de conformidad con la ley y sólo deben ser respetados los derechos adquiridos con justo título con arreglo a la Constitución y a la ley por lo que no pueden calificarse como tales unos supuestos derechos derivados de normas proferidas por quien carecía competencia para expedirlas.

(…) Además, como ya lo ha señalado esta Sección,[7] el Estado no está obligado a mantener un régimen benéfico de forma permanente porque las instituciones y sus regulaciones deben adecuarse al orden social, cultural y económico que gobierna el momento, de manera que una prestación social no puede permanecer perenne y sólo ser modificada en lo favorable, si bien deben respetarse los salarios y prestaciones que perciban quienes están vinculados al momento de la expedición del nuevo régimen regulatorio, siempre y cuando estén amparados por la Constitución y la ley.” Conforme con la Jurisprudencia en cita, a partir de la asimilación de los empleados del sector territorial y el sector de la salud en lo que se refiere a las prestaciones ordenadas para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional, implicó su aplicación prevalente y excluyente, lo que significa que los empleados del orden territorial resultan beneficiados por cuanto se les trasladaron las prestaciones del orden nacional que no les cobijaban.

Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional, en relación con una demanda de inconstitucionalidad de los artículos 1, 31, 45, 46, 50, 51, 58 y 62 del Decreto 1042 de 1978, respecto de la distinción salarial de los empleados del orden nacional frente a los del territorial, en sentencia C-402 de 2013[8], dijo: […] tanto a partir de la Constitución derogada como de la Carta Política vigente, el Gobierno tenía vedado extender el campo de regulación a la determinación del régimen salarial de los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del nivel territorial.

Además, dicha extensión uniforme no puede llevarse válidamente a cabo de acuerdo al parámetro constitucional vigente, merced del grado de autonomía anteriormente explicado. 15. Con base en los anteriores argumentos, se tiene que el primer problema jurídico materia de decisión debe resolverse de manera negativa. En consecuencia, no están los presupuestos para decidir acerca del segundo problema jurídico, relativo a la presunta vulneración del principio de igualdad, en tanto su supuesto metodológico es la existencia de un mandato constitucional de regulación uniforme del régimen salarial, que sirviera como criterio de comparación entre los servidores del nivel nacional y del territorial.

Como ese mandato no concurre en la Carta Política, dicho juicio no puede llevarse a cabo. Por ende, se impone la declaratoria de exequibilidad de los apartes normativos acusados, por el cargo analizado en esta sentencia. A guisa de corolario, según la jurisprudencia contencioso-administrativa y constitucional reseñadas, de acuerdo con la expedición del Decreto 1919 de 2002, lo único que extendió del orden nacional al territorial fue el régimen de prestaciones sociales. 3.3.3 Régimen de cesantías de los empleados públicos territoriales.

Las cesantías son una prestación social a favor del trabajador que debe pagar el empleador como contraprestación por las actividades que realiza, con la finalidad de que las utilice para satisfacer sus necesidades en el evento en que cese su vinculación laboral. El artículo 12 (letra f) de la Ley 6ª de 1945[9] estipula que el monto de esta prerrogativa es equivalente a un mes de salario por cada año de servicios o proporcionalmente al lapso laborado.

Además, la mencionada norma dispone que solo hay lugar a pagarla una vez culmine la relación laboral, por lo que esta forma de reconocimiento recibió el nombre de régimen de cesantías retroactivo. El artículo 1.º de la Ley 65 de 1946[10] extendió dicha garantía a los trabajadores del orden territorial, entre otros, en los siguientes términos: «[l]os asalariados de carácter permanente, al servicio de la Nación en cualquiera de las ramas del Poder Público, hállense o no escalafonados en la Carrera Administrativa, tendrán derecho al auxilio de cesantía por todo el tiempo trabajado continua o discontinuamente, a partir del 1º de enero de 1942 en adelante, cualquiera que sea la causa del retiro. // Parágrafo.- Extiéndese este beneficio a los trabajadores de los departamentos, intendencias y comisarías y municipios […]».

