ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Niega ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTO TERRORISTA / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN - Omisión del deber de seguridad y protección / DAÑO CAUSADO A CIVIL CON ARTEFACTO EXPLOSIVO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR HECHO DE TERCERO / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN – No probada / CARGA DE LA PRUEBA / INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA DE LA PRUEBA SÍNTESIS DEL CASO: La demandante (…) fue lesionada por la detonación de un artefacto explosivo en la ciudad de Barranquilla en el atentado terrorista dirigido contra la caravana del candidato presidencial Álvaro Uribe Vélez.
Alegan omisión del deber de seguridad y protección. PROBLEMA JURÍDICO: Corresponde a la Sala determinar si se configuró falla del servicio por incumplimiento del deber de seguridad y protección ante la detonación de un artefacto explosivo dirigido de forma indiscriminada contra la población. PRESUPUESTO PROCESAL / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA – Factor objetivo La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los $36.950.000 exigidos por el artículo 132.10 CCA, esto es, $166.000.000.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 82 / LEY 1107 DE 2006 – ARTÍCULO 1 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 20 PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DESTRUCCIÓN DE INMUEBLE POR ENFRENTAMIENTOS CON LA GUERRILLA La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por una omisión que se imputa a varias entidades públicas (art. 90 CN y art. 86 CCA).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 86 CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.
La demanda alega que se configuró falla del servicio, porque las entidades demandadas omitieron el deber de protección. La demanda se interpuso en tiempo -9 de junio de 2003- pues el 14 de abril de 2002 ocurrió el atentado terrorista que lesionó a Blanca Lidis Rodríguez Charris [hecho probado 8.8]. PRESUPUESTOS DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN - Omisión del deber de seguridad y protección / DAÑO CAUSADO A CIVIL CON ARTEFACTO EXPLOSIVO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR HECHO DE TERCERO / FUNCIONES DE LA POLICÍA NACIONAL / FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA - Comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República / FUNCIONES DEL GOBERNADOR - Agente del presidente de la República para el mantenimiento del orden público / FUNCIONES DEL ALCALDE - Primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste / FALLA RELATIVA DEL SERVICIO El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
El presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República, dirige la fuerza pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 213 y siguientes CN). A su vez, el gobernador es agente del presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).
En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de este, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN). La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886 -que corresponde al citado artículo 2 CN- concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general” contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho y encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que disponen las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad.
Se trata, pues, de una falla relativa del servicio. FUENTE FORMAL: LEY 62 DE 1993 – ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 218 PRESUPUESTOS DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / FALLA DEL SERVICIO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTO TERRORISTA / DAÑO CAUSADO A CIVIL CON ARTEFACTO EXPLOSIVO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR HECHO DE TERCERO / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN - Omisión del deber de seguridad y protección / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN – No probada / CARGA DE LA PRUEBA / INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA DE LA PRUEBA El Estado es responsable patrimonialmente a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad frente actos terroristas de terceros dirigidos de forma indiscriminada contra la población, cuando: i) se solicita protección especial, con justificación en las especiales condiciones de riesgo ante un acto de esta naturaleza y las autoridades, competentes y con la capacidad para contener el ataque, omiten ese deber o brindan las condiciones de seguridad de forma insuficientes o tardía y ii) la población, blanco del ataque, no solicitó las medidas referidas, no obstante, el acto terrorista era previsible en razón a las especiales circunstancias fácticas que se vivían en el momento, pero el Estado no realizó ninguna actuación encaminada a evitar de forma eficiente y oportuna el ataque teniendo la capacidad de hacerlo.
Según la demanda, las entidades demandadas incurrieron en falla del servicio por la deficiente prestación de los servicios de seguridad y protección, por la detonación de un artefacto explosivo dirigido a la caravana del candidato presidencial Álvaro Uribe Vélez que produjo lesiones a Blanca Lidis Rodríguez Charris. (…) La Sala reitera que en estos eventos en que se imputa omisión, debe tenerse en cuenta que la capacidad de acción de las autoridades no es ilimitada para disuadir la acción de los grupos ilegales.
Lo contrario significaría que las autoridades están obligadas a lo imposible, esto es, a poner a disposición de los ciudadanos víctimas de estos delitos, de manera permanente, la compleja capacidad institucional que se requiere para evitar la detonación de artefactos explosivos, dada la facilidad con la que operan los grupos ilegales entrenados en el manejo de explosivos.
