PROCESO DISCIPLINARIO / REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICÍA NACIONAL / ESCUELA DE CADETES GENERAL SANTANDER / TIPICIDAD DE LA CONDUCTA DISCIPLINARIA / SANCIÓN DISCIPLINARIA / SUSPENSIÓN POR INASISTIR A ACTIVIDADES ACADÉMICAS E INCUMPLIR INSTRUCCIONES SIN JUSTA CAUSA / FALSA MOTIVACIÓN “ […] [E]l régimen disciplinario de los estudiantes de las escuelas de formación de la Policía Nacional debe establecerse que de conformidad con el artículo 137 de la Ley 30 de 1992, las escuelas de formación de la Policía Nacional, que adelantan programas de educación superior, funcionarán de acuerdo con su naturaleza jurídica, y su régimen lo ajustarán conforme a lo allí establecido.
A su vez, el artículo 4 del Decreto 1798 de 2000 determina que los estudiantes de las seccionales de formación del personal uniformado de la Policía deberán regirse por el Manual Académico y Disciplinario Único expedido por el director General de la Policía Nacional. […] Aclara la Sala que la Ley 1015 de 2006 no deroga en forma expresa o tácita la Resolución 02018 de 2001. […] [A]l demandante se le inició investigación disciplinaria como consecuencia del informe (…) presentado por el mayor (…) en calidad de Jefe Grupo Registro y Control Académico Escuela, donde pone en conocimiento que el estudiante (…) estaba sentado viendo televisión específicamente la carrera Giro de Italia por lo que no asistió a clase Proyecto de Grado en el horario […] Como consecuencia de lo anterior se abrió investigación disciplinaria la que concluyó con la sanción de suspensión de 4 días, al incurrir en las faltas graves establecidas en el artículo 21 numerales 40 y 29 de la Resolución No 02018 de 6 de junio de 2001, Manual Disciplinario Único para estudiantes, que a la letra dice: Artículo 21.
Faltas Graves, Numeral 40 “Incumplir, modificar, desautorizar o introducir cambios sin causa justificada a las órdenes o instrucciones impartidas o ejecutarlas con negligencia o tardanza” y Numeral 29 “No asistir a las actividades académicas sin justa causa”. […] El principio de tipicidad, el cual hace parte igualmente de la garantía del debido proceso […] Así entonces, el ejercicio del principio de tipicidad conlleva la aplicación de aquellas disposiciones que contienen deberes, funciones, obligaciones o prohibiciones para los diferentes estudiantes de las escuelas de formación; en otras palabras, la autoridad disciplinaria al realizar la subsunción típica de la conducta endilgada al investigado la encuadró en dos tipos del manual único disciplinario, toda vez que al no asistir a las actividades académicas sin justa causa (…) incumplió las instrucciones impartidas, siendo catalogada su conducta dentro de los numerales 29 y 40 del artículo 21 de la Resolución No 02018 de 2001. […] En cuanto a la causal de nulidad analizada, el Consejo de Estado ha indicado que los motivos de un acto administrativo constituyen uno de sus fundamentos de legalidad, a tal punto, que cuando se demuestra que estas razones que se expresan en el acto, como fuente de este, no son reales, no existen o están distorsionadas, se presenta un vicio que invalida el acto administrativo, llamado falsa motivación. Este vicio es el que afecta el elemento causal de la decisión, relacionado con los antecedentes de hecho y derecho que facultan su expedición y, por lo tanto, el reclamante tiene la carga de demostrar que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad. […] para la Sala no concurre la causal de falsa motivación, al estar acreditado que la Escuela de Cadetes orientó la investigación y sanción disciplinaria del demandante a las finalidades de la potestad disciplinaria, esto es, al cumplimiento de los deberes de los estudiantes de las escuelas de formación, y los actos administrativos se fundaron en las situaciones fácticas reales que le llevaron la certeza a las autoridades disciplinarias de la realización de las faltas graves reprochadas al actor. […] [L]a Sala considera que no existió violación del derecho de defensa ni debido proceso, y en consecuencia se sostendrá la decisión apelada. […] En atención a lo previamente señalado, la Sala comparte la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, pues el demandante no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos a través de los cuales fue sancionado disciplinariamente.
FUENTE FORMAL: LEY 30 DE 1992 – ARTÍCULO 137 / DECRETO 1798 DE 2000 – ARTÍCULO 4 / LEY 1015 DE 2006 / RESOLUCIÓN 02018 DE 2001 – ARTÍCULO 21 NUMERAL 40 / RESOLUCIÓN 02018 DE 2001 – ARTÍCULO 21 NUMERAL 29 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-42-000-2015-04473-01(2028-19) Actor: EDISON FABIÁN SUÁREZ HUERTAS Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LEY 1437 DE 2011.
SANCIÓN DISCIPLINARIA SUSPENSIÓN POR 4 DÍAS. POR NO ASISTIR A ACTIVIDADES ACADÉMICAS E INCUMPLIR INSTRUCCIONES SIN JUSTA CAUSA. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 14 de noviembre de 2018 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Edison Fabián Suárez Huertas, por conducto de apoderado judicial, solicita las siguientes declaraciones y condenas: 1.
