17001-23-33-000-2016-00235-01 — Consejo de Estado

PROCESO DE HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL DE LOS DOCENTES TERRITORIALES / INDEXACIÓN DE SALARIOS DEJADOS DE DEVENGAR / INTERESES MORATORIOS “[…] el proceso de homologación de cargos y nivelación salarial implicó llevar a cabo una serie de ajustes de las plantas de personal administrativos que prestaban sus servicios a la Nación en las instituciones educativas para pasar a ser incorporados a las plantas de los entes territoriales, siendo definido por la Ley 715 de 2001 el procedimiento a seguir, el cual comprendía unas fases necesarias como elaboración de un estudio técnico, un análisis comparativo y detallado, cargo por cargo de la planta de personal administrativo transferida con la planta de personal administrativo de la entidad territorial receptora, identificación de las diferencias salariales y prestacionales entre otras, todo ello para llevar a buen recaudo el proceso de homologación y nivelación salarial. […] de las pruebas obrantes en el proceso encuentra la Sala acreditado que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional ni el departamento de Caldas incurrieron en alguna dilación del pago, puesto que, las pruebas relacionadas dan cuenta que en el presente caso se surtieron las diversas etapas necesarias para efectuar la cancelación de la suma reconocida al causante (…) cuyo pago se efectuó el 15 de abril de esa misma anualidad, procedimiento que requirió de aclaraciones y modificaciones, si se tiene en cuenta, que la administración solicitó un ajuste al estudio técnico de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del departamento de Caldas (…) de manera que no existe justificación alguna para que proceda el reconocimiento de los intereses moratorios reclamados por el actor, máxime, si se tiene debidamente probado que la secretaría de educación departamental de Caldas efectuó la liquidación indexada de las sumas adeudadas al demandante con corte al 31 de diciembre de 2012, lo cual conlleva que sí hubo compensación efectiva por el retraso en el pago de aquella obligación.[…] los intereses moratorios han sido definidos desde el punto de vista jurisprudencial como aquella suma de dinero que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora, los cuales cesan solo en el momento de cancelar la obligación contraída, cuya finalidad es el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida.

Lo anterior no se encuentra demostrado dentro del caso bajo estudio, toda vez que a partir de los supuestos fácticos acreditados, la Sala concluye que entre la fecha de expedición del acto administrativo que ordenó el pago y la cancelación de la obligación, es decir, el 22 de marzo de 2013 y el 15 de abril de esa mismo año, según consta en certificación que obra a folio 60 del expediente, trascurrió un poco menos de 1 meses, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial, postura que ha sido pacifica al interior de la Subsección. […] Adicionalmente a lo expuesto, la Sala señala que no sería procedente el reconocimiento de los intereses moratorios reclamados, por cuanto del material probatorio se observa que la suma que le era adeudada al señor Víctor Martínez Aragón fue debidamente indexada, concepto último que según la jurisprudencia de esta Corporación y pese a lo esgrimido por la parte demandante en el escrito de impugnación, es incompatible con las pretensiones de la demanda, en razón a que obedecen a la misma causa, que es la devaluación del dinero, por lo que acceder al reconocimiento de ambos constituiría un doble pago. […]” FUENTE FORMAL: LEY 60 DE 1993 / LEY 115 DE 1994 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 34 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 37 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 38 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D. C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 17001-23-33-000-2016-00235-01(1280-20) Actor: VÍCTOR MANUEL MARTÍNEZ ARAGÓN Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y DEPARTAMENTO DE CALDAS Referencia: RECLAMACIÓN DE INTERESES MORATORIOS CON OCASIÓN DE LA HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO COMO CONSECUENCIA DEL PROCESO DE LA DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR EDUCATIVO I. ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 20 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que negó las pretensiones de la demanda.

II.

ANTECEDENTES 2. El señor Víctor Manuel Martínez Aragón presenta demanda contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Caldas con el objeto de solicitar la nulidad de la Resolución 8124-6 del 4 de septiembre de 2015 por la cual, se le negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios con ocasión a la cancelación tardía del retroactivo por concepto de la homologación y nivelación salarial. 3.

Como restablecimiento del derecho, solicita se condene a las entidades demandadas, al reconocimiento y pago de los intereses moratorios «efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación – 11 de febrero de 1997- hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, el 15 de abril de 2013, liquidables con base en el interés bancario corriente de dicho periodo y únicamente sobre el valor del capital, por cuanto ya se le canceló la indexación. 4.