El juez de la administración no puede desconocer la realidad institucional y, después de hechos de esta naturaleza, exigir acciones que desbordaban la capacidad de respuesta de las autoridades. Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, quien alega un daño debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.
Como el daño sufrido por la demandante con la detonación de un artefacto explosivo es imputable al hecho exclusivo y determinante de un tercero y no se probó la omisión por parte de las entidades demandadas en el deber de protección de la vida de Blanca Lidis Rodríguez Charris, ni que la acción terrorista pudiera preverse y evitarse o que se dirigiera contra una institución representativa del Estado, no se configuró una falla del servicio de las demandadas.
Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia apelada. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 168 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 267 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 177 CONCEPTO DE DOCUMENTO PÚBLICO / VALOR PROBATORIO DEL DOCUMENTO PÚBLICO / PRESUNCIÓN DE AUTENTICIDAD DE DOCUMENTO PÚBLICO / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN – Omisión en caravana presidencial Según las pruebas, las entidades demandadas prepararon y adoptaron medidas de seguridad dirigidas a minimizar o evitar el riesgo de un atentado contra el candidato presidencial Álvaro Uribe Vélez.
En efecto, meses antes, y con mayor énfasis, en los días anteriores a la visita del candidato, dispusieron un plan de seguridad, las órdenes de trabajo y las dependencias que, de manera coordinada, estaban a cargo de la ejecución de las medidas de seguridad [hechos probados 8.1 a 8.6]. Asimismo, con apoyo de la jefatura de seguridad de dicho candidato, las autoridades implementaron la logística para preservar la integridad de la caravana durante el desplazamiento en Barranquilla [hecho probado 8.7].
En oposición, de las pruebas no se sigue una omisión o un incumplimiento de las autoridades de Policía, que hubieran propiciado o facilitado a los autores del atentado terrorista llevar a cabo ese ilícito. Así, obran en el expediente las órdenes de servicio [hechos probados 8.1, 8.2 y 8.6] e instructivos del Departamento de Policía del Atlántico [hecho probado 8.3], las misiones de trabajo del DAS [hecho probado 8.4], las órdenes de operación del Ejército Nacional [hecho probado 8.7] y el acta de la reunión del 12 de abril de 2002 [hecho probado 8.5].
Según el artículo 251 CPC (hoy 243 CGP), documento público es el otorgado por el funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención y se presume auténtico, es decir, existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado manuscrito o firmado. Esa presunción puede desvirtuarse a través de la tacha de falsedad, de conformidad con el artículo 252 CPC.
El mérito probatorio de los documentos públicos lo asignará el juez, luego de la apreciación de las pruebas en su conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, en los términos del artículo 187 CPC. Estos documentos públicos acreditan que las entidades encargadas de la seguridad del Distrito de Barranquilla prepararon protocolos de protección para los candidatos presidenciales y para atender la visita y la caravana del candidato presidencial Álvaro Uribe Vélez, y que se reunieron con su avanzada de seguridad para coordinar las acciones a ejecutar durante el tiempo de su visita a Barranquilla.
El contenido de estos documentos no fue desvirtuado por otras pruebas, se presume auténtico -porque no se tachó de falso- y está en concordancia con las otras pruebas (arts. 187 y 252 CPC). FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 251 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 243 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 252 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 187 IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55 NOTA DE RELATORÍA: Providencia con salvamento de voto del magistrado Jaime Enrique Rodríguez Navas, salvamento que a la fecha no ha sido allegado a la relatoría de la corporación. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., quince (15) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 08001-23-31-000-2003-01524-01(50796) Actor: BLANCA LIDIS RODRÍGUEZ CHARRIS Y OTROS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio.
RECORTES DE PRENSA-Valor probatorio. FOTOGRAFÍAS-Valor probatorio. ORDEN PÚBLICO-El Presidente como jefe de las Fuerzas Armadas dispone de la fuerza pública y conserva en todo el territorio nacional el orden público. FUERZA PÚBLICA-El gobernador es agente del Presidente de la República para mantener el orden público. FUERZA PÚBLICA-El alcalde conserva el orden público del municipio según la ley y las instrucciones del presidente y del gobernador.
DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-No es absoluto pues el Estado no es un asegurador general. DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-Debe tenerse en cuenta la capacidad de las autoridades públicas. ACTOS TERRORISTAS DIRIGIDOS DE FORMA INDISCRIMINADA CONTRA LA POBLACIÓN-Para responsabilizar al Estado se requiere de solicitud de protección o que las condiciones de orden público permitan concluir la ocurrencia del hecho y el Estado tenga la capacidad de detener el ataque.
ACTOS TERRORISTAS DIRIGIDOS EN FORMA INDISCRIMINADA CONTRA LA POBLACIÓN-Falla relativa del servicio. FALLA DEL SERVICIO RELATIVA-El Estado no es un asegurador general contra daños. RESPONSABILIDAD POR OMISIÓN EN ACTOS TERRORISTAS-Falla relativa del servicio. DOCUMENTO PÚBLICO-Valor probatorio. CARGA DE LA PRUEBA-Quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia, artículo 177 CPC.
La Sala, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 1285 de 2010 que adicionó el artículo 63A a la Ley 270 de 1996, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 28 de junio de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió parcialmente a las pretensiones. SÍNTESIS DEL CASO Blanca Lidis Rodríguez Charris fue lesionada por la detonación de un artefacto explosivo en la ciudad de Barranquilla en el atentado terrorista dirigido contra la caravana del candidato presidencial Álvaro Uribe Vélez.
Alegan omisión del deber de seguridad y protección.
ANTECEDENTES El 9 de junio de 2003, Blanca Lidis Rodríguez Charris y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, y otros, para que se les declarara patrimonialmente responsables por las lesiones de Blanca Lidis Rodríguez Charris, ocasionadas en un atentado terrorista.
Solicitaron 500 SMLMV para la víctima directa, 400 SMLMV para su madre y 200 SMLMV para cada una de sus hermanas, por perjuicios morales, lo dejado de percibir por la víctima directa por lucro cesante y lo que se determine por daño a la vida de relación. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que Blanca Lidis Rodríguez Charris fue lesionada en un atentado terrorista dirigido contra la caravana del candidato presidencial Álvaro Uribe Vélez, mientras recorría las calles de Barranquilla.
Resaltó que los demandados no previeron ni tomaron las medidas de seguridad pertinentes para evitar el atentado, a pesar que el candidato presidencial había sufrido ataques previos contra su vida. El 9 de diciembre de 2003 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, el Departamento Administrativo de Seguridad-DAS presentó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, pues la entidad no tenía las funciones de mantener, controlar o preservar el orden público.
La Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, y el Distrito de Barranquilla señalaron que se configuró el hecho de un tercero, que no fue un atentado dirigido contra el Estado y propusieron la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. El Departamento del Atlántico señaló que el atentado no estuvo dirigido contra un establecimiento oficial, un funcionario o lugar representativo del Estado y propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, adujo que se configuró el hecho de un tercero, pues el daño es ajeno a la conducta de la administración. El 18 de octubre de 2012 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, el Departamento Administrativo de Seguridad-DAS, el Departamento del Atlántico y el demandante reiteraron lo expuesto.
El Distrito de Barranquilla y el Ministerio Público guardaron silencio. El 28 de junio de 2013, el Tribunal Administrativo del Atlántico en la sentencia accedió parcialmente a las pretensiones, porque encontró probado que era previsible el atentado terrorista, que las demandadas no actuaron para evitarlo y, por tanto, incumplieron el deber de protección y seguridad.
La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 19 de febrero de 2014 y admitido el 19 de junio siguiente. Esgrimió que no se probó omisión ni una actuación negligente por parte de las autoridades en el evento relacionado con el artefacto explosivo que lesionó a la demandante, que se configuró el hecho de un tercero y que la condena por daños materiales era imposible de cumplir, por restricciones legales.
El 17 de julio de 2014, se tomó a la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, como sucesor procesal del Departamento Administrativo de Seguridad-DAS y corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, reiteró lo expuesto. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.
CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los $36.950.000 exigidos por el artículo 132.10 CCA[1], esto es, $166.000.000[2].
Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[3], en este caso por una omisión que se imputa a varias entidades públicas (art. 90 CN y art. 86 CCA).
Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.
La demanda alega que se configuró falla del servicio, porque las entidades demandadas omitieron el deber de protección. La demanda se interpuso en tiempo -9 de junio de 2003- pues el 14 de abril de 2002 ocurrió el atentado terrorista que lesionó a Blanca Lidis Rodríguez Charris [hecho probado 8.8]. Legitimación en la causa 4. Blanca Lidis Rodríguez Charris, Luz Elvia Charris Murcia, Yuris Paola y Keyla Vanessa Charris Murcia son las personas sobre las que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, ya que la primera fue la víctima directa del atentado terrorista y las demás conforman su núcleo familiar [hecho probado 8.9].