Pretensiones Que se declare la nulidad del Fallo de Primera Instancia de fecha 23 de septiembre de 2014, proferido por el Subdirector de la Escuela de Cadetes de Policía General Santander en virtud del cual se impuso al demandante la sanción de suspensión de cuatro días; Fallo de Segunda Instancia de 10 de noviembre de 2014, proferido por el Director de la Escuela de Cadetes de Policía General Santander, por el cual se resolvió el recurso de apelación dentro de la investigación disciplinaria ECSAN-2014.051 ratificando el fallo de primera instancia; y la Resolución No 000621 del 24 de noviembre de 2014, proferida por la Directora Nacional de Escuelas, mediante la cual se ejecuta la sanción disciplinaria al demandante.
Pide, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Procuraduría General de la Nación por intermedio de la Policía Nacional, levantar los registros realizados por la sanción de suspensión, al igual que corregir y actualizar toda la información que se haya registrados en la base de datos de la Policía Nacional y demás entes de control; ii) Al Ministerio de Defensa por intermedio de la Policía Nacional se ordene el reintegro del tiempo de la sanción aplicada; iii) reconocer al demandante los salarios, primas, subsidios, vacaciones, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde el momento en que fue sancionado, ya que la promoción de sus compañeros se encuentra ostentando el grado de subteniente, como quiera que el actor fue aplazado y no fue graduado, reconociendo su antigüedad en el escalafón de los compañeros de curso, junto con los incrementos de conformidad con el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, indexado con base al IPC, al igual que las costas que se generen con fundamento en el artículo 188 del CPACA; iv) Se pague por concepto de indemnización compensatoria, los perjuicios de orden material y moral, estimados en la suma de cincuenta (50) salarios mínimos legales vigentes, por el daño material y cincuenta (50) salarios mínimos legales vigentes como reparación del daño moral; y v) que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y siguientes de la Ley 734 de 2011[1].
Los hechos que fundamentan las pretensiones son los siguientes: Relata que el actor ingresó como estudiante en la Escuela de Cadetes de la Policía Nacional “General Francisco de Paula Santander” el 11 de enero de 2011. Afirma que mediante auto de fecha 28 de julio de 2014, se ordena la apertura de indagación preliminar por parte de la Subdirección de la Escuela de Cadetes, radicada bajo el número 2014-051, con fundamento en la Resolución No 2018 de 2001 “Manual Único Disciplinario para Estudiantes de las Escuelas de Formación de la Policía Nacional”, norma que fue derogada por la Ley 1015 de 2006, razón por la cual la Escuela aplicó para el caso concreto una norma que se encontraba fuera del estamento jurídico.
Menciona que mediante auto de fecha 4 de septiembre de 2014 fue citado a audiencia y se profiere cargos, donde se le calificó la falta sin establecerse las circunstancias de tiempo modo y lugar, ni tampoco señalarse de manera expresa sobre quién era el funcionario competente que debía conocer del presente asunto, ya que el coronel Santiago Camelo Ortiz no tenía facultad para fungir como juez disciplinario.
Con auto de 15 de septiembre de 2014, se apertura la audiencia verbal y se presentan los descargos. Aduce que a través de acta de fecha 23 de septiembre de 2014 el Subdirector de la Escuela de Cadetes reanuda la audiencia verbal resolviendo responsabilizar al actor con una sanción disciplinaria de 4 días, y el 10 de noviembre de 2014, se notifica la decisión de segunda instancia, confirmando la decisión impugnada, con razones contrarias a derecho, al principio de legalidad, pues tal informe no constituye prueba alguna para que se le haya atribuido tales cargos, cuando se tiene que la diligencia de aplicación y ratificación del informe rendido por el Mayor Wilson Chivata es nula, por ir en contravía del derecho procesal, al no habérsele notificado o comunicado para que este ejerciera su derecho de defensa con respecto al principio de contradicción, además que ya se había sancionado al actor, con llamado de atención consignado en la hoja de vida[2]. 1.2 Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas cita el demandante las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 13, 25, 26, 29, 31 y 67.
Ley 30 de 1992, el artículo 137. Ley 1437 de 2011, el artículo 47. Resolución 02018 de 2001, los artículos 43 y ss, 59 y ss. Resalta el accionante que los actos acusados violan de manera ostensible el artículo 29 de la Constitución Política, porque dentro del proceso disciplinario se le aplicó una norma que ha desaparecido del ámbito jurídico (Resolución 2018 de 2001), ya que la misma se encontraba procedimental y sustancialmente ajustada a los lineamientos normativos del Decreto 1798 de 2000, norma que fue derogada por el artículo 60 de la Ley 1015 de 2006.
Agrega que se desconoce el artículo 25 de la Constitución Política debido a que el disciplinado al ingresar a la escuela de formación de oficiales policiales lo hizo para asegurar un espacio laboral, pero ante la sanción impuesta se le viola el derecho al trabajo. Señala que es nula de pleno derecho la prueba obtenida con violación al debido proceso, pues como se evidenció, si bien la falta fue calificada, no se individualizó el sujeto, ni se establecen las circunstancias de tiempo modo y lugar de manera precisa.
