PENSIÓN DE INVALIDEZ / RÉGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL ESPECIAL PREVISTO PARA LOS INTEGRANTES DE LA FUERZA PÚBLICA / DISMINUCIÓN DE LA CAPACIDAD / VALOR PROBATORIO DEL DICTAMEN JUNTAS REGIONALES DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ / VALOR PROBATORIO DEL DICTAMEN DE LA JUNTA MÉDICA LABORAL DEL EJÉRCITO NACIONAL En los casos en los que un miembro de la Fuerza Pública experimente una disminución de su capacidad laboral en servicio surge el derecho a percibir la prestación pensional derivada de un estado de invalidez; porque el Estado tiene la obligación constitucional y legal de proteger a todos los residentes del país en su vida y hora, lo que cobra una especial relevancia en el caso de quienes prestan sus servicios en defensa de la soberanía nacional y como garantes de los derechos y libertades públicas.
(…) Aunque los integrantes de la Fuerza Pública tengan un régimen especial, también son beneficiarios de los postulados constitucionales sobre el derecho a la seguridad social. (…) Esta Corporación ha otorgado valor probatorio a los dictámenes de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, decretados en el curso de los procesos instaurados por miembros de la Fuerza Pública, para que obre en el proceso un informe técnico por parte del médico legista sobre la incapacidad laboral.
Por consiguiente, se evidencia que las autoridades judiciales pueden otorgar valor probatorio a las actas de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, aunque el interesado pertenezca al régimen especial de la Fuerza Pública, caso en el cual el dictamen deberá valorarse como prueba pericial en conjunto con el acervo probatorio y acorde con las reglas de la sana crítica.
(…) Con relación a la aplicación de la Ley 100 de 1993, en virtud del principio de favorabilidad al personal que presta sus servicios a las Fuerzas Militares, la Sala advirtió que el derecho a la igualdad material no sufre en principio desmedro alguno por la sola existencia de regímenes especiales de seguridad social, pues esta específica normativa tiene como propósito proteger los derechos adquiridos y, al mismo tiempo, regular unas condiciones prestacionales más favorables para cierto grupo de trabajadores a quienes se le aplica.
No obstante, excepcionalmente, y cuando se demuestra que sin razón justificada las diferencias surgidas de la aplicación de los regímenes especiales generan un trato desfavorable para sus destinatarios, frente a quienes se encuentran sometidos al régimen común de la Ley 100 de 1993, se configura una evidente discriminación que impone el retiro de la normatividad especial, por desconocimiento del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política.
(…) Debe decir la Sala que, al evaluar el dictamen pericial elaborado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, con fundamento en los principios de la sana crítica y las reglas de la experiencia, se anticipa como conclusión que no logra desvirtuar el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral establecido por la Junta Médica Laboral del Ejército Nacional.
(…) Con fundamento en lo anterior, para la Sala el dictamen realizado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, con fecha 25 de junio de 2013, no tiene la fuerza valorativa suficiente que permita desestimar lo determinado por la Junta Médica Laboral del Ejército Nacional, a través del acta 3011 del 17 de junio de 1997 (ff. 6 – 8), tal y como así lo encontró demostrado el a quo.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2728 DE 1968 / DECRETO 1836 DE 1979 / DECRETO 094 DE 1989 - ARTÍCULO 90/ DECRETO 1796 DE 2000 - ARTÍCULO 39 / DECRETO 1796 DE 2000 - ARTÍCULO 24 / DECRETO 4433 DE 2004 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 48 / LEY 100 DE 1993 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 176 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., 14 de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-42-000-2015-01812-01(1895 – 2017) Actor: JAIME MÉNDEZ SÁNCHEZ Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - EJÉRCITO NACIONAL Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tema: Pensión de Invalidez Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Se desata el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el diez (10) de marzo de dos mil dieciséis (2016), por medio de la cual la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó las pretensiones de la demanda promovida por el señor Jairo Méndez Sánchez contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda Jairo Méndez Sánchez, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó la nulidad del acto ficto o presunto surgido ante el silencio de la administración con relación a la petición presentada por el demandante, con fecha 4 de diciembre de 2012, a través del cual negó el reconocimiento y pago de una pensión por sanidad o invalidez, y el reajuste de la indemnización. A título de restablecimiento del derecho, solicitó se condene a la entidad demandada, al reconocimiento y pago de una pensión por invalidez, en cuantía equivalente al 50% del salario que devengaba al servicio de la entidad, al momento del retiro, teniendo en cuenta el Acta de la Junta Regional de Calificación de Invalidez, a través de la cual le otorgó el 63.80% de discapacidad laboral, sin solución de continuidad, desde el momento en que resultó discapacitado en forma absoluta y permanente.
De la misma forma, solicitó el reajuste de la indemnización que legalmente le corresponda, conforme a los parámetros que por incapacidad psicofísica determina el ordenamiento jurídico y acorde con lo establecido en los Decretos 94 de 1989 y 1796 de 2000, si fuesen aplicados. También solicitó el pago de las mesadas retroactivas a que legalmente tiene derecho; a pagar la actualización respectiva, aplicando los ajustes de IPC, conforme al artículo 187 CPACA; se ordene la indexación respectiva; y se le condene al reconocimiento del equivalente a 100 salarios mínimos legales vigentes al momento de la sentencia como reparación de los perjuicios morales causados. 1.
Hechos Las pretensiones de la demanda se fundan en los siguientes hechos (ff. 17 – 26): El demandante prestó sus servicios al Ejército Nacional, siendo evaluado por disminución de la capacidad laboral, conforme al acta que le fuera practicada por la Dirección de Sanidad. Refirió que luego del retiro de la institución, se ha deteriorado su estado de salud gradualmente, “viéndose precisado a acudir Medicina Regional de Trabajo ante las dificultades de atención que ha encontrado en su organismo para ser atendido, tratado y evaluado, no obstante, el grado de gravedad que actualmente padece, situación que le ha visto causando serios perjuicios de tipo moral, económico, familiar, debido a sus padecimientos que considerar de carácter irreversible.” Manifestó que la valoración realizada por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, le diagnosticó la existencia de algunas patologías originarias durante su permanencia en la institución, de tal gravedad, que reclaman urgente tratamiento médico y la definición de la situación médico laboral, conforme a las actuales condiciones de salud, determinándole una discapacidad médico laboral del 63.80%, conforme al acta 9634482 del 25 de junio de 2013, padeciendo graves y severos problemas de salud.
Sostuvo que las “lesiones que dieron origen a dicha evaluación médica y su retiro, como puede apreciarse en las pruebas de orden científico y en el diagnóstico médico laboral, que se anexa al proceso, son sustancialmente graves, al punto que mi mandante, a juzgar por su situación actual, lo mantienen al margen del desempeño de cualquier actividad laboral en el sector privado, lo cual y dada la magnitud como trascendencia de la enfermedad que padece o las lesiones que presenta, originadas durante su permanencia en la (sic) EJÉRCITO NACIONA, permite inferir que, en realidad de verdad, el dictamen emitido por Medicina Laboral del EJERCITO NACIONAL, según el acta en cuestión, es desproporcionado y no se ajusta a su gravedad como a las premisas del artículo 15 del decreto 1796 de 2000 y normas concordantes.” Afirmó que desde el desacuartelamiento o retiro el demandante no ha tenido recuperación alguna y ha dependido siempre para su formulación médica y tratamiento, de sus familiares, convirtiéndose en una carga, ante la imposibilidad de obtener unos ingresos razonables y dignos, por causa de la discapacidad psicofísica.
Alegó que el retiro del Ejército Nacional se debió a su no aptitud para desempeñarse como soldado, lo que conlleva mayor dificultad para acceder a la actividad laboral en el sector privado. Con fundamento en lo anterior, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez y el reajuste de la indemnización, previo examen y reevaluación de sus condiciones sicosomáticas, como también, el tratamiento y suministro de drogas que la gravedad de su estado de salud demanda. 1.2.