La norma en cita la reprodujo el Decreto 1160 de 1947 con la aclaración de que el monto de la prestación era equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente al tiempo laborado, si era inferior a ese lapso. Con la expedición del Decreto 3118 de 1968 se creó el Fondo Nacional del Ahorro (FNA) como un establecimiento público adscrito al entonces Ministerio de Desarrollo Económico, constituido por las cesantías de los trabajadores oficiales y empleados públicos, cuyo objeto, entre otros, era garantizar el pago oportuno del aludido derecho laboral.

En esta norma se individualizaron las entidades públicas que debían realizar la liquidación anual del emolumento[11]. No obstante, el artículo 27 del Decreto 3118 de 1968 no era aplicable a los servidores públicos del orden territorial, quienes se encontraban sujetos al régimen de cesantías previsto en las Leyes 6ª de 1945 y 65 de 1946, esto es, al retroactivo.

Posteriormente, la Ley 50 de 1990 cambió el régimen de cesantías en el sector privado al anualizado, cuyas características fueron determinadas en su artículo 99, al disponer: «[e]l nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: // 1ª. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. // 2ª.

El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. // 3ª. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija.

El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo […]». Luego, el artículo 13 de la Ley 344 de 1996[12] extendió el régimen de cesantías fijado en la Ley 50 de 1990 a los servidores públicos vinculados con posterioridad a su entrada en vigor, esto es, 31 de diciembre de 1996, en los siguientes términos: Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías: a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuar en fecha diferente por la terminación de la relación laboral; b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo […].

Después, el Decreto 1582 de 1998[13] amplió el régimen de cesantías de que trata la Ley 50 de 1990 (anualizado) a los servidores públicos del orden territorial[14]. Visto lo anterior, deduce la Sala que coexisten tres regímenes de liquidación de cesantías para el sector público, a saber: (i) el de liquidación retroactiva, (ii) el de liquidación anualizada y (iii) el de los afiliados al Fondo Nacional del Ahorro.

En este sentido, las cesantías retroactivas son otorgables para quienes se vincularon a la administración pública hasta el 30 de diciembre de 1996 y las anualizadas creadas por la Ley 50 de 1990, inicialmente para el sector privado, que la Ley 344 de 1996 extendió a los servidores públicos vinculados a los órganos y entidades del Estado después de su entrada en vigor (31 de diciembre de 1996).

Por su parte, la Ley 432 de 1998 permitió (a partir del 29 de enero de 1998) que se afiliaran al FNA los servidores públicos de la rama ejecutiva del orden nacional y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios[15]. De igual manera, el Decreto 1582 de 1998 concedió la posibilidad de acogerse u optar por el régimen anualizado de cesantías a aquellos servidores vinculados antes de la Ley 344 de 1996 y beneficiarios del régimen de retroactivo, previa solicitud, liquidación total de la prestación y entrega de esos emolumentos al fondo de su elección, como procedimiento necesario para el citado cambio de régimen.

Por último, en lo atañedero al Decreto 1919 de 2002, que extendió el régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional a los servidores territoriales, su artículo 3 prevé que «[L]os empleados públicos a quienes se les esté aplicando el régimen de retroactividad de cesantías continuarán disfrutando del mismo, en los términos previstos en la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1252 de 2000». 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Resolución 2 de 11 de noviembre de 1997 (ff. 10 y 11), por la cual la junta administradora de la demandada nombró al accionante como director ejecutivo, cargo del que tomó posesión el 18 siguiente (f. 12) y al que renunció el 8 de abril de 2011, dada la falta de cancelación de sus salarios y prestaciones sociales[16]. b) Estatutos de la accionada (ff. 14 a 35), en virtud de los que quien se desempeñe como su director ejecutivo «[…] tiene la calidad de [e]mpleado [p]úblico […]»[17]. c) Balances financieros de los años 2008 y 2009 de la demandada, según los cuales, con corte a 31 de diciembre de 2009, se le adeudaba al actor un total de $141.175.756 por salarios y prestaciones sociales devengados por su desempeño como director ejecutivo de la Asociación (ff. 140 a 164). d) Escrito de 26 de mayo de 2011 (ff. 47 y 48), con el que el demandante, a través de apoderado, solicitó de la accionada el pago de dichos emolumentos, frente a lo que aquella guardó silencio, por lo que se constituyó el acto ficto acusado.