Expone que se desconoce igualmente el derecho a la educación, pues no se entiende porque no se le permite terminar la carrera profesional de administración policial y se le aplaza sin haber presentado irregularidades en su rendimiento académico. Indica que según consta en el expediente la atribución disciplinaria en la institución que expide los actos objeto de anulación, no fue ejercida por los titulares de atribuciones disciplinarias, toda vez que el auto que niega pruebas es suscrito por el subdirector de la escuela cuando este no tiene la facultad disciplinaria como bien lo establece la norma disciplinaria, pues tal atribución es dada al Consejo Seccional y no por el Subdirector, siendo este acto contrario y violatorio a lo dispuesto en el artículo 43 del reglamento disciplinario, ya derogado[3]. 1.
La contestación de la demanda El Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, a través de apoderada, contestó la demanda señalando que se opone a todas y cada una de las pretensiones impetradas por el demandante. Solicita se nieguen las pretensiones de la demanda porque los actos administrativos demandados se expidieron de conformidad con las normas especiales que los rigen, con total respeto de las garantías y derechos del disciplinado.
Refiere que mediante el informe radicado No S-2014-007672 ECSAN – GUREC del 6 de junio de 2014, suscrito por el Mayor Wilson Chivata Chivata, Jefe Grupo Registro y Control Académico da a conocer presuntas irregularidades cometidas por el investigado, quien para el 27 de mayo de 2014, estaba viendo televisión, específicamente la transmisión del giro de Italia cuando se suponía debía estar recibiendo clases, pero que una vez verificado con el Alférez de aula de la sección a la que pertenecía, no asistió a clase.
Explica que, de lo expuesto en la demanda, se puede establecer que las causales de nulidad invocadas en contra de los actos demandados fueron: 1) desviación de poder, 2) falsa motivación, según el apoderado del demandante, configuradas por violación del debido proceso al ser desconocidos aspectos de derecho de defensa, inexistencia de ilicitud sustancial, violación al principio de proporcionalidad de la sanción y, la indebida valoración probatoria.
Indica que el apoderado del demandante se limita a explicar las causales de nulidad, bajo argumentos referentes a valoración probatoria efectuado por el operador disciplinario, revelando una discrepancia en la apreciación de los medios de prueba obrantes en el expediente, propias de un debate argumentativo en las instancias de un proceso disciplinario.
Concluye que no cualquier argumento está llamado a desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, máxime tratándose de un proceso disciplinario, razón por la cual, de acuerdo con el recaudo probatorio allegado, se puede establecer que el demandante incurrió en falta disciplinaria al no haber asistido a la actividad académica[4]. 2.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la sentencia del 14 de noviembre de 2018, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos[5]: Resalta que la Resolución No 02018 de 6 de junio de 2001, estuvo vigente hasta el 3 de octubre de 2014, fecha en la cual entró a regir la Resolución No 04048 de la citada data.
Advierte que la Ley 1015 de 2006, no derogó ni tácita ni expresamente la totalidad de la Resolución 02018 de 2001, ya que la misma fue enfática en derogar el Decreto Ley 1798 de 2000, lo que conllevó a la inaplicación de ciertos artículos de la Resolución 02018 de 2001. Debido a que los hechos fueron cometidos el 27 de mayo de 2014, es claro que la norma aplicable al caso se encontraba plenamente vigente.
Aclara que no existió, por parte de la entidad, falta de competencia en la designación del funcionario que debía llevar a cabo la primera instancia del proceso disciplinario, toda vez que quien dictó el fallo sancionatorio fue el subdirector de la Escuela de Policía General Santander coronel Santiago Camelo Ortiz, que era el competente. En cuanto a que no obra prueba para establecer la responsabilidad del actor, asegura que este no asistió a las actividades académicas, incumpliendo sin justa causa las instrucciones impartidas, sumado a ello no existe prueba en contrario, conforme a la cual se pudiese excluir la responsabilidad del encartado.
Sostiene que del recuento probatorio se evidencia que el estudiante Edison Suárez ingresó a la Escuela de Policía General a cursar estudios con el fin de ser un futuro Oficial de Policía, para lo cual sus actuaciones deben estar encaminadas al cumplimiento del régimen allí aplicado, debido a la disciplina y responsabilidad que al llegar a ostentar la calidad de servidor público como Oficinal de Policía debía tener.
Finaliza señalando que el demandante, sin justa causa, dejó de asistir a la clase “Proyecto de Grado” el 27 de mayo de 2014, lo que conllevó a la apertura de un proceso disciplinario, que trajo como consecuencia la suspensión de la Escuela de Cadetes de Policía por el término de cuatro (4) días, fundado en lo dispuesto en la Resolución No 02018 de 2001 y niega las súplicas de la demanda. 3.
El recurso de apelación La parte actora presentó recurso de apelación contra la sentencia del 14 de noviembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así[6]: Insiste en que en el presente caso se aplicó la Resolución No 02018 de 2001 norma que quedó derogada por la Ley 1015 de 2006, por lo que se viola el principio de legalidad, debido proceso y por ende el principio de favorabilidad o principio “pro-homine”, toda vez, que el decreto 1798 de 2000, desde antes de su derogatoria había perdido fuerza jurídica, en el entendido que la parte procesal fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, por lo que las demás normas ajustadas a este, también perdieron su fuerza jurídica.
