ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Niega ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DESTRUCCIÓN DE INMUEBLE POR ENFRENTAMIENTOS CON LA GUERRILLA / TOMA GUERRILLERA / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTO TERRORISTA / FALLA RELATIVA DEL SERVICIO - El juez de la administración debe valorar la posibilidad de contener la acción armada, de acuerdo con la capacidad operativa y los medios que disponga el Estado / CARGA PROBATORIA / INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA PROBATORIA / FALLA DEL SERVICIO – No probada / INEXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR HECHO DE TERCERO SÍNTESIS DEL CASO: El 30 de julio de 1999, los Frentes 9 y 47 de las FARC se tomaron el municipio de Nariño, Antioquia, y destruyeron un inmueble de propiedad de la demandante.
Alegan falla del servicio por omisión en impedir la incursión armada y responsabilidad por vulneración de la igualdad frente a las cargas públicas. PROBLEMA JURÍDICO: Corresponde a la Sala determinar si se configuró falla del servicio por omisión de las autoridades frente a una toma guerrillera. PRESUPUESTO PROCESAL / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA – Factor objetivo La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con los artículos 129 y 132 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor ascendió a $150.000.000, suma que superaba los 500 SMLMV de la época de la presentación de la demanda, esto es, $118.230.000.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 82 / LEY 1107 DE 2006 – ARTÍCULO 1 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 20 PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DESTRUCCIÓN DE INMUEBLE POR ENFRENTAMIENTOS CON LA GUERRILLA La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por una omisión que se imputa a una entidad pública (art. 90 CN y art. 86 CCA).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 86 CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa.
La demanda se interpuso en tiempo -16 de diciembre de 1999- pues el 30 de julio de 1999 se produjo la toma del municipio de Nariño, Antioquia [hecho probado 8.2]. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 PRESUPUESTOS DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / TOMA GUERRILLERA / FUNCIONES DE LA POLICÍA NACIONAL / FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA - Comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República / FUNCIONES DEL GOBERNADOR - Agente del presidente de la República para el mantenimiento del orden público / FUNCIONES DEL ALCALDE - Primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste / INEXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO – La Administración no es responsable automáticamente por el acaecimiento de hechos dañosos / FALLA RELATIVA DEL SERVICIO El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
El presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República, dirige la fuerza pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 213 y siguientes CN). A su vez, el gobernador es agente del presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).
En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN). La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886 -que corresponde al citado artículo 2 CN- concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general” contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho y encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que disponen las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad.
Se trata, pues, de una falla relativa del servicio. FUENTE FORMAL: LEY 62 DE 1993 – ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 218 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 3 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 303 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 NUMERAL 2 PRESUPUESTOS DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / FALLA DEL SERVICIO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTO TERRORISTA – Sólo se configura la responsabilidad del Estado si este tuvo conocimiento oportuno sobre la posible ocurrencia de un acto violento, o habría podido anticiparlo por las condiciones específicas de orden público e información de inteligencia / TOMA GUERRILLERA - No procede la condena con fundamento en el daño especial El Estado es responsable civilmente por las denominadas tomas guerrilleras, por falla del servicio, si: (i) existían amenazas de la acción armada sobre el municipio, verificadas con información concreta que va más allá de simples rumores y las autoridades, competentes y con capacidad para contener el ataque, omitieron ese deber o brindaron las condiciones de seguridad de forma insuficiente o tardía. (ii) Si los actos eran previsibles y resistibles y, a pesar de ello, no se adoptaron las medidas necesarias e idóneas encaminadas a anticipar, evitar o mitigar el resultado dañoso, y las autoridades tenían la capacidad y el deber de hacerlo.
(iii) Si la respuesta armada resulta desproporcionada, indiscriminada contra la población civil o en desatención de los protocolos establecidos para ello. Un acto terrorista reviste un carácter irresistible si, a pesar de que se adoptaron las medidas de seguridad, el Estado no pudo impedirlo -dada su magnitud y la limitación de recursos y capacidades-, e imprevisible si no era posible advertir, por anticipado, su ocurrencia, es decir, que el acontecimiento sucedió de manera súbita y repentina.
En suma, solo se configura la responsabilidad del Estado, si la entidad demandada tuvo conocimiento oportuno sobre la posible ocurrencia de un acto violento, o habría podido anticiparlo dadas las circunstancias específicas de orden público e información de inteligencia y, por ende, habría tenido la capacidad real de contenerlo o de mitigar los efectos lesivos, pero omitió ejercer oportunamente sus deberes jurídicos de seguridad y protección. En los eventos en los cuales el acto terrorista es una toma guerrillera de un municipio, no procede la condena con fundamento en el daño especial, como se sostuvo en algunas decisiones.
La jurisprudencia ha determinado que si una actuación legítima del Estado causa un perjuicio al imponer una carga especial o excesiva a un particular, debe indemnizarlo a título de daño especial. De no hacerlo, vulnera el principio de la igualdad ante las cargas públicas, pues ningún ciudadano debe sufrir otras cargas que las impuestas a los demás en interés social.
La acción legítima del Estado debe ser la causa del perjuicio. Una “causalidad abstracta” -que impute el daño por los deberes jurídicos generales de las autoridades públicas- implicaría, en el fondo, una atribución ilimitada de responsabilidad: del ámbito de la responsabilidad civil del Estado, propio del juzgador, se trasladaría al de la solidaridad, el aseguramiento y la equidad, propios de la formulación de políticas públicas y ajenos al juez de la administración. Como todos los ciudadanos se benefician de la seguridad y la protección del Estado y de las condenas cuando se incumplen estos deberes (falla del servicio relativa), también les corresponde soportar las cargas que se derivan de la existencia del Estado, incluidas, las consecuencias de las acciones armadas de los grupos al margen de la ley en su contra.
Esta circunstancia descarta el daño especial, pues no se trata de una carga pública excesiva, dada la necesidad de la existencia del Estado y la exigencia que se le hace en cuanto a la protección de los derechos de los ciudadanos. También debe descartarse la imputación con fundamento en el riesgo excepcional, al que se refieren otros pronunciamientos, pues este tiene su origen en el ejercicio de actividades peligrosas, que reportan beneficios a quienes las ejercen y que justifican la obligación de indemnizar perjuicios cuando con ellas se ocasionen daños.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTO TERRORISTA / TOMA GUERRILLERA / FALLA RELATIVA DEL SERVICIO - El juez de la administración debe valorar la posibilidad de contener la acción armada, de acuerdo con la capacidad operativa y los medios que disponga el Estado / CARGA PROBATORIA / INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA PROBATORIA / FALLA DEL SERVICIO – No probada / INEXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR HECHO DE TERCERO Los declarantes sostuvieron que “no hubo apoyo” o si se hubiera prestado apoyo “a tiempo” se habrían evitado muchos daños pero, a su vez, afirmaron que el apoyo militar llegó media hora después de que las FARC iniciaron el ataque y el número de guerrilleros superaba -por mucho- a los agentes de policía. El objeto de la prueba son los hechos.
Las valoraciones que se hagan después de ocurrido, no son materia del testimonio. La persona debe limitarse al relato de los hechos que haya tenido conocimiento directo o indirecto. Su narración debe corresponder a lo que ocurrió, no a valoraciones después de lo sucedido. El hecho narrado debe corresponder necesariamente a lo que sucedió antes del relato.