La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, está legitimada en la causa por pasiva, dado que es la entidad a la que corresponde asegurar la convivencia pacífica (artículos 218 CN y 1 de la Ley 62 de 1993). La Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, el Departamento del Atlántico y el Distrito Industrial y Portuario de Barranquilla no están legitimados en la causa por pasiva, pues los hechos imputados son ajenos a sus competencias.
II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró falla del servicio por incumplimiento del deber de seguridad y protección ante la detonación de un artefacto explosivo dirigido de forma indiscriminada contra la población. III. Análisis de la Sala Como la sentencia fue recurrida por la demandada, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 357 CPC.
Hechos probados 5. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio[4]. 6. En el expediente obran recortes de prensa (f. 25-37 c. 1). Las informaciones difundidas en los medios de comunicación no dan certeza sobre los hechos en ellos contenidos, sino de la existencia de la noticia y en esas condiciones serán valoradas en este proceso[5]. 7.
Las fotografías aportadas por la parte demandante (f. 170 y 171 c. 1) no serán valoradas, porque según criterio uniforme de esta Sala, conforme al artículo 252 CPC, hoy 244 CGP, no se tiene certeza de la persona que las realizó y tampoco de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que fueron tomadas[6]. 8. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 8.1.
El 3 de noviembre de 2001, el Subcomando Operativo del Departamento de Policía del Atlántico generó la orden n°. 057 con la misión de disponer los servicios de protección y seguridad al candidato presidencial Álvaro Uribe Vélez en su visita a la ciudad de Barranquilla, según da cuenta copia simple de la orden y sus anexos (f. 165-169 c. 1). 8.2.
El 30 de enero de 2002, el Subcomando Operativo del Departamento de Policía del Atlántico generó orden de servicio para establecer el plan de seguridad de sedes políticas en el departamento del Atlántico, según da cuenta copia simple de la orden n°. 055 y sus anexos (f. 240-250 c. 1). 8.3. El 21 de marzo de 2002, el Subcomando Operativo del Departamento de Policía del Atlántico emitió el instructivo para establecer el plan de seguridad para candidatos presidenciales, según da cuenta copia simple del instructivo n°. 003 (f. 237 y 239 c. 1). 8.4.
El 11 de abril de 2002, la Oficina de Protección de la Dirección Seccional del DAS Atlántico emitió misiones de trabajo para proveer de protección y seguridad al candidato presidencial Álvaro Uribe Vélez en su visita a la ciudad de Barranquilla, según da cuenta copia simple de las misiones n°. 125 y 126 y sus anexos (f. 190-195 c. 1). 8.5.
El 12 de abril de 2002, el Director Seccional del DAS Atlántico, el Suboficial Jefe de la Armada Nacional del Atlántico, el Comandante de la Unidad de Vigilancia Judicial del Departamento de Policía del Atlántico, la Jefatura de la SIJIN Atlántico, el Jefe de la SIPOL Atlántico, el Jefe de Área de Servicios Especializados del Departamento de Policía del Atlántico, el Subcomandante Operativo del Departamento de Policía del Atlántico y el Jefe de avanzada de seguridad de Álvaro Uribe Vélez se reunieron para definir las misiones y coordinación de la visita del candidato presidencial a la ciudad de Barranquilla, según da cuenta copia simple del Acta n°. 012 (f. 233-234 c. 1). 8.6.
El 12 de abril de 2002, el Subcomando Operativo del Departamento de Policía del Atlántico generó la orden para los servicios de protección y seguridad al candidato presidencial Álvaro Uribe Vélez en su visita a la ciudad de Barranquilla, según da cuenta copia simple de la orden n°. 079 y sus anexos (f. 134-149, 173-189 y 216-232 c. 1). 8.7.
El 12 de abril de 2002, el comandante de la Segunda Brigada del Ejército Nacional emitió la orden de operación fragmentaria para que el Gaula Atlántico, el Batallón de Policía Militar n°. 2 y el Batallón de Ingenieros Vergara y Velasco adelantaran las labores de coordinación y logística para preservar la integridad de la caravana del candidato presidencial Álvaro Uribe Vélez en su visita a la ciudad de Barranquilla, según da cuenta copia simple de la orden n°. 036/2002 (f. 197-198 c. 1). 8.8.