A continuación, hace el libelista un breve desarrollo jurídico en el cual observa que la norma no se encontraba vigente al momento en que el actor fue disciplinado. Anota que el Tribunal no puede argumentar situaciones jurídicas con una norma que se encontraba ajustada con un decreto que ya había sido derogado por otra norma desde el año 2001, pues dicha resolución no tiene efectos jurídicos y la Policía Nacional de manera inmediata expidió el acto administrativo esto es la Resolución 04048 de octubre de 2014, cumpliendo lo establecido por el parágrafo del artículo 23 de la Ley 1015 de 2006.
Expone que los actos impugnados están viciados de nulidad por los siguientes cargos: i) Por haber sido expedidos con infracción de la norma superior, ii) Por haber sido expedidos o proferidos por indebida apreciación de la legalidad de dicha norma con la cual fueron proferidos y iii) Desconocimiento del precedente jurisprudencial erga omnes, de la sentencia C-244 del 30 de mayo de 2015.
Resalta el efecto vinculante del precedente para las autoridades judiciales, Manifiesta que frente a lo sustancial se tiene que antes de ser derogado el Decreto 1798 de 2000, la norma sustancial era el Manual Disciplinario Único para Estudiantes, Resolución No 02018 de 2001, y la parte procesal era el mismo Decreto 1798 de 2000, pero la parte procesal era el Libro Segundo que inicia en el artículo 47 y finaliza en el artículo 154 del Decreto Ley 1798 de 2000, que fue declarado inexequible mediante sentencia C-712/2001.
La falsa motivación del acto administrativo la sustenta por haberse creado y motivado con una norma inexistente, fueron confeccionados sobre la base de las conjeturas, suposiciones, cábalas y apreciaciones subjetivas del funcionario a-quo, al ser corroborados con norma inexistente pues la misma dejó de ser vigente desde el año 2006. Al igual señala la vulneración del artículo 25 de la Constitución Política, esto es al trabajo en condiciones dignas por lo que solicita se revoque la sentencia de primera instancia y en su defecto se decrete la nulidad de los actos acusados. 5.
Alegatos de conclusión Mediante auto del 22 de noviembre de 2019, el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera el concepto[7]. 5.1 Parte demandante. La parte actora reitera los argumentos presentados en la demanda y en el recurso de apelación[8]. 5.2 Parte demandada El Ministerio de Defensa – Policía Nacional pidió se confirmara en su integridad la sentencia de primera instancia. A su vez coadyuva la decisión tomada argumentando: i) de la confesión del demandante en el sentido que sí vulneró el ordenamiento disciplinario que le cobijaba como estudiante; ii) de los argumentos del recurso de apelación, los cuales adolecen de veracidad, ya que la Ley 1015 de 2006 no derogó expresa ni tácitamente la Resolución No 02018 de 200; iii) precisa que los fallos disciplinarios impusieron la sanción disciplinaria de suspensión en calidad de estudiante, por lo que no dispusieron el retiro, que fue a través de la Resolución No 0228 de 02 de junio de 2015, que se formalizó el retiro de la escuela de formación por bajo rendimiento académico, acto que está incólume, pues no es objeto de cuestionamiento o de la litis dentro del presente asunto[9]. 5.3 Ministerio Público La Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado no rindió concepto dentro de la oportunidad procesal tal como consta en el informe secretarial de fecha 17 de junio de 2020[10].
II.CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.
Control judicial El Consejo de Estado se ha manifestado en repetidas oportunidades sobre el control judicial[11] que ejerce respecto de las decisiones, pruebas y demás actuaciones que se presentan en desarrollo del proceso administrativo sancionatorio y actualmente la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 9 de agosto de 2016[12], consideró frente el alcance de aquél: “En conclusión: El control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, es integral.
Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin "deferencia especial" respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y Ia ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva”.
Conforme a esta línea jurisprudencial, la Sala indica que tiene plena competencia para abordar el asunto y estudiar los cargos formulados en la demanda. 3. Problema jurídico La Sala debe estudiar en los términos del recurso de apelación interpuesto por el actor si procede revocar el fallo de primera instancia, pues en criterio del disciplinado se desconoció el principio de legalidad, debido proceso y por ende el principio de favorabilidad o principio “pro-homine”, al aplicarse una norma derogada durante la investigación disciplinaria.
Con el fin de resolver el problema jurídico la Sala abordará los siguientes aspectos: 3.1 Actuación disciplinaria y 3.2 Caso concreto. 3.1 Actuación disciplinaria El 28 de julio de 2014, el subdirector de la Escuela de Cadetes de Policía “General Francisco de Paula Santander”, abrió indagación preliminar contra el señor Edison Fabián Suárez Huertas[13].