No puede confundirse la narración de lo sucedido con las apreciaciones de tipo conjetural, sin respaldo probatorio, sobre por qué se dio un hecho. Asegurar que no se hizo suficiente para contener el ataque porque no había suficientes agentes de policía o porque no se enviaron tropas del Ejército “a tiempo” no corresponde a un relato de los hechos, sino a una opinión, apoyada solo en los efectos que produjo la toma guerrillera.
Luego de ocurridos los hechos, ya se cuenta con elementos de juicio como el momento exacto en el que acaeció, la cantidad de guerrilleros que participaron, las armas que utilizaron, la forma en que entraron al municipio y el comportamiento que asumieron durante esos hechos. El relato de los declarantes no refleja lo que pasó, sino que responde a un criterio subjetivo a partir de información que no se tenía en el pasado.
El juez de la administración no puede simplemente convertir en conclusiones, meras hipótesis sobre lo que se debió hacer y no se hizo. No se probó que la fuerza pública tuviera información precisa sobre la fecha de la toma, el lugar y su magnitud y, a pesar de ello, hubiera omitido adoptar las decisiones necesarias para impedir la toma del municipio de Nariño. Tampoco se acreditó que la Policía Nacional permitió el uso de armas por grupos subversivos o que omitió controlar las actividades de la guerrilla.
Por el contrario, se probó que el comando de la Policía de Nariño, Antioquia, contuvo el ataque guerrillero que ejecutaron dos frentes de las FARC -con quinientos hombres- y que varios agentes de policía murieron, fueron heridos o secuestrados [hechos probados 8.2 y 8.3]. La Sala reitera que en los eventos en que se imputa omisión [núm. 10], la falla del servicio es relativa.
El juez de la administración debe valorar la posibilidad de contener la acción armada, de acuerdo con la capacidad operativa y los medios que disponga el Estado. En materia de acciones terroristas, esa capacidad debe ser evaluada teniendo en cuenta la magnitud del ataque y las demás alteraciones de orden público en la zona. El juez de la administración no puede exigir que en cada municipio de Colombia exista una infraestructura militar que permitiera repeler ataques de esta magnitud, sin tener en consideración la capacidad operativa y económica del Estado.
Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, quien alega un daño debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo. Con esta perspectiva, y con base en las pruebas, la Sala concluye que no se probó que la fuerza pública omitió adoptar las decisiones necesarias para impedir la toma de Nariño, Antioquia.
Tampoco se acreditó que el número de agentes fuera insuficiente frente a la capacidad operativa y de reacción que en ese momento tenía la fuerza pública. Como no se probó la falla del servicio alegada en la demanda, la Sala revocará la sentencia apelada. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 177 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 168 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 267 IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS De conformidad con el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55 NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto del magistrado Nicolás Yepes Corrales y salvamento de voto del magistrado Jaime Enrique Rodríguez Navas, este último a la fecha no ha sido allegado a la relatoría de la corporación. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2000-00204-01(33838)S Actor: JUAN MANUEL GIRALDO GARCÍA Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA, POLICÍA NACIONAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA COPIAS SIMPLES-Valor probatorio.
RECORTES DE PRENSA-Valor probatorio. FOTOGRAFÍAS-Valor probatorio. DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-No es absoluto pues el Estado no es un asegurador general. DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-Debe tenerse en cuenta la capacidad de las autoridades públicas, por eso la falla del servicio es relativa. ORDEN PÚBLICO-El presidente como jefe de las Fuerzas Armadas dispone de la fuerza pública y conserva en todo el territorio nacional el orden público.
FUERZA PÚBLICA-El gobernador es agente del presidente de la República para mantener el orden público. FUERZA PÚBLICA-El alcalde conserva el orden público del municipio según la ley y las instrucciones del presidente y del gobernador. ACTOS TERRORISTAS- El Estado solo responde por falla del servicio relativa. TOMAS GUERRILLERAS- Responsabilidad civil del Estado por falla relativa.
FALLA DEL SERVICIO RELATIVA-El Estado no es un asegurador general de daños. FALLA DEL SERVICIO- En tomas guerrilleras debe probarse amenaza y omisión en el deber de contenerla, ser previsible y no adoptar las medidas de seguridad o desproporción en la respuesta armada. DAÑO ESPECIAL-No se configura en tomas guerrilleras. RIESGO EXCEPCIONAL-La presencia del Estado no es un factor de riesgo.
TESTIMONIO-Crítica testimonial. CARGA DE LA PRUEBA-Quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia, artículo 177 CPC. La Sala, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 1285 de 2010 que adicionó el artículo 63A a la Ley 270 de 1996, decide el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia del 5 de septiembre de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones.
SÍNTESIS DEL CASO El 30 de julio de 1999, los Frentes 9 y 47 de las FARC se tomaron el municipio de Nariño, Antioquia, y destruyeron un inmueble de propiedad de la demandante. Alegan falla del servicio por omisión en impedir la incursión armada y responsabilidad por vulneración de la igualdad frente a las cargas públicas.
ANTECEDENTES El 16 de diciembre de 1999, Juan Manuel Giraldo y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra de la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, para que se le declarara patrimonialmente responsable por la destrucción de su inmueble y enseres durante la toma de las FARC en el municipio de Nariño, Antioquia.
Solicitaron como indemnización 1.000 gramos oro por perjuicios morales y lo que se probara por daños materiales, estimados en $150.000.000. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el 30 de julio de 1999, el grupo guerrillero FARC se tomó el municipio de Nariño y destruyó un inmueble de su propiedad y sus enseres. Alegan que hubo falla del servicio por permitir el uso de armas peligrosas a grupos subversivos y por la falta de sometimiento a la guerrilla.
Aducen responsabilidad por vulneración de la igualdad frente a las cargas públicas. El 25 de febrero de 2000 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, alegó hecho exclusivo y determinante de un tercero, inexistencia de responsabilidad y falta de legitimación por pasiva.
El 22 de abril de 2005 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, alegó que como no tuvo conocimiento previo de amenaza contra el municipio y sus alrededores, no se puede predicar la existencia de falla del servicio por omisión, porque el acto terrorista fue sorpresivo.
La parte demandante dijo que hubo falla del servicio porque la Policía Nacional reconoció que no pudo contener la incursión guerrillera y que no pudo defender la población del municipio de Nariño. El Ministerio Público guardó silencio. El 5 de septiembre de 2006, el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia accedió parcialmente a las pretensiones.
Consideró que con las pruebas que obraban en el expediente no había lugar a condenar al Estado por falla del servicio, porque la Policía dispuso de los recursos humanos y logísticos con que contaba para proteger a la población. Estimó que como los daños patrimoniales sufridos por los demandantes se produjeron durante una toma guerrilla, era aplicable el daño especial como título de imputación. La parte demandada interpuso el recurso de apelación, que fue concedido el 2 de febrero de 2007 y admitido el 13 de abril de 2007.
La parte demandante interpuso el recurso de apelación adhesiva que fue admitido el 13 de julio de 2007. La parte demandada esgrimió que el daño especial solo opera cuando la administración en ejercicio de sus competencias y en el marco de las disposiciones legales causa con su actuación un perjuicio de naturaleza especial y anormal al administrado.