Normas violadas Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: Los artículos 1, 2, 4, 29, 53 y 228 de la Constitución Nacional; 9 del Código sustantivo del Trabajo; 15, 37, 44 y 45 del Decreto 1496 de 2000; 40 de la Ley 100 de 1993; 40 de la Ley 48 de 1993; Ley 923 de 2004. 2. Contestación de la demanda La Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional mediante apoderado judicial, contestó la demanda en escrito visible a folios 45 a 64 del expediente, oponiéndose a las pretensiones incoadas, por falta de sustento fáctico, jurídico y probatorio, en cuanto la entidad no ha incurrido en violación alguna de las normas, razón por la cual su actuación se encuentra ajustada a derecho.
Alegó que la Junta Médica Laboral No. 3011 del 17 de junio de 1997 mediante la cual se le determinó al demandante, una disminución de la capacidad laboral equivalente al 37.22%, notificada el 21 de agosto de 1998, definió la situación jurídica, y no la respuesta al derecho de petición, motivo por el cual acudió por fuera del término, excediendo el límite de los 4 meses que la norma consagra.
Sostuvo que el demandante no manifestó bajo que causal invoca la presunta ilegalidad del acto, motivo por el cual se configura la excepción de inepta demanda, así como por no haberse integrado el acto administrativo complejo, ya que debió demandar el Acta de la Junta Médica Laboral del 17 de junio de 1997, en cuanto continuaría vigente, por haber sido el acto que le determinó el porcentaje de la disminución de la capacidad laboral.
Manifestó que, si el demandante estaba inconforme con la decisión adoptada por la Junta Médico Laboral, debió convocar al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar, y de persistir el inconformismo instaurar la demanda ante la jurisdicción contenciosa. Refirió que el demandante no cumple con los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión de invalidez, en cuanto se le deben aplicar las disposiciones del Decreto 1796 de 2000, y en lo no consagrado, lo establecido en el Decreto 094 de 1989.
Sostuvo que “aunque la junta médica se practicó bajo todos los pilares normativos y contempló la totalidad de afecciones derivadas de los tratamientos efectuados por la Dirección de Sanidad, en ella nunca se expuso la disminución de la capacidad equivalente al 50% o al 75%, sino que por el contrario se trata de un porcentaje considerablemente inferior que desde ninguna óptica de expectativa al actor para aspirar a una pensión de invalidez.
Y en segundo lugar, que no se cumplen los presupuestos pertinente para acceder a una pensión como la solicitada, máxime si el actor tuvo la oportunidad de impugnar esa decisión, presentando el recurso que explícitamente se encuentra contenido en el acta, para que su caso fuere analizado por el Tribunal Médico Laboral.” 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la sentencia proferida el diez (10) de marzo de dos mil dieciséis (2016), negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas y agencias en derecho a la parte demandante (ff. 205 – 217).
Relacionado el material probatorio allegado al expediente y la normatividad relativa a la pensión de invalidez en las fuerzas militares, consideró que, para tener derecho al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, debe mediar una disminución de la capacidad laboral igual o superior al 75%, la cual debe estar diagnosticada por el respectivo dictamen médico laboral.
Advirtió que la decisión adoptada por la Junta Médico Laboral mediante el acta 3011 del 17 de junio de 1997, se efectuó con base en las disposiciones establecidas en el Decreto 094 de 1989, arrojando una pérdida de la capacidad laboral del 37.22%. Sostuvo, que al revisar el dictamen No. 96342482 del 25 de junio de 2013, proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, no encontró que las patologías calificadas hayan sido por causa o con ocasión del servicio militar prestado, en cuanto no corresponden a las calificadas por la Junta Médico Laboral.
Refirió que “(…) tanto las lesiones psiquiátricas como la hipoacusia bilateral neurosensorial evaluadas el 25 de junio de 2013 por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta no fueron diagnosticadas o dictaminadas en el año 1997 por la Junta Médico Laboral de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional; por el contrario, lo que se evidencia es que para la época en la que el actor fue dado de baja en la prestación de su servicio militar obligatorio, fue declarado como psiquiátricamente sano, al igual que no registró patología alguna relacionada con la hipoacusia, dictaminada por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta el 25 de junio de 2013.” Consideró el a quo, que el derecho a la pensión se genera en el momento de la desvinculación del servicio militar obligatorio, esto es, en junio de 1997, razón por la cual las disposiciones aplicables para el reconocimiento son las contenidas en el Decreto 094 de 1989, en donde se exige una perdida de la capacidad laboral del 75%.
Además, el demandante no hizo uso de la convocatoria del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar, lo que demuestra que se encontraba conforme con el dictamen otorgado. Y con relación a la pretensión del reajuste de la indemnización por la pérdida de la capacidad laboral, advirtió que no obran pruebas que acrediten que las lesiones sufridas por el demandante durante la prestación del servicio militar obligatorio, se hayan aumentado al punto que amerite una revisión o reajuste de la indemnización que le fue otorgada, motivo por el cual no es procedente acceder a la mentada indemnización. 4.
Recurso de apelación Mediante escrito visible a folios 227 a 241 del expediente, el apoderado de la parte demandante, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y acceder a las pretensiones de la demanda. Sostuvo que, el demandante obtuvo como resultado de la evaluación médico laboral, realizada por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, una discapacidad médico laboral equivalente al 63.80%, que supera el 50% exigido por la Ley 923 de 2004, que le daría el derecho a la pensión de sanidad, en cuanto dicha incapacidad guarda relación directa con las lesiones y patologías padecidas en servicio activo en el Ejército Nacional, conforme al Acta No. 3011 del 17 de junio de 1997.
Alegó que, para el momento en que se realizó la Junta Médico Laboral (17 de junio de 1997), aún no se había hecho latente la anomalía psiquiátrica, sino tiempo después, entre otras patologías, suscitadas y agravadas con el paso del tiempo, siendo su origen al tiempo en el que el demandante prestó sus servicios a la entidad, como conscripto, cumpliendo el servicio militar obligatorio.
Manifestó su inconformidad respecto a la sentencia, con relación al negarle el valor y eficacia al dictamen médico laboral de la Junta Regional de Invalidez del Meta, que le otorgó el 63.80% de discapacidad médico laboral, consecuencia directa de los padecimientos en servicio activo, al no consagrar en su primera valoración la patología mental.
Señaló que, “no existe en el acervo probatorio constancia o certificación alguna sobre la prexistencia de enfermedad imposibilitante que al momento de su incorporación a las filas militares así se hubiera verificad por parte de las autoridades de reclutamiento, antes, por el contrario, con la aceptación de su ingreso que no puede obedecer a otras condiciones que las de encontrarse apto para el servicio es esta la situación que ha de tenerse en cuenta, por presunción legal, circunstancia que, por lo mismo, permite inferir que unida a las probanzas que militan en el expediente, en efecto, el origen de sus patologías se remontan a la época de su prestación del servicio militar obligatorio.” Refirió que el demandante, en aplicación del principio de favorabilidad tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión de sanidad por invalidez equivalente al 100% del salario devengado, como norma preferente aplicable, en lugar del Decreto 94 de 1989, régimen especial consagrado para los miembros de las Fuerzas Militares, por ser, restrictivo y desfavorable.
Insistió en el reajuste de la indemnización, por ser compatibles con la pensión de invalidez, conforme a lo establecido en el artículo 3 de la Ley 923 de 2004, por considerar que dicha pretensión se ajusta al derecho. 5. Alegatos de conclusión 5.1. Parte demandante Mediante escrito visible a folios 269 a 275 del expediente, el apoderado del demandante, presentó alegatos de conclusión en el curso de la segunda instancia, en el cual solicitó revocar la decisión apelada, y en su lugar acceder a las pretensiones incoadas, conforme a los argumentos expuesto en el recurso de apelación. Refirió que, el silencio de la administración en resolver la solicitud presentada por el demandante, se constituye en un indicio en contra, respecto del deber de la entidad en dar solución en la oportunidad debida.