Mediante auto de apertura y citación audiencia de fecha 4 de septiembre de 2014, se elevó pliego de cargos en contra del demandante, así: “PRIMER CARGO Concepto de la violación La falta se encuentra tipificada en el numeral 40 de la norma ibídem, de la siguiente forma: “Incumplir, modificar, desautorizar o introducir cambios sin causa justificada a las ordenes o instrucciones impartidas o ejecutarlas con negligencia o tardanza” (Negrilla y subrayado del despacho para indicar la conducta investigada).
Obviando las demás frases y palabras, anotando que se efectúa la presente aclaración con la finalidad de indicar de manera específica la parte de la norma vulnerada y evitar erróneas interpretaciones o que se considere que se efectúa mutilación de la norma de la cual se predica su vulneración INCUMPLIR SIN CAUSA JUSTIFICADA LAS INSTRUCCIONES IMPARTIDAS.
Antes de entrar a determinar cuáles pruebas llevan al despacho a encuadrar la conducta dentro de esta falta, se debe hacer aclaración del verbo rector el cual es INCUMPLIR, que según el diccionario de la lengua española lo define como “No llevar a efecto, dejar de cumplir”, el cual dentro de sus acepciones significa: “Es toda desviación voluntaria de la conducta que debió seguirse en el cumplimiento de una obligación”, relacionado con las instrucciones del acta No 002 del 26 de enero de 2014.
Actuar el cual al parecer el señor alférez no siguió, según lo descrito en los hechos que dieron origen a la presente actuación, así como el desobedecimiento a lo establecido en el régimen interno de la escuela Capítulo X numeral 19 y
32. SEGUNDO CARGO Concepto de la violación La conducta aquí investigada y transgredida por el señor Alférez EDISON FABIAN SUAREZ HUERTAS, se encuentra tipificada en la resolución 02018 del 060601, artículo 21, Numeral 29 que a la letra dice: “No asistir a las actividades académicas sin justa causa” siendo el disciplinado al parecer responsable de su vulneración”[14].
El 23 de septiembre de 2014, la Policía Nacional – Oficina Asuntos Disciplinarios Subdirección Escuela dentro del proceso disciplinario ECSAN- 2014-051 profiere la decisión de primera instancia sancionando al señor Edison Fabián Suárez Huertas con suspensión en el ejercicio del cargo espacio de 4 días[15]. El 10 de noviembre de 2014, la Dirección Nacional de Escuelas – Escuela de Cadetes de Policía General Francisco de Paula Santander, expide fallo de segunda instancia por medio del cual se confirma la sanción impuesta a la parte accionante.[16] Con la Resolución No 000621 de 24 de noviembre de 2014, la directora Nacional de Escuelas, ejecuta la sanción disciplinaria impuesta al señor Edison Fabián Suárez Huertas en los fallos de instancia[17]. 3.2 Caso concreto En el sub lite el señor Edison Fabián Suárez Huertas solicita la nulidad de los actos administrativos por los cuales fue sancionado con suspensión por el término de 4 días, al haber incurrido en la falta grave consagrada en la Resolución No 02018 de 2001 Manual Disciplinario Único artículo 21 numerales 29 y 40, en vista a que dejó de asistir a actividades académicas e incumplir instrucciones sin justa causa.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, toda vez que la Ley 1015 de 2006, no derogó ni tácita ni expresamente la Resolución 02018 de 2001, ya que la misma fue enfática en derogar el Decreto Ley 1798 de 2000, lo que conllevó a la inaplicación de ciertos artículos de la Resolución 02018 de 2001. Debido a que los hechos fueron cometidos el 27 de mayo de 2014, es claro que la norma aplicable al caso se encontraba plenamente vigente.
Que no existió, por parte de la entidad, falta de competencia en la designación del funcionario que debía llevar a cabo la primera instancia del proceso disciplinario, toda vez que quien dictó el fallo sancionatorio fue el subdirector de la Escuela de Policía General Santander coronel Santiago Camelo Ortiz, que era el competente. Asegura que este no asistió a las actividades académicas, incumpliendo sin justa causa las instrucciones impartidas, sumado a ello no existe prueba en contrario, conforme a la cual se pudiese excluir la responsabilidad del encartado.
Inconforme con esta decisión, el demandante recurre la sentencia afirmando que los actos impugnados están viciados de nulidad por los siguientes cargos: i) Vías de hecho al aplicarse una norma derogada y ii) falsa motivación al haberse sustentado en norma inexistente. Por consiguiente, se entrará a estudiar los cargos endilgados en el recurso de apelación instaurado. i) Vías de hecho al aplicarse una norma derogada Sostuvo el demandante que el operador disciplinario incurrió en una vía de hecho y en desconocimiento del debido proceso, por cuanto las autoridades administrativas de la Escuela “General Santander”, lo sancionaron con fundamento en normas que no le eran aplicables, pues no se tuvo en cuenta que la Resolución 02018 de 2001, a pesar de que se encontraba ajustada al Decreto 1798 de 2000, había sido derogada por el artículo 60 de la ley 1015 de 2006, sin advertir que nadie puede ser juzgado sino con base en las normas preexistentes, de lo que se advirtió a la demandada, pero esta mantuvo la decisión de expulsión, generando un perjuicio irremediable en su contra, porque vulneró los principios fundamentales que afectan el mínimo vital y los derechos al trabajo y educación. Con el fin de determinar el régimen disciplinario de los estudiantes de las escuelas de formación de la Policía Nacional debe establecerse que de conformidad con el artículo 137 de la Ley 30 de 1992, las escuelas de formación de la Policía Nacional, que adelantan programas de educación superior, funcionarán de acuerdo con su naturaleza jurídica, y su régimen lo ajustarán conforme a lo allí establecido.