El 14 de abril de 2002, Blanca Lidis Rodríguez Charris fue lesionada por perdigones de un artefacto explosivo detonado en la ciudad de Barranquilla, según da cuenta copia simple del informe médico legal n°. 2007C-02010102076 del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (f. 152-162 c. 1). 8.9. Blanca Lidis Rodríguez Charris es hija de Luz Elvia Charris Murcia y hermana de Keyla Vanessa y Yuris Paola Charris Murcia, según da cuenta copia auténtica de los registros civiles de nacimiento y certificación del Notario del Círculo de Baranoa (f. 22-24 c. 1).
Responsabilidad del Estado por actos violentos de terceros dirigidos en forma indiscriminada contra la población 9. El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
El presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República, dirige la fuerza pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 213 y siguientes CN). A su vez, el gobernador es agente del presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).
En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de este, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN)[7]. La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886[8] -que corresponde al citado artículo 2 CN- concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general”[9] contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho[10] y encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que disponen las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad.
Se trata, pues, de una falla relativa del servicio [11]. El Estado es responsable patrimonialmente a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad frente actos terroristas de terceros dirigidos de forma indiscriminada contra la población, cuando: i) se solicita protección especial, con justificación en las especiales condiciones de riesgo ante un acto de esta naturaleza y las autoridades, competentes y con la capacidad para contener el ataque, omiten ese deber o brindan las condiciones de seguridad de forma insuficientes o tardía y ii) la población, blanco del ataque, no solicitó las medidas referidas, no obstante, el acto terrorista era previsible en razón a las especiales circunstancias fácticas que se vivían en el momento, pero el Estado no realizó ninguna actuación encaminada a evitar de forma eficiente y oportuna el ataque teniendo la capacidad de hacerlo[12]. 10.
Según la demanda, las entidades demandadas incurrieron en falla del servicio por la deficiente prestación de los servicios de seguridad y protección, por la detonación de un artefacto explosivo dirigido a la caravana del candidato presidencial Álvaro Uribe Vélez que produjo lesiones a Blanca Lidis Rodríguez Charris. Está acreditado que el 14 de abril de 2002, Blanca Lidis Rodríguez Charris sufrió múltiples lesiones físicas por la detonación de un artefacto explosivo en la ciudad de Barranquilla [hecho probado 8.8].
Nancy García Velandia -comerciante de Barranquilla- declaró que Blanca Lidis Rodríguez Charris fue lesionada en un atentado que ocurrió “como a las tres de la tarde”, cuando “se escuchó” una explosión de “una bomba o cilindro bomba” que afectó casas y vehículos en el sector. Afirmó que “se escuchaban” bullicios y gritos, había bastante humo y “nadie sabía” que estaba pasando hasta que “les dijeron” que fue un atentado contra la caravana del candidato presidencial.
Agregó que “no había policía, ejército, ni una fuerza pública” (f. 318-319 c. 1). La persona que rinde la versión debe dar cuenta de las circunstancias objetivas de tiempo, modo y lugar que le permitieron advertir los hechos tal cual los relata, de manera que se puedan constatar las razones de su dicho. Estos aspectos le permiten al juzgador establecer la posición del declarante frente a los hechos.
La testigo se limitó a afirmar la ocurrencia de una explosión, pero no se refirió a hechos puntuales que hubiera conocido. Tampoco precisó el lugar en que se encontraba cuando ocurrió la explosión, ni cuál era su relación con Blanca Lidis Rodríguez Charris. Por ello, no es posible establecer si lo que narró correspondió a lo que vio, oyó o a lo que infirió -tiempo y lugar-.
Según las pruebas, las entidades demandadas prepararon y adoptaron medidas de seguridad dirigidas a minimizar o evitar el riesgo de un atentado contra el candidato presidencial Álvaro Uribe Vélez. En efecto, meses antes, y con mayor énfasis, en los días anteriores a la visita del candidato, dispusieron un plan de seguridad, las órdenes de trabajo y las dependencias que, de manera coordinada, estaban a cargo de la ejecución de las medidas de seguridad [hechos probados 8.1 a 8.6].