Solicita igualmente que se ordene el pago de los intereses moratorios y al cumplimiento del fallo conforme lo previsto por el artículo 192 del CPACA. Las anteriores pretensiones se sustentan en los siguientes fundamentos fácticos[1]: 5. El demandante manifiesta que prestó sus servicios en la secretaría de educación del departamento de Caldas en calidad de personal administrativo y que en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 60 de 1993[2], el Ministerio de Educación Nacional mediante Resolución 3500 de 1996 certificó al mencionado ente territorial para la administración del servicio educativo, en consecuencia de ello, a través del Decreto 0021 de 1997 transfirió el personal administrativo adscrito al servicio público educativo del orden nacional a las plantas de cargos y personal que laboraban en el departamento, con los mismos cargos, códigos y salarios con los que venían de la Nación, sin tener en cuenta que en la mayoría de los casos el personal de carácter departamental o municipal contaba con un nivel salarial superior al del personal administrativo de orden nacional[3]. 6.

Indica que el departamento de Caldas en virtud del Concepto 1607 de 9 de diciembre 2004 proferido por esta Corporación y en atención a la directiva ministerial No. 10 de 2005, elaboró y presentó el estudio técnico de homologación y nivelación de cargos radicado con el No. 2007ER9711, el cual fue aprobado por el Ministerio de Educación Nacional mediante comunicación suscrita el 30 de marzo de 2007. 7.

En consecuencia de lo anterior, el ente territorial demandado expidió el Decreto 0399 de 20 de abril de 2007 por el cual se homologaron y nivelaron los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos del departamento de Caldas, que fue modificado mediante el Decreto 337 de 2010, en virtud de la solicitud realizada por la secretaría de educación del departamento de Caldas ante el Ministerio de Educación mediante los Oficios SED 0345 de 17 de junio de 2008 y GJSED 1497 de 22 de mayo de 2009, para que se revisara y ajustara el aludido proceso, modificación que fue aprobada por el ministerio en mención mediante Oficio 2009EE29765 de 1 de junio de 2009. 8.

Mediante Resolución 1855-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada mediante Resolución 4202 del 26 de junio de 2013, el Ministerio de Educación Nacional a través de la secretaría departamental de Caldas canceló a favor del actor el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, indicando que la obligación en ese sentido se constituyó desde el 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009 y el pago fue efectuado el 15 de abril de 2013. 9.

En fecha 10 de agosto de 2015, elevó petición reclamando el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo, ante la cual, la secretaría de educación departamental de Caldas negó lo pretendido mediante Resolución No 8124-6 del 4 de septiembre de 2015. Concepto de violación. 10. Manifiesta la parte demandante[4] que el acto acusado desconoció normas de orden superior, en la medida que le negó el reconocimiento y pago de una consecuencia natural (intereses moratorios) que deviene de la cancelación tardía de una obligación, máxime cuando en virtud del proceso de homologación y nivelación salarial configuraba un deber en cabeza de la administración consagrado en el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011[5], relativo a pagar las deudas que resultaren del reconocimiento de los costos del servicio educativo conforme a la Constitución Política y la ley, que fueren dejados de pagar o no reconocidos por el Sistema General de Participaciones, de manera que la parte demandada no puede exonerarse de ello, en consideración a que se trató de un procedimiento administrativo, pues ello era previsible en aras de salvaguardar los principios de equidad e igualdad en materia laboral.

Contestación de la demanda. 11. La Nación – Ministerio de Educación Nacional[6] consideró que no se encuentra legitimada en la causa por pasiva para conocer las pretensiones de la demanda, pues si bien el proceso de homologación de cargos y nivelación salarial del personal administrativo en los diferentes entes territoriales se llevó a cabo bajo las directrices y el acompañamiento del Ministerio de Educación Nacional, fue claramente establecido que la deuda por concepto de retroactividad en aquellos eventos en que la homologación y consecuente incorporación conlleve la nivelación de salarios, sería asumida con recursos del Sistema General de Participaciones previa disponibilidad presupuestal.

En consecuencia, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y prescripción. 12. El departamento de Caldas[7] arguyó que el Ministerio de Educación Nacional era el encargado de signar los recursos para el reconocimiento de la homologación salarial, por lo cual, el ente territorial no es responsable del reconocimiento y pago de los intereses reclamados, pues dichos pagos se realizaron con recursos del Sistema General de Participación y no con rubros propios del departamento.

Adicionalmente, aduce que no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, en tanto pretende la imposición de una doble sanción por una obligación de índole laboral como es el pago de la nivelación salarial de que fue beneficiario el actor, desconociendo que las sumas reconocidas fueron indexadas. Sentencia apelada. 13. El Tribunal Administrativo de Caldas[8] declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa del departamento de Caldas, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante.

Como sustento de la decisión, indicó que la parte demandante no tiene derecho al reconocimiento de los intereses moratorios por haberse demostrado que le fueron indexadas las sumas reconocidas a título de nivelación salarial por el periodo comprendido entre el 10 de febrero de 1997 y el 31 de diciembre de 2012 según Resolución No 9054-6 del 11 de diciembre de 2014, acto administrativo que modificó la Resolución No 4202-6 del 26 de junio de 2013, por lo que resulta improcedente reconocer intereses moratorios sobre valores indexados dada la incompatibilidad que existe entre estos dos conceptos. 14.