La parte demandante solicitó el reconocimiento de los perjuicios morales. El 25 de mayo de 2007 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Las partes reiteraron lo expuesto. El Ministerio Público conceptuó que se debía confirmar la sentencia porque el daño especial es el título de imputación bajo el cual se debían estudiar las pretensiones y que el daño se causó durante una acción legítima de la Policía al defender el municipio de la toma guerrillera.
Consideró que los perjuicios materiales no estaban demostrados y que la condena debería ser en abstracto. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con los artículos 129 y 132 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor ascendió a $150.000.000, suma que superaba los 500 SMLMV de la época de la presentación de la demanda, esto es, $118.230.000[1].
Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[2], en este caso por una omisión que se imputa a una entidad pública (art. 90 CN y art. 86 CCA).
Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa.
La demanda se interpuso en tiempo -16 de diciembre de 1999- pues el 30 de julio de 1999 se produjo la toma del municipio de Nariño, Antioquia [hecho probado 8.2]. Legitimación en la causa 4. Juan Manuel Giraldo, Luz Marina Restrepo y Liliana María Restrepo son las personas sobre las que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, pues el primero acreditó el derecho de dominio sobre el inmueble afectado y los segundos conforman su núcleo familiar [hechos probados 8.1 y 8.4].
La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, está legitimada en la causa por pasiva, porque es la entidad a la que corresponde asegurar la convivencia pacífica (artículos 2 y 218 CN y 1 de la Ley 62 de 1993). II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró falla del servicio por omisión de las autoridades frente a una toma guerrillera.
III. Análisis de la Sala Como la sentencia fue recurrida por ambas partes, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 357 CPC. Hechos probados 5. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio[3]. 6. En el expediente obran recortes de prensa (f. 6 a 20 c. 1 y anexo 2).
Las informaciones difundidas en los medios de comunicación no dan certeza sobre los hechos en ellos contenidos, sino de la existencia de la noticia[4] y en esas condiciones serán valoradas en este proceso. 7. Las fotografías aportadas por la parte demandante (f. 41 a 43 c. 1) no serán valoradas, porque según criterio uniforme de esta Sala, conforme al artículo 252 CPC, hoy 244 CGP, no se tiene certeza de la persona que las realizó y tampoco de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que fueron tomadas[5]. 8.
De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 8.1. Juan Manuel Giraldo García era el propietario de un inmueble ubicado en la calle Leticia del municipio de Nariño, Antioquia, identificado con el Folio de Matrícula Inmobiliaria n°.028-0024302 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Sonsón, Antioquia, según da cuenta copia de la escritura pública de compraventa n°.08114585 (f. 3 y 4 c. 1) y el certificado de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (f. 2 c. 1). 8.2 Entre el 30 de julio y el 1 de agosto de 1999, se presentó una acción armada de los Frentes 9 y 47 de las FARC contra el municipio de Nariño, en el que participaron un número estimado de quinientos hombres, según da cuenta el oficio n°. 845 del 5 de septiembre de 2000, emitido por el Departamento de Policía de Antioquia (f. 77 c. 1). 8.3 El ataque guerrillero de las FARC en Nariño fue contenido por el comando de la Policía de ese municipio y nueve agentes de Policía murieron, ocho fueron secuestrados y nueve quedaron heridos, según da cuenta el oficio n°. 845 del 5 de septiembre de 2000, emitido por el Departamento de Policía de Antioquia (f. 77 c.1). 8.4 Luz Marina Restrepo Escobar es esposa de Juan Manuel Giraldo García y madre de Liliana María Restrepo, según dan cuenta el certificado de registro civil de matrimonio y el certificado de registros civil de nacimiento (f. 39 a 40 c. 1).
Responsabilidad del Estado por tomas guerrilleras 9. El artículo 1 de la Ley 62 de 1993, en consonancia con los artículos 2 y 218 CN, dispone que la Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
El presidente de la República, como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República, dirige la fuerza pública (artículo 189.3 CN) y le corresponde conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo cuando sea perturbado (artículos 189.4 y 213 y siguientes CN). A su vez, el gobernador es agente del presidente de la República para el mantenimiento del orden público (artículo 303 CN).
En consonancia, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y le corresponde conservar el orden público de éste, de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del presidente de la República y del gobernador (artículo 315.2 CN)[6]. La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886[7] -que corresponde al citado artículo 2 CN- concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general”[8] contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho[9] y encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que disponen las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad.
Se trata, pues, de una falla relativa del servicio[10]. El Estado es responsable civilmente por las denominadas tomas guerrilleras, por falla del servicio, si: (i) existían amenazas de la acción armada sobre el municipio, verificadas con información concreta que va más allá de simples rumores y las autoridades, competentes y con capacidad para contener el ataque, omitieron ese deber o brindaron las condiciones de seguridad de forma insuficiente o tardía. (ii) Si los actos eran previsibles y resistibles y, a pesar de ello, no se adoptaron las medidas necesarias e idóneas encaminadas a anticipar, evitar o mitigar el resultado dañoso, y las autoridades tenían la capacidad y el deber de hacerlo[11].
(iii) Si la respuesta armada resulta desproporcionada, indiscriminada contra la población civil o en desatención de los protocolos establecidos para ello[12]. Un acto terrorista reviste un carácter irresistible si, a pesar de que se adoptaron las medidas de seguridad, el Estado no pudo impedirlo -dada su magnitud y la limitación de recursos y capacidades-, e imprevisible si no era posible advertir, por anticipado, su ocurrencia, es decir, que el acontecimiento sucedió de manera súbita y repentina[13].
En suma, solo se configura la responsabilidad del Estado, si la entidad demandada tuvo conocimiento oportuno sobre la posible ocurrencia de un acto violento, o habría podido anticiparlo dadas las circunstancias específicas de orden público e información de inteligencia y, por ende, habría tenido la capacidad real de contenerlo o de mitigar los efectos lesivos, pero omitió ejercer oportunamente sus deberes jurídicos de seguridad y protección. 10.
En los eventos en los cuales el acto terrorista es una toma guerrillera de un municipio, no procede la condena con fundamento en el daño especial, como se sostuvo en algunas decisiones[14]. La jurisprudencia ha determinado que si una actuación legítima del Estado causa un perjuicio al imponer una carga especial o excesiva a un particular, debe indemnizarlo a título de daño especial.
De no hacerlo, vulnera el principio de la igualdad ante las cargas públicas, pues ningún ciudadano debe sufrir otras cargas que las impuestas a los demás en interés social[15]. La acción legítima del Estado debe ser la causa del perjuicio. Una “causalidad abstracta” -que impute el daño por los deberes jurídicos generales de las autoridades públicas- implicaría, en el fondo, una atribución ilimitada de responsabilidad: del ámbito de la responsabilidad civil del Estado, propio del juzgador, se trasladaría al de la solidaridad, el aseguramiento y la equidad, propios de la formulación de políticas públicas y ajenos al juez de la administración. Como todos los ciudadanos se benefician de la seguridad y la protección del Estado y de las condenas cuando se incumplen estos deberes (falla del servicio relativa), también les corresponde soportar las cargas que se derivan de la existencia del Estado, incluidas, las consecuencias de las acciones armadas de los grupos al margen de la ley en su contra.