Reiteró que al demandante se le deben aplicar las disposiciones contenidas en la Ley 923 de 2004 y el Decreto Reglamentario 1157 de 2014, en cuanto les asigna a los miembros de la Fuerza Púbica, el derecho a percibir una pensión de sanidad cuando se está en el 50% o más de la discapacidad médico laboral, y antes de su vigencia por estar cobijado por el principio de favorabilidad contenido en el artículo 38 de la Ley 100 de 1993.
Mencionó que el dictamen pericial de la Junta Regional de Invalidez del Meta, no tiene vicios de insuficiencia, por el contrario, se encuentran debidamente fundamentado, con apego a las normas legales. Sostuvo que el demandante ingresó a la prestación de la carga pública (servicio militar obligatorio), en inmejorables condiciones de salud, y con ocasión del diagnóstico dado por la Junta Regional de Invalidez del Meta, le fue diagnosticada “trastorno por estrés post traumático severo, trastorno de pánico con agorafobia severo.
Numeral 3 – 040, literal b. índice 14 (48%) en el servicio por causa y razón del mismo”, lo que demuestra las graves patologías que presenta el demandante, en razón del servicio. 5.2. Parte demandada La Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejercito Nacional a través de apoderada judicial, en memorial visible a folios 279 a 286 del expediente, en el cual solicita se confirme la decisión de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.
Alegó que la Junta Regional de Invalidez del Meta, basado en un concepto clínico, le adjudicó una patología que no tenía el demandante cuando se retiró de las fuerzas militares. Sostuvo que no se observa sobre que exámenes, historia clínica, se basa para proferir la calificación, por o aparecer demostrado en la historia clínica se fundamentó para obtener dicho diagnóstico.
Señaló que la Junta Regional toma un concepto clínico psiquiátrico de una fecha posterior al retiro de las fuerzas militares y que no demuestra el sustento científico claro, que se fundamente en la prestación del servicio militar obligatorio. Mencionó que se le dio una calificación no adecuada a lo señalado en el Decreto 094 de 1989, por tal motivo, consideró que no aplicó de manera correcta la norma mencionada, por lo que existe duda en la adjudicación correcta de los índices.
Manifestó que, para la fecha de los hechos (1997), al demandante se le otorgaría el derecho a la pensión de invalidez, si la valoración de la junta médico laboral le hubiere calificado una pérdida de la capacidad del 75%, y por haber sido de menor porcentaje (32.22%), no le da derecho para dicho reconocimiento. Y refirió que, si el demandante se encontraba inconforme con la calificación otorgada, debió acudir al Tribunal Médico Laboral, y no pretender tiempo después, que se le tenga en cuenta la calificación de la Junta Regional de Invalidez del Meta, para el reconocimiento de la pensión 6.
Concepto del Agente del Ministerio Público Conforme a lo previsto en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, se corrió traslado para presentar alegatos de conclusión mediante auto del 27 de febrero de 2018 (f. 264) respecto de lo cual el representante del Ministerio Público guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[1], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si en los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandante, procede revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se determinará si es procedente el reconocimiento de la pensión de invalidez al demandante con fundamento en el concepto rendido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, obtenido a petición de parte extra proceso, y si el mismo se considera válido para demostrar la disminución de la capacidad laboral alegada para acceder a la prestación solicitada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la sentencia del 10 de marzo de 2016 (ff. 206 – 217), negó las pretensiones de la demanda. 2.3.
Análisis de la Sala 2.3.1. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1.1. De la pensión de invalidez en el régimen de seguridad social especial previsto para los integrantes de la Fuerza Pública En lo relacionado con el estado y la capacidad psicofísica de los miembros de la Fuerza Pública debe decirse que los Decretos 2728 de 1968, 1836 de 1979, 094 de 1989, 1796 de 2000 y 4433 de 2004 se han ocupado al detalle de estos aspectos, precisando los procedimientos médico científicos a través de los cuales se verifica su capacidad laboral, el origen de la incapacidad, el porcentaje de pérdida de aquélla y las prestaciones económicas que eventualmente hay lugar a reconocer.
El Decreto 094 de 1989[2] regulaba la capacidad sicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, Soldados, Grumetes, Agentes, Alumnos de las Escuelas de Formación y personal civil del Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional. En cuanto a la falta de aptitud el inciso 3 del artículo 3 ídem señalaba que “Será calificado no apto el que presente alguna alteración sicofísica, que no le permita desarrollar normal y eficientemente la actividad militar, policial o civil correspondiente a su cargo, empleo o funciones”.
Ahora bien, como resultado de la desvinculación del servicio el decreto en comento establecía la obligación de realizar el examen de capacidad psicofísica en todos los casos, el cual “tiene carácter de definitivo para los efectos legales correspondientes” (inciso 3 artículo 4 ídem), y cuya importancia, destaca la Sala, radica en los derechos prestacionales derivados del estado de salud del miembro de la Fuerza Pública.
En efecto, el artículo 8 reguló el examen de retiro en los siguientes términos: “Artículo 8º EXAMENES PARA RETIRO. Los exámenes médico-laborales y tratamientos que se deriven del examen de capacidad sicofísica para retiro, así como la correspondiente Junta Médico-Laboral Militar o de Policía, deben observar completa continuidad, desde su comienzo hasta su terminación. Su interrupción por parte del interesado, sin causa justificada y por un término mayor de treinta (30) días se considera como renuncia a tales exámenes y perderá por lo tanto los derechos originados por razón de las lesiones o enfermedades, relacionadas en este procedimiento.
Para hacer efectivo el cumplimiento de lo dispuesto en el inciso anterior, en las Direcciones de Sanidad de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se llevará un riguroso control sobre el proceso de los exámenes de la capacidad sicofísica para retiro y de las correspondientes Juntas Médico-Laborales, exigiendo a los interesados las presentaciones periódicas que se estimen necesarias”.
Así pues, la disminución de la capacidad laboral del integrante de la fuerza pública da lugar al reconocimiento de diversas prestaciones, entre ellas, la pensión de invalidez, regulada en el artículo 90 del Decreto 094 de 1989, para el caso de los soldados cuando sufrieran una pérdida igual o superior al 75% de su capacidad psicofísica, así: “Artículo
90. PENSIÓN DE INVALIDEZ DEL PERSONAL DE SOLDADOS Y GRUMETES. A partir de la vigencia del presente Decreto, cuando el personal de Soldados y Grumetes de las Fuerzas Militares adquiera una incapacidad durante el servicio que implique una pérdida igual o superior al 75% de su capacidad sicofísica tendrá derecho mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual pagadera por el Tesoro Público y liquidada así: a) El 75% del sueldo básico de un Cabo Segundo o su equivalente, cuando el índice de lesión fijado determine una disminución de la capacidad sicofísica del 75% y no alcance al 95%. b) El 100% del sueldo básico de un Cabo Segundo o su equivalente, cuando el índice de lesión fijado determine una disminución de la capacidad sicofísica igual o superior al 95%”.
A su turno, el Decreto 1796 de 2000[3] en su artículo 39 establecía la prestación pensional por invalidez para el personal vinculado al servicio militar obligatorio y para los soldados profesionales, siempre que sufrieron una pérdida del 75% o más de su capacidad psicofísica durante el servicio. Para mayor ilustración se transcribe el citado artículo 39: “ARTÍCULO
39. LIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE INVALIDEZ DEL PERSONAL VINCULADO PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO MILITAR OBLIGATORIO Y PARA LOS SOLDADOS PROFESIONALES. Cuando el personal de que trata el presente artículo adquiera una incapacidad durante el servicio que implique una pérdida igual o superior al 75% de su capacidad laboral, tendrá derecho mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual valorada y definida de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional para el efecto, y liquidada como a continuación se señala: a. El setenta y cinco por ciento (75%), del salario que se señala en el parágrafo 1o del presente artículo, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) y no alcance el ochenta y cinco por ciento (85%). b. El ochenta y cinco por ciento (85%) del salario que se señala en el parágrafo 1o del presente artículo, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%) y no alcance el noventa y cinco por ciento (95%). c. El noventa y cinco por ciento (95%), del salario que se señala en el parágrafo 1o del presente artículo, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).