Finalmente, señaló que si bien es casos similares ese tribunal ha accedido a indexar de oficio los valores en aplicación de los principios de favorabilidad y extra y ultra petita, siempre y cuando haya trascurrido más de un mes por tratarse de una pretensión basada en hechos ocurridos con posterioridad a la expedición del acto de reconocimiento de la indexación, también lo es que el término de un mes resulta proporcional y necesario para que la administración culminara el proceso de homologación y nivelación salarial y realizara las gestiones de pago, situación que impide la indexación de dichas sumas.

Recurso de apelación. 15. El apoderado de la parte demandante[9] manifestó que los trámites administrativos y presupuestales necesarios para llevar a feliz término el proceso de descentralización educativa, debían efectuarse previo al traslado e incorporación del mismo, de manera que garantizara su trabajo en condiciones iguales, por lo que, el personal a partir del traslado efectuado tenía pleno derecho a percibir en la nómina inmediatamente posterior su salario debidamente ajustado.

De ahí que los actos administrativos de homologación y nivelación salarial, así como el que ordena su pago claramente indica que el derecho inicia el 11 de febrero de 1997. 16. Por último, manifiesta que su obrar fue de buena fe, por cuento la actuación llevada a cabo dentro del proceso permite determinar que nunca existió comportamiento temerario o doloso que justifique la imposición de la condena en costas.

Alegatos de conclusión y Concepto del Ministerio Público. 17. El apoderado de la parte demandante[10] después de hacer un recuento de las normas que regularon la descentralización de la educación, expone que la homologación y nivelación salarial era una labor que debía hacerse de manera previa al traslado e incorporación del personal a la entidad receptora a fin de salvaguardar los derechos irrenunciables de los trabajadores.

Reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación e insistió en que lo pretendido es el pago de los intereses moratorios que deben liquidarse sobre el capital neto sin incluir la indexación. 18. El Ministerio de Educación Nacional[11] sostiene que de conformidad con la prueba recaudada en el plenario, se obtiene que los valores reconocidos en la Resolución No 1855-6 del 22 de marzo de 2013 por concepto de retroactivo e indexación por homologación salarial, fueron pagados el mes de abril de 2013, en tal virtud, no había transcurrido más de un mes entre el reconocimiento y el pago efectivo a su beneficiario, siendo así, inexistente la pérdida de poder adquisitivo del dinero reconocido en perjuicio del interesado, y mucho menos susceptible de imponer sanción moratoria alguna.

CONSIDERACIONES 19. Agotado el trámite legal del proceso ordinario dentro del presente asunto, encontrándose en la oportunidad para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida en primera instancia y sin que se evidencien vicios que acarreen nulidades y requieran el ejercicio de control de legalidad por parte del órgano judicial, se procederá a plantear el siguiente: Problema Jurídico: 20.

Establecer si el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo debía darse con antelación al traslado del personal y en esa medida, de manera que al no surtirse de esa forma, la demandante le es dable el reconocimiento y pago de los intereses moratorios en razón a que el retroactivo indexado con ocasión de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo por el periodo de 1997 a 2009 solo fue cancelado hasta el 15 de abril de 2013.

Para resolver lo anterior, la Sala analizará: i) el proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos; y ii) el caso concreto. El proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos. 21. Con fundamento en la Constitución Política de 1991 y en desarrollo de los principios constitucionales sobre el servicio público y esencial de la educación, fue proferida la Ley 115 de 1994[12], a través de la cual se definió el término educación como un proceso de formación permanente, personal, cultural y social e igualmente, se reguló como una función social acorde con las necesidades de las personas, la familia y la sociedad; por consiguiente, previó la obligación en cabeza del Estado de garantizar su acceso y la responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales de garantizar su cobertura. 22.

Igualmente, en virtud del concepto de planificación económica y social como elemento esencial de la función pública consagrado en la Constitución Política para orientar la política administrativa, el artículo 72 ibídem, le impuso la obligación al Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con las entidades territoriales, consistente en preparar por lo menos cada 10 años el Plan Nacional de Desarrollo Educativo que incluyera «[…] las acciones correspondientes para dar cumplimiento a los mandatos constitucionales y legales sobre la prestación del servicio educativo.», el cual sería revisado permanentemente y considerado en los planes nacionales y territoriales de desarrollo. 23.

Contrario a lo consagrado en la norma que nacionalizó la educación, y en armonía con el desarrollo del concepto de educación como función pública y como elemento determinante en el cumplimiento de los fines del Estado, se expidió la Ley 60 de 1993 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones», se creó el situado fiscal que sería destinado a la educación y se definieron los porcentajes de participación cedidos por la Nación a los entes territoriales, el cual sería administrado bajo la responsabilidad de los departamentos y distritos[13].

El fundamento de dicha ley deviene con claridad de lo preceptuado en el artículo 1 constitucional, toda vez que Colombia se constituyó como un Estado Social de Derecho, organizado en República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa, pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo, la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. 24.

