CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL / RECURSO DE REPOSICIÓN – En contra del auto que no avoca conocimiento del control automático de legalidad del fallo con responsabilidad fiscal / AUTO QUE NO REPONE [E]l despacho encuentra que no le asiste razón a la entidad recurrente, en tanto una revisión a dicha norma constitucional, da cuenta que si bien es cierto en aquella se indicó que el control jurisdiccional de los fallos de responsabilidad fiscal gozaría de etapas y términos procesales especiales con el objeto de garantizar la recuperación oportuna del espacio público, ello no significa que se autorizó a que el control se hiciera de la forma en que fue contemplado en los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021.
El Constituyente señaló que el control judicial de los fallos de responsabilidad fiscal debía contar con unas garantías fundamentales, entre ellos, el debido proceso y, al observarse que las mismas no se cumplen, el juez está obligado a inaplicar el precepto legal. Al respecto, el mismo auto de unificación al ocuparse del artículo 267, indicó que el medio de control en estudio no tenía sustento inmediato en dicho precepto constitucional.
(…) [F]rente al cumplimiento de la orden emanada por la CIDH en la sentencia del 8 de julio de 2020, el despacho observa que, tal y como se indicó en el auto de unificación de jurisprudencia, los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2001 no interpretan en sentido escrito lo analizado y ordenado en dicha decisión, en tanto la CIDH censuró que fuera una autoridad administrativa la que restringiera e inhabilitara políticamente a una persona.
El control automático de legalidad, no legitima, avala o sanea el hecho de que sea una autoridad administrativa la que toma la determinación de una sanción en la que se terminan por restringir derechos políticos (…). Así mismo, contrario a lo dicho por el recurrente, es la inaplicación de los 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 los que garantizan el debido proceso (…).
FUENTE FORMAL: LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 23 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 45 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la constitucionalidad del control automático de legalidad de los fallos de responsabilidad, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P.: William Hernández Gómez, auto de unificación jurisprudencial del 29 de junio de 2021, radicado: 11001-03- 15-000-2021-01175-01.
RECURSO DE APELACIÓN – Procedencia frente al auto que decide no avocar conocimiento del control automático de legalidad de los fallos con responsabilidad fiscal La Ley 2081 de 2021 no reguló la apelación frente a los autos que no avocan el conocimiento de los controles automáticos de legalidad de responsabilidad fiscal; sin embargo, toda vez que el numeral cuarto del artículo 185A del CPACA indica que el superior frente a las sentencias es una sala especial de decisión, por interpretación sistemática y extensiva, se debe entender que el superior frente al auto que no avoca, también es una Sala Especial de Decisión, por lo que se ordenará la remisión de las presentes diligencias a la Secretaría General de la Corporación para su correspondiente reparto entre dichas salas.
CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente (E): ALEXÁNDER JOJOA BOLAÑOS Bogotá D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-02412-00(B) Actor: DELEGADA INTERSECTORIAL 5 DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Demandado: FALLO DE RESPONSABILIDAD FISCAL NO. 0002 DEL 190 DEL 3 DE FEBRERO DE 2021 Tema: Medio de control automático de legalidad de fallos con responsabilidad fiscal.
Resuelve recurso de reposición. AUTO Conforme las previsiones del artículo 242 de la Ley 1437 de 2011, procede el despacho a decidir el recurso de reposición interpuesto por la Contraloría General de la República contra el auto proferido el 08 de junio de 2021, mediante el cual se decidió no avocar el conocimiento del control automático de legalidad del proceso de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. La Gerencia Departamental Colegiada de la Guajira de la Contraloría General de la República adelantó el juicio de responsabilidad fiscal No. 26-01-1601, en contra de los señores José María Ballesteros Baldivieso, Gobernador de la Guajira, Bely Gnecco Terán, Secretaria de Educación del departamento de la Guajira, y el Consorcio Alimentemos Juntos, por los presuntos sobrecostos en el pago de un contrato de alimentación para menores en edad escolar. 2.
Adelantado el trámite correspondiente, la Delegada Intersectorial No. 5. De la Contraloría General de la República en decisión del 3 de febrero de 2021 profirió fallo de responsabilidad en contra de las investigados. Dicha decisión fue confirmada en reposición y apelación y remitida a esta Corporación a fin de que se adelantara el control automático de legalidad del fallo de responsabilidad fiscal. 2.
Mediante auto del 08 de junio de 2021 se decidió no avocar el conocimiento del proceso, al considerarse que debían ser inaplicados los artículos 23 y 45 de la Ley 2081 de 2021, por ser contrarios a los artículos 29, 229, 237 y 238 de la Constitución Política. 3. La Contraloría General de la República presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra el auto del 08 de junio de 2021, y en su lugar, solicitó se mantuviera en firme el proveído que había avocado el medio del control, al considerar que: 1.
Dada la importancia del asunto, el mismo debía tomarse por la Sala Plena del Consejo de Estado mediante una decisión de unificación jurisprudencial. 2. El control automático del fallo con responsabilidad fiscal emana de la aplicación directa del artículo 267 de la Constitución Política, por lo que quedaba sin soporte la excepción de inconstitucionalidad planteada en la providencia objeto de recurso.
El no avocar el conocimiento del proceso, por el contrario, desconoce el ordenamiento constitucional. 3. El control automático de legalidad se incorporó al marco constitucional a través del Acto Legislativo 04 de 2019 y se ajusta a lo dispuesto en la sentencia del 8 de julio de 2020 adoptada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el que, al tratar sobre el efecto de la inclusión de la persona declarada responsable fiscalmente en el boletín respectivo, se concluyó que limitaba los derechos políticos de aquellos, por lo que debía existir un pronunciamiento por parte de un juez frente a la legalidad del fallo de responsabilidad.
El control automático busca cumplir lo exigido por la CIDH, además de que garantiza la convención americana sobre derechos humanos. 4. El no avocar el conocimiento del proceso, vulnera el derecho al debido proceso, pues las argumentaciones dadas para no aplicar los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 corresponde a “una conclusión falaz sustentada en supuestos falsos”.
El debido proceso se encuentra garantizado en las disposiciones inaplicadas y, el no conocer del control, hace nugatoria el acceso a la administración de justicia de todos los interesados, incluyendo a los declarados responsables fiscales quienes no pueden discutir la legalidad del fallo. II. CONSIDERACIONES 5. Pasa el despacho a estudiar las razones de disenso del proveído por el cual se decidió no avocar el conocimiento del proceso, el cual será confirmado conforme los siguientes argumentos. 5.1 La recurrente señala que el caso bajo estudio debía ser sometido a una decisión de unificación de jurisprudencia por parte del pleno de la Corporación; sobre el particular, el despacho observa que a la fecha, tal proveído ya existe. 5.2 En efecto, mediante auto del 29 de junio de 2021 -notificado por estado el día 28 de julio de 2021-[1], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó su postura frente al conocimiento de los controles automáticos de legalidad de fallos con responsabilidad fiscal, para indicar que en esos casos se debía inaplicar los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 por incompatibilidad con las normas constitucionales y convencionales superiores, concretamente, los artículos 13, 29, 90, 229 y 238 constitucional y 8.1, 23.2, 24 y 25.1 de la CADH.
Así las cosas, no procede la unificación de jurisprudencia como lo solicita la recurrente. 5.3 La Contraloría indica que los controles automáticos de responsabilidad emanan del artículo 267 de la Carta Política y, el no observarlos, implicaría desconocer la misma Constitución. 5.4 Sobre el particular, el despacho encuentra que no le asiste razón a la entidad recurrente, en tanto una revisión a dicha norma constitucional, da cuenta que si bien es cierto en aquella se indicó que el control jurisdiccional de los fallos de responsabilidad fiscal gozaría de etapas y términos procesales especiales con el objeto de garantizar la recuperación oportuna del espacio público, ello no significa que se autorizó a que el control se hiciera de la forma en que fue contemplado en los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021. 5.5 El Constituyente señaló que el control judicial de los fallos de responsabilidad fiscal debía contar con unas garantías fundamentales, entre ellos, el debido proceso y, al observarse que las mismas no se cumplen, el juez está obligado a inaplicar el precepto legal.
Al respecto, el mismo auto de unificación al ocuparse del artículo 267, indicó que el medio de control en estudio no tenía sustento inmediato en dicho precepto constitucional, así[2]: Al respecto, esta Sala estima que no le asiste razón a la entidad apelante, en la medida en que no es cierto que el medio de control en estudio tenga sustento inmediato en el precepto constitucional antes referido, pues este, frente al tema, se limita a señalar lo siguiente: «El control jurisdiccional de los fallos de responsabilidad fiscal gozará de etapas y términos procesales especiales con el objeto de garantizar la recuperación oportuna del recurso público.
Su trámite no podrá ser superior a un año en la forma en que lo regule la ley». 25. De esa manera, tal y como lo señaló el consejero ponente del auto impugnado, de esa disposición constitucional no se desprende necesariamente que el control jurisdiccional de los actos administrativos que declaran la responsabilidad fiscal deba ser automático y oficioso, tal y como fue configurado legislativamente el medio de control que se analiza, pues este precepto, a lo único que se refiere, es a que el examen de legalidad de esos actos administrativos debe surtirse mediante un proceso con etapas y términos especiales, cuyo trámite no puede ser superior a un año según los parámetros que determine la ley, y que su finalidad es garantizar la recuperación oportuna del recurso público.
(…) … [N]o puede deducirse que el control jurisdiccional debía ser oficioso, automático y sumario, tal y como quedó consagrado en los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021. Además, como ya se advirtió, en el proyecto de ley de reforma a la Ley Estatutaria de Administración de Justicia se modifica el artículo 185A del CPACA, para disponer un trámite abreviado del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se trate de demandas en contra de los actos administrativos de carácter particular de los que aquí se estudian, lo cual, prima facie, también constituye una de las múltiples posibilidades de desarrollo legal del artículo 267 de la Constitución. En conclusión: No tiene razón la CGR cuando insiste en que el «control automático» regulado en los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 es una consecuencia ineludible del texto constitucional consagrado en el Acto Legislativo 04 de 2019. 5.6 De otro lado, frente al cumplimiento de la orden emanada por la CIDH en la sentencia del 8 de julio de 2020, el despacho observa que, tal y como se indicó en el auto de unificación de jurisprudencia, los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2001 no interpretan en sentido escrito lo analizado y ordenado en dicha decisión, en tanto la CIDH censuró que fuera una autoridad administrativa la que restringiera e inhabilitara políticamente a una persona.
El control automático de legalidad, no legitima, avala o sanea el hecho de que sea una autoridad administrativa la que toma la determinación de una sanción en la que se terminan por restringir derechos políticos. 5.7 Así mismo, contrario a lo dicho por el recurrente, es la inaplicación de los 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 los que garantizan el debido proceso, pues tal y como se indicó en el auto de unificación “de la comparación entre el texto de la disposición constitucional sobre el derecho fundamental al debido proceso, la convencional sobre las garantías judiciales, y el régimen probatorio en el trámite del control automático de legalidad, es posible observar que los numerales 2.° y 3.° del artículo 45 de la Ley 2080 violan ostensiblemente lo relativo al derecho a la prueba y a su contradicción, lo cual se enmarca dentro de las debidas garantías judiciales de la CADH, toda vez que esta prerrogativa queda dependiendo de la decisión discrecional del juez de este medio de control, pues de la redacción de los preceptos legales en comento se entiende que el responsable fiscal no tiene la posibilidad real de solicitar y allegar pruebas, y tampoco puede controvertir la decisión que adopte el magistrado ponente sobre la necesidad de tener un periodo probatorio o de pronunciarse en alegatos de conclusión acerca de las pruebas que efectivamente se practiquen, lo cual restringe su derecho a la defensa, que es parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso”. 5.8 Así las cosas, estima el despacho que no procede la revocatoria del auto del 13 de mayo de 2021, el cual será confirmado. 5.9 Ahora bien, en cuanto al recurso de apelación, el artículo 185A de la Ley 1437 de 2011 indica que los controles automáticos de legalidad son de doble instancia, así se deduce del numeral cuarto de dicha norma, que indica: La sala de decisión proferirá sentencia dentro de los veinte (20) días siguientes al registro del proyecto de fallo, que incluirá, entre otros, el control de legalidad sobre la inhabilidad derivada de la inclusión en el Boletín de Responsables Fiscales la cual se entenderá suspendida hasta el momento en que sea proferida la sentencia respectiva.
Si encontrare que se configuró alguna de las causales de nulidad previstas por el artículo 137, así lo declarará y adoptará las demás decisiones que en derecho correspondan. La sentencia proferida en ejercicio del control automático se notificará personalmente a la contraloría, a quien hubiere sido declarado responsable fiscal o tercero civilmente responsable, y al Ministerio Público, al buzón de correo electrónico dispuesto para el efecto; y por anotación en el estado, a los demás intervinientes y será susceptible de recurso de apelación que será decidido por salas especiales conformadas por la corporación competente, en caso de que el fallo de primera instancia sea proferido por el Consejo de Estado la apelación será resuelta por una sala especial diferente a aquella que tomó la decisión. La sentencia ejecutoriada en ejercicio del control automático tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes y se notificará en la forma dispuesta en el presente numeral. -Negrillas fuera de texto-. 5.10 Por su parte, el artículo 243 del CPCA indica que son apelables, entre otros, el auto que rechace la demanda o el que por cualquier causa le ponga fin al proceso. 5.11 La Ley 2081 de 2021 no reguló la apelación frente a los autos que no avocan el conocimiento de los controles automáticos de legalidad de responsabilidad fiscal; sin embargo, toda vez que el numeral cuarto del artículo 185A del CPACA indica que el superior frente a las sentencias es una sala especial de decisión, por interpretación sistemática y extensiva, se debe entender que el superior frente al auto que no avoca, también es una Sala Especial de Decisión, por lo que se ordenará la remisión de las presentes diligencias a la Secretaría General de la Corporación para su correspondiente reparto entre dichas salas.
En mérito de lo expuesto, la Sala Unitaria,
RESUELVE
PRIMERO: NO REPONER el auto del 08 de junio de 2021, que inaplicó los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 y no avocó el conocimiento del control automático de legalidad en relación con el fallo de responsabilidad fiscal No. 0002 del 190 del 3 de febrero de 2021 proferido por la Delegada Intersectorial No. 5 de la Contraloría General de la República.
SEGUNDO: CONCEDER el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Contraloría General de la República. Por secretaría de la Corporación désele el trámite que legalmente corresponde.
TERCERO: NOTIFICAR este auto a la Gerencia Departamental Colegiada del Quindío de la Contraloría General de la República y al Contralor General de la República a través de medios electrónicos.
CUARTO: PUBLICAR la presente providencia en la página web de la Corporación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELÉCTRONICAMENTE ALEXÁNDER JOJOA BOLAÑOS Magistrado (E) ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 29 de junio de 2021, Exp. 2021-01175-01, C.P. William Hernández Gómez. [2] Ibidem.