Esta circunstancia descarta el daño especial, pues no se trata de una carga pública excesiva, dada la necesidad de la existencia del Estado y la exigencia que se le hace en cuanto a la protección de los derechos de los ciudadanos. También debe descartarse la imputación con fundamento en el riesgo excepcional, al que se refieren otros pronunciamientos[16], pues este tiene su origen en el ejercicio de actividades peligrosas, que reportan beneficios a quienes las ejercen y que justifican la obligación de indemnizar perjuicios cuando con ellas se ocasionen daños. 11.
Según la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, incurrió en falla del servicio por permitir el uso de armas peligrosas a grupos subversivos, por la ausencia de control de las actividades de la guerrilla y la falta de apoyo militar en la toma guerrillera de las FARC al municipio de Nariño, Antioquia. Está acreditado que entre el 30 de julio y el 1 de agosto de 1999, un número mayor a cuatrocientos hombres de los Frentes 9 y 47 de las FARC se tomaron el municipio de Nariño [hecho probado 8.2].
Mayiver Yarce Pérez -residente del municipio de Nariño- declaró que el 30 de julio de 1999, las FARC se tomaron el municipio de Nariño, lanzaron cilindros de gas y destruyeron la casa del demandante Juan Manuel Giraldo. Afirmó que “no hubo apoyo” terrestre o militar; “opinaba” que de “haber ayuda militar a tiempo” se habrían podido evitar los daños; y antes de los hechos, “llegaban comentarios” de amenazas de toma guerrillera del municipio (f. 113-115 c. 1).
Alberto Marín Orozco -residente de Nariño- declaró que “se oían los comentarios” sobre amenazas de las FARC; había presencia de la policía en el municipio y apoyo de helicópteros, pero no Ejército; cuando él estaba dentro de su casa o escondido, los helicópteros disparaban indiscriminadamente; y el gobierno “debió mandar con tiempo más refuerzos” (f. 115-117 c. 1).
Rogelio Antonio Álvarez Grisales -residente de Nariño- afirmó que “no había oído nada” sobre amenazas al municipio, “nunca se había comentado” una posible toma y que los tres días que duró la toma era “tiempo más que suficiente” para que llegaran militares. El primer helicóptero que defendió al municipio llegó a la media hora que inició la toma y eran ochocientos o mil hombres de la guerrilla.
Desde los helicópteros disparaban a los guerrilleros y aunque “no veía” los proyectiles, “se imaginaba” que los lanzaban indiscriminadamente y la “gente comentaba” que los huecos que quedaron eran bombas del helicóptero (f. 117-120 c. 1). Néstor Muñoz Pérez -residente de Nariño- declaró que antes de la toma, “se estaba oyendo decir” que “se iban a tomar Nariño” y que “les decían” que se resguardaran en sus casas, pero cuando ocurrió la toma todos “estaban en la calle”.
Adujo que si el apoyo militar llegaba “a tiempo”, hubiera sido “menos grave” y que los policías del municipio sí estaban capacitados, pero eran inferiores en número porque eran como seiscientos guerrilleros. Pero luego afirmó que “alguien le contó” que la policía solicitó apoyo de la base de Rionegro y enviaron el avión fantasma y el helicóptero y que después de la toma, el Ejército permaneció más de un mes en el municipio (f. 120-123 c. 1).
En relación con las actuaciones de la fuerza pública, la versión de los hechos narrada por los testigos no es clara ni coherente. La persona que rinde la versión debe dar cuenta de las razones de tiempo, modo y lugar que le permitieron advertir los hechos tal cual los relata, de manera que se puedan constatar las razones de su dicho. Los declarantes sostuvieron que un helicóptero o un avión fantasma de la fuerza pública disparaba “indiscriminadamente”.
No se le interrogó por el momento en que advirtió esa circunstancia. No es posible establecer si lo que narra correspondió a lo que sucedió, tampoco si era de día o de noche, ni cuál era su ubicación exacta. Estos aspectos le permiten al juzgador establecer la posición del declarante frente a los hechos y determinar si lo que narra correspondió a lo que vio, oyó o a lo que infirió (tiempo y lugar).
Los declarantes sostuvieron que “no hubo apoyo” o si se hubiera prestado apoyo “a tiempo” se habrían evitado muchos daños pero, a su vez, afirmaron que el apoyo militar llegó media hora después de que las FARC iniciaron el ataque y el número de guerrilleros superaba -por mucho- a los agentes de policía. El objeto de la prueba son los hechos.
Las valoraciones que se hagan después de ocurrido, no son materia del testimonio. La persona debe limitarse al relato de los hechos que haya tenido conocimiento directo o indirecto. Su narración debe corresponder a lo que ocurrió, no a valoraciones después de lo sucedido. El hecho narrado debe corresponder necesariamente a lo que sucedió antes del relato.
No puede confundirse la narración de lo sucedido con las apreciaciones de tipo conjetural, sin respaldo probatorio, sobre por qué se dio un hecho. Asegurar que no se hizo suficiente para contener el ataque porque no había suficientes agentes de policía o porque no se enviaron tropas del Ejército “a tiempo” no corresponde a un relato de los hechos, sino a una opinión, apoyada solo en los efectos que produjo la toma guerrillera.
Luego de ocurridos los hechos, ya se cuenta con elementos de juicio como el momento exacto en el que acaeció, la cantidad de guerrilleros que participaron, las armas que utilizaron, la forma en que entraron al municipio y el comportamiento que asumieron durante esos hechos. El relato de los declarantes no refleja lo que pasó, sino que responde a un criterio subjetivo a partir de información que no se tenía en el pasado.
El juez de la administración no puede simplemente convertir en conclusiones, meras hipótesis sobre lo que se debió hacer y no se hizo. No se probó que la fuerza pública tuviera información precisa sobre la fecha de la toma, el lugar y su magnitud y, a pesar de ello, hubiera omitido adoptar las decisiones necesarias para impedir la toma del municipio de Nariño. Tampoco se acreditó que la Policía Nacional permitió el uso de armas por grupos subversivos o que omitió controlar las actividades de la guerrilla.
Por el contrario, se probó que el comando de la Policía de Nariño, Antioquia, contuvo el ataque guerrillero que ejecutaron dos frentes de las FARC -con quinientos hombres- y que varios agentes de policía murieron, fueron heridos o secuestrados [hechos probados 8.2 y 8.3]. La Sala reitera que en los eventos en que se imputa omisión [núm. 10], la falla del servicio es relativa.
El juez de la administración debe valorar la posibilidad de contener la acción armada, de acuerdo con la capacidad operativa y los medios que disponga el Estado. En materia de acciones terroristas, esa capacidad debe ser evaluada teniendo en cuenta la magnitud del ataque y las demás alteraciones de orden público en la zona. El juez de la administración no puede exigir que en cada municipio de Colombia exista una infraestructura militar que permitiera repeler ataques de esta magnitud, sin tener en consideración la capacidad operativa y económica del Estado.
Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, quien alega un daño debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo. Con esta perspectiva, y con base en las pruebas, la Sala concluye que no se probó que la fuerza pública omitió adoptar las decisiones necesarias para impedir la toma de Nariño, Antioquia.