PARAGRAFO 1 o. La base de liquidación de la pensión del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio será el sueldo básico de un cabo tercero o su equivalente en la Policía Nacional.
PARAGRAFO 2 o. Para los soldados profesionales, la base de liquidación será igual a la base de cotización establecida en el Régimen de Carrera y Estatuto del Personal de Soldados Profesionales.
PARAGRAFO 3 o. Cuando el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral no sea igual o superior al 75% no se generará derecho a pensión de invalidez”. En consonancia con lo expuesto, se advierte que el artículo 24 del Decreto 1796 de 2000 establecía que las circunstancias de modo, tiempo y lugar en las que se registraban las lesiones de los miembros de la Fuerza Pública se podían calificar como: i) en el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común; ii) en el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo; iii) en el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo y, iv) en actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden de un superior.
En estos términos resulta evidente que en los casos en los que un miembro de la Fuerza Pública experimente una disminución de su capacidad laboral en servicio surge el derecho a percibir la prestación pensional derivada de un estado de invalidez; porque el Estado tiene la obligación constitucional y legal de proteger a todos los residentes del país en su vida y hora[4], lo que cobra una especial relevancia en el caso de quienes prestan sus servicios en defensa de la soberanía nacional y como garantes de los derechos y libertades públicas[5]. 2.3.1.2.
Del derecho a una nueva valoración médica para los integrantes de la Fuerza Pública La seguridad social regulada en el artículo 48 de la Constitución Política constituye un derecho irrenunciable para todos los habitantes del país y es un servicio público obligatorio que se debe prestar bajo la dirección, control y coordinación del Estado, según los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
Con objeto de garantizar este servicio el legislador contempló el Sistema General de Seguridad Social previsto en la Ley 100 de 1993 y los regímenes especiales para responder a las necesidades de grupos determinados de personas, como es el caso los miembros de la Fuerza Pública. No obstante, aunque los integrantes de la Fuerza Pública tengan un régimen especial, también son beneficiarios de los postulados constitucionales sobre el derecho a la seguridad social.
En este sentido, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia T-530 de 2014 que la calificación por pérdida de la capacidad sicofísica es un derecho de quienes pertenecen al régimen de la Fuerza Pública, que garantiza la protección del derecho fundamental al mínimo vital, resaltando que la determinación del origen y del porcentaje de aquélla son pilares fundamentales de cara al reconocimiento de las prestaciones asistenciales o económicas, y que por estos motivos se exige que los dictámenes sean debidamente motivados y deban basarse en un diagnóstico integral del estado de salud.
Al respecto, dijo la Corte en la referida sentencia[6]: “4.5. De acuerdo con lo establecido en los Decretos 1836 de 1979, 094 de 1989 y 1796 de 2000, por medio de los cuales se ha regulado la evaluación de la capacidad sicofísica para el personal de la Fuerza Pública así como su disminución, la determinación tanto del origen como del porcentaje de pérdida de dicha capacidad constituye uno de los presupuestos más importantes para establecer si una persona tiene derecho al reconocimiento de determinadas prestaciones, sean éstas de naturaleza asistencial o económica.[7] En otras palabras, la calificación por pérdida de la capacidad sicofísica detenta una verdadera función prestacional ius fundamental, puesto que desde una visión constitucional, es un derecho de quienes pertenecen al régimen de la Fuerza Pública, inescindible a determinadas prestaciones del mismo y que cobra especial relevancia al convertirse en el medio para acceder a la garantía y protección de otros derechos fundamentales como el mínimo vital.
Precisamente, con el fin de hacer efectivas dichas garantías, esta Corporación ha manifestado que los dictámenes de pérdida de capacidad laboral deben obedecer a unos parámetros mínimos, esto es, que “deben ser motivados, en el sentido de manifestar las razones que justifican en forma técnico-científica la decisión, las cuales deben tener pleno sustento probatorio y basarse en un diagnóstico integral del estado de salud.”[8] (Resaltado fuera del original)”.
Respecto de la posibilidad de una nueva valoración médica ante patologías crónicas cuyo origen se dio en la vigencia de la relación laboral para quienes no fueron pensionados por invalidez por la Fuerza Pública, la Corte Constitucional en la sentencia T - 530 de 2014 reiteró las reglas que ya había expuesto en la providencia T - 493 de 2004, a saber: “(i) [que exista] una conexión objetiva entre el examen solicitado y una condición patológica atribuible al servicio;
(ii) dicha condición [recae] sobre una patología susceptible de evolucionar progresivamente; y (iii) si la misma se [refiere] a un nuevo desarrollo no previsto en el momento del retiro”. Posteriormente, la sentencia T - 507 de 2015 consagró el deber de las Fuerzas Militares de ofrecer atención diagnóstica al personal retirado que no tuvo derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez, pero que sufría de patologías con un desarrollo incierto y progresivo.
En este sentido, afirmó que si después de “la calificación se encuentran elementos objetivos que evidencien la existencia de una condición patológica atribuible al servicio, que no fue tenida en cuenta en el momento de la evaluación que dio lugar al retiro, o su progresión, hay lugar a practicar un nuevo examen médico”[9]. 2.3.1.3. El valor probatorio de los dictámenes de las Juntas Regionales y Nacionales de Calificación de Invalidez para los miembros de la Fuerza Pública El Decreto 094 de 1989 dispone que la capacidad sicofísica del personal de la Fuerza Pública debe ser determinada por las autoridades médico militares y de Policía, entre ellas la Junta Médico Laboral Militar o de Policía, cuya finalidad es “llegar a un diagnóstico positivo, clasificar las lesiones y secuelas valorar la disminución de la capacidad laboral para el servicio y fijar los correspondientes índices para fines de indemnizaciones cuando a ello hubiere lugar”.
Igualmente, dispone el decreto en cita que las Juntas deben “estar fundamentadas en la ficha de aptitud sicofísica, ordenada para tal efecto, el examen clínico general correctamente ejecutado, los antecedentes remotos o próximos, diagnósticos, evolución o tratamiento y pronóstico de las lesiones o afecciones basados en concepto escritos de especialistas” (art. 21).
En el mismo sentido, el Decreto 1796 de 2000 prevé que la Junta Médico Laboral Militar o de Policía y el Tribunal de Revisión Militar y de Policía, son las autoridades competentes para establecer la disminución de la capacidad sicofísica y calificar la enfermedad como de origen profesional o común Esta Corporación ha otorgado valor probatorio a los dictámenes de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, decretados en el curso de los procesos instaurados por miembros de la Fuerza Pública, para que obre en el proceso un informe técnico por parte del médico legista sobre la incapacidad laboral.
Por consiguiente, se evidencia que las autoridades judiciales pueden otorgar valor probatorio a las actas de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, aunque el interesado pertenezca al régimen especial de la Fuerza Pública, caso en el cual el dictamen deberá valorarse como prueba pericial en conjunto con el acervo probatorio y acorde con las reglas de la sana crítica.
En lo que concierne a la prueba pericial, el Código General del Proceso prescribe que es procedente para verificar hechos que interesen al proceso y requieran especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos[10]; y que “El juez apreciará el dictamen de acuerdo con las reglas de la sana crítica, teniendo en cuenta la solidez, claridad, exhaustividad, precisión y calidad de sus fundamentos, la idoneidad del perito y su comportamiento en la audiencia, y las demás pruebas que obren en el proceso.”[11] El estudio del dictamen implica la referencia obligada al sistema de la libre apreciación de las pruebas que “faculta al juez para que razonadamente haga una evaluación del material probatorio de manera amplia y llegue mediante adecuados razonamientos a la conclusión respectiva, sin estar sujeto a tarifa preestablecida alguna”[12].