En el artículo 3º ibídem, estableció la competencia en cabeza de los departamentos, en materia de educación, de administrar el personal docente y administrativo, de acuerdo a la Constitución Política y lo dispuesto en el artículo 6º de la citada ley, en los siguientes términos: «Artículo 3o. Competencias de los departamentos. Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: […] 5.

Las anteriores competencias generales serán asumidas por los departamentos así: A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política las disposiciones legales sobre la materia: […] - Ejercer la inspección y vigilancia y la supervisión y evaluación de los servicios educativos estatales. Incorporar a las estructuras y a las plantas departamentales las oficinas de escalafón, los fondos educativos regionales, centros experimentales piloto y los centros auxiliares de servicios docentes.

Asumir las competencias relacionadas con currículo y materiales educativos. La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6o. de la presente Ley.» 25.

El citado artículo 6º de la Ley 60 de 1993, en cuanto a la administración del personal, previó lo siguiente: «ARTICULO 6o. Administración del personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales.

Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte. Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute.» 26.

Respecto de las competencias de los municipios, el artículo 16 estableció, entre otras, reglas especiales para la descentralización de la dirección y prestación del servicio de educación de dichos entes territoriales y al efecto dispuso: «Articulo 16. Reglas especiales para la descentralización de la dirección y prestación de los servicios de salud y educación por parte de los Municipios.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo 2o. del artículo 14 de la presente Ley, para la dirección y prestación de los servicios de salud y educación por parte de los Municipios, se observarán las siguientes reglas: […] 1. Las plantas de personal docente de los servicios educativos estatales a cargo del situado fiscal y a cargo de los recursos propios del municipio serán administradas por el municipio de conformidad con el artículo 6o de la presente ley y de las disposiciones legales sobre la materia.» 27.

En tal sentido, esta legislación distribuyó de manera diferente las competencias de los servicios educativos entre la Nación y los entes territoriales y se otorgaron los recursos necesarios –bienes y personal-, a los departamentos, distritos y municipios certificados para el ejercicio de la actividad docente. 28. Posteriormente, los artículos 356 y 357 de la Constitución Política fueron modificados a través del Acto Legislativo 01 de 2001[14], mediante el cual se creó el Sistema General de Participaciones de los entes territoriales y para desarrollarlos, se expidió la Ley 715 de 2001 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros» que entró en vigor el 21 de diciembre de la misma anualidad, en virtud de la cual, se derogó en su integridad la Ley 60 de 1993, y a diferencia de la anterior disposición que fijó un porcentaje de recursos que luego se prorrateaba entre los departamentos y distritos para después ser distribuido en los diferentes sectores -educación y salud-, con la nueva norma, primero se estableció un porcentaje de recursos para cada uno de los sectores que posteriormente se repartiría entre los municipios, distritos y departamentos[15]. 29.

Así, se continuó con el proceso de descentralización territorial de la educación, pues adicional a ello, se distribuyeron nuevamente las competencias entre la Nación y las entidades territoriales para ejercer la prestación del servicio en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural, de conformidad con lo establecido en los artículos 5, 6 y 7 de la Ley 715 de 2001[16], mediante los cuales se entregó a los departamentos, a los distritos y a los municipios certificados[17], la planeación, dirección y prestación directa del servicio educativo en condiciones de equidad, eficiencia y calidad. 30.

Ahora bien, la citada Ley 715, a diferencia Ley 60 de 1993, se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38, los cuales dispusieron: «Artículo 34. Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley[18], se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios.

Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad. Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan.

Artículo 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo.

Los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo. A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta.» (Subrayado fuera del texto original). 31.

Frente a este proceso de descentralización, la Sala de Consulta y Servicio Civil profirió el Concepto 1607 de 9 de diciembre de 2004, en virtud de una consulta realizada por la Ministra de Educación Nacional, la cual formuló así: «¿Deben las entidades territoriales, en virtud del principio de igualdad, proceder a homologar al personal administrativo que recibieron o reciban en virtud de la descentralización del servicio educativo?».

Al respecto, la Sala respondió lo siguiente: «Como corolario de lo anterior y para dar respuesta a la primera pregunta, considera la Sala que como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo las entidades territoriales debían y deben recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos.

Resalta la Sala que, sin detrimento de la autonomía de las entidades territoriales, para determinar la estructura de sus administraciones, para fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P. arts. 287, 300.7, 305.7, 313.6 y 315.7), el Constituyente atribuyó al Congreso en relación con el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de este orden (arts. 150-5, 150-19.e y 287 ibídem), entre otras facultades, la de determinarles un límite máximo salarial, dentro del cual las entidades pueden ejercer sus competencias según sea su realidad fiscal.

Así, lo que persiguen la Carta y la ley marco es, de una parte, racionalizar el régimen salarial de las entidades territoriales, siempre en búsqueda de la eficiencia, de modo que sin llegar a la unificación del mismo, no exista desbordamiento en el desarrollo de las funciones a ellas atribuidas, las que como se percibe no son discrecionales y, de otra, contribuir al equilibrio de los salarios entre los servidores nacionales y los territoriales, tal como lo dispone el parágrafo del artículo 12 de la ley 4a de 1992: "El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencia con careos similares en el orden nacional".[19]» 32.