De las pruebas relacionadas en el acápite anterior, se infiere que el accionante (i) se desempeñó como director ejecutivo de la Asociación Supradepartamental de Municipios del Macizo Colombiano desde el 18 de noviembre 1977 hasta el 8 de abril de 2011, cuando presentó su renuncia, dada la falta de cancelación de sus salarios y prestaciones sociales, los que, con corte a 31 de diciembre de 2009, ascendían a la suma de $141.175.756, de acuerdo con los estados financieros allegados al proceso; y (ii) el 26 de mayo de 2011 solicitó de aquella el pago de lo adeudado, frente a lo que la entidad guardó silencio, por lo que se constituyó el acto ficto acusado.

De manera previa a resolver la alzada, esta Sala advierte que se contrae únicamente a que el a quo declaró la configuración del fenómeno jurídico- procesal de la prescripción extintiva del derecho, por cuanto, a su juicio, «[…] si bien es cierto los derechos salariales y prestacionales adeudados […] son desde el año 2004 hasta la fecha de desvinculación […] no es de recibo que [haya] […] apli[cado] el fenómeno prescriptivo sobre todos los años de trabajo […]», en la medida en que «[…] le nace el deber de reclamar […] cuando efectivamente termina el vínculo laboral y en ese orden de ideas […] [lo hizo] en tiempo […] encontrándose dentro del término que establece el Decreto 3135 de 1968».

En ese contexto, dada la aclaración anterior y con el propósito de enmarcar jurídica y jurisprudencialmente esta decisión, resulta oportuno precisar que no hay discusión respecto del derecho que le asiste al accionante frente al pago de los salarios y prestaciones sociales devengados mientras se desempeñó como director ejecutivo de la Asociación demandada, máxime cuando esta última guardó silencio frente a las pretensiones del libelo introductorio, pues dentro del término de traslado no se pronunció al respecto, sumado a que tampoco lo hizo en las demás actuaciones procesales, tales como la audiencia de pruebas y los alegatos de conclusión, así como no recurrió la decisión de primera instancia adversa a sus intereses, todo con lo cual se tiene como consentida la determinación sobre el derecho al pago de aquellos emolumentos.

En tal entendimiento, corresponde a esta Corporación analizar lo concerniente a la prescripción decretada por el Tribunal de instancia, para lo cual se precisa que este fenómeno jurídico-procesal está regulado por los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, así: Artículo 41.- Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. Artículo 102.- Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.

El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. De las anteriores disposiciones se colige que, «[…] una vez el derecho se hace exigible el interesado cuenta con un término de 3 años para reclamarlo, el cual se interrumpe por una sola vez y por un lapso igual»; de igual modo, «[…] presentada la petición ante la administración esta interrumpe la prescripción y a partir de ese momento, el empleado cuenta con tres años para su reclamación en sede judicial, al cabo de los cuales su inactividad implicará la extinción de su derecho, y por ende, no será posible acceder al restablecimiento del derecho»[18].

De igual modo, el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en lo concerniente al término prescriptivo, prevé que «[l]as acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el {empleador}, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual».

De acuerdo con las mencionadas normas, frente al caso concreto, se precisa que el accionante se retiró del servicio el 8 de abril de 2011 y la reclamación en sede administrativa fue formulada el 26 de mayo de 2011, con lo cual interrumpió el término de la prescripción al que se ha hecho referencia; sin embargo, tal interrupción opera por una sola vez y por un lapso igual, motivo por el que, dentro del interregno de los tres años siguientes y dado que se había configurado el acto presunto negativo por la ausencia de respuesta de la Administración, debía continuar con los trámites para propender el reconocimiento del derecho en sede judicial, vale decir, no bastaba con haber presentado la solicitud ante la autoridad administrativa, sino que, en cumplimiento de ese mismo término, debía acudir ante esta jurisdicción para obtener la nulidad de ese acto administrativo y, en consecuencia, el reconocimiento de su derecho laboral.

Dicho en otras palabras, al haber sido presentada la demanda el 24 de junio de 2014, esta Sala evidencia que entre esta actuación y la correspondiente reclamación administrativa (26 de mayo de 2011) se superó el término de tres años durante los cuales se mantuvo interrumpido el término prescriptivo y, por ende, se configuró el referido fenómeno jurídico- procesal, como lo concluyó el a quo.