Por ello en el artículo 176 ibidem se señala que las pruebas deben ser apreciadas en conjunto y acorde con las reglas de la sana crítica, así: “ARTÍCULO 176. APRECIACIÓN DE LAS PRUEBAS. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos.
El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba.” En cuanto al concepto de sana crítica el tratadista Hernán Fabio López Blanco indica que comprende las reglas de lógica, la psicología y la experiencia, como instrumentos que le permiten al juez llegar a un grado de certeza sobre lo que decida en el proceso: “(…) Se emplea la expresión ‘sana crítica’ que conlleva la obligación para el juez de analizar en conjunto el material probatorio para obtener, aplicando las reglas de la lógica, la psicología y la experiencia, la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que corresponda, tema acerca del cual nos parece atinado el resumido análisis que realiza Casimiro Varela quien luego de resaltar que la expresión se utiliza en la ley de Enjuiciamiento Civil Española de 1855, constituye un concepto no definido por la ley ni tratado con claridad por la doctrina advirtiendo que ‘Algunos fallos la identifican con lógica, otros con el buen sentido, con la crítica o el criterio racional, la rectitud y sabiduría de los jueces.
La sana crítica implica que en la valoración de la prueba el juez adquiere la convicción observando las leyes lógicas del pensamiento, en una secuencia razonada y normal de correspondencia entre éstas y los hechos motivo de análisis”[13]. En conclusión, el juez puede tener en cuenta los dictámenes de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez frente a miembros de la Fuerza Pública, el cual será valorado con fundamento en el sistema de libre apreciación de las pruebas.
Ahora bien, de cara a la idoneidad del dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta realizado al demandante previo a acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, se señala que el artículo 226 del Código General del Proceso[14] prevé que la prueba pericial es un medio para verificar hechos que interesan al proceso y que requieren conocimientos científicos, técnicos o artísticos, de manera tal, que busca aportar al proceso elementos de juicio ajenos al saber jurídico, para resolver la controversia jurídica sometida a consideración del juez.
La Corte Constitucional mediante sentencia T – 274 de 2012, afirmó que la prueba pericial se caracteriza por: “i) expresar conceptos cualificados de expertos en materias científicas, técnicas o artísticas, pero bajo ningún punto sobre aspectos jurídicos (artículo 236, numeral 1º), pues es evidente que el juez no requiere apoyo en la disciplina que le es propia; ii) quien lo emite no expresa hechos, sino conceptos técnicos relevantes en el proceso.
En efecto, a los peritos no les consta la situación fáctica que origina la intervención judicial, puesto que, a pesar de que pueden pedir información sobre los hechos sometidos a controversia, su intervención tiene como objetivo emitir juicios especializados que ilustran al juez sobre aspectos que son ajenos a su saber. Esto es precisamente lo que diferencia el dictamen pericial del testimonio técnico, porque mientras en el segundo se han percibido los hechos, el primero resulta ajeno a ellos (artículos 213 y siguientes); iii) es un concepto especializado imparcial, puesto que el hecho de que los peritos están sometidos a las mismas causales de impedimentos y recusaciones que los jueces muestra que deben ser terceros ajenos a la contienda (artículo 235); iv) se practica por encargo judicial previo, de ahí que claramente se deduce que no es una manifestación de conocimientos espontánea ni su contenido puede corresponder a la voluntad de una de las partes (artículo 236, numeral 2º); v) ser motivado en forma clara, oportuna, detallada y suficientemente (artículo 237) y, vi) para que pueda ser valorado judicialmente, esto es, para que pueda atribuírsele eficacia probatoria requiere haberse sometido a las condiciones y al procedimiento establecido en la ley y, en especial, a la contradicción por la contraparte (artículos 236 a 241)[15].” 2.3.2.
Hechos probados El Jefe de Personal del Departamento E – 1 del Comando del Ejército Nacional, mediante certificación fechada 4 de agosto de 1997, hizo constar que el demandante fue soldado del Ejército en el 06 Contingente de 1996 e ingresó como Soldado Regular con novedad fiscal 15 de diciembre de 1995 y fue dado de baja el 26 de diciembre de 1996, con novedad fiscal a partir del 12 de junio de 1997, para un tiempo de servicios de 1 año, 5 meses y 27 días hasta el 12 de junio de 1997.
Mediante Informe Administrativo por Lesión No. 10 del 17 de junio de 1997 (f. 140), el Comandante del Batallón de Selva No. 49 “Juan B Solarte Obando”, informó: “El día 30 de Agosto de 1996, aproximadamente a las 19:30 horas en la Inspección de Las Delicias municipio de Puerto Leguizamo Putumayo, cuando la Compañía “CORDOVA” cumplía misiones de orden público, fue atacada la Base Militar de Las “DELICIAS” destacada en esa inspección, por Naco – bandoleros de las autodenominadas FARC, después del cruento combate al término de la noche fueron sometidos por la fuerza y secuestrados por Nueve Meses y Medio.
Siendo entregados el día 15 de Junio de 1997, lo que le ocasionó desequilibrio Psicológico. CONCEPTO DEL COMANDO DE LA UNIDAD TÁCTICA La lesión ocurrió EN EL SERVICIO POR ACCIÓN DIRECTA DEL ENEMIGO EN TAREAS DE MANTENIMIENTO DEL ORDEN PÚBLICO”. Según el Artículo 35 Literal C del Decreto 94 de 1989. (…).” En el presente caso, la Junta Médica Laboral de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, a través del Acta No. 3011 del 17 de junio de 1997 (ff. 6 – 8) determinó que el demandante presentó una incapacidad relativa y permanente, no apto para el servicio, con una pérdida de la capacidad laboral equivalente al 37.22%, en la cual, al clasificar la capacidad laboral del señor Jairo Méndez Sánchez, manifestó: “(…) I.
ANTECEDENTES (…) B. Antecedentes del Informativo: Informativo administrativo N° 010 del 17 de Junio de 1997 adelantado por el Batallón de Selva N° 49 JUAN BAUTISTA SOLARTE OBANDO. II. CONCEPTOS DE LOS ESPECIALISTAS MEDICINA GENERAL: Diagnóstico: (1) Lesmaniasis (sic) cutánea tratada que deja como secuela a) acicatrices (sic) dolorosas en antebrazos (b) cicatrices labio inferior lado izquierdo de efecto estético mínimo con déficit funcional.
(2) sinusitis fontal Firmado Doctor Alba Mary Quiroga PSIQUATRIA: Diagnóstico: Psiquiátricamente sano Firmado Doctor Daniel Toledo Arenas, Especialista HOSMIL III. CONCLUSIONES A. Diagnóstico positivo de las lesiones o afecciones 1) Psiquiátricamente sano no deja secuela 2) Lesmaniasis (sic) cutánea que deja como secuelas (a) cicatrices dolorosas en antebrazo (b) cicatriz en labio inferior de efecto estético mínimo sin déficit funcional (3) Sinusitis frontal.
B. Clasificación de las lesiones o afecciones y clasificación de capacidad psicofísica para el servicio Le determina una incapacidad relativa y permanente NO APTO. C. Evaluación de la disminución de la capacidad laboral: Le produce una disminución de la capacidad del treinta y siete punto veintidós por ciento (37.22%) D. Imputabilidad del servicio Lesión (1) en el servicio por acción directa del enemigo de acuerdo al informativo por lesiones N° 010 del 17 – junio – 97.