De acuerdo con lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional expidió la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, por la cual se dispuso que en atención al Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil 1607 citado en precedencia, el procedimiento de homologación y nivelación salarial del personal administrativo docente, comprendería las siguientes etapas: «1.

Elaboración de un estudio técnico. La homologación y nivelación salarial del personal administrativo debe basarse en un estudio técnico cuyo producto es una tabla de homologación de las plantas de cargos con las nivelaciones salariales que de ella se desprendan – en los casos en que el salario del cargo origen sea inferior a aquel del cargo destino-.

Dicho estudio debe contener específicamente lo siguiente: 1.1. Un análisis comparativo y detallado, cargo por cargo, de la planta de personal administrativo transferida, con la planta de personal administrativo de la entidad territorial receptora, en el año que se produjo la incorporación y en los años posteriores para determinar la existencia o no de diferencias, por razón de denominación, código y grado, y su incidencia en la asignación salarial.

Como resultado de este estudio debe elaborarse una tabla de homologación de planta de cargos. Dicha tabla incluirá la clasificación (código y grado), funciones, requisitos y asignación salarial para todos los cargos que incluyan las dos plantas de personal, indicando claramente el cargo homologado. 1.2. La identificación de las diferencias salariales y prestacionales que persisten actualmente por no haber adelantado el proceso de homologación y nivelación salarial con la identificación por cargo, de la asignación básica y demás costos inherentes a la nómina, debidamente desagregado. 2.

Homologación de cargos y nivelación salarial con efectos a partir de la fecha. Una vez elaborado el estudio técnico y fundamentándose en éste, la entidad territorial certificada procederá a realizar, bajo la responsabilidad del secretario de educación y del jefe de personal o quien haga sus veces, la homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos conforme a la normatividad vigente, mediante acto administrativo general.

Con base en este último, la homologación de cada funcionario administrativo se realizará, mediante acto administrativo individualizado el cual debe especificar el cargo al cual es homologado y la nivelación salarial respectiva -si a ella hay lugar según el estudio técnico que rige a partir de la fecha de expedición de dicho acto administrativo, previo certificado de disponibilidad presupuestal.

El certificado de disponibilidad presupuestal será emitido contra recursos del Sistema General de Participaciones -SGP. Si el costo de la planta de personal administrativo aprobada, incluido el aumento por concepto de la nivelación y homologación, no alcanza a ser cubierto con los recursos del SGP asignados por alumno atendido para el pago de la prestación del servicio, la entidad territorial podrá solicitar al MEN su cubrimiento por concepto de complemento de planta.» 33.

Todo lo anterior, nos deja ver que el proceso de homologación de cargos y nivelación salarial implicó llevar a cabo una serie de ajustes de las plantas de personal administrativos que prestaban sus servicios a la Nación en las instituciones educativas para pasar a ser incorporados a las plantas de los entes territoriales, siendo definido por la Ley 715 de 2001 el procedimiento a seguir, el cual comprendía unas fases necesarias como elaboración de un estudio técnico, un análisis comparativo y detallado, cargo por cargo de la planta de personal administrativo transferida con la planta de personal administrativo de la entidad territorial receptora, identificación de las diferencias salariales y prestacionales entre otras, todo ello para llevar a buen recaudo el proceso de homologación y nivelación salarial.

Solución del caso 34. Sostiene la parte recurrente que los trámites administrativos y presupuestales necesarios para llevar a feliz término el proceso de descentralización educativa, debían efectuarse previo al traslado e incorporación del mismo, de manera que garantizara su trabajo en condiciones iguales, por lo que, el personal a partir del traslado efectuado tenía pleno derecho a percibir en la nómina inmediatamente posterior su salario debidamente ajustado. 35.

Al examinar la Sala la Resolución No 1855 del 22 de marzo de 2013 a través de la cual se reconoce y ordena un pago por concepto de homologación y nivelación salarial al señor Víctor Manuel Martínez Aragón se observa que en ella se dejó establecido que el Ministerio de Educación Nacional en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 60 de 1993[20], mediante Resolución 3500 de 1996 certificó al departamento de Caldas como ente territorial para la administración del servicio educativo y en consecuencia de ello, a través del Decreto 0021 de 1997, «transfirió la plante de personal administrativo de orden nacional a las plantas de cargos que laboraban en el departamento…». 36.

El departamento de Caldas en virtud del Concepto 1607 de 9 de diciembre 2004 proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación y en atención a la directiva ministerial No. 10 de 2005, elaboró y presentó el estudio técnico de homologación y nivelación de cargos radicado con el No. 2007ER9711, el cual fue aprobado por el Ministerio de Educación Nacional mediante Oficio 2007EE13671 del 30 de marzo de 2007[21].