Sobre esta situación, cabe destacar que sí le asiste razón parcial al accionante en cuanto a su argumento referente a que debe contabilizarse el período de prescripción desde la culminación de su relación laboral; no obstante, no tuvo en cuenta que esa exigencia temporal es aplicable también para acudir a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo con el fin de obtener el reconocimiento de su derecho laboral en sede judicial.

Por consiguiente, para esta subsección no hay duda sobre la configuración del fenómeno jurídico-procesal de la prescripción en el presente caso, de modo independiente, como se aclaró al inicio de este acápite, sobre el derecho que le asistía al accionante para el pago de los salarios y prestaciones sociales devengados mientras se desempeñó como director ejecutivo de la Asociación demandada, pero que no fueron solicitados oportunamente.

Por último, en relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1º. de diciembre de 2016[19], se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.

Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses de la demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, por cuanto para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder del accionante, se revocará la condena en costas.

Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, y se revocará la condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 1°. de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Primitivo Muñoz Meneses contra la Asociación Supradepartamental de Municipios del Macizo Colombiano (Asomac), conforme la parte motiva. 2º.

Revócase la condena en costas impuesta a la parte demandante, de acuerdo con las consideraciones del presente fallo. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] «Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». [2] Cabe aclarar que el precitado artículo 12 fue declarado exequible condicionalmente por la Corte Constitucional, en sentencia C-315 de 19 de julio de 1995, en el sentido de que «[…] siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales […]». [3] «Por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial». [4] «Artículo 42.

De otros factores de salario. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios. Son factores de salario: a. Los incrementos por antigüedad a que se refieren los artículos 49 y 97 de este Decreto. b. Los gastos de representación. c. La prima técnica. d. El auxilio de transporte. e. El auxilio de alimentación. f. La prima de servicio. g. La bonificación por servicios prestados. h. Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión». [5] «Artículo 5º.

De las prestaciones sociales. Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales, los organismos a que se refiere el artículo 2o., de este decreto o las entidades de previsión, según el caso, reconocerán y pagarán las siguientes prestaciones sociales: a. Asistencia médica, obstétrica, farmacéutica, quirúrgica y hospitalaria; b. Servicio odontológico; c. Vacaciones; d. Prima de Vacaciones; e. Prima de Navidad; f. Auxilio por enfermedad; g. Indemnización por accidente de trabajo o enfermedad profesional; h. Auxilio de maternidad; i. Auxilio de cesantía; j. Pensión vitalicia de jubilación; k. Pensión de invalidez; l. Pensión de retiro por vejez; m. Auxilio funerario; n. Seguro por muerte». [6] Sección segunda, subsección B, sentencia de 23 de junio de 2011, expediente 25000-23-25-000-2004-03637-01 (1786-08). [7] «Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 14 de marzo de 2002, actor JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ, Consejero Ponente Dr. JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE, expediente No. 1100103250199 00 (3305-00)». [8] M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [9] «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo». [10] «Por la cual se modifican las disposiciones sobre cesantía y jubilación y se dictan otras». [11] Sobre este particular, el artículo 27 dispone: «Liquidaciones anuales.

Cada año calendario contado a partir del 1º de enero de 1969, los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado liquidarán la cesantía que anualmente se cause en favor de sus trabajadores o empleados. La liquidación anual así practicada tendrá carácter definitivo y no podrá revisarse aunque en años posteriores varíe la remuneración del respectivo empleado o trabajador». [12] «Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones». [13] «Por el cual se reglamenta parcialmente los artículos 13 de la Ley 344 de 1996 y 5 de la Ley 432 de 1998, en relación con los servidores públicos del nivel territorial y se adoptan otras disposiciones en esta materia». [14] Para tal propósito, el artículo 1º dispone: «[e]l régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5 y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998». [15] Con excepción del personal uniformado de las fuerzas militares y de la Policía Nacional y los afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), creado por la Ley 91. [16] De acuerdo con lo expuesto en el libelo introductorio. [17] Artículo 34, folio 26. [18] Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 21 de octubre de 2021, expediente 27001-23-33-000-2015-00107-01 (56-2021). [19] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. ----------------------- Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01 Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1