Lesión (2) enfermedad profesional. Lesión (3) diagnosticada en el servicio pero no por causa y razón del mismo. E. Fijación de los correspondientes índice De acuerdo al artículo 21 del decreto N° 94 del 11 – Enero – 89 le corresponde por: Lesión (1) No hay lugar a fijar indemnización Lesión (2) (a) numeral 10 – 004 Literal a índice dos (2) Lesión (2) (b) numeral 10 – 003 Literal a índice dos (2) Lesión (3) numeral 6 – 009 Índice ocho (8) (…).” A través de la Resolución 14432 del 24 de noviembre de 1997, el Subsecretario General del Ministerio de Defensa Nacional, le reconoció y ordenó el pago de la indemnización por disminución de la capacidad laboral al demandante (ff. 131 – 134).
El demandante requirió el reconocimiento de la pensión de invalidez, mediante solicitud elevada ante el Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, mediante petición radicada el 4 de diciembre de 2012 (ff. 2 – 4) por lesiones ocurridas en el servicio por causa y razón del mismo, en donde se le calificó no apto para el servicio militar, y se le dictaminó una incapacidad relativa y permanente.
El Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional guardó silencio respecto a la petición elevada por el demandante tendiente al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez. El demandante acudió en forma particular ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, quien mediante dictamen No. 96342482 del 25 de junio de 2013 (ff. 12 – 13), le diagnosticó como porcentaje de la pérdida de la capacidad laboral, el equivalente al 63.80%, conforme a lo establecido en el Decreto 094 de 1989 (Fuerzas Militares), con la siguiente clasificación: “(…) 1.
Secuelas de Leishmaniosis cutánea, cicatrices en antebrazos Numeral 10 – 004, Literal a, Índice 2 (8.5%). En el servicio por causa y razón del mismo (AT) 2. Secuelas de Leishmaniosis cutánea, cicatrices en labio inferior Numeral 10 – 004, Literal b, índice 5 (9.5%). En el servicio por causa y razón del mismo (AT). 3. Trastorno por estrés post – traumático severo.
Trastorno de pánico con agorafobia severo. Numeral 3 – 040, Literal b, índice 14 (48%). En el servicio por causa y razón del mismo (AT). 4. Hipoacusia bilateral neurosensorial Numeral 6 – 034, literal b, índice 7 (16%). En el servicio por causa y razón del mismo (AT) DLT: 63.8. Fecha de estructuración 08/08/2012. (…).” 2.4. Caso concreto En el asunto bajo estudio, el demandante prestó servicio militar obligatorio al servicio del Ejército Nacional, encontrándose en servicio cumpliendo misiones de orden púbico, cuando fue tacada la Base Militar de “Las Delicias” por narco – bandoleros de las autodenominadas FARC, en donde fue sometido por la fuerza y secuestrado durante nueve (9) meses y medio, siendo entregado el 15 de junio de 1997, lo que conforme al Informe administrativo 10 del 17 de junio de 1997, le generó un “desequilibrio psicológico”.
El demandante fue valorado por la Junta Medica Laboral No. 3011 del 17 de junio de 1997, en la cual se encontró que conforme con el informe administrativo antes mencionado, se le clasificó la lesión como: incapacidad relativa y permanente, no apto, motivo por el cual se le calificó una disminución de la capacidad laboral del 37.22%, ocurrida en el servicio por acción directa del enemigo.
Se encontró probado que el demandante no convocó al Tribunal Médico Militar de Revisión Laboral dentro del término que la ley concede, por lo que la decisión de la Junta Médica Laboral quedó en firme. Que el demandante le solicitó al Ejército Nacional el reconocimiento y pago de una pensión de sanidad y el reajuste de la indemnización, el 4 de diciembre de 2012, petición respecto de la cual la entidad demandada, guardó silencio.
El demandante acudió ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, que le calificó una pérdida de la capacidad laboral equivalente al 63,80% por lesiones adquiridas en el servicio, por causa y razón del mismo, y en la cual se le determinó como fecha de estructuración el 8 de agosto de 2012. Con fundamento en lo anterior, el demandante mediante petición le solicitó a la entidad accionada, el reconocimiento de una pensión de invalidez, decidida en forma desfavorable a través del acto ficto o presunto surgido ante el silencio de la administración. Conforme con lo anterior, procede la Sala a analizar si el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta puede ser considerado como plena prueba, para efectos de demostrar la disminución de la capacidad laboral del demandante.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la sentencia censurada, negó las pretensiones de la demanda al considerar que, para tener derecho al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, el demandante debió acreditar la pérdida de la capacidad laboral en un porcentaje superior al 75%, lo que no ocurrió, como quiera que la Junta Médica Laboral le dictaminó una disminución equivalente al 37.22%.
Inconforme con esta decisión, el demandante censura el fallo del a quo insistiendo en que se le dé pleno valor probatorio a la calificación emitida por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, solicitada por la parte actora, previo a acudir a la jurisdicción en procura del reconocimiento de la pensión de invalidez. Observa la Sala que, en la sentencia recurrida, el Tribunal de instancia negó el reconocimiento de la pensión de invalidez, al considerar que el dictamen rendido por la Junta Regional de Calificación, fue emitido con otras patologías que no fueron diagnosticadas en su oportunidad por la Junta Médico Laboral del Ejército Nacional, por lo que no encontró que las patologías calificadas hayan sido causa o con ocasión del servicio militar prestado.
Previo a cualquier pronunciamiento, la Sala precisa que si bien es cierto el demandante no invocó la aplicación del régimen general de pensiones en el presente caso, la pensión de invalidez pretendida, guarda conexidad con los derechos fundamentales a la vida y al trabajo; además, corresponde a una especie del derecho a la seguridad social, que ostenta el carácter de fundamental cuando su titularidad se predica de personas de la tercera edad o de disminuidos físicos, sensoriales o psíquicos[16], última situación en la cual se encuentra inmerso el demandante.
El Sistema General de Pensiones es, en principio, de aplicación general, así se desprende del texto del artículo 11 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 1 de la Ley 797 de 2003. Sin embargo, la misma ley en su artículo 279 dispuso que: “(…) El sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción de aquél que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas (…).”.
De conformidad con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, a los sectores excluidos expresamente de la aplicación de todo el Sistema Integral de Seguridad Social, no se les aplica ninguno de los sistemas originados en dicha ley, esto es, pensiones, salud y riesgos profesionales. Dentro de los sectores enunciados en la norma, se encuentran las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.
De tal manera, que la situación particular del demandante, en principio, se encuentra excluida de la aplicación del Sistema General de Seguridad Social, previsto en la Ley 100 de 1993. Así solo por vía de excepción, en virtud del principio de favorabilidad, la Sala ha aplicado al personal de la Fuerza Pública los requisitos exigidos por el Régimen General de Seguridad Social para el reconocimiento de la pensión de invalidez, entre ellos el 50% de la disminución de la capacidad laboral[17].
La Ley 100 de 1993, con las modificaciones introducidas por la Ley 860 de 2003, y sus reglamentaciones, regula la noción jurídica de invalidez, y los criterios para establecerla. Define los requisitos y el monto de la pensión de invalidez y señala las distintas reglas aplicables a esta pensión en cada uno de los regímenes del sistema. Así se establece en los artículos 38 y 39, ibidem, en su texto original: “ARTICULO. 38.- Estado de invalidez.
Para los efectos del presente capítulo se considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral.
ARTÍCULO 393. Tendrán derecho a la pensión de invalidez, los afiliados que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sean declarados inválidos y cumplan alguno de los siguientes requisitos: a. Que el afiliado se encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento de producirse el estado de invalidez. b. Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez.
PARÁGRAFO. Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de la presente ley.” El artículo 39 de la Ley 100 de 1993, fue modificado por el artículo 1 de la Ley 860 de 2003, en los siguientes términos: “Artículo 1°. El artículo 39 de la Ley 100 quedará así: Artículo 39.
Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes condiciones: 1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
El texto subrayado fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-428 de 2009. 2. Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su fidelidad (de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
El texto subrayado fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-428 de 2009. Parágrafo 1º. Los menores de veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis (26) semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su declaratoria. NOTA: Parágrafo declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-020 de 2015, en el entendido de que se aplique, en cuanto sea más favorable, a toda la población joven conforme a los fundamentos jurídicos 60 y 61 de la parte motiva de esta sentencia. Parágrafo 2º.
Cuando el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres (3) años. Ahora bien, con relación a la aplicación de la Ley 100 de 1993, en virtud del principio de favorabilidad al personal que presta sus servicios a las Fuerzas Militares, la Sala advirtió que el derecho a la igualdad material no sufre en principio desmedro alguno por la sola existencia de regímenes especiales de seguridad social, pues esta específica normativa tiene como propósito proteger los derechos adquiridos y, al mismo tiempo, regular unas condiciones prestacionales más favorables para cierto grupo de trabajadores a quienes se le aplica.
No obstante, excepcionalmente, y cuando se demuestra que sin razón justificada las diferencias surgidas de la aplicación de los regímenes especiales generan un trato desfavorable para sus destinatarios, frente a quienes se encuentran sometidos al régimen común de la Ley 100 de 1993, se configura una evidente discriminación que impone el retiro de la normatividad especial, por desconocimiento del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política.
Así lo ha sostenido la Corte Constitucional en sentencia C - 461 de 12 de octubre de 1995, con ponencia del doctor Eduardo Cifuentes Muñoz: “Por las razones anteriores la Corte considera que el establecimiento de regímenes pensionales especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen en relación con el régimen pensional, un nivel de protección igual o superior, resultan conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija.
Pero si se determina que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta.” Posteriormente, en sentencia T - 348 de 24 de julio de 1997, reiteró: “En general, esta Corporación ha considerado que la consagración de regímenes especiales de seguridad social, como los establecidos en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, no vulnera la igualdad, en la medida en que su objetivo reside, precisamente, en la protección de los derechos adquiridos por los grupos de trabajadores allí señalados.
Salvo que se demostrare que la ley efectuó una diferenciación arbitraria, las personas vinculadas a los regímenes excepcionales deben someterse integralmente a éstos sin que pueda apelarse a los derechos consagrados en el régimen general. (... ).” De la misma forma, la Corte Constitucional, en relación con el principio de favorabilidad en materia del régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública, mediante sentencia T - 685/07 de 31 de agosto de 2007, con ponencia del doctor Jaime Córdoba Treviño, sostuvo: “(…) 4.
Principio de favorabilidad en la determinación del régimen pensional de los miembros de las Fuerzas Públicas. 4.1. De acuerdo a lo establecido en el artículo 279 de la Ley 100, el sistema integral de seguridad social no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares. Este postulado, obedece a lo dispuesto por los artículos 150, numeral 19, literal e)[18] y 217[19] de la Constitución Política, en los cuales estableció que la ley debía determinar el régimen salarial y prestacional especial para los miembros de las Fuerzas Militares, el cual se encuentra justificado en el riesgo latente que envuelve la función pública que prestan y desarrollan[20].
La Jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que cuando se hace referencia a la expresión régimen prestacional, se incluyen tanto las prestaciones que tienen su origen de manera directa en la relación de trabajo, como todas aquellas otras que se ocasionan por motivo de su existencia, tales como, las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, el auxilio funerario, y aquellas contingencias derivadas de los riesgos en salud[21]. 4.2.
En general las situaciones relacionadas con los derechos, las prerrogativas, los servicios, los beneficios y demás situaciones prestacionales de un trabajador, entre ellas el pago de los derechos pensionales se resuelven con las normas vigentes al tiempo del suceso. Sin embargo, en aplicación del principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 del Ordenamiento Superior, también es posible considerar, la aplicación de la normatividad que más favorezca al trabajador, “ en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho ”.
De conformidad con este mandato, cuando una misma situación jurídica se halla regulada en distintas fuentes formales del derecho (ley, costumbre, convención colectiva, etc.), o en una misma, es deber de quien ha de aplicar o interpretar las normas escoger aquella que resulte más beneficiosa o favorezca al trabajador. La favorabilidad opera, entonces, no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser aplicada en su integridad, ya que no le está permitido al juez elegir de cada norma lo más ventajoso y crear una tercera, pues se estaría convirtiendo en legislador.
El Código Sustantivo del Trabajo en su artículo 21, contempla el principio de favorabilidad, así: “En caso de conflicto o duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo, prevalece la más favorable al trabajador. La norma que se adopte debe aplicarse en su integridad”, se parte entonces del presupuesto de la coexistencia de varias normas laborales vigentes que regulan una misma situación en forma diferente, evento en el cual habrá de aplicarse la norma que resulte más benéfica para el trabajador.” [22] La Sala, por vía de excepción y en virtud del principio de favorabilidad, ha aplicado al personal de la Fuerza Pública los requisitos exigidos por el Régimen General de Seguridad Social para el reconocimiento de la pensión de invalidez, entre ellos el 50% de la disminución de la capacidad sicofísica, razón por la cual se impone verificar si el demandante acreditó el cumplimiento de dicho requisito.
Para el caso concreto, está probado, que el señor Jairo Méndez Sánchez, ingresó como soldado regular el 15 de diciembre de 1995 y fue dado de baja por tiempo de servicio militar cumplido, a partir del 12 de junio de 1997, es decir, prestó sus servicios durante 1 año, 5 meses y 27 días (f. 148). La Junta Médico Laboral del Ejército Nacional, mediante Acta 3011 del 17 de junio de 1997, evaluó la disminución de la capacidad laboral del demandante, otorgándole un porcentaje equivalente al 37.22%, lesiones ocasionadas en el servicio por causa y razón del mismo en tareas del orden público clasificando las afecciones o lesiones para el servicio como incapacidad relativa y permanente no apto para la actividad militar (ff. 6 – 8), sin que haya acudido al Tribunal Médico Laboral.
Previo a instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del silencio ficto o negativo en relación con la solicitud del reconocimiento de la pensión de invalidez, el demandante acudió ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, a efectos de que se le valorara la disminución de la capacidad sicofísica.
Con fecha 25 de junio de 2013 (ff. 12 – 15) la mencionada Junta Regional, estableció como porcentaje de la pérdida de la capacidad laboral del señor Jairo Méndez Sánchez, el equivalente al 63.80%, que en principio le pudiera dar derecho al reconocimiento de una pensión de invalidez con fundamento en lo dispuesto en los artículos 38 y 39 de la Ley 100 de 1993.
Debe decir la Sala que, al evaluar el dictamen pericial elaborado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, con fundamento en los principios de la sana crítica y las reglas de la experiencia, se anticipa como conclusión que no logra desvirtuar el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral establecido por la Junta Médica Laboral del Ejército Nacional.
La Sala advierte que en el dictamen realizado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez, no desvirtúo o confrontó su estudio con el determinado por las autoridades médicas militares, por lo que no es posible tener la certeza sobre cuales son las falencias de las evaluaciones médicas realizadas al demandante por parte de la Junta Médica Laboral del Ejército, o la razón por la que aumentaron los índices de pérdida de la capacidad laboral (ver dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez).
De igual forma, se observa que el dictamen realizado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta no cumple con los parámetros mínimos que le permitan a esta Corporación tener probado el aumento de la pérdida de la capacidad laboral, en un porcentaje superior al establecido por las autoridades médicas militares. Lo anterior dado a que no se encuentra debidamente motivado, en el sentido de manifestar las razones de orden técnico y científico que sustenten cuál es el diagnóstico integral del estado de salud del señor Méndez Sánchez.