Que de acuerdo a la metodología definida se realizó una revisión de las funciones específicas correspondientes al nivel jerárquico en el cual se encuentra ubicado cada funcionario con los pares del departamento de Caldas, comparando el salario que devengaba con el salario más aproximado de la escala de administración central del departamento de acuerdo con los requisitos exigidos para el desempeño del cargo y recomendar el nivel, cargo y salario que se debía asignar. 37.

Mediante Decreto 0399 de 20 de abril de 2007 se homologaron y nivelaron los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos del departamento de Caldas pagados con recursos del Sistema General de Participación, acto que fue modificado en virtud de la solicitud realizada por la secretaría de educación del departamento de Caldas ante el Ministerio de Educación, modificación que fue aprobada por el Ministerio de Educación Nacional mediante Oficio 2009EE29765 de 1 de junio de 2009[22]. 38.

La Unidad Administrativa y Financiera de la Secretaria de Educación de Caldas realizó la liquidación y revisión del retroactivo a pagar al personal administrativo financiado con recursos del Sistema General de Participación por el periodo comprendido a partir del 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009 arrojando una suma de $57.341.662. 202.oo.

En virtud de lo anterior, la Unidad de Presupuesto de la Secretaria de Hacienda de la Gobernación de Caldas expidió certificado de disponibilidad presupuestal No 3500003137 del 7 de marzo de 2013. 39. Como consecuencia de todos los trámites antes mencionados, mediante Resolución 1855-6 de 22 de marzo de 2013[23] el secretario de educación departamental de Calda reconoció y ordenó a favor del señor Víctor Manuel Martínez Aragón el pago por concepto de homologación y nivelación salarial a partir del 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009 por la suma neta de $111.281.352.oo 40.

La anterior documental fue aclarada mediante Resolución 4202-6 del 26 de junio de 2013[24], por el secretario de educación departamental de Caldas, en el sentido de indicar que la suma neta a reconocer es de $107.109.311.oo. Pero posteriormente, este acto administrativo a su vez, fue modificado por la Resolución 9054-6 del 11 de diciembre de 2014-6 de 1 de diciembre de 2014[25], en la cual se reconoce por concepto de indexación el valor de $15.197.223.oo. 41.

De conformidad con la certificación de 15 de septiembre de 2016[26], suscrita por la secretaría de educación departamental del Caldas, los valores reconocidos al señor Martínez Aragón Víctor Manuel por concepto del retroactivo con ocasión a la homologación y nivelación salarial debidamente indexados fueron cancelados en fecha 15 de abril de 2013. 42.

Entonces, de las pruebas obrantes en el proceso encuentra la Sala acreditado que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional ni el departamento de Caldas incurrieron en alguna dilación del pago, puesto que, las pruebas relacionadas dan cuenta que en el presente caso se surtieron las diversas etapas necesarias para efectuar la cancelación de la suma reconocida al causante mediante Resolución 1855-6 de 22 de marzo de 2013, cuyo pago se efectuó el 15 de abril de esa misma anualidad, procedimiento que requirió de aclaraciones y modificaciones, si se tiene en cuenta, que la administración solicitó un ajuste al estudio técnico de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del departamento de Caldas, el cual fue aprobado por el Ministerio de Educación Nacional a través de Oficio 2009EE29765 de 1 de junio de 2009, de manera que no existe justificación alguna para que proceda el reconocimiento de los intereses moratorios reclamados por el actor, máxime, si se tiene debidamente probado que la secretaría de educación departamental de Caldas efectuó la liquidación indexada de las sumas adeudadas al demandante con corte al 31 de diciembre de 2012, lo cual conlleva que sí hubo compensación efectiva por el retraso en el pago de aquella obligación. 43.

Ahora bien, en este punto es necesario señalar que los intereses moratorios han sido definidos desde el punto de vista jurisprudencial como aquella suma de dinero que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora, los cuales cesan solo en el momento de cancelar la obligación contraída, cuya finalidad es el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida[27].

De acuerdo con el criterio jurisprudencial de esta Corporación[29], en atención a que en el presente caso se acreditó que entre la resolución que reconoció el derecho al demandante y el pago del valor ordenado, transcurrió un plazo menor a 1 mes, el cual, en atención a la naturaleza del asunto y las apropiaciones presupuestales que para el efecto debieron hacerse, resulta ser un plazo razonable que no acarrea una sanción para las entidades públicas demandadas, por ende, no es procedente el reconocimiento de intereses legales o moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación de la planta de personal administrativo reconocido al señor Víctor Manuel Martínez Aragón, máxime cuando no se observa que el actor haya manifestado su desacuerdo frente al acto que le ordenó el pago del retroactivo, por lo que no es dable que a través de un nuevo procedimiento administrativo iniciado en ejercicio de una petición presentada en interés particular pretenda cuestionar lo reconocido a través de la Resolución No 1855-6 de 22 de marzo de 2013, en tanto no incluyó los intereses moratorios. 45.