Tampoco se acreditó que el número de agentes fuera insuficiente frente a la capacidad operativa y de reacción que en ese momento tenía la fuerza pública. Como no se probó la falla del servicio alegada en la demanda, la Sala revocará la sentencia apelada. 12. De conformidad con el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVÓCASE la sentencia del 5 de septiembre de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo del Antioquia, y, en su lugar, NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Salvo voto NICOLÁS YEPES CORRALES Aclaro voto ACLARACIÓN DE VOTO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTO TERRORISTA - No se ha privilegiado algún título de imputación En efecto, aunque comparto la decisión adoptada, esto es, que las pretensiones de la demanda debían negarse estimo necesario precisar que para los casos en los que se debate la responsabilidad de la Administración por actos terroristas dirigidos contra alguna de las instituciones representativas del Estado, no se ha privilegiado algún título de imputación. Por lo anterior, no comparto las afirmaciones contenidas en el fallo referentes a que: i) los títulos de imputación de daño especial y riesgo excepcional no son aplicables tratándose de daños generados por terceros ⎯tomas de guerrilleras⎯, toda vez que estos se sustentan en criterios de solidaridad, lo que evidencia que estos asuntos deben estudiarse bajo “falla del servicio” y ii) como los ciudadanos disfrutan de los beneficios de la seguridad del Estado, “también les corresponde soportar las cargas que se derivan de la existencia del Estado, incluidas, las consecuencias de las acciones armadas de los grupos al margen de la ley en su contra”.
(…) [L]a Sección Tercera en sus subsecciones, ha venido sostenido que la Constitución de 1991 no privilegió ningún título de imputación en particular y, por consiguiente, en aplicación del principio iura novit curia, corresponde al juez definir, frente a cada caso concreto, el régimen aplicable y la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que se habrá de adoptar.
En consecuencia y, contrario a lo asegurado en la sentencia objeto de aclaración, el título de imputación dentro de los casos en los que se alegue la responsabilidad estatal por hechos perpetrados por grupos al margen de la ley no se define, a priori, por tratarse de un “hecho terrorista”, sino que corresponderá al juez, frente a cada caso concreto, fijar el régimen aplicable y la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que se habrá de adoptar.
Como corolario de lo anterior, los títulos de imputación aplicables por el juez deben guardar sintonía con la realidad probatoria que se presenta en el caso concreto de manera que la solución que se ofrezca atienda realmente los principios constitucionales que rigen la responsabilidad extracontractual del Estado, así como a los fines y deberes de éste.
Esto no significa que en estos casos se avale una cláusula de responsabilidad ilimitada, como asegura el fallo objeto de aclaración, lo que ello busca es darle efecto ACLARACIÓN DE VOTO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ACTO TERRORISTA - Los ciudadanos no están en el deber de soportar los hechos de terceros cuando el objetivo del ataque es un bien estatal considerado objetivo militar En la providencia objeto de aclaración se afirma que corresponde a los ciudadanos soportar los ataques contra las instituciones del Estado, toda vez que estos se benefician de su seguridad.
Sin embargo, no comparto esta posición, habida cuenta que primero se debe verificar si el Estado fue el creador del riesgo originador de la actuación del tercero, para lo cual es necesario establecer si ello ocurrió dentro del conflicto armado interno que se vive en el país, lo cual genera como consecuencia que algunas instituciones representativas del Estado se conviertan en objetivos militares.
Acorde al derecho internacional humanitario y según lo dispuesto en los artículos 48 y 52 del Protocolo I del Convenio de Ginebra, las personas ajenas al conflicto y sus bienes no pueden ser objeto de ataques, pues estos solo pueden dirigirse en contra de los objetivos militares, sobre los cuales y bajo circunstancias de orden público, es esperable que se perpetre un atentado terrorista que contribuya a la acción militar del enemigo o con el fin de obtener una ventaja en la guerra, respecto del cual, a pesar de que el Estado incurra en una falla del servicio, sí sería el creador del riesgo de la actuación del grupo subversivo como contraparte del conflicto armado.
Además, aceptar que los ciudadanos deban soportar los riesgos de ataques en contra de las instituciones del Estado ⎯bien sea que representen objetivos militares o no⎯, implica imponer una carga carente de título jurídico habilitante, así, ni la Constitución ni la ley establecen una disposición de tal naturaleza, razón por la cual, si el daño no encuentra sustento en el ordenamiento jurídico, no habría razón alguna para exigir que se asuma por alguna persona.
Adicionalmente, la presencia del Estado a través de la fuerza pública y militar -como en el caso concreto- tiene el objetivo de brindar seguridad y protección, porque ese es su deber legal y constitucional, sin que el cumplimiento de ese deber pueda generar una situación de inmunidad estatal para no reparar las situaciones cuando se presenten daños.
Pese a lo anterior, acompañé con mi voto la parte resolutiva de esta providencia, toda vez que en el caso concreto no se probó la configuración de la falla del servicio, ni tampoco había lugar a aplicar título de imputación objetivo de responsabilidad, lo que impedía acceder a las pretensiones de la demanda, y por ende, imponía revocar la sentencia de primera instancia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2000-00204-01(33838)S Actor: JUAN MANUEL GIRALDO GARCÍA Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA, POLICÍA NACIONAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO NICOLÁS YEPES CORRALES Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por Subsección, procedo a exponer las razones por las cuales aclaré mi voto en la sentencia del 21 de septiembre de 2020, a través de la cual la Sala revocó la sentencia en la que el Tribunal Administrativo de Antioquia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, y en su lugar, negó las mismas.
En efecto, aunque comparto la decisión adoptada, esto es, que las pretensiones de la demanda debían negarse estimo necesario precisar que para los casos en los que se debate la responsabilidad de la Administración por actos terroristas dirigidos contra alguna de las instituciones representativas del Estado, no se ha privilegiado algún título de imputación. Por lo anterior, no comparto las afirmaciones contenidas en el fallo referentes a que: i) los títulos de imputación de daño especial y riesgo excepcional no son aplicables tratándose de daños generados por terceros ⎯tomas de guerrilleras⎯, toda vez que estos se sustentan en criterios de solidaridad, lo que evidencia que estos asuntos deben estudiarse bajo “falla del servicio” y ii) como los ciudadanos disfrutan de los beneficios de la seguridad del Estado, “también les corresponde soportar las cargas que se derivan de la existencia del Estado, incluidas, las consecuencias de las acciones armadas de los grupos al margen de la ley en su contra”1. [pic] 1 Específicamente desde el considerando N° 10 la sentencia objeto de aclaración establece: “En los eventos en los cuales el acto terrorista es una toma guerrillera de un municipio, no procede la condena con fundamento en el daño especial, como se sostuvo en algunas decisiones1.
La jurisprudencia ha determinado que, si una actuación legítima del Estado causa un perjuicio al imponer una carga especial o excesiva a un particular, debe indemnizarlo a título de daño especial. De no hacerlo, vulnera el Como explicaré, a mi juicio, estas afirmaciones no solo desconocen lo reglado en el artículo 90 de la Constitución de 1991 sobre el régimen de responsabilidad estatal, sino también la teoría del derecho de daños que al respecto se ha construido.
Veamos: El artículo 90 Superior no privilegió ningún título de imputación Pese a que, desde antes de la expedición de la Constitución de 1991, el Consejo de Estado desarrolló una teoría de responsabilidad estatal que incluía títulos objetivos de imputación[17], lo cierto es que las condenas por responsabilidad extracontractual se fundaban mayoritariamente en la responsabilidad aquilina o civilista, según la cual la reparación solo procedía bajo el régimen de falla o responsabilidad subjetiva cuando el servicio había funcionado mal o tardíamente.
Por ello, con el propósito de abarcar todos los títulos de imputación vigentes[18], la Carta Política incluyó una cláusula general de responsabilidad, según la cual, “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, [pic] principio de la igualdad ante las cargas públicas, pues ningún ciudadano debe sufrir otras cargas que las impuestas a los demás en interés social.
La acción legítima del Estado debe ser la causa del perjuicio. Una “causalidad abstracta” -que impute el daño por los deberes jurídicos generales de las autoridades públicas- implicaría, en el fondo, una atribución ilimitada de responsabilidad: del ámbito de la responsabilidad civil del Estado, propio del juzgador, se trasladaría al de la solidaridad, el aseguramiento y la equidad, propios de la formulación de políticas públicas y ajenos al juez de la administración. Como todos los ciudadanos se benefician de la seguridad y la protección del Estado y de las condenas cuando se incumplen estos deberes (falla del servicio relativa), también les corresponde soportar las cargas que se derivan de la existencia del Estado, incluidas, las consecuencias de las acciones armadas de los grupos al margen de la ley en su contra.
Esta circunstancia descarta el daño especial, pues no se trata de una carga pública excesiva, dada la necesidad de la existencia del Estado y la exigencia que se le hace en cuanto a la protección de los derechos de los ciudadanos. También debe descartarse la imputación con fundamento en el riesgo excepcional, al que se refieren otros pronunciamientos, pues este tiene su origen en el ejercicio de actividades peligrosas, que reportan beneficios a quienes las ejercen y que justifican la obligación de indemnizar perjuicios cuando con ellas se ocasionen daños” causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”.
Como puede observarse, la disposición constitucional no regló bajo cual título debía realizarse la imputación de la responsabilidad, pues simplemente previó que el Estado debía responder cuando el hecho dañoso le fuera atribuible. Sin embargo, esta Corporación reconoció que dicho artículo resultaba comprensivo de todos los regímenes de imputación por lo que era posible acudir a cualquier título de imputación. Así, en sentencia del año 1993 concluyó que: “No obstante lo anterior, la denominada imputación jurídica (imputatio iure) supone el establecer el fundamento o razón de la obligación de reparar o indemnizar determinado perjuicio derivado de la materialización de un daño antijurídico, y allí es donde intervienen los títulos de imputación que corresponden a los diferentes sistemas o regímenes de responsabilidad que tienen cabida tal como lo ha dicho la jurisprudencia en el artículo 90 de la Constitución Política” [19].
Posteriormente, se consideró que había eventos en los cuales el estudio de la imputación debía definirse a través de naturaleza objetiva, en tal sentido en sentencia de 1995 se indicó que: “La noción de daño antijurídico es invariable cualquiera sea la clase (contractual o extracontractual) o el régimen de responsabilidad de que se trate; consistirá siempre en la lesión patrimonial o extrapatrimonial que la víctima no está en el deber jurídico de soportar.
La diferencia estriba, en consecuencia, en los títulos jurídicos de imputación del daño, determinantes de la causalidad jurídica más allá de la simple causalidad material que se deriva del nexo causal. Así, mientras en la responsabilidad fundada en el contrato, serán títulos jurídicos de imputación, por ejemplo, ‘los mandatos de la buena fe, igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos conmutativos’ (art. 28, ley 80 de 1993), en la extracontractual lo serán, además, la falla del servicio que es el título de imputación más frecuente, cualquiera que sea el sistema que para su prueba se adopte; la culpa personal en nexo con el servicio, prevista, para citar algunas disposiciones en el inciso 2o. del artículo 90 de la C. N. Y en el 77 del C.C.A.; la igualdad de las personas ante la ley (art. 13 de la C. N.); la proporcionalidad en la distribución de las cargas públicas (art. 95 No. 9 y 216 de la C. N., entre otros); el riesgo excepcional establecido, por ejemplo, por la ley 104 de 1993 o en el decreto 444 del mismo año; el error judicial y el anormal funcionamiento de la administración de justicia (art. 40 del C. de P. C.., 414 del C. de P.P. etc.) la inconstitucionalidad de la ley declarada judicialmente, y principios de justicia y equidad como éste del no enriquecimiento sin causa” [20].
Bajo este mismo derrotero y al analizar un caso en el que se estudiaba si un hecho terrorista perpetrado por un grupo al margen de la ley daba lugar a la responsabilidad estatal, la Sección Tercera en sentencia de unificación de abril de 2012, concluyó que: “¨[e]l modelo de responsabilidad estatal establecido en la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez la labor de definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte [pic] razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que habrá de adoptar.
Por ello, la jurisdicción contenciosa ha dado cabida a diversos ‘títulos de imputación’ como una manera práctica de justificar y encuadrar la solución de los casos puestos a su consideración, desde una perspectiva constitucional y legal, sin que ello signifique que pueda entenderse que exista un mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar frente a determinadas situaciones fácticas un determinado y exclusivo título de imputación. En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad extracontractual del Estado” [21].
Bajo este contexto, la Sección Tercera en sus subsecciones, ha venido sostenido que la Constitución de 1991 no privilegió ningún título de imputación en particular[22] y, por consiguiente, en aplicación del principio iura novit curia, corresponde al juez definir, frente a cada caso concreto, el régimen aplicable y la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que se habrá de adoptar[23].
En consecuencia y, contrario a lo asegurado en la sentencia objeto de aclaración, el título de imputación dentro de los casos en los que se alegue la responsabilidad estatal por hechos perpetrados por grupos al margen de la ley no se define, a priori, por tratarse de un “hecho terrorista”, sino que corresponderá al juez, frente a cada caso concreto, fijar el régimen aplicable y la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que se habrá de adoptar.
Como corolario de lo anterior, los títulos de imputación aplicables por el juez deben guardar sintonía con la realidad probatoria que se presenta en el caso concreto de manera que la solución que se ofrezca atienda realmente los principios constitucionales que rigen la responsabilidad extracontractual del Estado, así como a los fines y deberes de éste.
Esto no significa que en estos casos se avale una cláusula de responsabilidad ilimitada, como asegura el fallo objeto de aclaración, lo que ello busca es darle efecto [pic] útil a lo reglado en el artículo 90 Superior, que como se dijo, no privilegió ningún título de imputación y, por ende, impide que, en estos casos, el juez se limite el estudio a uno solo, esto es, la falla del servicio.
Así las cosas, pese que la falla en el servicio “ha sido en nuestro derecho, y continúa siendo, el título jurídico de imputación por excelencia para desencadenar la obligación indemnizatoria del Estado”[24], incluso tratándose de actos violentos de terceros, lo cierto es que, en estos eventos, excepcionalmente y según el caso, se ha acepta la inclusión de otros títulos de responsabilidad objetivos de imputación[25].
En tanto, será el juez de cara a los hechos probados y demás particularidades del caso concreto, el que determinará el título de atribución aplicable, sin estar circunscrito únicamente a la falla del servicio, como lo afirma la sentencia objeto de aclaración. En consecuencia, según mi criterio, los argumentos esbozados en la sentencia del 21 de septiembre de 2020 para descartar de plano los títulos objetivos de imputación en el caso de hechos violentos ejecutados por terceros, no pueden ser acogidos, toda vez que desconocen el tenor del artículo 90 de la constitucional y el alcance que tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como la del Consejo de Estado le ha asignado.
La responsabilidad objetiva sí responde a la teoría del derecho de daños Ahora bien, en el fallo aclarado, se afirma que «una “causalidad abstracta” -que impute el daño por los deberes jurídicos generales de las autoridades públicas- implicaría, en el fondo, una atribución ilimitada de responsabilidad: del ámbito de la responsabilidad civil del Estado, propio del juzgador, se trasladaría al de la solidaridad, el aseguramiento y la equidad, propios de la formulación de políticas públicas y ajenos al juez de la administración.» dando a entender que los títulos objetivos de imputación se fundan en criterios de solidaridad y equidad y no en la teoría del derecho de daños. [pic] Sobre el punto, lo primero a precisar, es que si bien en los años noventa[26], la jurisprudencia del Consejo de Estado cimentó las condenas estatales por actos terroristas en el principio de solidaridad, ello no significa que los regímenes objetivos de imputación no correspondan al derecho de daños, pues dichos títulos son aceptados tanto por la doctrina como por la jurisprudencia como idóneos, en aquellos casos en los que la falla del servicio resulta insuficiente o inadecuada para determinar la imputación del hecho dañoso.
En efecto, los regímenes objetivos de imputación responden a una teoría de la responsabilidad acuñada a principios del siglo XX[27], fundada en la protección a la víctima del hecho dañoso, bajo la idea de que todo daño debe ser reparado con independencia de si el agente actuó o no con culpa, y que, por consiguiente, analiza quien debe responder por el daño sufrido cuando no puede ser atribuido a título de culpa.
Es por esta razón por la que, primigeniamente, se sustentó, en la denominada “teoría del riesgo”[28]. Así pues, los denominados títulos objetivos tienen como propósito fundar la responsabilidad en conceptos como la teoría del riesgo, el desbalance de las cargas públicas y el principio de confianza, entre otros[29], cuando la culpa o negligencia no son suficientes para sustentar el juicio de responsabilidad.
Bajo este panorama es claro que, contrario a lo asegurado en la sentencia objeto de aclaración, los títulos de imputación objetivos se encuentran comprendidos en el concepto de derecho de daños; cosa distinta es que aquellos apliquen eventualmente, de un lado, cuando la falla del servicio no permita sustentar la condena, y de otro, cuando el juez, en aplicación del principio iura novit curia y dadas las condiciones de cada caso concreto, considere que debe aplicarse determinado título de imputación para que la solución que se ofrezca atienda realmente los principios constitucionales que rigen la responsabilidad extracontractual del Estado, así como a los fines y deberes de éste. [pic] En efecto, el principio de solidaridad, de raigambre constitucional y que tiene una estrecha relación con la igualdad, es uno de los pilares del Estado Social de Derecho, que le impone la realización de actuaciones para beneficiar a los más vulnerables, pero no tiene un carácter absoluto e ilimitado, pues puede ser limitado con base en un juicio de razonabilidad y proporcionalidad, cuando deba ceder ante otros principios, valores y objetivos constitucionales, así, en tratándose del daño especial, se constituye en un fundamento complementario de la obligación de indemnizar, pero no de manera autónoma o principal, pues para configurarse la responsabilidad estatal, se requiere que el daño antijurídico resulte imputable al Estado, bien sea por causarlo materialmente, obrando ilícita o lícitamente y, en este último caso rompiendo el equilibrio de las cargas públicas al haber permitido o facilitado con su actuación, que se causara un daño por terceros.
Por lo anterior, al afirmar -en la sentencia- que los títulos objetivos de imputación obedecen a la solidaridad, es desconocer la obligación de verificar la existencia de los elementos estructurales de la obligación de indemnizar, especialmente la imputación[30]. Los ciudadanos no están en el deber de soportar los hechos de terceros cuando el objetivo del ataque es un bien estatal considerado objetivo militar En la providencia objeto de aclaración se afirma que corresponde a los ciudadanos soportar los ataques contra las instituciones del Estado, toda vez que estos se benefician de su seguridad.
Sin embargo, no comparto esta posición, habida cuenta que primero se debe verificar si el Estado fue el creador del riesgo originador de la actuación del tercero, para lo cual es necesario establecer si ello ocurrió dentro del conflicto armado interno que se vive en el país, lo cual genera como consecuencia que algunas instituciones representativas del Estado se conviertan en objetivos militares.
Acorde al derecho internacional humanitario y según lo dispuesto en los artículos 48 y 52 del Protocolo I del Convenio de Ginebra[31], las personas ajenas al conflicto y sus [pic] bienes no pueden ser objeto de ataques, pues estos solo pueden dirigirse en contra de los objetivos militares, sobre los cuales y bajo circunstancias de orden público, es esperable que se perpetre un atentado terrorista que contribuya a la acción militar del enemigo o con el fin de obtener una ventaja en la guerra, respecto del cual, a pesar de que el Estado incurra en una falla del servicio, sí sería el creador del riesgo de la actuación del grupo subversivo como contraparte del conflicto armado.
Además, aceptar que los ciudadanos deban soportar los riesgos de ataques en contra de las instituciones del Estado ⎯bien sea que representen objetivos militares o no⎯, implica imponer una carga carente de título jurídico habilitante, así, ni la Constitución ni la ley establecen una disposición de tal naturaleza, razón por la cual, si el daño no encuentra sustento en el ordenamiento jurídico, no habría razón alguna para exigir que se asuma por alguna persona.
Adicionalmente, la presencia del Estado a través de la fuerza pública y militar -como en el caso concreto- tiene el objetivo de brindar seguridad y protección, porque ese es su deber legal y constitucional, sin que el cumplimiento de ese deber pueda generar una situación de inmunidad estatal para no reparar las situaciones cuando se presenten daños.
Pese a lo anterior, acompañé con mi voto la parte resolutiva de esta providencia, toda vez que en el caso concreto no se probó la configuración de la falla del servicio, ni tampoco había lugar a aplicar título de imputación objetivo de responsabilidad, lo que impedía acceder a las pretensiones de la demanda, y por ende, imponía revocar la sentencia de primera instancia. En este sentido dejo aclarada mi posición respecto al caso objeto de estudio.
Fecha ut supra [pic] NICOLÁS YEPES CORRALES [pic] 1. Los bienes de carácter civil no serán objeto de ataques ni de represalias. Son bienes de carácter civil todos los bienes que no son objetivos militares en el sentido del párrafo 2. 2. Los ataques se limitarán estrictamente a los objetivos militares. En lo que respecta a los bienes, los objetivos militares se limitan a aquellos objetos que por su naturaleza, ubicación, finalidad o utilización contribuyan eficazmente a la acción militar o cuya destrucción total o parcial, captura o neutralización ofrezca en las circunstancias del caso una ventaja militar definida. 3.
En caso de duda acerca de si un bien que normalmente se dedica a fines civiles, tal como un lugar de culto, una casa u otra vivienda o una escuela, se utiliza para contribuir eficazmente a la acción militar, se presumirá que no se utiliza con tal fin.” ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 1999, $236.460, por 500. [2] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.
Cfr. Consejo de Estado, Sec楣滳吠牥散慲敳瑮湥楣敤㜱搠番楮ción Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744,746 y 747, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1].
El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad se encuentran consignados en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de mayo de 2012, Rad. 2011-01378 [fundamento jurídico 4] y sentencia de 2 de marzo de 2006, Rad. 16.587 [fundamento jurídico 3.2]. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2014, Rad. 28.832 [fundamento jurídico 3.2]. [6] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de noviembre de 2015, Rad. 34.776, [fundamento jurídico 17], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 499, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [7] Introducido por el artículo 9 del Acto Legislativo n°. 1 de 1936 que, a su vez, corresponde con el artículo 19 original de la Constitución de 1886. [8] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de julio de 1969, Rad. 541 [fundamento jurídico 62], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 60, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [9] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de noviembre de 1990, Rad. 5.737 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 68, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [10] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de octubre de 1998, Rad. 10.747, [fundamento jurídico b], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 88, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [11] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de junio de 2017, Rad, 18.860 [fundamento jurídico 14], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p, 493, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [12] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de agosto de 2007, Rad. 20.957 [fundamento jurídico 7]. [13] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de noviembre de 1994, Rad. 7.310 [fundamentos jurídicos 5 a 9], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018 p. 497, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [14] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de diciembre de 1990, Rad. 5417 [fundamento jurídico 4] sentencia de 9 de febrero de 1999, Rad. 10.731 [fundamento jurídico 11], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018 pp 283-284, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [15] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de julio de 1947 [fundamento jurídico 8] S.V. Jorge Lamus Girón y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 23 de mayo de 1973 [fundamento jurídico 9].
Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 91 y 93, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [16] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 6 de octubre de 2005, Rad. AG-2001-00948-01 [fundamento jurídico 5.2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 484, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [17] Con la sentencia de 29 de julio de 1947 proferida en el caso “El Siglo S.A. Vs. La Nación” se aplicó el título de imputación por daño especial; después con sentencia de 2 de febrero de 1984, en el expediente 2744, se reconoció la figura jurídica del “riesgo excepcional”; y más adelante con la sentencia de 20 de febrero de 1989 en el expediente 4655 se adoptó el concepto de falta con base en la falla presunta del servicio.
Estos fueron los primeros antecedentes de la a aplicación de títulos objetivos de imputación en nuestro sistema judicial administrativo. [18] En la Ponencia presentada ante la Asamblea Nacional Constituyente para la inclusión de este artículo se dijo: “Por otra parte, conviene señalar que el régimen que se propone en materia de responsabilidad patrimonial del Estado no se limita a su mera consagración expresa a nivel constitucional, sino que, además incorpora los más modernos criterios sobre la materia, consistentes en radicar el fundamento de esa responsabilidad en el daño antijurídico y en su imputabilidad al órgano estatal, De esta manera se resuelve el problema que hoy ya plantea la evidente insuficiencia del criterio de la llamada “falla del servicio público”, dentro de la cual no caben todas las actuales formas y casos de responsabilidad patrimonial, tales como el de “la responsabilidad por daño especial”.
“En otras palabras, se desplaza el soporte de la responsabilidad administrativa, del concepto subjetivo de la antijuridicidad de la acción del Estado al concepto objetivo de la antijuridicidad del daño producido por ella. Esta antijuridicidad habrá de predicarse cuando se cause un detrimento patrimonial que carezca de un título jurídico válido y que exceda el conjunto de cargas que normalmente debe soportar el individuo en su vida social”.
(Se subraya) [19] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de julio 12 de 1993, expediente 7622. [20] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de mayo de 1995, expediente 8118. [21] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de abril de 2012, radicación 19001-23-31-0001999-00815-01 NI. 21215. [22] Al respecto consultar, entre otras, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección b, sentencia del 6 de julio de 2020, radicación 13001- 33-31-001-1999-00344-01 NI 51317;
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 28 de febrero de 2020 radicación 41001- 23-31-000-2012-0016901. Consejo de Estado, Sección tercera, subsección b, sentencia del 5 de marzo de 2015, radicación 50001-23-31-000-2002-00375-01 NI 30102; consejo de Estado, Sección Tercera, subsección C, sentencia del 28 de febrero de 2020, radicación 41001-23-31-000-2012-00169-01 NI 52851. [23] En este sentido, la jurisprudencia ha señalado que “no todos los casos en los que se discuta la responsabilidad del Estado por daños derivados de un supuesto de hecho que guarde semejanzas deben resolverse de la misma forma pues, se insiste, el juez puede –en cada caso concreto- válidamente considerar que existen razones tanto jurídicas como fácticas que justifican la aplicación de un título de imputación o una motivación diferente.” Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección b, sentencia del 6 de julio de 2020, radicación 13001-33-31-001-1999-00344-01 NI 51317. [24] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 8 de mayo de 2020, radicación 05001-23-31-000-2010-02008-01 NI 54148 [25] Aunque el Consejo de Estado ha reconocido que en estos casos podría aplicarse el título de daño especial, lo cierto es que existen voces disidentes que sostienen que no es posible acuñar este título de imputación, de forma que la responsabilidad bajo el título objetivo de imputación por actos violentos de terceros solo aplica por riesgo excepcional.
Lo anterior, toda vez que uno de los requisitos de procedencia del daño especial es que la actuación lícita del Estado cause un desequilibrio de las cargas públicas, en tanto, la acción terrorista generalmente proviene de terceros, lo que impide tener por acreditado ese elemento. Sobre este particular consultar: M’Causland Sánchez. María Cecilia.
Responsabilidad del Estado por daños causados por actos violentos de terceros. Carlos Bernal Pulido y Jorge Fabra Zamora [Ed.]. La Filosofía de la Responsabilidad Civil. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 2013. P.549 y sgtes. [26] Al respecto consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 1991, radicación 6014 y Sección Tercera, sentencia 29 de abril de 1994, radicación 7136;
Sección Tercera, sentencia del 23 de septiembre de 1994 radicación 8577. [27] Velásquez Posada Obdulio. Responsabilidad Civil Extracontractual. Segunda Edición. Ed. Temis. Bogotá, 2013, pág. 32 [28] La discusión sobre qué régimen de responsabilidad debe privilegiarse no es novedosa, incluso los hermanos Mazeaud, expresan la disyuntiva entre la responsabilidad subjetiva y objetiva así: “Tal es la cuestión que separa a los autores, por defender los unos la teoría clásica y tradicional de la culpa, y por negar los otros la necesidad de la culpa y adoptar la llamada teoría del riesgo”.
Citado en Velásquez Posada Obdulio. Ob. Cit. Pág. 33. [29] KEMELMAJER DE CARLUCCI, Aida/ PARELLADA, Carlos. Responsabilidad civil. Capítulo X. Factores objetivos de atribución. Editorial Hammurabi S.R.L., Buenos Aires, 1997. [30] M’Causland Sánchez, M. C. (2013). Responsabilidad del Estado por daños causados por actos violentos de terceros.
En C. Bernal Pulido y J. Fabra Zamora (Ed.), La Filosofía de la Responsabilidad Civil (555-569). Universidad Externado de Colombia. Disponible en https://bdigital.uexternado.edu.co/bitstream/handle/001/4210/MAGGC-spa-2013- Responsabilidad_del_Estado_por_danos_causados_por_actos_violentos_de_tercero s?sequence=1&i sAllowed=y [31] “Artículo 48 - Norma fundamental.
A fin de garantizar el respeto y la protección de la población civil y de los bienes de carácter civil, las Partes en conflicto harán distinción en todo momento entre población civil y combatientes, y entre bienes de carácter civil y objetivos militares y, en consecuencia, dirigirán sus operaciones únicamente contra objetivos militares”. “Artículo 52 - Protección general de los bienes de carácter civil.