Asimismo, con apoyo de la jefatura de seguridad de dicho candidato, las autoridades implementaron la logística para preservar la integridad de la caravana durante el desplazamiento en Barranquilla [hecho probado 8.7]. En oposición, de las pruebas no se sigue una omisión o un incumplimiento de las autoridades de Policía, que hubieran propiciado o facilitado a los autores del atentado terrorista llevar a cabo ese ilícito.
Así, obran en el expediente las órdenes de servicio [hechos probados 8.1, 8.2 y 8.6] e instructivos del Departamento de Policía del Atlántico [hecho probado 8.3], las misiones de trabajo del DAS [hecho probado 8.4], las órdenes de operación del Ejército Nacional [hecho probado 8.7] y el acta de la reunión del 12 de abril de 2002 [hecho probado 8.5].
Según el artículo 251 CPC (hoy 243 CGP), documento público es el otorgado por el funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención y se presume auténtico, es decir, existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado manuscrito o firmado. Esa presunción puede desvirtuarse a través de la tacha de falsedad, de conformidad con el artículo 252 CPC.
El mérito probatorio de los documentos públicos lo asignará el juez, luego de la apreciación de las pruebas en su conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, en los términos del artículo 187 CPC. Estos documentos públicos acreditan que las entidades encargadas de la seguridad del Distrito de Barranquilla prepararon protocolos de protección para los candidatos presidenciales y para atender la visita y la caravana del candidato presidencial Álvaro Uribe Vélez, y que se reunieron con su avanzada de seguridad para coordinar las acciones a ejecutar durante el tiempo de su visita a Barranquilla.
El contenido de estos documentos no fue desvirtuado por otras pruebas, se presume auténtico -porque no se tachó de falso- y está en concordancia con las otras pruebas (arts. 187 y 252 CPC). La Sala reitera que en estos eventos en que se imputa omisión, debe tenerse en cuenta que la capacidad de acción de las autoridades no es ilimitada para disuadir la acción de los grupos ilegales.
Lo contrario significaría que las autoridades están obligadas a lo imposible, esto es, a poner a disposición de los ciudadanos víctimas de estos delitos, de manera permanente, la compleja capacidad institucional que se requiere para evitar la detonación de artefactos explosivos, dada la facilidad con la que operan los grupos ilegales entrenados en el manejo de explosivos.
El juez de la administración no puede desconocer la realidad institucional y, después de hechos de esta naturaleza, exigir acciones que desbordaban la capacidad de respuesta de las autoridades. Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, quien alega un daño debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.
Como el daño sufrido por la demandante con la detonación de un artefacto explosivo es imputable al hecho exclusivo y determinante de un tercero y no se probó la omisión por parte de las entidades demandadas en el deber de protección de la vida de Blanca Lidis Rodríguez Charris, ni que la acción terrorista pudiera preverse y evitarse o que se dirigiera contra una institución representativa del Estado, no se configuró una falla del servicio de las demandadas.
Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia apelada. 11. De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: REVÓCASE la sentencia del 28 de junio de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: DECLÁRASE la falta de legitimación en la causa de la Nación- Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, el Departamento del Atlántico y el Distrito Industrial y Portuario de Barranquilla.
SEGUNDO.: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | | | | | | | | | | | | | |GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE | |Presidente de la Sala | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Salvo voto | | ----------------------- [1] Se aplican las cuantías previstas en el artículo 2 del Decreto 597 de 1988, de conformidad con el parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, pues a la fecha de interposición de la demanda no había entrado en vigencia la Ley 954 del 28 de abril 2005. [2] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2003, $332.000, por 500. [3] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1].
El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad están en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de mayo de 2012, Rad. 2011-01378 [fundamento jurídico 4] y sentencia del 1 de marzo de 2006, Rad. 16.587 [fundamento jurídico 3.2].
Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 377-378, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2014, Rad. 28.832 [fundamento jurídico 3.2]. [7] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de noviembre de 2015, Rad. 34.776, [fundamento jurídico 17], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 499, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [8] Introducido por el artículo 9 del Acto Legislativo n°. 1 de 1936 que, a su vez, corresponde con el artículo 19 original de la Constitución de 1886. [9] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de julio de 1969, Rad. 541 [fundamento jurídico párr. 62], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 60, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [10] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de noviembre de 1990, Rad. 5.737 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 68, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [11] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de octubre de 1998, Rad. 10.747, [fundamento jurídico b], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 88, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [12] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de junio de 2017, Rad. 18.860 [fundamento jurídico 14], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018 pp. 493-494, disponible en https://bit.ly/3gjjduK.