De tal forma que no es procede como lo pretende el demandante que el actor recibiera con antelación a la incorporación en la planta de personal del ente territorial el pago de su salario de acuerdo a la homologación y nivelación salarial, pues no existe por parte de la administración la obligación de realizar un pago inmediato por concepto del retroactivo con ocasión a la homologación y nivelación salarial de cargos, pues era necesario que dentro de dicho proceso se desarrollaran las distintas etapas que prevé la ley para su culminación y con base en ello, determinar la homologación del cargo y su real nivelación salarial. 46.

Adicionalmente a lo expuesto, la Sala señala que no sería procedente el reconocimiento de los intereses moratorios reclamados, por cuanto del material probatorio se observa que la suma que le era adeudada al señor Víctor Martínez Aragón fue debidamente indexada, concepto último que según la jurisprudencia de esta Corporación[30] y pese a lo esgrimido por la parte demandante en el escrito de impugnación, es incompatible con las pretensiones de la demanda, en razón a que obedecen a la misma causa, que es la devaluación del dinero, por lo que acceder al reconocimiento de ambos constituiría un doble pago. 47.

Finalmente, se observa que en el numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo controvertido, se condenó en costas a la parte vencida. Al respecto, la Sala echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la demandante, quien simplemente formuló sus pretensiones de manera seria desde el punto de vista jurídico, razón por la cual, se revocará. 48.

Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del 20 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas en cuanto negó las pretensiones de la demanda y revocará el ordinal cuarto que condenó en costas a la parte demandante, conforme las razones expuesta en la parte motiva de este proveído. En mérito de lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia del 20 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas en cuanto negó las pretensiones de la demanda, salvo el ordinal cuarto que se revoca, y en su lugar, se dispone no condenar en costas a la parte vencida.

SEGUNDO: Por secretaría de la Sección Segunda, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia, déjese las anotaciones en el sistema de gestión judicial y procédase al archivo de la actuación. Notifíquese y cúmplase. Firma Electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma Electrónica Firma Electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 4 y 5. [2] «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones» [3] Transcripción literal que obra a reverso del folio 5 del expediente. [4] Folios 7 a 13 del expediente. [5] «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014 […]

ARTÍCULO 148. SANEAMIENTO DE DEUDAS. Con cargo a las apropiaciones y excedentes de los recursos del Sistema General de Participaciones, se pagarán las deudas que resulten del reconocimiento de los costos del servicio educativo ordenados por la Constitución y la ley, dejados de pagar o no reconocidos por el Situado Fiscal o el Sistema General de Participaciones al personal Docente y Administrativo, como costos acumulados en el Escalafón Nacional Docente, incentivos regulados en los Decretos 1171 de 2004 y 521 de 2010, homologaciones de cargos administrativos del sector, primas y otros derechos laborales, deudas que se pagarán siempre que tengan amparo constitucional y legal.

El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación Nacional validará las liquidaciones presentadas por las entidades territoriales y certificará los montos a reconocer y pagar. Cuando no exista suficiente apropiación o excedentes para cubrir los costos establecidos en el presente artículo, la Nación –Ministerio de Hacienda y Crédito Público– concurrirá subsidiariamente con recursos del Presupuesto General de la Nación para cubrir el pago de las deudas certificadas por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la suscripción de acuerdos de pago, previa la celebración por parte de las entidades territoriales correspondientes de un encargo fiduciario a través del cual se efectúen los pagos.

Previo a la celebración de los acuerdos de pago, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará los cruces de cuentas que sean necesarios entre las deudas del sector educativo de las entidades territoriales y la Nación.» [6] Folios 76 al 92. [7] Folios 130 a 132. [8] Sentencia de 21 de octubre de 2019. Ver folios 132 a 139. [9] Folios 240 al 253. [10] Memorial allegado por vía electrónica, visible a índice 14 de la plataforma SAMAI. [11] Memorial cargado al aplicativo Samai, visible a índice 13. [12] «Por la cual se expide la ley general de educación» [13] « ARTICULO 11.

Distribución del situado fiscal. El situado fiscal consagrado en el artículo 356 de la Constitución Política, se distribuirá en la siguiente forma: 1. El 15% por partes iguales entre los Departamentos, el Distrito Capital y los Distritos de Cartagena y Santa Marta. 2. El 85% restante, de conformidad con la aplicación de las siguientes reglas: a) Un porcentaje variable equivalente a la suma de los gastos de atención de los usuarios actuales de los servicios de salud y educación de todos los departamentos y distritos del país, hasta el punto que sumado con el porcentaje del numeral lo permita la prestación de los servicios en condiciones de eficiencia administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1 del presente artículo.