En este sentido, si bien se aumentaron los índices de lesión, no se especifica a qué se debía, por lo que no se cuenta con elementos suficientes para desestimar la evaluación de la pérdida de la capacidad laboral determinada por la Junta Médica Laboral del Ejército Nacional. Tal y como lo encontró probado el a quo, las explicaciones dadas por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, no contiene la motivación necesaria para establecer la pérdida de la capacidad laboral que debe contener un dictamen pericial, falencia que lleva a la Sala a no lograr el grado de convicción que se requiere para poder determinar que el estudio realizado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez desvirtúe lo establecido por las autoridades médicas militares.
Advierte la Sala, que la referida calificación no se indica en forma clara y precisa los métodos y fundamentos técnicos y científicos que llevaron a las conclusiones allí consignadas, como tampoco se especificó que las patologías analizadas tienen relación directa con las calificadas en el Acta de Junta Médica Laboral 3011 del 17 de junio de 1997, estableciendo si se incrementaron y en qué porcentaje.
Si bien, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, mediante el dictamen realizado el 25 de junio de 2013, registró que la calificación se realizó de acuerdo a las disposiciones del Decreto 94 de 1989, especificando los índices de lesión, omitió señalar los motivos por los cuales aumentó los índices asignados en el mencionado dictamen, en cuanto no se advierte que se haya realizado un cotejo con los índices contenidos en el Acta de Junta Médica Laboral 3011 de 1997, ni con la historia clínica o el estado de salud en el que se encontraba el demandante.
Con fundamento en lo anterior, para la Sala el dictamen realizado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Meta, con fecha 25 de junio de 2013, no tiene la fuerza valorativa suficiente que permita desestimar lo determinado por la Junta Médica Laboral del Ejército Nacional, a través del acta 3011 del 17 de junio de 1997 (ff. 6 – 8), tal y como así lo encontró demostrado el a quo.
Se advierte que si el demandante se encontraba inconforme con la valoración dada por la Junta Médica Laboral registrada en el Acta No. 3011 del 17 de junio de 1997, no entiende porque no acudió a convocar al Tribunal de Revisión Militar y de Policía, como segunda instancia, para que revisara la disminución de su capacidad laboral. Adicionalmente, no sobra precisar que, si bien existe la posibilidad de aplicar al caso concreto el régimen general de seguridad social en pensiones, en atención al principio de favorabilidad, en virtud a lo expuesto en líneas anteriores, lo cierto es que el demandante no cumplió con los presupuestos necesarios para acceder al reconocimiento reclamado.
Finalmente, en relación con el reajuste de la indemnización por disminución de la capacidad sicofísica del demandante, se hace necesario precisar que no se trata de una prestación de aquellas que ostentan el carácter de periódica, en cuanto se agota en un único pago, de manera tal, que la acción que se pretenda ejercer, se encuentra sujeta al término de caducidad.
Así las cosas, se advierte que el demandante debió controvertir dentro de los términos que la ley señala, el acto administrativo contenido en la Resolución 14432 del 24 de noviembre de 1997 (f. 132), a través del cual se le reconoció y ordenó el pago de la indemnización por disminución de la capacidad laboral, por haber definido su situación jurídica particular y concreta respecto de dicha prestación económica, sin que en el plenario exista pretensión tendiente a cuestionar la validez del mencionado acto.
En estas condiciones, la Sala advierte que el fallo apelado que negó las pretensiones de la demanda deberá ser confirmado por no lograrse desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre el acto administrativo demandado, conforme a las consideraciones anteriormente expuestas. III. DECISIÓN Atendiendo la normatividad en cita y el acervo probatorio, la Sala confirmará la sentencia proferida el 10 de marzo de 2016, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negó las pretensiones incoadas, en lo atinente al reconocimiento de la pensión de invalidez solicitada por el Jairo Méndez Sánchez Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMA la sentencia proferida el diez (10) de marzo de dos mil dieciséis (2016), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. [2] Por el cual se reforma el estatuto de la capacidad sicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, Soldados, Grumetes, Agentes, Alumnos de las Escuelas de Formación y personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional [3] Vigente al momento en que el accionante experimentó las lesiones que hoy aduce como causa eficiente de la pérdida de su capacidad laboral. [4] “ARTÍCULO 2.
Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.”. [5] Este marco conceptual se encuentra en la sentencia del 28 de octubre de 2016, Sección Segunda, Subsección B, M.P. César Palomino Cortés., proceso con radicado 25000-23-25-000-2012-01112-01 (0856-2014) [6] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez [7] La determinación del porcentaje de pérdida de capacidad sicofísica guarda estrecha relación con el nivel de gravedad de cada incapacidad.
Al respecto pueden revisarse los artículos 8 del Decreto 1836 de 1979 y 15 del Decreto 094 de 1989, los cuales clasifican las incapacidades e invalideces así: “a) Incapacidad relativa y temporal. Es la determinada por las lesiones o afecciones que disminuyen parcialmente la capacidad sicofísica y de trabajo de la persona y que mediante el tratamiento médico, quirúrgico o por las solas defensas del organismo obtenga su recuperación total.// b) Incapacidad absoluta y temporal.
Es la determinada por las lesiones o afecciones que suprimen transitoriamente la capacidad sicofísica y de trabajo de la persona y que mediante tratamiento médico, quirúrgico o por las solas defensas del organismo, logren su recuperación total.// c) Incapacidad relativa y permanente. Es la determinada por lesiones o afecciones que disminuyen parcialmente la capacidad sicofísica y de trabajo de la persona sin ser susceptibles de recuperación por ningún medio.// d) Incapacidad absoluta y permanente o invalidez.
Es el estado proveniente de lesiones o afecciones patológicas, no susceptibles de recuperación por medio alguno, que incapacitan en forma total a la persona para ejercer toda clase de trabajo. Cuando el inválido no pueda moverse, conducirse o efectuar los actos esenciales de la existencia, sin la ayuda permanente de otra persona, se le denomina gran invalidez.” [8] Sentencia T-798 de 2011 [9] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado [10] Artículo 226 [11] Artículo 232 [12] LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio, Código General del Proceso – Pruebas, pág. 118, Edit.
Dupré Editores Ltda., Bogotá, 2017 [13] LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio, Código General del Proceso – Pruebas, págs. 119 y 120, Edit. Dupré Editores Ltda., Bogotá, 2017 [14] Norma aplicable por remisión expresa del artículo 211 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), el cual sostiene que: “En los procesos que se adelanten ante la jurisdicción contencioso administrativo, en lo que no esté expresamente regulado en este Código, se aplicarán en materia probatoria las normas del Código de Procedimiento Civil.”. [15] Sentencia T-417 de 2008 [16] Ver Sentencias T-426 de 1992;
T-427 de 1992; T- 481 de 1992; T-011 de 1993; T-135 de 1993; T-239 de 1993. [17] Sobre el particular consultar la sentencia del 23 de febrero de 2017, Sección Segunda, Subsección B, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 08001-23-31-000-2004-00508-01 (1325-2009) 3 Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 860 de 2003. De la cita 3 a la 7 son realizadas en la sentencia mencionada: [18] El artículo 150 de la Constitución Política de Colombia, establece: “Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e. Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública;” [19] El artículo 17 de la CP, consagra: “La Nación tendrá para su defensa unas Fuerzas Militares permanentes constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. // Las Fuerzas Militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional. // La Ley determinará el sistema de reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario, que les es propio”. [20] Ver Sentencia C-432 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil), reiterada recientemente en la Sentencia T-372 de 2007 (MP Jaime Córdoba Triviño). [21] En este sentido ver las sentencias: C-654 de 1997 (MP.
Antonio Barrera Carbonell), C-835 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-101 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño), las cuales además indican que el fundamento jurídico de las prestaciones derivadas de las contingencias propias de la seguridad social, se encuentran en el artículo 150, num. 19, lit. e) de la Constitución, que corresponde a las materias sujetas a ley marco. [22] Sentencia C-168 de 1995 (MP Carlos Gaviria Díaz).