A su vez, el artículo 4 del Decreto 1798 de 2000 determina que los estudiantes de las seccionales de formación del personal uniformado de la Policía deberán regirse por el Manual Académico y Disciplinario Único expedido por el director General de la Policía Nacional. Al expedirse la Resolución No 02018 de 2001, que constituye el Manual Disciplinario Único para estudiantes en formación de las seccionales de la Escuela Nacional de Policía “General Santander”, en su artículo 18, establece en cuanto a los destinatarios, “el presente manual es aplicable a toda persona que se encuentre vinculada en calidad de estudiante en período de formación en las seccionales de la Escuela Nacional de Policía General Santander”, y en el artículo 19 ídem se determina quién tiene la calidad de estudiante de la institución “Artículo 19.
Calidad de estudiantes. Son estudiantes para efectos de la aplicación del presente manual, quienes habiendo superado el proceso de admisión, se hayan matriculado para los programas de formación ofrecidos por las seccionales de la Escuela Nacional de Policía.” La Ley 1015 de 2006 en su artículo 23, parágrafo segundo consagró: “Los estudiantes de las Seccionales de Formación de la Policía Nacional, deberán regirse por el manual académico expedido por el Director General de la Policía Nacional, salvo que se trate de conductas relacionadas con el ejercicio de la función policial, caso en el cual serán investigados por las autoridades disciplinarias que señala esta ley”.
El artículo 60 de la referida ley dispuso que la presente ley regirá tres meses después de su sanción y deroga en forma expresa el decreto ley 1798 de 14 de septiembre de 2000. Igualmente, mediante sentencia de la Corte Constitucional C-712 de 2001 se declaró inexequible el Libro Segundo que inicia en el artículo 47 y finaliza en el artículo 154 del Decreto Ley 1798 de 2000.
No comparte la Sala la conclusión aducida por la parte actora relacionada con que cuando la Ley 1015 de 2006 norma que deroga el Decreto 1798 de 2000, y por ende las normas que se encontraban ajustadas a este decreto, como lo es el Código Único Disciplinario para los estudiantes de las escuelas de formación de la policía nacional (Resolución 02018 de 2001), en razón a que esta última no fue derogada en su totalidad tan solo se inaplicó algunos artículos respecto de la parte procedimental.
Aclara la Sala que la Ley 1015 de 2006 no deroga en forma expresa o tácita la Resolución 02018 de 2001. Para resolver el cargo endilgado debe precisarse que al demandante se le inició investigación disciplinaria como consecuencia del informe de fecha 6 de junio de 2014, presentado por el mayor Wilson Chivata Chivata en calidad de Jefe Grupo Registro y Control Académico Escuela, donde pone en conocimiento que el estudiante Edison Fabian Suarez Huertas para el día 27 de mayo de 2014, estaba sentado viendo televisión específicamente la carrera Giro de Italia por lo que no asistió a clase Proyecto de Grado en el horario de 09:00 a 10:30 horas[18].
Como consecuencia de lo anterior se abrió investigación disciplinaria la que concluyó con la sanción de suspensión de 4 días, al incurrir en las faltas graves establecidas en el artículo 21 numerales 40 y 29 de la Resolución No 02018 de 6 de junio de 2001, Manual Disciplinario Único para estudiantes, que a la letra dice: Artículo 21. Faltas Graves, Numeral 40 “Incumplir, modificar, desautorizar o introducir cambios sin causa justificada a las órdenes o instrucciones impartidas o ejecutarlas con negligencia o tardanza” y Numeral 29 “No asistir a las actividades académicas sin justa causa”.
Resalta la Sala, que la aplicación de la Resolución 02018 de 2001 Código Único Disciplinario para los estudiantes de las escuelas de formación de la policía nacional, fue conocida por el actor desde el momento en que se dispuso la citación a audiencia de fecha 4 de septiembre de 2014 y se endilgaron los cargos, donde se mencionó cual era la normatividad vigente que resultaba transgredida.
Se deja constancia que el investigado tuvo acceso a toda la investigación disciplinaria y al momento de rendir los descargos tal como se aprecia en la audiencia de 15 de septiembre de 2014[19], donde se limitó a proponer nulidad respecto a que no se le notificó la fecha de la diligencia de ampliación y ratificación del informe del mayor Wilson Chivata Chivata, pero en ningún momento hizo alusión a lo planteado en esta instancia judicial, relacionado con la aplicación de un procedimiento irregular al tramitarse el proceso con fundamento en la Resolución 02018 de 2001 Código Único Disciplinario para los estudiantes de las escuelas de formación de la policía nacional, norma supuestamente derogada.
Fue solo con el recurso de apelación interpuesto en contra de la decisión de primera instancia que se argumentó lo relacionado con la derogatoria de la referida resolución, por lo que la decisión de segunda instancia de 10 de noviembre de 2014 resolvió lo siguiente: “Al respecto esta instancia se permite manifestar que dicha norma (decreto 1798 de 2000) no ha sido aplicada al procedimiento disciplinario, pues la norma aplicada y de conocimiento previo del estudiante es la resolución 02018 de 2001 concordante con las competencias otorgadas en la resolución 04172 del 15 de noviembre de 2011 y de acuerdo a la afirmación del recurrente en cuanto a que la Resolución 02018 de 2001 fue ajustada al decreto 1798 de 2000, norma que fue derogada, me permito recordar que es claro, que la resolución 02018 de 2001 nos remite a la normatividad enunciada, y al ser derogado el decreto 1798 de 2000 implícitamente salieron del ordenamiento jurídico algunos artículos, no obstante, la misma resolución 02018 de 2001 no fue derogada en su totalidad, por el contrario el manual disciplinario contempló en su artículo 17: “Artículo 17.
Integración normativa. En la aplicación del presente manual, prevalecen los principios rectores establecidos en la Constitución Política, los tratados internacionales sobre los derechos humanos ratificados por Colombia, este manual y los códigos contencioso administrativo, Penal y Procedimiento Penal. (Negrillas y subrayado fuera de texto).
Entonces revisada la actuación procesal se aprecia que el A-quo acató lo dispuesto en el artículo 17 enunciado, es decir por integración normativa y al haber ausencia de algunos aspectos de la normatividad que regulaba el derogado 1798 de 2000, acudió para efectos procesales a los principios establecidos en la Constitución Política, al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y más aún para la recolección de los medios de prueba atendió lo contemplado en el Código Penal y de Procedimiento penal (ver diligencias de testimonio), motivo por el cual no se acepta el argumento planteado por la defensa, ya que es claro que la resolución 02018 de 2001 está vigente y no la deroga en su totalidad como lo pretende hacer ver el recurrente”[20].
Igualmente, el A-quo al analizar lo referente al cargo relacionado con la aplicación de una norma que no estaba vigente sostuvo que era claro que i) La Resolución 02018 de 2001, tuvo vigencia hasta el 3 de octubre de 2014 y ii) que la Ley 1015 de 2006 derogó únicamente el Decreto Ley 1798 de 2000, lo que conllevó a la inaplicación de ciertos artículos de la Resolución 02018 de 2001.
Es cierto que fue la resolución 04048 de 3 de octubre de 2014 “Por el cual se adopta el Manual Académico para estudiantes de la Dirección Nacional de Escuelas de la Policía Nacional” la que derogó en forma expresa la Resolución No 02018 de 2001, la cual rigió desde el 3 de octubre de 2014, y debido a que los hechos fueron cometidos el 27 de mayo de 2014, la norma vigente en el aspecto sustancial era la Resolución No 02018 de 2001.
Con el fin de resolver estos cargos de nulidad, la Sala indica que, el régimen disciplinario está orientado, entre otros principios, con el de legalidad y tipicidad. El de legalidad, según el artículo 29 de la Carta Política, exige que la conducta reprochable, así como las sanciones, los criterios para su determinación y los procedimientos previstos para su imposición, deben estar expresa y claramente precisados en el Código Disciplinario Único, por lo que es imposible adelantar un proceso disciplinario que no tenga definidos previamente estos aspectos en la ley.
El principio de tipicidad, el cual hace parte igualmente de la garantía del debido proceso, lo ha definido la Corte Constitucional, como "la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, debe describir clara, expresa e inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras"[21]; de esta forma el sujeto procesal tiene la certeza sobre la disposición que le indican como transgredida por las actuaciones endilgadas, para ejercer el derecho a la defensa y contradicción, las cuales (las conductas y las normas) deben ser congruentes tanto en el pliego de cargos como en los fallos de primera y segunda instancia. Así entonces, el ejercicio del principio de tipicidad conlleva la aplicación de aquellas disposiciones que contienen deberes, funciones, obligaciones o prohibiciones para los diferentes estudiantes de las escuelas de formación; en otras palabras, la autoridad disciplinaria al realizar la subsunción típica de la conducta endilgada al investigado la encuadró en dos tipos del manual único disciplinario, toda vez que al no asistir a las actividades académicas sin justa causa, el día 27 de mayo de 2014, incumplió las instrucciones impartidas, siendo catalogada su conducta dentro de los numerales 29 y 40 del artículo 21 de la Resolución No 02018 de 2001.
Es claro que debido a la inasistencia del señor Edison Fabian Suarez Huertas a la clase “Proyecto de Grado”, sin que pudiera justificar la causa de su inasistencia, se hizo acreedor a la falta disciplinaria establecida en el régimen que como estudiante lo gobierna, como lo es la Resolución No 02018 de 2001. ii) Falsa motivación La falsa motivación del acto administrativo la sustenta por haberse creado y motivado con una norma inexistente, fueron confeccionados sobre la base de las conjeturas, suposiciones, cábalas y apreciaciones subjetivas del funcionario a-quo, al ser corroborados con norma inexistente pues la misma dejó de ser vigente desde el año 2006.
En cuanto a la causal de nulidad analizada, el Consejo de Estado ha indicado que los motivos de un acto administrativo constituyen uno de sus fundamentos de legalidad, a tal punto, que cuando se demuestra que estas razones que se expresan en el acto, como fuente de este, no son reales, no existen o están distorsionadas, se presenta un vicio que invalida el acto administrativo, llamado falsa motivación. Este vicio es el que afecta el elemento causal de la decisión, relacionado con los antecedentes de hecho y derecho que facultan su expedición y, por lo tanto, el reclamante tiene la carga de demostrar que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad.
Según lo precedente, la falsa motivación del acto ocurre cuando: i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la Administración Pública; ii) los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien sea por error o por razones engañosas o simuladas; iii) porque el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un alcance que no tienen; y iv) porque los motivos que sirven de fundamento al acto no justifiquen la decisión. En el presente caso la realidad probada no contraviene los supuestos fácticos a los que hacen referencia los actos demandados, en razón a que está plenamente establecido que el actor incurrió en las faltas endilgadas, adicionalmente se hace referencia a todos los medios de prueba allegados tanto documentales como testimoniales, es decir, la prueba recaudada en el trámite disciplinario se encuentra ajustada a las garantías constitucionales y legales.
No es de recibo para la Sala, que los actos administrativos acusados se hubieran realizado con apreciaciones subjetivas, en razón a que al estudiarse los dos cargos endilgados se hizo referencia a las pruebas debidamente acopiadas dentro de la investigación disciplinaria. Del examen a que se hizo referencia se desprende que los operadores disciplinarios estudiaron cada aspecto enrostrado por la defensa y por consiguiente se analizaron todos los cargos endilgados, por lo que no se evidencia la falsa motivación que aduce la parte accionante.
Del material probatorio recaudado se deriva que el demandante incurrió en las omisiones que desconocieron la legalidad y el reglamento, en razón a que como estudiante de la Escuela de Cadetes conocía la obligación de cumplir y ejecutar las órdenes impartidas por sus superiores, debiendo acudir a las clases adelantadas para el proceso de formación, encontrándose por fuera del aula de clase sin ninguna justificación. En conclusión, se considera que la decisión sancionatoria, fue adoptada con base en las pruebas que analizadas en su conjunto y de acuerdo con las reglas de la sana crítica demuestran la responsabilidad del demandante, y contrario a lo sostenido por la defensa, no se vulneró el debido proceso y el derecho de defensa, puesto que el proceso disciplinario se adelantó en sus etapas pertinentes.
Como corolario de lo expuesto, para la Sala no concurre la causal de falsa motivación, al estar acreditado que la Escuela de Cadetes orientó la investigación y sanción disciplinaria del demandante a las finalidades de la potestad disciplinaria, esto es, al cumplimiento de los deberes de los estudiantes de las escuelas de formación, y los actos administrativos se fundaron en las situaciones fácticas reales que le llevaron la certeza a las autoridades disciplinarias de la realización de las faltas graves reprochadas al actor.
Dado que el lenguaje utilizado por la oficina de control de asuntos disciplinarios subdirección escuela en sus decisiones fue lo suficientemente preciso como para permitir identificar con claridad tanto la conducta reprochada como la norma que se consideraba violada, y que los términos que utilizó en su razonamiento permitieron realizar en forma igualmente precisa la subsunción típica de la conducta de señor Edison Fabian Suarez Huertas, la Sala considera que no existió violación del derecho de defensa ni debido proceso, y en consecuencia se sostendrá la decisión apelada.
En atención a lo previamente señalado, la Sala comparte la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, pues el demandante no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos a través de los cuales fue sancionado disciplinariamente. III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 14 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas.
TERCERO: Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios1 al 5 del cuaderno principal. [2] Folios 6 al 12 del cuaderno principal. [3] Folios 14 al 19 del cuaderno principal. [4] Folios 127 al 132 del cuaderno principal [5] Folios 241 al 253 del cuaderno principal [6] Folios 261 al del cuaderno principal [7] Folio 293 del cuaderno principal [8] Folios 303 al 317 del cuaderno principal. [9] Folios 298 al 302 del cuaderno principal [10] Folio 318 del cuaderno principal [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (E) Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil catorce (2014).- Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00902-00(2746-12) Actor: Víctor Virgilio Valle Tapia Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional. [12]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. William Hernández Gómez (e), proceso con radicado 11001-03-25-000-2011- 00316-00 y número interno 1210-11 [13] Folios 4 al 5 del cuaderno antecedentes administrativos No 4 [14] Folios 33 al 48 del cuaderno de antecedentes administrativos No 4 [15] Folios 23 al 28 del cuaderno principal [16] Folios 29 al 39 del cuaderno principal. [17] Folio 40 del cuaderno principal. [18] Folio 2 del cuaderno de antecedentes disciplinarios No 4 [19] Folios 46 al 48 del cuaderno antecedentes administrativos No 4 [20] Folio 33 del cuaderno principal [21] Sentencia C-030 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.