Este porcentaje se considerará para efectos de cálculo como el situado fiscal mínimo. b) El porcentaje restante, una vez efectuada la distribución por Situado Fiscal Mínimo para salud y educación, se asignará en proporción a la población potencial por atender, en los sectores de salud y educación, y al esfuerzo fiscal ponderado, de conformidad con los criterios establecidos en el parágrafo 2 del presente artículo.

La metodología para establecer la población usuaria actual, para aplicar las reglas de distribución de los recursos del situado fiscal y para diseñar los indicadores pertinentes, será adoptada por el CONPES para la Política Social de conformidad con lo dispuesto en el presente artículo. En todo caso se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: i) Los usuarios actuales en educación, son la población matriculada en cada año en el sector oficial, más la becada que atiende el sector privado.

La población becada se contabilizará con una ponderación especial para efectos de la estadística de usuarios. ii) La población potencial, en educación, es la población en edad escolar comprendida entre los 3 y los 15 años de edad, menos la atendida por el sector privado. iii) Los usuarios actuales en salud, son la población atendida en cada año por las instituciones oficiales y privadas que presten servicios por contratos con el sector oficial, medida a través del registro de las consultas de medicina, enfermería y odontología y de los egresos hospitalarios. iv) La población potencial en el sector salud se mide como la población total del departamento, no cubierta plenamente por el sistema contributivo de la seguridad social, ponderada por el índice de necesidades básicas suministrado por el DANE.» [14]«Por medio del cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política.[…]

ARTÍCULO 2. El artículo 356 de la Constitución Política quedará así: Artículo 356. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios. […]» [15] «Artículo 4.

Distribución Sectorial de los Recursos. Modificado por el art. 2, Ley 1176 de 2007, Modificado transitoriamente por el art. 4, Decreto Nacional 017 de 2011. El monto total del Sistema General de Participaciones, una vez descontados los recursos a que se refiere el parágrafo 2° del artículo 2°, se distribuirá las participaciones mencionadas en el artículo anterior así: la participación para el sector educativo corresponderá al 58.5%, la participación para el sector salud corresponderá al 24.5 la participación de propósito general corresponderá al 17.0.» [16] Artículo 5.

Competencias de la Nación en materia de educación. Artículo 6. Competencias de los departamentos. Artículo 7. Competencias de los distritos y los municipios certificados. [17] «Artículo 20. Entidades territoriales certificadas. Son entidades territoriales certificadas en virtud de la presente ley, los departamentos y los distritos. La Nación certificará a los municipios con más de cien mil habitantes antes de finalizar el año 2002.

Para efectos del cálculo poblacional se tomarán las proyecciones del DANE basadas en el último censo. Todos aquellos municipios con menos de 100 mil habitantes que cumplan los requisitos que señale el reglamento en materia de capacidad técnica, administrativa y financiera podrán certificarse. Le corresponde a los departamentos decidir sobre la certificación de los municipios menores de cien mil habitantes, que llenen los requisitos.

Si contados seis meses desde la presentación de la solicitud no ha sido resuelta o ha sido rechazada, el municipio podrá acudir a la Nación para que ésta decida sobre la respectiva certificación. Los municipios certificados deberán demostrar, cuando lo requiera el Gobierno Nacional, que mantienen la capacidad necesaria para administrar el servicio público de educación. Aquellos municipios que no logren acreditar su capacidad, perderán la certificación.» [18] « Artículo 37.

Organización de plantas. Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios, en un período máximo de dos años, teniendo en cuenta los criterios establecidos en la presente ley.» [19] Sentencia sentencia C- 315/95, por la cual se declaró exequible el art. 12 de la Ley 4ª de 1992, en la cual precisó: "La razonabilidad de la medida legislativa se descubre también si se tiene en cuenta que el patrón de referencia - los sueldos de los cargos semejantes del nivel nacional -, garantiza que el anotado límite no sea en sí mismo irracional y desproporcionado." [20] «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones» [21] Folio 35. [22] Folio 36. [23] Folio 15 al 17. [24] Folios 28 a 30. [25] Folios 61 y 62. [26] Folio 60. [27] Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Sentencia del 7 de diciembre de 2017.

Rad. 73001-23-33-000-2014-00311-01(0905-15). C.P. William Hernández Gómez. [28]Sentencia del 19 de julio de 2019 Rad. 66001-23-33-000-2016-00321-01 C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez-. [29]Sentencia de 26 de agosto de agosto de 2018, Rad. 73001-23-33-000- 2014-00403-01(4589-15). C.P. César Palomino Cortés. [30] Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 2010, M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve; sentencia del 18 de febrero de 2010, M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve.

Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de 9 de agosto de 2012, Rad. 2012-00048-00; C.P: Luis Fernando Álvarez Jaramillo. «La señora Ministra de Relaciones Exteriores consulta a la Sala sobre los criterios que deben aplicarse para dar cumplimiento a las sentencias dictadas en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que ordenan el reintegro y pago de emolumentos, y la reliquidación de aportes pensionales y de cesantías.» Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B, Sentencia de 16 de agosto de 2018 Rad.2014-00313-02, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez.